Cuadernos de género: Políticas y acciones de género. Materiales de formación Marta Aparicio García, Begoña Leyra Fatou, Rosario Ortega Serrano (Eds.) Autoras: Rosa Cobo Carmen de la Cruz Roxana Volio Ada Zambrano Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 1 Universidad complutense Instituto Complutense de Estudios Internacionales©. Finca Mas Ferré, edificio A, 28223 Pozuelo de Alarcón (Madrid) Impreso en España I.S.B.N: 978-84-692-6834-6 Depósito Legal: M-46.125-2009 2 Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 30/10/09 13:08 Página 2 PRÓLOGO......................................................................................................................................... 7 CAPÍTULO I: OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA, Por Rosa Cobo................................................................................................................................ 11 PRIMERA PARTE. Recorrido histórico del feminismo. Tradición intelectual y movimiento social. 13 1. Siglo XVIII: La primera ola Feminista........................................................................................... 13 1.1. François Poullain de la Barre y La igualdad de los sexos. ....................................................... 16 1.2. Mary Wollstonecraft y Vindicación de los derechos de la mujer. .......................................... 17 1.3. La crítica del prejuicio y el elogio de la razón. ...................................................................... 18 1.4. El debate con Rousseau en torno a la educación. .................................................................. 19 2. Siglo XIX: Segunda Ola Feminista................................................................................................. 21 2.1. El movimiento sufragista en Europa y América..................................................................... 21 2.2. El feminismo en América Latina, Centroamérica y el Caribe. ............................................... 23 3. Siglo XX: Tercera Ola Feminista. ................................................................................................... 24 3.1. Debate Igualdad-Diferencia. ................................................................................................... 26 3.2. Feminismo y postmodernidad................................................................................................ 27 3.3. Feminismo y multiculturalismo. ............................................................................................ 28 3.4. Debates feministas en América Latina, Centroamérica y el Caribe. ...................................... 32 SEGUNDA PARTE. El paradigma feminista en las ciencias sociales. ............................................... 37 1. Concepto de género....................................................................................................................... 37 2. Concepto de patriarcado................................................................................................................ 42 3. División sexual del trabajo. ........................................................................................................... 44 TERCERA PARTE. El género y la despolitización del feminismo..................................................... 48 CAPÍTULO II: LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, Por Carmen de la Cruz....................................................................................................................... 53 INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................. 55 PRIMERA PARTE. Conceptos, componentes e Instrumentos. Puntos de partida para las políticas de igualdad de Género............................................................................................ 57 1. ¿Qué son políticas públicas con enfoque de género? ................................................................... 57 1.1. Orígenes y principales enfoques estratégicos de las políticas de igualdad de género. ......... 57 1.2. El mainstreaming o transversalidad de género. .................................................................... 63 2. Políticas públicas y transversalización de género. ...................................................................... 67 2.1. ¿Cuáles son los Componentes de una política de género? .................................................. 67 2.2. ¿Qué momentos en el proceso de la política son importantes para la trasversalización de género? . 68 2.3. ¿Cómo incorporar el mainstreaming de género en la política sectorial y local? ................ 68 3 ÍNDICE ÍNDICE Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 3 3. Principales instrumentos de las políticas públicas de igualdad. ................................................... 70 3.1. Los planes de igualdad. Contenidos y estrategias de acción.................................................. 70 3.2. La legislación en materia de igualdad. ................................................................................... 70 3.3. Los actores relevantes. ............................................................................................................ 71 SEGUNDA PARTE. Institucionalización y planificación de género. ................................................ 73 1. Áreas de intervención y herramientas para la institucionalización del enfoque de Género en las políticas. .............................................................................................................................. 73 1.1. Aspecto interno de la institucionalización. ............................................................................ 74 1.1.1. Institucionalización y agenda pública. ......................................................................... 75 1.2. Aspecto Externo de dicha institucionalización. ..................................................................... 75 1.2.1. La incorporación de la perspectiva de género en la programación de las políticas, programas y proyectos. ................................................................................. 75 1.2.1.1. El impacto de género. ...................................................................................... 78 1.2.1.2. Criterios generales para la valoración del impacto de género......................... 79 1.2.1.3. Los presupuestos sensibles al género. ............................................................. 80 2. La planificación de género. ........................................................................................................ 82 2.1. Características y condiciones de la Planificación social......................................................... 82 2.2. La planificación de género. .................................................................................................... 84 2.2.1. Puntos de partida de la planificación de género. ......................................................... 86 2.3. Marcos Analíticos de Género como herramientas de la planificación. ................................ 86 2.4. La planificación de planes, programas y proyectos................................................................ 89 2.4.1 Las Herramientas de Planificación en el Desarrollo. ................................................... 93 2.4.1.1. Género en el Enfoque del Marco Lógico (EML). ............................................ 93 2.4.1.2. Gestión para Resultados (GPR). ...................................................................... 94 2.4.2. Técnicas y herramientas disponibles............................................................................ 97 3. Los ámbitos nacional, sectorial y local.......................................................................................... 98 TERCERA PARTE. Debates y desafíos para la planificación de género. ......................................... 101 1. Principales avances conceptuales y doctrinarios en torno a la igualdad, e Implicaciones para las políticas públicas y la planificación de género. ............................................................ 101 2. Los nuevos elementos que amplían el concepto de igualdad y su traducción en la práctica. ....... 103 3. Otros avances y desafíos. ............................................................................................................ 104 3.1. Las diversas tensiones en torno al Mainstreaming............................................................... 105 3.2. Mainstreaming o empoderamiento de las mujeres............................................................... 107 4. Identificando buenas prácticas de la aplicación del enfoque de género en la planificación de las políticas públicas. ............................................................................................................. 109 4.1. Planes y presupuestos del Municipio de Guarayos-Bolivia.................................................. 110 4.2. Agenda azul de las mujeres, Distrito Federal-México.......................................................... 111 4.3. Apoyo a la política de igualdad de oportunidad en el área rural. Programa Pronades-Honduras.............................................................................................. 112 CUARTE PARTE. La construcción de la ciudadanía de las mujeres y las políticas públicas.......... 113 1. Debates y propuestas desde el movimiento de mujeres. ............................................................ 113 PARTE V. Propuesta de lecturas. ..................................................................................................... 117 4 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 4 CAPÍTULO III: EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES, Por Roxana Volio y Ada Zambrano .................................................................................................. 119 INTRODUCCIÓN........................................................................................................................ 121 PRIMERA PARTE. Marco referencial: políticas públicas y equidad de género. .............................. 123 1. Políticas públicas y equidad de género. ...................................................................................... 123 2. La equidad de género en las políticas públicas. .......................................................................... 124 3. La equidad de género: elemento sustantivo en la formulación y ejecución de políticas públicas para la igualdad.......................................................................................... 126 4. Clasificación de las políticas públicas. ........................................................................................ 126 5. Condiciones de las políticas públicas con perspectiva de equidad de género. ........................... 127 6. Las políticas para la igualdad en América Latina. ....................................................................... 129 SEGUNDA PARTE. Evaluación de políticas públicas desde la perspectiva de equidad de género. ... 131 1. Género y evaluación. ................................................................................................................... 131 1.1. ¿Qué significa evaluar?......................................................................................................... 131 1.2. ¿Por qué evaluar desde la equidad de género?..................................................................... 132 1.3. ¿Existe un método para evaluar desde la perspectiva de equidad de género?..................... 133 2. Distintos momentos en un proceso evaluativo. .......................................................................... 138 2.1. La evaluación ex ante, diagnóstico o identificación. ............................................................ 138 2.2. La evaluación intermedia: el seguimiento y la evaluación de procesos. .............................. 139 2.3. Evaluación final o ex post. .................................................................................................... 140 3. Componentes de una evaluación. ............................................................................................... 140 3.1. Pertinencia. ........................................................................................................................... 141 3.2. Eficiencia. ............................................................................................................................. 141 3.3. Eficacia.................................................................................................................................. 141 3.4. Impacto. ................................................................................................................................ 141 3.5. Viabilidad.............................................................................................................................. 141 3.6. Equidad................................................................................................................................. 142 4. Debates sobre los distintos modelos de evaluación y la posibilidad de aplicarlos desde la perspectiva de equidad de género. ................................................................................ 143 4.1. Las evaluaciones de impacto. ............................................................................................... 143 4.2. La evaluación por resultado. ................................................................................................ 145 4.3. La evaluación de los efectos. ................................................................................................ 146 4.4. Las auditorías de género. ...................................................................................................... 147 5. Evaluación con métodos cuantitativos y cualitativos. ................................................................ 149 5.1. Evaluación con métodos cualitativos. .................................................................................. 149 5.2. Evaluación con métodos cuantitativos. ................................................................................ 152 6. Dimensiones e indicadores desde la perspectiva de equidad de género. .................................... 153 6.1. Las variables relativas al género. ......................................................................................... 153 6.2. Los indicadores sensibles al género...................................................................................... 154 5 ÍNDICE Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 5 7. Los procesos participativos en la evaluación. ............................................................................. 157 8. Factores que dificultan las evaluaciones de políticas públicas desde la equidad de género....... 159 8.1. Derivadas de la naturaleza del Estado y su organización..................................................... 159 8.2. Derivadas de la naturaleza operativa de las instituciones públicas...................................... 161 8.3. ¿Qué hacer para superar los obstáculos? ........................................................................... 165 TERCERA PARTE. Situación centroamericana en cuanto a evaluación de políticas públicas desde la perspectiva de equidad de género. ..................................................................................... 167 ACERCA DE LAS AUTORAS ...................................................................................................... 173 GLOSARIO .................................................................................................................................. 175 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................... 185 6 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 6 Una de las funciones de la cooperación universi- taria al desarrollo es compartir experiencias y recursos para la creación de comunidades acadé- micas y profesionales internacionales. El Instituto Complutense de Estudios Internacionales – ICEI, adscrito a la Universidad Complutense de Madrid, ha mostrado desde su fundación, hace ya 11 años, un compromiso real con la cooperación, la investigación y la formación en Género y Desarrollo a través, sobre todo, de su programa de Cooperación Internacional: Magíster en Género y Desarrollo. Este programa, ejecutado a lo largo de ocho ediciones en coordinación con el Instituto de la Mujer con el apoyo económico del Fondo Social Europeo, se ha convertido en referente, no sólo a escala nacional sino internacional, de pro- grama exitoso y de alta calidad académica espe- cializado en Género y Desarrollo. Este postgrado, a través de sus pasantías, ha estrechado relaciones y establecido vínculos con la mayor parte de los países de América Latina y África y las instituciones académicas, guberna- mentales y de la sociedad civil que están compro- metidas con la equidad de género, y que produ- cen conocimiento en estos momentos. Además ha generado la capacidad para reunir a las principa- les personas expertas nacionales e internacionales del ámbito del desarrollo que en este momento están produciendo investigación, metodologías, experiencias y proyectos innovadores vinculados a la cooperación internacional, en general, y al género en el desarrollo, además de contar con una sólida propuesta de contenidos académicos, en particular. En este contexto, surgió en 2007 el Proyecto de Cooperación Interuniversitaria Fortalecimiento de capacidades de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas de El Salvador para la implementación de un programa de postgrado en Género y Políticas Públicas, financiado por la Fundación General de la Universidad Complutense y ejecutado en coordi- nación con la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas de El Salvador y el Instituto Complutense de Estudios Internacionales - ICEI. Dentro de este proyecto, se detectó la necesidad de crear unos cuadernos de debate que sirvieran como material docente para el alumnado de los diferentes programas de postgrado en género y políticas públi- cas, entre los que se encuentra el de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas de El Salvador. Esos materiales se han elaborado por las autoras para ser presentado por el ICEI en esta publicación como primer libro de una futura serie relacionada con contenidos similares. El primero de ellos es el de la profesora Rosa Cobo, de la Universidad de A Coruña, titulado “Otro recorrido por las ciencias sociales: género y teoría crítica. Historia y debates teóricos femi- nistas”, en el que, a través de tres apartados, va mostrando el recorrido que el movimiento femi- 7 PRÓLOGO PRÓLOGO Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 7 nista ha tenido desde el siglo XVIII hasta la actua- lidad, revisando los grandes debates y posiciona- mientos que se han generado en torno a él. En la primera parte, la autora repasa histórica- mente los tres grandes momentos -olas- de la corriente feminista a nivel europeo y americano, haciendo análisis de las primeras aportaciones y avances de parte de diversas pensadoras y teóri- cas. En este recorrido cronológico expone lúcida- mente cuáles han sido los fundamentos teóricos y los debates surgidos sobre los diferentes marcos geográficos y culturales. En el segundo apartado, Rosa Cobo hace un planteamiento analítico del feminismo como paradigma científico y de investigación que supondrá un envite a los planteamientos andro- céntricos de la ciencia dando una especial mirada a las ciencias sociales. En él se pondrán sobre la mesa nociones básicas sobre el patriarcado o la división sexual del trabajo que han marcado líne- as centrales de discusión y de enfoques teórico- políticos. En el último apartado de este capítulo, se esbo- zan algunas cuestiones centrales sobre el feminis- mo actual, vislumbrando una posible despolitiza- ción del concepto de género, haciendo reflexionar al lector o lectora sobre las estrategias de domina- ción masculina que siguen vigentes hoy en día y que a través de estas reflexiones pueden irse modificando. Sin duda alguna, se trata de un material que evi- dencia la importante carga crítica y transformado- ra del feminismo que no siempre se refleja en los análisis que sobre él se hacen. Rescata a su vez, la importancia que ha tenido el feminismo como corriente teórica y de pensamiento. Y, por último, remarca la importancia que esta corriente ha des- velado acerca de las injusticias e inequidades que ha cometido el sistema patriarcal sobre mujeres y niñas durante demasiado tiempo. En segundo lugar, se encuentra el capítulo pro- ducido por Carmen de la Cruz, consultora inter- nacional y experta en género y desarrollo, con el título “La Planificación de Género en las Políticas Públicas” donde la autora recoge y sis- tematiza los conceptos, herramientas y debates desarrollados en la docencia impartida en el Diplomado origen de estos cuadernos sobre polí- ticas públicas. El texto se ha organizado en torno en cinco apartados. El primero hace un recorrido histórico y conceptual de las políticas de igualdad de géne- ro, y analiza sus componentes e instrumentos, dando especial relevancia al mainstreaming de género. El segundo aborda las áreas de interven- ción y herramientas para la institucionalización del enfoque de género en las políticas, así como los marcos, componentes, técnicas y herramien- tas disponibles. Por último hace una especial refe- rencia a la planificación sectorial y local. A conti- nuación, en la tercera parte, se muestran los prin- cipales avances conceptuales y doctrinarios en torno a la igualdad, y sus implicaciones y desafí- os para las políticas públicas y la planificación de género, señalando algunas prácticas prometedo- ras en la materia. Este apartado se completa con el siguiente, que incluye los debates y propuestas desde el movimiento de mujeres latinoamericano. La quinta, más práctica, propone tres lecturas fundamentales seleccionadas para nutrir los deba- tes, y que van acompañadas de un breve y útil comentario explicativo en torno a su contenido. Se trata, en definitiva, de analizar la evolución de las políticas públicas en América Latina, sus herra- mientas y modelos de planificación, contribuyen- do a acercar los debates actuales, los nudos y pro- puestas sobre la planificación de género y el mainstreaming de género en las políticas públicas. El tercero de los cuadernos lo presentan Roxana Volio y Ada Zambrano, consultoras internaciona- les y expertas en género y desarrollo, que lleva 8 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 8 por título “Evaluación de Políticas Públicas para la equidad y la igualdad entre mujeres y hom- bres”. En este trabajo, Roxana y Ada incluyen tres apartados. En el primero, “Marco referencial: políticas públicas y equidad de género” repasan algunos conceptos básicos para entender lo que son las políticas públicas y la importancia de hacerlas desde una perspectiva de equidad de género. En este apartado, no sólo explican los conceptos básicos, sino que incluyen la clasifica- ción de las políticas públicas, las condiciones de las políticas públicas con perspectiva de equidad de género e introducen las políticas para la igual- dad en América Latina. En un segundo apartado de este capítulo deno- minado “Evaluación de políticas públicas desde la perspectiva de género” las autoras aportan infor- mación relevante sobre los aspectos más impor- tantes que deben ser considerados al evaluar las políticas públicas y explican la importancia de utilizar metodologías que fomenten la participa- ción de las y los receptores o grupos meta de las políticas en la evaluación de las mismas. Incluyen, además, diferentes métodos de evalua- ción, tanto cuantitativos y cualitativos explicando sus debilidades y fortalezas. Y, por último, inclu- yen, entre otras cosas, los factores que dificultan las evaluaciones de políticas públicas desde la equidad de género. En el último apartado de este capítulo, se abor- da la “Situación centroamericana en cuanto a evaluación de políticas públicas desde la pers- pectiva de equidad de género”. Las autoras exa- minan los avances, logros y dificultades que han tenido los países centroamericanos para llevar a cabo evaluaciones en materia de políticas públi- cas para la equidad y la igualdad entre hombres y mujeres. Después de los tres capítulos, el lector o lectora encontrará un glosario y un resumen del curricu- lum de las cuatro autoras de estos capítulos. El glosario se ha elaborado con la participación de las tres autoras, aunque las referencias de los tér- minos se han situado la primera vez que aparecen en los textos. Por último, señalar que con la iniciativa de publicar estos materiales, el ICEI emprende una nueva andadura en publicaciones de Género, andadura que esperamos tenga continuidad y sirva de referencia nacional e internacional. Las editoras Marta Evelia Aparicio García Begoña Leyra Fatou Rosario Ortega Serrano 9 PRÓLOGO Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 9 Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 10 CAPÍTULO I: OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA HISTORIA Y DEBATES TEÓRICOS FEMINISTAS Rosa Cobo Profesora Titular de Sociología Universidad de A Coruña (España) Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 11 Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 12 PRIMERA PARTE. Recorrido histórico del feminismo: tradición intelectual y movimiento social. En esta primera parte se desarrolla un recorrido histórico por los tres siglos del feminismo, en el que se periodizará a partir de los tres grandes momentos feministas: En la primera ola se expli- carán los fundamentos teóricos del feminismo ilustrado y se examinarán las obras de los dos grandes teóricos del pensamiento feminista: Poullain de la Barre y, sobre todo, Mary Wollstonecraft. Y se pondrá de manifiesto el vín- culo entre feminismo e igualdad, es decir, se explicarán las raíces ilustradas del feminismo. 1. Siglo XVIII. La primera ola Feminista. El feminismo* no es un movimiento social sur- gido al calor de la revolución de mayo del sesen- ta y ocho. Por el contrario, tiene un sólido pasa- do de casi tres siglos, pleno de luchas por con- quistar nuevos espacios de libertad e igualdad* para las mujeres. Su fecha de nacimiento se remonta al siglo XVII, cuando François Poullain de la Barre, en el año 1673, publicó un libro, De l´égalité des sexes, en el que sostenía que la subor- dinación de las mujeres no tenía su origen en la naturaleza sino en la sociedad. Un siglo más tarde, las mujeres de la Revolución Francesa se articularon políticamente para reclamar los dere- chos de ciudadanía que ya poseían los varones. En 1792, la inglesa Mary Wollstonecraft publicó Vindicación de los Derechos de la Mujer, donde denunciaba que la sujeción de las mujeres no era el resultado de una naturaleza inferior a la mascu- lina sino de prejuicios y tradiciones que se remontaban a la noche de los tiempos1 (Cobo, 2000: 85-99). Tras la obra de estos dos autores se encuentra el principio ético y político de la igualdad. Estos libros de Poullain de la Barre y de Mary Wollstonecraft, además de ser las actas fundacio- nales del feminismo, ponen de manifiesto que el género* como construcción social, lejos de ser un hallazgo reciente, fue descubierto en la época ilustrada. Y por esa razón también revelan que sobre este descubrimiento, el carácter coactivo del género, se ha edificado críticamente el femi- nismo. Estas obras inauguran una tradición inte- lectual de impugnación moral de la sujeción de las mujeres y de lucha contra el prejuicio, y se inscriben en un discurso más amplio sobre la igualdad. La singularidad de estas reflexiones 13 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA CAPÍTULO I: OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA Por Rosa Cobo ∗ Ésta, como todas aquellas palabras señaladas con un asterisco, aparecen explicadas en el Glosario. 1 Me he basado en el artículo citado para elaborar algunos aspectos de esta Primera Parte. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 13 radica en que por primera vez en la historia del pensamiento moderno se habla, con el lenguaje de la época, de una desigualdad no tematizada hasta entonces, la de los géneros, y se señala la existencia de una estructura de dominación mas- culina como responsable de una de las desigual- dades medulares de la sociedad moderna. Poullain anticipa la distinción analítica entre sexo y género que tan crucial será para el feminis- mo del siglo XX. Y es que, aunque el concepto de género se acuña en los años setenta del siglo XX, la propia historia del feminismo no es otra cosa que el lento descubrimiento de que el género es una construcción cultural que revela la profunda desigualdad social entre hombres y mujeres. Para entender en su complejidad el feminismo, tanto en su dimensión intelectual como social, no podemos olvidar que la histórica opresión de las mujeres ha sido justificada con el argumento de su carácter natural. De todas las opresiones que han existido en el pasado y existen en el presente ninguna de ellas ha tenido la marca de la natura- leza tan profundamente impresa como la de las mujeres. El argumento ontológico, como casi siempre que se trata de opresiones, ha sido el gran argumento de legitimación. Las construcciones sociales que se justifican en su origen natural son las más difíciles de desmontar con explicaciones racionales, pues arrostran el prejuicio de formar parte de un ‘orden natural de las cosas’ fijo e inmutable sobre el que nada puede la voluntad humana. Hasta el siglo de las Luces –siglo XVIII– se había conceptualizado a las mujeres o bien como infe- riores o bien como excelentes respecto a los varo- nes. El discurso de la inferioridad de las mujeres puede rastrearse desde la filosofía griega, aunque su momento álgido de virulencia misógina se encuentra en la Escolástica y, sobre todo, en la Patrística*, es decir, en los escritos de los padres de la iglesia. Pues bien, este discurso ha sido construido sobre la base de una ontología* dife- rente para cada sexo, en el que la diferencia sexual es definida en clave de inferioridad feme- nina y de superioridad masculina. Para este dis- curso, la subordinación social de las mujeres tiene su génesis en una naturaleza inferior a la masculina2. El discurso de la excelencia subraya, sin embargo, la excelsitud moral de las mujeres respecto de los varones. La paradoja de este dis- curso es que se origina precisamente en aquello que las subordina: su asignación al espacio doméstico, su separación del ámbito público- político y su ‘inclinación natural’ a la maternidad. Lo significativo de esta argumentación es que la excelencia se asienta en una concepción de lo femenino que ha sido el resultado de la jerarquía genérica patriarcal y que se resume en el ejercicio de las tareas de cuidados y en la capacidad de tener sentimientos afectivos y empáticos por parte de las mujeres hacia los otros seres huma- nos (Cobo, 2005: 251). Sin embargo, junto a estos discursos aparece un tercero que Celia Amorós denomina memorial de agravios y que se hace explícito en La ciudad de las Damas3, escrito en 1405. Amorós señala que éste “es un género antiguo y recurrente a lo largo de la historia del patriarcado*: periódicamente, las mujeres expo- nen sus quejas ante los abusos de poder de que dan muestra ciertos varones, denostándolas ver- balmente en la literatura misógina o maltratándo- 14 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 2 Los análisis más relevantes que se han realizado en lengua española sobre la diferencia sexual y sobre el feminismo de la dife- rencia pueden encontrarse en Celia Amorós, La gran diferencia y sus pequeñas consecuencias… para las luchas de las mujeres, Cátedra, Madrid, 2005 y Luisa Posada Kubissa, Sexo y esencia, Horas y horas, Madrid, 1998. 3 En este texto de Christine de Pizan, (La ciudad de las damas, Ed. Siruela, Madrid, 1995) aparece el concepto acuñado por Celia Amorós de memorial de agravios. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 14 las hasta físicamente” (Amorós, 2005: 290). Y advierte sobre la necesidad de no inscribir este género en el discurso feminista, pues como ella misma subraya no es lo mismo la queja que la vindicación. La queja pone de manifiesto el malestar que producen los excesos de violencia física y psíquica hacia las mujeres y la vindicación significa la deslegitimación del sistema de domi- nio de los varones sobre las mujeres en sus múlti- ples dimensiones. Dicho de otra forma, la vindi- cación no se conforma con reclamar recursos o derechos formales, sino que exige la transforma- ción de las estructuras y estratificaciones que pro- ducen desigualdad. La vindicación, por ejemplo, no termina en la reclamación de igualdad salarial para mujeres y hombres sino que también exige el fin de la generización de profesiones para ambos sexos. El siglo XVIII supone un punto de inflexión en estos discursos, pues la idea de igualdad se alzará como el principio político articulador de las sociedades modernas y como el principio ético que propone que la igualdad es un bien en sí mismo y hacia el que deben tender todas las rela- ciones sociales. La idea de igualdad reposa sobre la de universalidad, que a su vez es uno de los conceptos centrales de la modernidad. Se funda- menta en la idea de que todos los individuos poseemos una razón que nos empuja irremisible- mente a la libertad, que nos libera de la pesada tarea de aceptar pasivamente un destino no elegi- do y nos conduce por los sinuosos caminos de la emancipación individual y colectiva. La universa- lidad abre el camino a la igualdad al señalar que de una razón común a todos los individuos se derivan los mismos derechos para todos los suje- tos. El universalismo moderno reposa sobre una ideología individualista que defiende la autono- mía y la libertad del individuo, emancipado de las creencias religiosas y de las dependencias colecti- vas (Cobo, 2005: 252). El paradigma* de la igualdad es la respuesta a la rígida sociedad estamental de la Baja Edad Media: defiende el mérito y el esfuerzo individual y abre el camino a la movilidad social. Y no sólo eso, pues también fabrica la idea de sujeto e individuo como alternativa a la supremacía social de las entidades colectivas que eran los estamentos. Esta potente idea ética y política de inmediato es asu- mida por algunas mujeres en sus discursos inte- lectuales y en sus prácticas políticas. El resultado de todo ello es la construcción de un incipiente feminismo que se alejará de la queja como ele- mento central del memorial de agravios y asumirá la vindicación como la médula política básica del discurso feminista (Amorós, 2005: 285-302). Los siglos XVIII y XIX serán clave en la produc- ción de cambios que harán posible la creación incipiente de lo que hoy se entiende por sociedad. Pues bien, tanto el discurso feminista como el movimiento social con el que se identifica dicho discurso necesitan de esa nueva realidad que se está construyendo, -la sociedad-, y de una subje- tividad individual que se está edificando sobre las ruinas del estamento medieval. El hecho signifi- cativo es que las condiciones de posibilidad del surgimiento y desarrollo del feminismo son las mismas que las de la sociología y, en general, de las ciencias sociales. En efecto, para existir tanto las ciencias sociales como el feminismo necesita- rán desasirse de la tradición y de la religión, en definitiva de los prejuicios, como fuentes de conocimiento. Asimismo, ambos discursos nece- sitarán la descomposición de la estructura social estamental y el surgimiento de otra realidad: la de los individuos. También sería condición impres- cindible desechar la vieja idea de que existe ‘un orden natural de las cosas’ fijo e inmutable al que están atados hombres y mujeres y sustituirla por la idea moderna de que los fenómenos sociales son construcciones históricas y resultado de la acción humana. 15 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 15 1.1. François Poullain de la Barre y la igualdad de los sexos. A finales del siglo XVII, un escritor de filiación cartesiana y profundamente comprometido con la crítica a los prejuicios, llamado François Poullain de la Barre, escribió un libro en el año 1673 en el que atacaba la desigualdad entre los sexos (Poullain de la Barre, 1984). Este librepensador, tal y como le denomina Christine Fauré, postula- rá la necesidad de liberarse de la religión y de la tradición como las fuentes más sólidas e inagota- bles del prejuicio. Su obra se inscribe en la tradi- ción intelectual de la crítica al prejuicio, que alcanzará su máximo desarrollo en la Ilustración. Poullain de la Barre, aunque seguidor de la filo- sofía cartesiana, irá más allá al transformar la reflexión filosófica de Descartes en reflexión sociológica. Y es que Poullain asume el concepto cartesiano de bon sens, tal y como lo define Descartes: “la facultad de juzgar y distinguir lo verdadero de lo falso, que es propiamente lo que llamamos buen sentido o razón es naturalmente igual en todos los hombres” (Descartes, 1982: 35). Es decir, asume el concepto de bon sens como una razón originaria, natural y perteneciente a toda la especie. Si bien Descartes aporta la idea revolucionaria de que la razón es un atributo uni- versal y pone este concepto al servicio de la críti- ca de los prejuicios epistemológicos, en Poullain sufre una transformación al utilizarlo como des- articulador de prejuicios sociales. La operación que realiza nuestro filósofo consiste en trasladar las conceptualizaciones cartesianas al ámbito social (Pieron, 1902: 160)4. En De l’égalité des deux sexes puede observarse que la lógica cartesiana en manos de Poullain es un instrumento para desarticular la argumenta- ción tradicional de los discursos antifeministas (Armoghate, 1985: 19) y, en general, de todos los discursos antiigualitaristas. Poullain extiende el cogito desde el terreno de la reflexión epistemoló- gica al de la acción social. Y es que como señala Celia Amorós “la lucha contra el prejuicio ha de tener profundas virtualidades reformadoras no sólo en las ciencias sino en las costumbres” (Amorós, 1992: 99). Esta pragmatización del cogi- to convierte a Poullain, a juicio de Daniel Armoghate, en fundador de la sociología (Armoghate, 1985: 99). Y en la misma dirección, Christine Fauré señala que la interpretación de orden sociológico del pensamiento de Poullain de la Barre se origina en los intereses intelectuales de nuestro autor por la sociedad5. Poullain de la Barre no sólo subrayará la relevan- cia de lo social en sus escritos sino que también anticipará algunos elementos metodológicos sobre los que se asentará el saber sociológico dos siglos más tarde. La desigualdad entre los sexos, como parte del objeto de investigación de la sociología, y de las ciencias sociales en general, será para Poullain el indicador -‘analyseur’- social más eficaz y determinante para analizar la socie- dad (Fauré, 1985: 44). Y para ello utilizará una técnica de conocimiento que anticipa lo que ahora se denomina encuesta. En efecto, la encuesta de opinión, a juicio de nuestro incipiente sociólogo, se manifestará como un instrumento eficaz contra el prejuicio y el error y una apuesta a favor de la experiencia. Nuestro autor interroga a las mujeres acerca de su situa- ción de desigualdad y se encuentra con respuestas que rechazan los prejuicios y prefieren la igualdad con los varones en las múltiples e hipotéticas situaciones que les plantea Poullain. Los datos que consigue nuestro sociólogo avalan la verdad de los 16 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 4 Esta operación es calificada por Henri Pieron como pragmatización del cógito. 5 Véase FAURÉ, CHRISTINE, “Poullain de la Barre, sociologue e libre penseur”, en Revue de Philosophie Corpus, nº 1, Paris. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 16 supuestos del racionalismo cartesiano: el bon sens está igualmente repartido entre todos los indivi- duos, varones y mujeres, indistintamente. Armoghate señala que esta encuesta oral nos auto- riza a decir que estamos en presencia de una acti- tud pre-científica superior a lo que existía ante- riormente sobre este tema (Armoghate, 1985: 20). En consonancia con lo expuesto anteriormente, hay un tercer aspecto en el pensamiento de este librepensador que pone de manifiesto su moder- nidad y que la sociología tardará aún mucho en descubrir y es la idea de que la llamada inferiori- dad natural de las mujeres no es más que un pre- juicio, al que Poullain le opondrá un nuevo con- cepto: la diferenciación cultural de los sexos: “La diferencia que se encuentra entre hombres y mujeres en lo que concierne a las costumbres viene de la educación que se les da. Y es aún más importante señalar que las capacidades que apor- tamos al nacer no son ni buenas ni malas, pues de otra manera no podríamos evitar suficientemente un error que sólo viene de la costumbre” (Poullain de la Barre, 1984: 96)6. 1.2. Mary Wollstonecraft y el acta fundacional del feminismo. La vida de Wollstonecraft coincide con la Revolución Francesa y con la Revolución Industrial británica, “la doble hoja que abrió defi- nitivamente la puerta de la modernidad en Occidente” (Burdiel, 1994: 23). El discurso inte- lectual de esta autora se forja dentro de las fron- teras marcadas por el pensamiento racionalista ilustrado y brota de una doble y firme convicción: de un lado, desde el punto de vista epistemológi- co, en la existencia de una razón universal de todos los seres humanos; y de otro, desde el punto de vista político, en la creencia de que la igualdad es el lugar en el que desemboca cual- quier razón moral. Mary Wollstonecraft es una intelectual ilustrada que pondrá a la Ilustración contra las cuerdas al vindicar para las mujeres aquellos derechos naturales que los pensadores contractualistas habían definido en la teoría como propios de la condición humana y en la práctica como exclusivos de los varones. La biografía de Mary Wollstonecraft debe ser explicada a partir de la profunda coherencia que hay entre su vida y su obra. Experiencia y cono- cimiento se funden en una biografía plena de pasión ética e intelectual por el destino de las mujeres. Señala Isabel Burdiel con gran acierto que uno de los aspectos más característicos de la biografía de la autora británica fue su capacidad de pensarse a sí misma, trascendiéndose, es decir buscando explicaciones sociales a sus experien- cias privadas (Burdiel, op. cit.: 28). Y eso es pre- cisamente uno de los rasgos fundacionales del feminismo: sacar de lo privado a lo público aque- llas situaciones íntimas y personales de las muje- res que las sitúan en una situación de subordina- ción. Wollstonecraft lo explica muy bien: “…abogo por mi sexo y no por mí misma” (Wollstonecraft, op. cit.: 1994: 100). Las reflexio- nes de la autora inglesa están repletas de la verdad y la fuerza que nacen de la ‘experiencia vivida’. La obra de Mary Wollstonecraft es la obra de una pensadora ilustrada que asume apasionadamente los principios intelectuales y políticos del racio- nalismo ilustrado: razón, universalidad, virtud o igualdad son el lenguaje conceptual a partir del que ella levanta el edificio de su poderoso discur- so. Wollstonecraft, que siempre admiró intelec- tualmente a Rousseau, realizó la misma operación que había hecho el ginebrino cuando, ante la sor- presa generalizada de la aristocracia y de la bur- guesía francesas, declarara en el Discurso sobre el 17 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA 6 Traducción propia. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 17 origen y fundamento de la desigualdad entre los hombres que la desigualdad política y económica es una construcción social, artificial por ello mismo, ajena a Dios y a la naturaleza, y resultado de una funesta cadena de azares, todos ellos arrai- gados en el interés de unos pocos, aunque en últi- ma instancia responsabilidad colectiva de todos. Con argumentos similares, Wollstonecraft des- cubrirá otra desigualdad tan funesta como la anterior, pero más difícil de desmontar, que es la desigualdad entre los sexos. Dicho con palabras más actuales, la pensadora inglesa, y el feminismo ilustrado, descubrirán el género como una cons- trucción normativa muy coactiva para las mujeres y por ello mismo como una fuente inagotable de desigualdad. Es un hecho social que no tiene su origen en la naturaleza y que por ello mismo se debe irracionalizar. A esta tarea fundacional con- sagrará Wollstonecraft su vida y con ello pondrá las bases intelectuales y políticas del feminismo. La autora inglesa nace en 1759 en Inglaterra en el seno de una familia de clase media. Su familia es una representación perfecta del microcosmos de la sociedad patriarcal del siglo XVIII, con algu- nas características añadidas: un padre violento y alcohólico que dilapida el patrimonio familiar, una madre oprimida y maltratada por el padre y unas relaciones familiares teñidas por la violencia paterna. Wollstonecraft se ve irremediablemente abocada al trabajo como dama de compañía cuan- do apenas ha cumplido 18 años. Posteriormente trabajará como maestra para señoritas estableci- das y como institutriz de una familia aristocráti- ca. La vida entera de la autora británica es una apelación personal a la autonomía de juicio y a la independencia económica: “Desde hace tiempo he considerado la independencia como la gran bendición de la vida, la base de toda virtud; y siempre la alcanzaré reduciendo mis necesidades, aunque tenga que vivir de una tierra estéril” (Wollstonecraft, op.cit.: 100). 1.3. La crítica del prejuicio y el elogio de la razón. Wollstonecraft, como destacaremos más adelan- te, aplicará los criterios de universalidad de la razón y de los derechos naturales a las mujeres con el objeto de subrayar las incoherencias de la Ilustración patriarcal que había entronizado los derechos naturales como inherentes a la condi- ción humana. Así, Mary Wollstonecraft pondrá bases firmes, duraderas y políticamente rentables al feminismo moderno. El pensamiento de Mary Wollstonecraft reposa sobre la idea de que la razón es el atributo que distingue a los seres humanos de los animales y convierte a los primeros en superiores a los segundos (Wollstonecraft, op. cit.: 115) en tanto nos convierte en seres morales. Hay en esta pen- sadora una apelación sistemática a la razón como el rasgo que nos separa de las otras especies ani- males y nos sitúa en el territorio de la moralidad. Y es que en ella no pueden separarse las ideas de razón y de virtud: “…todo ser puede hacerse vir- tuoso mediante el ejercicio de su propia razón” (Wollstonecraft, op. cit.: 131). Su noción de razón puede ser entendida como un rasgo huma- no que no sólo desenmascara los prejuicios inte- lectuales sino que descubre prejuicios morales ancestrales, desautoriza la tradición y nos intro- duce por el camino de la autonomía de juicio y de opinión. Tal y como subraya Celia Amorós, la autora británica concibe la virtud en un sentido kantiano como autonomía de la razón7 El ejerci- cio sistemático de la razón nos conduce a la vir- 18 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 7 Celia Amorós ha desarrollado esta idea en el Seminario Permanente ‘Feminismo e Ilustración’, Universidad Complutense de Madrid, 1991. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 18 tud y nos hace libres, pues nos libera de los pre- juicios que nacen de la religión y de la tradición. Por cierto, instancias ambas, la religión y la tradi- ción, muy opresivas históricamente para las mujeres. 1.4. El debate con Rousseau en torno a la educa- ción. El primer libro que publica esta autora es una guía de educación para niñas. Siguiendo la estela que había abierto François Poullain de la Barre con La educación de las damas (Poullain de la Barre, 1993), Wollstonecraft dedicará muchos de los años de su corta vida a reflexionar sobre la diferente educación que se imparte a niños y niñas y sobre las funestas consecuencias que esta realidad tiene para las mujeres. De hecho, Burdiel señala que el aspecto fundamental de Vindicación de los derechos de la mujer es la educación y la socialización, pese a que se presenta a sí misma como una obra de debate político. Mary Wollstonecraft criticará tenazmente los libros de conducta para mujeres que escribían tanto clérigos católicos como pastores protestan- tes y tanto educadores como políticos. En efecto, en su opinión, la educación sentimental en la que se formaban las mujeres del siglo XVIII “ha dis- torsionado tanto la comprensión del sexo, que las mujeres civilizadas de nuestro siglo, con unas pocas excepciones, sólo desean fervientemente inspirar amor, cuando debieran abrigar una ambi- ción más noble y exigir respeto por su capacidad y sus virtudes” (Wollstonecraft, op. cit.: 100). Un aspecto importante de esta crítica está centrado no sólo en la orientación moral que se da a las niñas para dirigirlas hacia el matrimonio sino también en el escaso aprecio que se tiene de sus facultades intelectuales. Wollstonenecraft, como antes hiciera Poullain de la Barre, reclama una sola educación para ambos sexos, pues hombres y mujeres son poseedores de una razón que bien utilizada les conducirá a la virtud. Una sola natu- raleza, una sola razón, una sola virtud y, por tanto, una sola educación: “niego la existencia de virtudes propias de un sexo… La verdad… debe ser la misma para el hombre y la mujer”(Wollstonecraft, op. cit.: 174). Tras un periodo de trabajo como maestra, Wollstonecraft entrará en contacto con un grupo de intelectuales ingleses, el círculo de los radicales, con los que establecerá un fecundo intercambio intelectual. Este grupo de intelectuales, entre quienes se encuentran Godwin8, Thomas Paine o el Dr. Price, recibieron apasionadamente las ideas revolucionarias y mantuvieron la esperanza de que algún día se extendieran a Inglaterra. Sus obras apelan a la razón, impugnan la tradición y los prejuicios, desplazan la religión al territorio de la subjetividad individual y defienden sin des- canso los derechos naturales de los individuos. Y en todos ellos se encuentran poderosos y firmes elogios a la igualdad. Animada por Thomas Payne, Wollstonecraft redacta en seis semanas, en 1792, Vindicación de los derechos de la mujer. Éste es un libro extraor- dinario y lleno de sólidos argumentos sobre la igualdad entre hombres y mujeres en el que la autora interpela con inteligentes análisis a quie- 19 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA 8 Godwin es el famoso autor de uno de los libros de teoría política más influyentes de esa época, Investigaciones sobre justicia polí- tica, y con el que se casará Mary apenas un año y pico antes de morir. De ese matrimonio nacerá Mary Shelley, la famosa auto- ra de Frankestein. Para cuestiones biográficas hay que consultar: CLAIRE TOMALIN, Vida y muerte de Mary Wollstonecraft, Barcelona, Montesinos, 1993 y una obra de ficción de FRANCES SHERWOOD, Vindicación, Seix Barral, Barcelona, 1993; asi- mismo ofrece gran interés la publicación de MERCEDES OSUNA, Mary Wollstonecraft: una voz de mujer, Ed. Diputación de Córdoba, 1999). Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 19 nes defienden la inferioridad de las mujeres. En este libro se fundamentan a partir de los grandes argumentos ilustrados, la igualdad entre hombres y mujeres y la exigencia de una sola y única edu- cación para ambos sexos al tiempo que se ponen en cuestión los prejuicios que justifican la inferio- ridad de las mujeres. Vindicación de los derechos de la mujer es el texto fundacional del feminismo que inaugura la tradición de la vindicación femi- nista. En este libro, Wollstonecraft hace una crítica razonada e inteligente a aquellos pensadores que conceptualizan la naturaleza femenina como infe- rior a la masculina y que, en consonancia con ello, postulan la exclusión de las mujeres de los derechos civiles y políticos. Entre los autores que tienen un pensamiento misógino y patriarcal, la autora británica escoge a Rousseau. Éste no es un filósofo elegido al azar por Wollstonecraft; al con- trario, la causa de esa elección reside en la rele- vancia del pensamiento rousseauniano respecto a la formación del nuevo ideal de feminidad y de la nueva familia patriarcal. Y es que en el filósofo ginebrino se complementan el sesgo patriarcal y el sesgo misógino como los dos pilares sobre los que se asienta el más amplio y desarrollado dis- curso de la inferioridad de las mujeres en el siglo XVIII, aunque siempre disfrazado de la teoría complementaria de los sexos (Cobo, 1995:250- 259). Mary Wollstonecraft elige uno de los libros fun- damentales del ginebrino, el gran tratado de edu- cación del siglo XVIII, Emilio, y muy especial- mente su capítulo V, en el que Rousseau utiliza el recurso de un personaje de ficción, Sofía, para explicar lo que él denomina la verdadera natura- leza de la mujer, que no es otra cosa que el nuevo modelo de normatividad femenina que tan fun- cional es a la nueva clase política emergente: la burguesía. De modo, que Sofía aparece con una naturaleza inferior a la de Emilio y en consecuen- cia con un lugar social subordinado, pese a que Rousseau había explicado en numerosas ocasio- nes a lo largo de su obra, el carácter socialmente construido de todas las instituciones y de todas las relaciones sociales. La pensadora británica pone en cuestión la capa- cidad de observación selectiva de Rousseau: “Probablemente yo he tenido la oportunidad de observar más niñas en su infancia que Jean Jacques Rousseau. Puedo recordar mis propios sentimientos y he observado a mi alrededor con detenimiento” (Wollstonecraft, op. cit.: 162). Este texto de Wollstonecraft es una interpelación direc- ta a su pensamiento: si Rousseau mira a su propio corazón y ve dos naturalezas, Wolls tonecraft mira hacia sus sentimientos y sólo ve una naturaleza común para los dos sexos; y si Rousseau mira a su alrededor y ve dos modos de comportarse, la bri- tánica contempla dos socializaciones generizadas sobre una sola condición humana. La autora inglesa denuncia que esa naturaleza de la que habla Rousseau no es natural sino fabrica- da por el propio filósofo para legitimar la subor- dinación social de las mujeres en la sociedad que sueña, no sólo Rousseau, sino la emergente bur- guesía liberal. En otros términos, los discursos de la inferioridad, -y el de Rousseau es uno de los más desarrollados de la Ilustración-, sostienen que la subordinación de las mujeres es el resulta- do de la ontología femenina, mientras que Wollstonecraft, y el pensamiento de la igualdad, señala que la necesidad de que las mujeres ocu- pen espacios sociales subordinados a los varones es lo que empuja a los pensadores patriarcales y misóginos a fabricar un concepto de naturaleza femenina inferior a la masculina. Sofía es la gran metáfora que utiliza el misógino para representar el gran sueño de la burguesía dieciochesca, pues ésta es la representación alegó- rica del nuevo modelo de mujer de la moderni- dad: sumisa al marido y a la opinión pública; 20 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 20 casta y modesta; y completamente dedicada a la maternidad y a los cuidados del esposo. En defi- nitiva, Rousseau, junto a otros filósofos ilustra- dos, define la nueva normatividad femenina y el nuevo modelo de familia patriarcal sobre la base de la domesticidad de las mujeres. Para Mary Wollstonecraft, el principal error de Rousseau radica en que analiza las costumbres y los hábitos de las mujeres como si fuesen innatos o facultades naturales. El misógino no tiene en cuenta que, desde que nacemos, nuestros gustos están socialmente dirigidos y que esta socializa- ción dirige a las niñas hacia la coquetería y el arti- ficio (Wollstonecraft, op. cit.: 221). La principal crítica de la autora británica a Rousseau es que la mujer natural rousseauniana es, en realidad, la propuesta que hace Rousseau a sus contemporá- neos sobre el lugar que se debe asignar a las muje- res en la sociedad que se está gestando. Uno de los imperativos que, a juicio de Rousseau, son imprescindibles en la educación de las mujeres es la obediencia al esposo, que debe ser inculcada con un vigor inflexible. Y esta obe- diencia al esposo debe ser completada con la sumisión a la opinión pública. Hay que señalar que esta pedagogía que propone Rousseau para las mujeres, simbólicamente representada por Sofía, es exactamente la opuesta a la que le exige a Emilio. Éste no debe obedecer a nadie que no sea él mismo; la obediencia en Emilio sólo es legí- tima si se origina en su propio juicio. Por la misma razón, tampoco puede someterse a la opi- nión pública. En otros términos, para Rousseau existen dos concepciones pedagógicas distintas, una para cada sexo, y ambas reposan sobre natu- ralezas diferentes y se traducen socialmente en la distribución de ámbitos diferenciados por sexo: el privado-doméstico para las mujeres y el público- político para los varones. La contestación de Mary Wollstonecraft es rotundamente ilustrada: si las mujeres son infe- riores a los hombres y por tanto su virtud no es la misma que la de ellos, la virtud entonces es una idea relativa. Si es una idea relativa, deja de ser un principio universal. Pero como dirá Wollstonecraft, no es relativa, por lo que la con- ducta y la educación de las mujeres deben basar- se en los mismos principios y tener el mismo objetivo que tienen los de los varones (Wollstonecraft, op. cit.: 137). 2. Siglo XIX: La segunda ola feminista. En el siglo XIX se analizan las claves más impor- tantes de la segunda ola feminista: el movimiento sufragista. Y, al mismo tiempo, se explicará el sur- gimiento del feminismo en América Latina, Centroamérica y el Caribe en el siglo XIX. 2.1. El movimiento sufragista en Europa y América. El primer feminismo teórico que se desarrolló en el siglo XVIII y los primeros grupos de muje- res que se articularon durante la Revolución Francesa acabaron, prácticamente, en el periodo del Terror y, definitivamente, con la derrota de Francia y la restauración del poder absoluto en Europa. En este sentido, hay que subrayar el ori- gen europeo de la primera ola feminista. En los últimos años se ha utilizado este origen histórico para acusar al feminismo de etnocéntrico. Sin embargo, es preciso señalar que el origen de una teoría y una práctica política que tiene como obje- tivo ampliar los derechos de la mitad de la huma- nidad sin distinción racial, sexual o cultural no queda invalidada por su origen. Los movimientos sociales y las construcciones teóricas no pueden ser desautorizadas por su lugar de origen sino por los principios políticos que defienden. Desde este punto de vista, los principios que preconiza el feminismo tienen un carácter universal, pues su 21 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 21 objeto de aplicación son todas las mujeres. La teo- ría feminista y el feminismo social y político se fabrican incipientemente en Europa, en el contex- to de las tres grandes ilustraciones, la francesa, la inglesa y la alemana, y en el marco político del estado-nación. Sin embargo, la segunda ola femi- nista se desarrollará sobre todo en América e Inglaterra. Casi medio siglo de silencio precederá al resur- gimiento del feminismo en el siglo XIX. Y es que cuando todo hacía presagiar que el feminismo ilustrado había sido un episodio aislado tanto en su dimensión intelectual como en la social, reapa- rece en EE.UU. con un discurso y una práctica política herederos directos del feminismo ilustra- do de la Revolución Francesa. Y lo cierto es que con este resurgimiento, el siglo XIX ha presencia- do uno de los mayores movimientos de masas de la historia: el movimiento sufragista. El acta fundacional del movimiento sufragista se produce con la Declaración de Sentimientos o Declaración de Seneca Falls en 1848. En este pequeño pueblecito del estado de Nueva York un grupo de mujeres feministas norteamericanas exi- gieron el cumplimiento de los derechos de las mujeres*, siguiendo el modelo de declaración de independencia de EE.UU. En este emocionante texto las mujeres norteamericanas reclaman aquellos derechos formulados como universales por los teóricos de la Ilustración y que habían sido usurpados y negados a las mujeres. Exigían los mismos derechos que ya habían conseguido los hombres (Miyares, 2005: 254-294). Hay que subrayar que en este decálogo resuenan los ecos de Vindicación de los derechos de la mujer de Mary Wollstonecraft. Sin embargo, no conviene olvidar que aquellas primeras mujeres sufragistas que proclamaron el decálogo de derechos de Seneca Falls habían militado activamente junto a la minoría negra en su lucha por el voto. Cuando se consolidó la posibilidad del voto negro, las muje- res, en justa reciprocidad, les pidieron colabora- ción política para conquistar el mismo derecho político: el sufragio. La respuesta de la población masculina negra fue negativa: no querían arries- gar su precario derecho al voto luchando activa- mente por el voto femenino. El movimiento sufragista arraiga en aquellas sociedades en las que se había desarrollado la revolución industrial, en espacios urbanos, de religión protestante y en sociedades firmemente asentadas sobre la ideología liberal. EE.UU., pri- mero, e Inglaterra, después, serán los primeros países en los que arraigará uno de los movimien- tos sociales que ha dejado huellas más profundas en la historia de la humanidad y que más ha con- tribuido a hacer del mundo una comunidad moral. Durante más de medio siglo las mujeres lucha- ron por el voto con todas las armas a su alcance, salvo la de la violencia. El sufragismo puso en práctica acciones políticas imaginativas, pero siempre pacíficas, que después han copiado otros movimientos sociales (concentraciones, manifes- taciones, escritura de la palabra sufragio en los campos de cricket encadenarse a las verjas del palacio del primer ministro británico o del parla- mento, huelgas de hambre, quemarse a lo bonzo en los hipódromos para llamar la atención sobre el derecho al voto, entre otros). Este movimiento se articulará políticamente en torno al derecho al voto, pero el cuerpo central de sus reivindicacio- nes son el derecho a la propiedad, a la educación, el acceso a las profesiones o a la libertad para organizarse o hablar en público. De otro lado, la crítica al matrimonio, en la medida en que signi- fica la ‘muerte civil’ de las mujeres, la crítica a las leyes discriminatorias que regulan la patria potes- tad o la exigencia del divorcio son otras reclama- ciones sufragistas. En definitiva, el feminismo del siglo XIX se torna más abiertamente político y sus conquistas ensancharán la democracia al ampliar 22 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 22 los márgenes de libertad e igualdad de las muje- res. La última época del sufragismo, en los últimos años del siglo XIX y primeros del siglo XX está profundamente marcada por un sesgo más radical que enfatizará la reivindicación de autonomía sexual para las mujeres y la crítica a la moral patriarcal propia de la institución del matrimonio. De esta forma, preparará el terreno al feminismo radical de los años setenta del siglo XX que pon- drá las relaciones familiares, sexuales y reproduc- tivas en el centro mismo del escenario histórico feminista. De otro lado, tampoco es conveniente olvidar el profundo vínculo entre el feminismo y la izquier- da (socialismo y anarquismo). Un sector signifi- cativo del movimiento sufragista se acercó a la ideología socialista y de esa forma puso las bases de un movimiento feminista* más incluyente en el que cabían obreras y mujeres de clase media que sentían como una carga insoportable los pri- vilegios masculinos. 2.2. El feminismo en América Latina, Centro - américa y el Caribe. América Latina también tuvo su Ilustración feminista. El venezolano Francisco de Miranda (1750-1814) fue un precursor del feminismo que planteó que las mujeres, “esa mitad de individuos tenía derecho a estar representada en el gobier- no”9. Este ilustrado, precursor también de la Independencia latinoamericana, a fines del siglo XVIII reclamó ciertas formas de sufragio para las mujeres, como puede observarse en una entrevis- ta con el alcalde de París: “¿Por qué, al menos, no se las consulta acerca de las leyes que les concier- nen más directamente, como son las del matrimo- nio, divorcio, educación de los hijos?”10. En la segunda mitad del siglo XIX, algunas mujeres iniciaron en algunos países de América Latina las primeras luchas en favor de los dere- chos políticos de las mujeres. Sirva como ejemplo el caso de El Salvador, que la Constitución liberal de 1886 otorgó la ciudadanía a las mujeres. También el caso de México es interesante, pues un grupo de mujeres se incorporó al partido Liberal mexicano y se organizó como “Las hijas de Anahuac”. Clubs políticos, asociaciones de mujeres en torno a partidos liberales, otros colec- tivos alrededor de revistas y otros próximos al movimiento obrero, todos ellos de mujeres, flore- cieron en América Latina, Centroamérica y el Caribe con reivindicaciones sufragistas y feminis- tas en la segunda mitad del siglo XIX y en las pri- meras décadas del siglo XX. Y este hecho empíricamente contrastable debe servir para acabar con el prejuicio de que el femi- nismo es un fenómeno exclusivamente europeo. La tradición feminista en América Latina no es ciertamente poderosa ni en términos de moviliza- ción social ni de influencia intelectual ni de pene- tración ideológica, pero tampoco lo fue en España ni en la mayoría de los países europeos, especial- mente en aquellos que profesaban la fe católica. El sufragismo se convirtió en un movimiento de masas sólo en dos países, EE.UU. e Inglaterra, que reunían dos condiciones exclusivas: habían realizado la revolución industrial y sus creencias religiosas eran protestantes. De hecho, en el sur de EE.UU., que no había tenido aún su revolu- ción industrial, no arraigó el sufragismo. En el mismo sentido, hay que subrayar que las mujeres 23 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA 9 Citado en LUCILA LUCIANI DE PÉREZ DÍAZ: “Miranda, precursor del feminismo”, Revista Nacional de Cultura, nº 78-79, p. 27, Caracas, 1950. 10 Citado en CARACCIOLO PARRA PÉREZ: “Miranda y la Revolución Francesa”, tomo II, p. 167, Ed. Culturales el Banco del Caribe, Caracas, 1966. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 23 sufragistas norteamericanas del norte habían par- ticipado en el abolicionismo de la esclavitud y en movimientos de renacimiento religioso protestan- te. Ambos espacios les habían sido de gran utili- dad, pues les había permitido hablar en público y poner en funcionamiento su capacidad de organi- zación comunitaria, en clave religiosa o política. De modo que es necesario desactivar malentendi- dos que en última instancia tratan de negar la universalidad de la opresión de las mujeres. En las tres primeras décadas del siglo XX se fun- daron en casi todos los países de América Latina, Centroamérica y el Caribe asociaciones de muje- res vertebradas en torno a reivindicaciones sufra- gistas y feministas. En la mayoría de los casos, el movimiento de mujeres* tuvo como finalidad inmediata reafirmar el papel de las mujeres en la sociedad, al reclamar sus derechos cívicos y cul- turales. Sin embargo, hay que señalar que las aso- ciaciones de mujeres que se fundaron y los con- gresos que se celebraron no tuvieron en todos los países el mismo énfasis ideológico. Por ejemplo, en Chile (Consejo Nacional de Mujeres, 1919) y Argentina (la Unión Feminista Radical, 1918) estas asociaciones tuvieron un énfasis feminista desligado de otras opciones ideológicas, mientras que, por ejemplo, en Bolivia (la Federación Obrera Femenina de La Paz, 1927) o México (ligado a la Revolución se funda el Primer Congreso Feminista, 1917) surgen más directa- mente vinculadas a las luchas populares. Y del interior de las organizaciones sociales y culturales de mujeres surgieron los primeros partidos femi- nistas (Uruguay, Chile o Argentina, entre otros) (Vitale, www.robertexto.com/UniversidaddeChile). Sin embargo, asociaciones y partidos feministas pronto entraron en crisis, el movimiento feminis- ta que estaba en su base fue desactivándose pau- latinamente, sumergido y latente, recuperando nuevas fuerzas y llenándose de razones y argu- mentos hasta desembocar en el poderoso resurgi- miento del feminismo de los años setenta a lo largo y ancho de América Latina, Centroamérica y el Caribe. 3. El siglo XX: La tercera ola feminista. Para el siglo XX, se aportarán algunos elementos que nos permitan entender los feminismos que se han desarrollado en el contexto de la tercera ola feminista, desde el feminismo radical de los seten- ta hasta el debate entre la igualdad y la diferencia, desde la discutida alianza entre feminismo y pos- tmodernidad hasta el surgimiento de los feminis- mos emparentados con el multiculturalismo. En este contexto cronológico es preciso explicar el potente resurgimiento del feminismo latinoame- ricano y los singulares debates que han surgido en el marco geográfico e histórico de esta tradición. A partir de los años sesenta, el siglo XX ha sido testigo de una nueva ola feminista de marcado carácter político. Este resurgimiento del feminis- mo ha impregnado las mentalidades, ha permea- do valores sociales, ha trastocado los paradigmas dominantes de las ciencias sociales y ha obligado a algunos estados a implementar políticas de igualdad*. Incluso algunos organismos económi- cos internacionales --el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo-- han puesto en funcionamiento programas de financiación espe- cíficos para frenar, entre otras cosas, la exasperan- te pobreza de las mujeres del mundo en desarro- llo. Y es que hasta las instituciones del capitalis- mo internacional han asumido cierta retórica feminista. El feminismo de los años setenta tendrá un ros- tro aún más marcadamente político que el sufra- gista. Desde El segundo sexo de Simone de Beauvoir, pasando por La mística de la feminidad de Betty Friedan, hasta el feminismo radical de los años setenta, el discurso y la práctica política 24 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 24 25 feminista han puesto sobre la mesa otras reivindi- caciones relacionadas con la autonomía personal, la independencia económica y las relaciones de poder* entre varones y mujeres. El feminismo radical mostrará a través de las obras de Kate Millett y de Sulamith Firestone el carácter políti- co de las relaciones afectivas y sexuales que tie- nen lugar en el ámbito familiar. El libro más célebre, ya un clásico indiscutible de la literatura feminista, es La política sexual11 de Kate Millett. La tesis central de este libro es que lo personal es político. ¿Qué significa esta afirma- ción? Pues que la subordinación de las mujeres no se sostiene sólo en su exclusión de las institu- ciones políticas y de los poderes fácticos o en la explotación económica que tiene lugar en el mer- cado laboral sino que tiene raíces muy profundas y aparentemente invisibles que hacen muy difícil desmontar lo que Millett denomina patriarcado. Estas hondas raíces se encuentran en la familia, en las relaciones de pareja y en todas las tareas de cuidados y reproductivas que desarrollan las mujeres gratuitamente en el ámbito familiar. Dicho en otros términos, la familia no es un espa- cio de afecto y cuidados, presidido por la simetría entre varones y mujeres sino una institución patriarcal en la que se asienta la división sexual del trabajo*, se esconden las relaciones de poder entre hombres y mujeres detrás del amor y de los cuidados y en muchos casos se desarrolla la vio- lencia y el abuso sexual masculino contra las mujeres. Y todas estas prácticas no son aspectos íntimos de las parejas o de las familias, como se ha tendido a contar, sino relaciones políticas basadas en la explotación y subordinación de las mujeres. Y no sólo eso, pues inmediatamente el feminismo de finales del XX politizará aún más el espacio doméstico al señalar la violencia sexual de que son objeto algunas mujeres y al desvelar la explotación económica que suponen los trabajos reproductivos que tienen lugar en el espacio pri- vado-doméstico. El feminismo radical de los años setenta tendrá un carácter más comprehensivo en su forma de analizar la opresión de las mujeres que los femi- nismos históricamente anteriores, pues reflexio- nará sobre la política sexual del patriarcado como una política que actúa en lo privado e íntimo y en lo público y lo político. Faltarán aún algunos años para que el feminismo amplíe su mirada e incluya las opresiones específicas de colectivos de mujeres marcados por la etnia, la orientación sexual, la raza o la cultura. Esta mirada más inclu- yente del feminismo estará relacionada con la introducción en la agenda política de las mujeres de los países en desarrollo la cuestión de la opre- sión de las minorías, la reflexión crítica sobre el pasado colonial de los países europeos y su influencia en la conformación de las estructuras sociales y simbólicas de los países colonizados. El feminismo, en su doble dimensión de movi- miento social y de tradición intelectual, es uno de los efectos reflexivos de la modernidad que más ha contribuido en los dos últimos siglos al pro- greso social y político. El feminismo ha democra- tizado aspectos decisivos de la sociedad en varios sentidos. De un lado, ha ensanchado los límites políticos y económicos de las democracias al rei- vindicar para la mitad de la sociedad la ciudada- nía social y política. Y de otro, ha visibilizado aquellas cuestiones morales y existenciales repri- midas por las instituciones de la modernidad patriarcal y las ha introducido en el debate públi- co (aborto, sexualidad, reproducción* e invisibi- lidad de la economía doméstica, entre otros). Este proceso de ampliación de la democracia ha sido posible porque el feminismo ha hecho de la lucha OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA 11 Véase uno de los libros de teoría feminista más relevantes del siglo XX: KATE MILLETT, La política sexual, Ed. Cátedra, col. Feminismos, Madrid, 1995. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 25 26 contra la discriminación y de las vindicaciones de igualdad los núcleos de su identidad. El feminismo, desde su origen hasta su resurgi- miento en los años setenta del siglo XX, se ha des- arrollado como una crítica moral, política y antro- pológica a la dominación masculina. De ahí que la igualdad haya sido el paradigma que ha articu- lado históricamente las vindicaciones feministas. Celia Amorós define el feminismo como ‘vindica- ción’, entendiendo por tal una crítica política a la usurpación que han realizado los varones de lo que ellos mismos han definido como lo genuina- mente humano. El género ‘vindicación’ reclama la igualdad a partir de una irracionalización del poder patriarcal y una deslegitimación de la divi- sión sexual de los roles (Amorós, 1997: 56). El feminismo ha tenido como objetivo desvelar los mecanismos políticos, económicos e ideológicos que han convertido la diferencia anatómica entre hombres y mujeres en una diferencia política en clave de dominación y subordinación. 3.1. Debate igualdad-diferencia. El movimiento feminista y la teoría feminista desde sus inicios han experimentado la tensión entre la igualdad y la diferencia (Benhabib, 1996: 25), entre la queja y la vindicación, entre la sepa- ración y la plena inclusión en lo público y lo polí- tico. La igualdad ha sido el paradigma político predominante en el feminismo hasta que en los años setenta cristalice con cierta coherencia una posición* teórica y política favorable a la diferen- cia. En esos años se inicia un debate en el seno del feminismo sobre la ‘naturaleza’ de los géneros y sobre cuestiones político-estratégicas. ¿Existe algún elemento ontológico que determine mane- ras de ser diferentes para mujeres y varones? ¿O la diferencia entre ambos géneros es una cons- trucción sociocultural producida por la jerarquía patriarcal? Las mujeres ¿deberían luchar por el poder y la igualdad utilizando los recursos y las instituciones ya existentes en la sociedad? Alrededor de este dilema brotan tres argumentos en el seno del feminismo. Los dos primeros cele- bran la diferencia entre varones y mujeres, mien- tras que el tercero la examina críticamente y vin- dica la igualdad. El primero de ellos defiende una esencia de lo femenino con rasgos propios, ajena a las realidades sociales. El segundo considera intelectualmente imposible demostrar una onto- logía o esencia de lo femenino, pero presenta otra posibilidad que al cabo cumple el mismo propó- sito: puede y debe construirse una ‘naturaleza’ femenina. Sobran ejemplos empíricos ilustrativos de estas dos posiciones: la ausencia de las muje- res como sujetos activos en las grandes tragedias de la humanidad -guerras, desastres ecológicos, violencia...- refuerza este planteamiento. El tercer argumento arranca de la premisa de que la identi- dad femenina es el resultado de la estructura de poder patriarcal. Dicho de otra forma, la feminidad es una construcción normativa y constrictiva que reduce la libertad y autonomía de las mujeres. Este debate en torno a la igualdad y diferencia que se hace explícito a finales de los setenta tiene unas implicaciones políticas considerables. Mientras el feminismo de la igualdad ponía todo el énfasis crítico en la división sexual del trabajo, en la rigidez de los roles de género*, en la explo- tación económica, subordinación social y casi exclusión política de las mujeres, el feminismo de la diferencia subrayaba críticamente el compo- nente patriarcal presente no sólo en la estructura social y en la ideología dominante, sino también el androcentrismo en la manera de construir el conocimiento científico. Sin embargo, es necesario señalar que el para- digma político de la igualdad asume la indiscuti- ble realidad de la diferencia de género, pero parte del supuesto de que esa diferencia es una cons- trucción socio-histórica y no una realidad ontoló- POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 26 gica. De todo ello, los diversos feminismos de la igualdad infieren la necesidad de superar esa dife- rencia cultural jerárquica entre las dos mitades de la humanidad. Como explica Lidia Cirillo, una cosa es que hagamos de la diferencia una hipóte- sis de trabajo y otra bien distinta es que hagamos de ella un paradigma político (Cirillo, 2002: 50). Y es que articular epistemológica y políticamente la diversidad y la diferencia con la igualdad no significa aceptar la diferencia y reorganizar nues- tro pensamiento en torno a este principio. El problema de fondo es si vinculamos la dife- rencia a la experiencia, es decir, si entendemos la diferencia de género como un constructo históri- co-social o si lo conceptualizamos como una cate- goría fija e inmutable, ajena al tiempo histórico. En este último caso, la diferencia se convierte en paradigma político. En esta dirección, hay que hacer un esfuerzo por clarificar el concepto de igualdad y no hacerlo sinónimo del de ‘identidad’ o ‘uniformidad’. La igualdad no presupone la uni- formidad social ni se basa en el presupuesto de la identidad entre todos los individuos ni tampoco en la idea de que todas las personas deben ser tra- tadas exactamente igual. La igualdad no es la ene- miga de la diversidad ni de las diferencias sino de los privilegios de determinados grupos sociales. La igualdad es un principio ético y político que rechaza la discriminación, la explotación, la exclusión, la subordinación y en general todas las opresiones. Es un principio tan radicalmente ético que igual puede ser utilizado para impugnar la exclusión de las y los inmigrantes en el ‘Primer Mundo’ como para denunciar la explotación eco- nómica de las mujeres en las sociedades patriarca- les. Descartar la igualdad como principio medular de las relaciones sociales es renunciar a una herramienta que en manos de los y las oprimidas es fuente de transformaciones sociales. Quizá no es casualidad que la ideología que subyace a la globalización neoliberal trate de difundir la idea de que la desigualdad es un hecho natural e inhe- rente a la naturaleza humana. 3.2. Feminismo y postmodernidad. Sin que se hubiesen apagado los ecos de este debate que fragmentó peligrosamente al movi- miento feminista, surgió a mediados de los ochenta otro debate que se superpuso al anterior. El discurso de la diferencia se refuerza y amplía con las argumentaciones postmodernas. Como explica Nancy Fraser, el debate de los setenta se desarrolla en torno a la diferencia de género, mientras que las argumentaciones postmodernas de los ochenta se centran en las diferencias entre mujeres (Fraser. 1997: 229-250). Dos debates y dos fases del movimiento feminista. El primero de ellos enfatizó la diferencia de género, mientras que el segundo exaltó las diferencias entre muje- res pertenecientes a distintos colectivos sociales. Esta segunda fase se configura en el contexto sociopolítico de lo que se ha llamado políticas de la identidad/diferencia. Esta alianza entre un sector del feminismo y la postmodernidad ha supuesto un giro político y epistemológico respecto al feminismo universalis- ta e ilustrado de la igualdad. Este cambio de aná- lisis es tematizado por Seyla Benhabib como un choque de paradigmas en la teoría feminista con- temporánea. El cambio de paradigma hacia los feminismos postmodernos se produjo a mediados de los ochenta, bajo la influencia de pensadores franceses como Foucault, Derrida, Lyotard, Luce Irigaray o Helene Cixous. Hoy no puede hablarse propiamente de un solo feminismo. Coexisten en su interior distintas posiciones teóricas y estrategias políticas, tal y como sucede en otras teorías críticas de la socie- dad y en otros movimientos sociales. En todo caso, unas y otras hacen explícito el largo e inten- so recorrido intelectual y político del feminismo. 27 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 27 El feminismo ha dialogado, y sigue haciéndolo, con todos los grandes paradigmas teóricos y con todos los grandes movimientos sociales y políti- cos. Sin embargo, la feminización de la pobreza y la violencia son quizá las dos caras más trágicas para muchas mujeres en el mundo. Cualquier dis- curso feminista tiene que integrar estos dos fenó- menos sociales si quiere dar cuenta de la comple- ja realidad social que vivimos en el mundo des- arrollado y en el mundo en desarrollo. 3.3. Feminismo y multiculturalismo. En las dos últimas décadas se han intensificado los debates y las discusiones sobre las relaciones entre distintas culturas. El multiculturalismo, el choque de civilizaciones, el diálogo transcultural o la interculturalidad, se han convertido en obje- to de investigación y de discusión política. Y en el marco de estas reflexiones han surgido preguntas y se han formulado críticas a las sociedades occi- dentales no sólo por su pasado colonial sino tam- bién por su actitud etnocéntrica12. La crítica de etnocentrismo a Europa y EE.UU. no es una improvisación construida en estos últi- mos tiempos; por el contrario, tal y como señala Sophie Bessis (Bessis, 2002: cap. I y II), tiene pro- fundas raíces históricas. Siglos de conquista y colonialismo han conformado en Occidente una ideología de la superioridad frente al resto del mundo que actúa como sustrato, tanto para fun- damentar posiciones políticas críticas con el etno- centrismo, como para alimentar ideologías racis- tas sobre los ‘otros’. En definitiva, el debate alre- dedor de los encuentros y desencuentros entre las culturas transita de un lado entre ideologías reac- tivas que quisieran mantener convenientemente alejados y aislados a los ‘otros’; y de otro lado, entre quienes asumiendo posiciones autocríticas con Occidente, rechazan todas las producciones teóricas y políticas surgidas en el marco de la modernidad, como por ejemplo, los derechos humanos o el feminismo, con la excusa de que son ‘perspectivas del Norte’. El feminismo pronto se incorporó al debate sobre el multiculturalismo, sobre todo el feminis- mo norteamericano y el feminismo de los países más pobres, hasta el extremo de que el multicul- turalismo se convirtió en una lógica teórica y política que dio voz a mujeres feministas que no se sentían cómodas dentro del movimiento. Estas mujeres feministas que se aproximaron al multi- culturalismo pusieron sobre la mesa la necesidad de replantear el proyecto político feminista a la luz de estructuras sociales recientemente visibili- zadas como la raza, la etnia o la sexualidad. De esta forma comenzó una estrecha alianza entre feminismo y multiculturalismo que se ha traduci- do en abundante bibliografía y en significativos debates teóricos y políticos. Y llegadas a este punto, no puede soslayarse que una buena parte de las teóricas feministas que defienden el multiculturalismo radical son deu- doras intelectualmente de la postmodernidad, de ciertos relativismos culturales, algunos de ellos indiscriminados, y de filosofías de la diferencia. Por ejemplo, Floya Anthias y Nira Yuval-Davis, como la mayoría de las feministas multiculturalis- tas radicales, defienden la necesidad de decons- truir la categoría ‘mujer’, pues en su opinión sólo así pueden entenderse las diversidades y los pun- tos en común que existen entre las mujeres (Anthias y Yuval-Davis, 1996: 100-101). Y en esta dirección, polemizan críticamente con los femi- nismos radical y marxista por su dificultad para entender las identidades de género, pues a su jui- 28 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 12 Este apartado se puede encontrar en su casi totalidad en el artículo: Rosa Cobo, “Ellas y nosotras en el diálogo intercultural”, en Interculturalidad, feminismo y educación, Rosa Cobo (Ed.), Libros de la Catarata, Madrid, 2007. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 28 cio estas perspectivas teóricas no dan cuenta sufi- cientemente de la significación de la etnia y de la raza en las identidades de género (Anthias y Yuval-Davis, op. cit.: 101-102). Una de las ideas centrales de estos feminismos es su insistencia en mostrar las diferencias entre las mujeres, es decir, en cuestionar la categoría ‘mujeres’, y en última instancia en poner de mani- fiesto la falta de representatividad del feminismo cuando conceptualiza las diferencias culturales, raciales o sexuales. Sin embargo, en sus discursos hay un déficit respecto a la visibilización e identi- ficación analítica y política de los mecanismos universales de dominación patriarcal. La influen- cia de la postmodernidad y de las teorías de la diferencia hace que la diferencia se coloque como valor supremo frente al carácter transcultural e interclasista de la dominación masculina. Este feminismo multiculturalista exalta las dife- rencias no-dominantes hasta hacer de esa catego- ría, la diferencia, la piedra angular de ese multi- culturalismo policéntrico (Lugones, 2005). El coste de este multiculturalismo radical, profunda- mente anclado en las opresiones de clase, de sexo, de género o de cultura, es la sacralización del grupo y la reificación de las minorías. Estas posi- ciones multiculturalistas transitan entre el miedo al esencialismo que denuncia la postmodernidad y la seducción de la sacralización del grupo tan propia del comunitarismo. La cuestión es que es un círculo que provoca tensiones dentro de su discurso. Sin embargo, esta posición teórica de la ‘interdependencia de las diferencias no-dominan- tes’, de ‘fuerzas reconocidas e iguales’, tiene su traducción política, según las multiculturalistas feministas, pues es a partir de esas diferencias desde donde se pueden construir afiliaciones y coaliciones. Y en este tipo de análisis, como el que hacen, por ejemplo, Audre Lorde y María Lugones, se puede observar, a mi juicio, un punto ciego y es la no identificación del patriarcado como un pacto entre varones de distintas razas, clases y culturas. La no tematización del contrato sexual como constituyente del patriarcado difi- culta que estas feministas vean el carácter trans- versal de la opresión de las mujeres y por ello mismo el de sus luchas políticas. De otro lado, hay un gran voluntarismo en la idea de las diferencias no dominantes, pues las diferencias no son todas iguales ni es suficiente con que digamos que son iguales para que lo sean. Ni todas las opresiones y subordinaciones son iguales ni responden a los mismos intereses ni producen los mismos efectos. Ni tampoco la correlación de fuerzas que tienen los oprimidos y oprimidas en los diversos sistemas de dominación es siempre la misma. La propuesta de negociar y reconocernos como diferencias no dominantes es una declaración moral y política de intenciones, pues en la propia estructura de las sociedades multiculturales no ocupan la misma posición en cuanto a recursos las diferentes minorías y los distintos grupos sociales. Sin embargo, estas femi- nistas aciertan plenamente en la idea de que los colectivos oprimidos tienen que negociar entre sí lo más simétricamente posible para desactivar las estructuras de dominación que soportan. Sin embargo, para ello es necesario visibilizar esa macroestructura masculina que expropia a ‘todas’ las mujeres de recursos y derechos. Sacar a la luz esta estructura hegemónica que es el patriarcado es la mejor contribución para hacer del feminis- mo un proyecto político transformador. El multiculturalismo radical que postulan ‘los feminismos de mujeres de color’ estadounidenses y que tiene una influencia significativa en espa- cios intelectuales y políticos latinoamericanos y centroamericanos parte de una oposición, -a mi modo de ver un poco esquemática-, entre femi- nismos blancos burgueses y feminismos de color. Y esta división del feminismo no deja de ofrecer problemas porque sugiere la existencia de un 29 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 29 feminismo que es legítimo y de otro que no lo es. Y además, ahí subyace una idea complicada, pues si existen dos feminismos, uno que no es legítimo ni representativo porque no integra en su discur- so ni en su práctica política variables específicas de opresión; y el otro que sí es legítimo porque visibiliza y pone de manifiesto las opresiones de las mujeres de las minorías culturales, raciales o sexuales, entonces parecería imposible construir una agenda política feminista global. Las mujeres blancas de todas las clases sociales del primer mundo son objeto de agresiones patriarcales sim- bólicas y materiales por parte de los varones, como individuos y como colectivo. Dicho en otros términos, me preocupa que este feminismo hace un uso escaso del concepto de patriarcado por una parte y por otra me inquieta esa especie de desplazamiento crítico desde el patriarcado hacia el ‘feminismo blanco burgués’: ¿quiénes son las feministas blancas burguesas? ¿Qué argumen- to debemos utilizar para distinguirlas? ¿Qué cri- terio utilizaremos para diferenciar al feminismo legítimo del ilegítimo? Por otra parte, también me resulta insatisfacto- rio el escaso reconocimiento a esos feminismos de mujeres blancas que hoy permiten edificar otros feminismos más atentos a las opresiones específi- cas. Ahí veo dificultades para construir el meta- rrelato de las luchas de las mujeres y la eterna reconstrucción de la memoria feminista. La memoria histórica es un instrumento necesario en la construcción de una subjetividad política que tenga como finalidad la irracionalización del sistema de dominio patriarcal. La crítica al metarrelato en favor de los microrre- latos tiene el peligro, como señalaba anteriormen- te, de silenciar el sistema transcultural de domi- nación masculina y de sacralizar las comunidades culturales, raciales o sexuales. Y de esta sacraliza- ción puede inferirse también un muro de incomu- nicación entre nosotras y ellas. Y una cosa es reconocer las diferencias que nos oprimen y otra muy distinta es hacer de las diferencias fronteras de incomunicación política. ¿Se puede afirmar que no existe una hegemonía masculina –o capi- talista- que atraviesa fronteras culturales, sociales, económicas o raciales? ¿Se pueden negar los datos empíricos que señalan que no existen socie- dades en las que las mujeres no son objeto de sub- ordinación? La dominación masculina suele ser convertida por los varones en la piedra de toque de su cultu- ra, de tal forma que suele identificar la esencia de su cultura con sus propios privilegios. Así, el con- trol y propiedad de las mujeres por parte de los varones se convierte en uno de los elementos cen- trales a proteger en las comunidades culturales que se sienten inferiorizadas y sometidas a proce- sos de cambio social. Lo que en el fondo no es otra cosa que defender el contrato sexual por el que los varones originalmente pactaron a las mujeres en propiedad masculina y en subordina- das sexuales. Parecería que los varones están resignados a admitir ciertos cambios culturales, pero se aferran como a un clavo ardiendo al con- trato sexual, pues este pacto les convierte en colectivo dominante sobre ‘sus’ mujeres. Así, aun- que pierdan ‘poder’ como cultura siguen conser- vándolo como genérico masculino. El multicultu- ralismo más radical y más patriarcal aspira a que una de las esencias culturales a proteger sea pre- cisamente la subordinación de las mujeres. Dicho en otros términos, hay que reactualizar y legiti- mar el contrato sexual, esta vez en clave cultural. En torno a la dominación masculina y a la red de privilegios sobre la que se asienta, se ha elabora- do una ideología de defensa de la supervivencia cultural para la cual se apela a la tradición como fuente principal de legitimación de la subordina- ción de las mujeres. Y la tradición siempre ayuda en ese sentido, pues las mujeres han sido pactadas por los varones y sobre ese contrato sexual se ha 30 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 30 edificado la división sexual del trabajo y los roles sexuales. Ahora bien, cuando la tradición no ayuda lo suficiente porque el poder de los varones se ha debilitado, entonces la cultura patriarcal* inventa una nueva normatividad femenina que desemboca en la reactualización del viejo modelo de mujer de la tradición. Así se crea esa ‘mujer imaginada’ y soñada por los varones que temen perder su identidad cultural y sus privilegios patriarcales, que no es otra cosa que un nuevo modelo de esclava cultural. Lo reseñable es que esa ‘mujer imaginada’ es construida como un res- tablecimiento de la tradición, como la vuelta a lo originario y constituyente. Y es que un elemento central de la identidad cultural para los varones es la sujeción de las mujeres. Dicho en otros térmi- nos, las posiciones multiculturalistas radicales y patriarcales no diferencian entre patriarcado y cultura, porque la distinción analítica y política de esas estructuras desenmascararía los privile- gios que subyacen a esa perversa alianza. ¿En qué concepto de cultura se sustentan aque- llas posiciones que intencionada o inintenciona- damente desembocan en el establecimiento de fronteras entre ellos y nosotros, ellas y nosotras? Los multiculturalistas fuertemente comunitaris- tas tienen una visión holística de las culturas, como si fuesen totalidades sin fisuras, entidades prerreflexivas, realidades hipercoherentes, como si las comunidades culturales no fuesen dinámi- cas y no estuviesen expuestas a encuentros con otras culturas y por tantos ajenas a procesos de cambio social. Toda cultura está construida sobre estratificaciones sociales o sexuales, marcadas por las diferencias económicas o de estatus o de géne- ro. Las comunidades culturales se forman sobre estructuras sociales en las que el género, los recursos o el origen son variables de diferencia- ción y de desigualdad (Benhabib, 2006: 59-94). Así, desde posiciones multiculturalistas fuertes y, por supuesto, no mediadas por análisis feminis- tas, ‘la mujer’ aparece como la metáfora de la cul- tura, como la representación material y simbólica de la supervivencia de la comunidad cultural. Frente al miedo a la desaparición de una cultura que se considera acosada y expuesta a la asimila- ción por parte de la cultura hegemónica, los varo- nes cierran filas en defensa de la propia domina- ción sobre ‘sus mujeres’. Y ahí, en la dominación masculina sobre las mujeres, se encuentra el núcleo intocable y no negociable de la permanen- cia de su comunidad cultural. Sin embargo, un feminismo integrador, inclusi- vo y atento a las opresiones específicas, -clase, sexualidad, raza, cultura…-, con capacidad teóri- ca para producir categorías que nombren esas rea- lidades que durante tanto tiempo no se han visi- bilizado y con lucidez política para enfrentarse a las nuevas alianzas establecidas entre el patriarca- do y las culturas, tiene que dotarse de un discur- so teórico y político que trascienda tanto las dife- rencias indiscriminadas como el universalismo ciego. El feminismo no puede renunciar a la idea de la autonomía y a la constitución de las mujeres en sujetos políticos, pero tampoco puede cerrar los ojos a la existencia de grupos de mujeres con experiencias concretas y específicas de opresión. Sin embargo, tener una actitud un poco relativista y un poco multiculturalista hacia las culturas y las minorías, siempre que no vulneren los derechos humanos y no promuevan la desigualdad, no puede significar la adhesión al relativismo y el ale- jamiento del universalismo. Construir un univer- salismo amplio, ancho, autocrítico, que no sea ciego a las diferencias, que no se deje bloquear, según el término de Bessis, por los intereses de las elites patriarcales y que no silencie a las ‘otras’ debe ser uno de los objetivos del feminismo del siglo XXI. Pero este universalismo no puede ser sólo político, también tiene que ser filosófico, aunque no esencialista, es decir, no puede renun- 31 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 31 ciar a la idea de una única humanidad porque este punto de vista es el fundamento de una teoría amplia y comprensiva de los derechos humanos para todos y cada uno de los individuos. Desde este punto de vista, el multiculturalismo radical de un lado y el consevadurismo neoliberal de otro bloquean cualquier versión integradora del, deno- minado por Benhabib, universalismo interactivo. Tal y como señala Nancy Fraser (Fraser, 1995: 39-43), el multiculturalismo no puede ser indis- criminado, debe ser crítico. Si bien la idea que subyace en el multiculturalismo es la necesidad de reconocer las diferencias y las identidades cul- turales, eso no supone que todas las culturas con- tengan aportaciones igualmente valiosas para el bienestar, la libertad y la igualdad de los huma- nos, es decir, no implica una hipótesis de relati- vismo general (Lamo de Espinosa, 1995:18). Hay que distinguir entre pretensiones dignas de pro- tección y de reconocimiento jurídico y las que no son acreedoras de ello, bien porque no lo necesi- tan, bien porque pueden ser satisfechas por otras vías más adecuadas, bien porque no lo merecen (De Lucas, 1994: 35). La diversidad cultural y las ideas multicultura- listas son aceptables sólo si amplían la libertad y la igualdad de los individuos13. Por ello, hay que discriminar entre las prácticas y valores culturales que están al servicio de sistemas de dominación y aquellos que no vulneran los derechos individua- les. Hay prácticas culturales, como la mutilación genital femenina, que obviamente no amplían el contexto moral. La argumentación anterior desemboca en la urgente necesidad de construir colectivamente criterios éticos universales que resten legitimidad a todos los valores y las prácticas basados en la dominación y la discriminación. Los derechos humanos son, sin duda, el punto de partida. Esta ética debe ser lo suficientemente universal para que no sea una manifestación de etnocentrismo y para que las poblaciones del Sur no la perciban como tal. Es decir, una ética basada en los dere- chos humanos como el dato más inequívoco de humanización y de civilización. 3.4. Debates feministas en América Latina, Centroamérica y el Caribe. No parece adecuado hablar del concepto de feminismo latinoamericano, de la misma forma que la definición de feminismo europeo o africa- no no nos devuelve una realidad homogénea. Las razones hay que buscarlas en la diversidad y com- plejidad del contexto político, económico y cultu- ral que existe en América Latina, Centroamérica y el Caribe. Por eso, precisamente, propongo que hablemos de debates feministas en América Latina. La complejidad de este contexto hace posible afirmar que el feminismo en el centro y en el sur del continente americano tiene característi- cas que lo singularizan frente a discursos y prác- ticas feministas de otras regiones del mundo. Pese a esta observación, señala Maruja Barrig14 que, de todos los movimientos sociales que han surgido en América Latina a partir de los años setenta, quizá el feminista es el que más semejanza guar- da con el europeo. Sin embargo, para entender algo de la historia de este feminismo es necesario identificar analítica- 32 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 13 A este respecto, véase mi artículo: "Multiculturalismo, democracia paritaria y participación política". En Política y Sociedad (Madrid), nº 32, 1999. 14 Este apartado debe mucho a la documentada ponencia de MARUJA BARRIG: “Los malestares del feminismo latinoamericano: una nueva lectura”. Prepared for delivery at the 1998 meeting of the Latin American Studies Association, The Palmer House Milton Hotel, Chicago, Illinois, September 24-26, 1998. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 32 mente algunas características que recorren el cen- tro y el sur de este continente. En primer lugar, hay que señalar que el contexto de este continen- te está profundamente marcado por la diversidad cultural derivada de su historia colonial. Este pasado de colonización española y portuguesa ha producido mestizajes y segregaciones, exclusio- nes y mezclas que están en el corazón de las sociedades latinoamericanas y que han originado efectos sociales que hoy se pueden rastrear en los debates feministas. En segundo lugar, esta región del mundo, al igual que otras, se caracteriza por la desigualdad económica y la falta de escrúpulos de la mayoría de sus élites económicas y políticas. Esta des- igualdad se ha alimentado en los últimos años de las políticas neoliberales que han empobrecido a la mayoría de la población y han debilitado a sus escasas clases medias. Uno de los efectos más sobresalientes ha sido la feminización de la pobreza. Y este hecho empírico sobrevuela las preocupaciones y la agenda política del feminis- mo latinoamericano. En tercer lugar, estas políticas económicas dicta- das por las instituciones del capitalismo interna- cional (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Organización Mundial del Comercio, etc.) están creando nuevas dificultades que se deben añadir a los problemas inherentes a la crónica falta de cohesión social: tensiones sociales, conflictos económicos o choques cultu- rales. Las maquilas aparecen como el paradigma de la explotación económica y el producto más perverso del capitalismo. En cuarto lugar, esta debilitada cohesión social reposa sobre una historia en la mayoría de los paí- ses latinoamericanos marcada por la falta de con- senso social. Las guerras de Centroamérica y las dictaduras del Cono Sur son una de las muestras más rotundas de que la mayoría de las sociedades latinoamericanas no han resuelto sus conflictos consensuadamente. Hay que preguntarse si los enconados conflictos teóricos y políticos intrafe- ministas no estarán relacionados con historias nacionales y regionales, es decir, con una cultura política marcada por el conflicto. En quinto lugar, no puede soslayarse la rotunda presencia en la sociedad civil y en el poder políti- co de un catolicismo reactivo que ha establecido interesadas alianzas con la derecha más conserva- dora y neoliberal. De otro lado, el surgimiento y afianzamiento de grupos evangélicos y protestan- tes en muchas partes de América Latina refuerza los valores más tradicionales y patriarcales de sec- tores de la sociedad civil. Las propuestas progre- sistas de la teología de la liberación no han podi- do neutralizar la influencia reactiva del cristianis- mo más conservador y ultramontano. La carga de esta presencia religiosa reactiva ha obstaculizado significativamente las vindicaciones políticas de los grupos de mujeres y del movimiento feminis- ta y se ha convertido en uno de los núcleos ideo- lógicos más conservadores frente a las reivindica- ciones de las mujeres. En sexto lugar, hay que señalar la crisis, en unos casos, y la descomposición, en otros, de las insti- tuciones políticas en diversos países de América Latina, Centroamérica y el Caribe. La incapacidad de las élites políticas para desactivar la desigual- dad económica y hacer frente a la corrupción ha producido una notable deslegitimación de sus clases políticas y de la democracia como sistema político. Las clases políticas de algunos países de este continente no han podido ni sabido neutrali- zar a las élites económicas y esto ha hecho posi- ble que hoy en algunas naciones latinoamericanas la desigualdad económica sea de las mayores del mundo. La facilidad con la que las élites políticas y económicas han acudido a la violencia no legí- tima, inspiradas y apoyadas casi siempre por EE.UU., cuando estas sociedades mostraban su disconformidad con la desigualdad ha producido 33 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 33 unas heridas difíciles de suturar. Y esta deslegiti- mación de las instituciones está en el origen de la resistencia que un sector del feminismo muestra a la hora de pactar con el estado. En séptimo lugar, es necesario dirigir nuestra atención al surgimiento en los últimos años de opciones políticas indigenistas en aquellas socie- dades con poblaciones indígenas marcadas por la exclusión, la falta de respeto social y la explota- ción económica. Estas opciones políticas indige- nistas si, por una parte, cuestionan la legitimidad del poder criollo y mestizo, por otra, están tenien- do relaciones de gran ambivalencia con los gru- pos de mujeres y con el movimiento feminista. Las opciones indigenistas tampoco escapan a las creencias y prácticas patriarcales en su imaginario colectivo y en sus entramados institucionales y civiles. En octavo lugar, en diversas zonas de Centroamérica y México han aparecido nuevas formas de violencia contra las mujeres, cuya característica principal es el asesinato de mujeres por parte de uno o varios varones que en la mayo- ría de los casos no las conocían de antemano. Estamos hablando del feminicidio. Estos asesina- tos colectivos por parte de varones suelen estar vinculados a la economía criminal. –narcotráfico, prostitución, tráfico de mujeres, niñas, órganos, etc.--, a pandillas y maras o a agresiones sexuales de fin de semana y se producen en medio de rituales de tortura. Esta realidad se ha convertido en una de las preocupaciones predominantes del movimiento feminista y en objeto de investiga- ción de teóricas feministas. En noveno lugar, las sociedades latinoamerica- nas con más problemas de exclusión están vivien- do desde los años ochenta la presencia de la coo- peración internacional y la financiación de pro- gramas de intervención social con el fin de cola- borar en la reducción de la desigualdad y en el reforzamiento de la democracia y los derechos humanos donde más insistentemente se han vul- nerado. Estos procesos de intervención interna- cional han sido bien recibidos por sus élites pro- gresistas, pero al tiempo se les ha criticado, de un lado, su desconocimiento del contexto y con ello los dudosos efectos positivos de su intervención; y, de otro, que se convirtiesen en instrumentos de aplicación de políticas ajenas que poco tienen que ver con la historia y con los procesos económicos y culturales que han vivido estos países. La rela- ción entre la cooperación internacional y el dis- curso y la práctica política feminista ha estado y está en el origen de uno de los debates más singu- lares, propios y vivos de América Latina, Centroamérica y el Caribe. El feminismo latinoamericano de los años seten- ta forma parte de una ola feminista que se exten- dió por muchas partes del mundo. Se inscribe en mayo del 68 y, por tanto, es urbano, de clase media e ilustrado; y, además, nace vinculado a la izquierda. Y esta vinculación ha sido fuente inagotable de debates en el propio movimiento y de tensiones con una izquierda que no ha sabido entender políticamente las vindicaciones feminis- tas y que le ha negado sistemáticamente la especi- ficidad de su lucha política y las pretensiones de su autonomía organizativa. Y aquí se puede detec- tar un malestar profundo en el feminismo de los años 70 y 80, que aún se mantiene, aunque más debilitado, en un marco más amplio de debate sobre la identidad y la estrategia del feminismo. Esta primera etapa de resurgimiento del feminis- mo está profundamente marcada por la politiza- ción. Ahora bien, esta politización es un rasgo inherente al feminismo de los setenta que, ade- más, en algunos países latinoamericanos se super- pone a los movimientos de resistencia a las dicta- duras o a las guerras. Tras la intensa politización del feminismo de los años setenta y primeros ochenta, las feministas se plantean cómo transformar sociedades marcadas 34 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 34 por la desigualdad de género. Y aquí las ongs apa- recen como instrumentos privilegiados, en los que se combina trabajo asalariado y militancia política. Siguiendo el análisis de Maruja Barrig, la vinculación de las feministas con las ONG’s es motivo de preocupación y de debate en el femi- nismo latinoamericano. En efecto, miles de femi- nistas latinoamericanas en estas regiones han invertido trabajo y militancia feminista en las ONG’s. Pero no sólo las feministas, pues las orga- nizaciones no gubernamentales cumplieron la doble función de servir de estrategia laboral para los profesionales de las capas medias y al tiempo como un espacio para expresar el compromiso social de una generación con sus respectivas sociedades. Este proceso posibilista se intensifica en los noventa y, como dice Barrig, se acentúa el ele- mento empresarial de las ONG’s: resultados, efi- cacia, diseño, planificación y evaluación de los programas, rendición de cuentas a los países donantes, estructuras jerárquicas en su interior, similares a las de cualquier empresa… Estas orga- nizaciones se vieron empujadas a transformar sus trabajos para la sociedad civil en políticas públi- cas. Uno de los efectos no deseados por las femi- nistas fue la despolitización del feminismo y la puesta en marcha de un intenso proceso de tecni- ficación del feminismo. En los años noventa las ONG’s de mujeres y/o feministas comienzan a colaborar en la planifica- ción y aplicación de políticas públicas* y esta colaboración con los estados provoca tensiones en el movimiento. Un sector del movimiento cree que la colaboración forma parte de una estrategia posibilista y, de esa manera, la reforma aparece como vía necesaria en la transformación de las poderosas jerarquías de género. ¿Cómo renunciar a aquellas reformas que pueden cambiar y mejo- rar la vida de miles de mujeres latinoamericanas?, parecen preguntarse las feministas de las ONG’s. De otro lado, otro sector del feminismo rechaza la colaboración con estados muy deslegitimados por su proximidad con las clases ricas y poderosas de esas regiones. En sus reflexiones se detecta des- confianza y escepticismo hacia los efectos positi- vos de esa colaboración y advierte contra la des- politización que esas prácticas institucionales ha llevado al movimiento. Este proceso lleva al feminismo latinoamericano a un dilema difícil de resolver: de una parte, no se pueden negar efectos positivos derivados del tra- bajo de las organizaciones no gubernamentales; y, de otra, esta tecnificación del feminismo en el marco de las ONG’s ha provocado un gran males- tar en el movimiento porque su colaboración en la reconstrucción del tejido social les ha hecho perder capacidad de movilización política y de denuncia de las estructuras patriarcales de las sociedades latinoamericanas. Así, aparece en el feminismo latinoamericano, -- y los Encuentros Feministas que se han celebrado en América Latina, Centroamérica y el Caribe-- dan prueba de ello, el debate entre quienes defien- den la colaboración del feminismo con las institu- ciones y quienes apuestan por una autonomía del movimiento lejos del estado15. Este sector más politizado del feminismo latinoamericano ha lle- vado al seno del movimiento su preocupación por el cruce de opresiones y ha situado en el centro de su agenda política su preocupación por los efectos de la colonización. Y de ahí hay que pasar a otra crítica: la perspectiva occidental del feminismo, pues éste como movimiento de reflexión urbano y académico ha disminuido su empuje liberador y emancipador. Tal y como afirma Francesca 35 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA 15 El libro de MARGARITA PISANO expresa con mucha claridad estas posiciones: Un cierto desparpajo, Sandra Lidid Editora, Santiago de Chile, 1996. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 35 Gargallo (Gargallo, 2007: 17-34), no se puede disociar el patriarcado contemporáneo del racis- mo, el colonialismo y el capitalismo. Así, las varia- bles etnia, raza, opción sexual o clase han sido introducidas en el debate político feminista con el propósito de repolitizar el feminismo y de acercar- lo a una sociedad marcada por la diversidad. Estas preocupaciones siguen ahí y alimentan el debate feminista. Sin embargo, estratégicamente parece crucial producir espacios de encuentro que conduzcan a pactos puntuales entre los diversos grupos de mujeres y el movimiento feminista a fin de hacer posible la creación de una agenda política feminista integradora, flexible e incluyente. 36 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 36 SEGUNDA PARTE: El paradigma feminista en las ciencias sociales. En este apartado se analiza el feminismo como un paradigma de investigación en las ciencias sociales. En ese contexto se explicarán los con- ceptos fundamentales de este marco de interpre- tación de la realidad que es el paradigma feminis- ta. En efecto, los conceptos de género, patriarca- do o división sexual del trabajo forman parte cen- tral de este marco interpretativo que, sin duda, aporta una necesaria mirada epistemológica y política a la realidad social. Por último, se hará una reflexión sobre la necesidad de que las muje- res recuperen la memoria histórica feminista con el objeto de construir pensamientos y estrategias políticas que desactiven el sistema de dominación masculino. En esa dirección, se analizará este uso inadecuado y políticamente cuestionable de la categoría género como un intento intencionado de desactivar la carga transformadora y crítica del feminismo para convertirlo en un pensamiento neutro y en una práctica política no transforma- dora. 1. Concepto de género. Después de más de tres siglos, la distinción ana- lítica entre sexo y género, así como otras nociones acuñadas para dar cuenta de la desventajosa posi- ción social de las mujeres a lo largo de la historia, forma parte de un marco conceptual y de un con- junto de argumentos cuyo objetivo ha sido poner de manifiesto la subordinación de las mujeres, explicar sus causas y elaborar acciones políticas a fin de desactivar los mecanismos de esa discrimi- nación. Uno de los hilos por los que discurre la historia del feminismo desde sus orígenes ilustra- dos hasta los años setenta del siglo XX es el descu- brimiento de que existe una estructura de poder sistémicamente articulada que reposa sobre la construcción socio-política de los géneros. El género es a la vez causa y efecto de esa estructura de poder que divide la sociedad en dos partes asi- métricas, una de ellas marcada por la subordina- ción y otra por la dominación, una con exceso de recursos y otra con déficit de los mismos, una con sobrecarga de derechos y otra con un déficit signi- ficativo de los mismos. Este fenómeno social cons- tituirá en el futuro uno de los núcleos objeto de investigación de la perspectiva crítico-feminista. En esta dirección, y antes de seguir, es necesario explicar la relevancia intelectual del marco de interpretación de la realidad que es el feminismo. El objetivo de la teoría feminista ha sido la crea- ción de un marco interpretativo que haga visible el género como una estructura de poder. Celia Amorós lo explica así: “En este sentido, puede decirse que la teoría feminista constituye un para- digma, un marco interpretativo que determina la visibilidad y la constitución como hechos rele- vantes de fenómenos que no son pertinentes ni significativos desde otras orientaciones de la aten- ción” (Amorós, 1998: 22). ¿Qué significa esta afirmación? Los paradigmas y marcos de interpre- tación son modelos conceptuales que aplican una mirada intelectual específica sobre la sociedad y utilizan ciertos conceptos (género, sistema sexo/género*, patriarcado o androcentrismo, entre otros) a fin de iluminar determinadas dimensiones de la realidad que no se pueden identificar desde otros marcos interpretativos de la realidad social. Así, la teoría feminista pone al descubierto todas aquellas estructuras sociales y mecanismos ideo- lógicos que reproducen la discriminación o exclu- sión de las mujeres en los diferentes ámbitos de la sociedad. Al igual que el marxismo puso de mani- fiesto la existencia de clases sociales con intereses 37 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 37 divergentes e identificó analíticamente algunas estructuras sociales y entramados institucionales inherentes al capitalismo, --realidades que des- pués tradujo a conceptos (clase social o plusva- lía)--, el feminismo ha desarrollado una mirada intelectual y política sobre determinadas dimen- siones de la realidad que otras teorías no habían sido capaces de realizar. Por ejemplo, el concepto de violencia de género o el de acoso sexual, entre otros, han sido identificados conceptualmente por el feminismo. En definitiva, lo que este marco de interpretación de la realidad pone de manifies- to es la existencia de un sistema social en el que los varones ocupan una posición hegemónica en todos los ámbitos de la sociedad. Al hilo de esta reflexión se acuñan en los años setenta los con- ceptos de género y patriarcado. Ambos remiten a una jerarquía de poder generizada y a un sistema de dominación masculina. Dicho en otros térmi- nos, la teoría feminista es una teoría crítica de la realidad porque pone al descubierto sus estructu- ras de dominación masculina y desvela el carácter opresivo de las relaciones sociales entre varones y mujeres. La teoría feminista ha aportado a la teoría social crítica una mirada intelectual que ha desvelado no sólo el sesgo de género implícito en la propia construcción de la ciencia sociológica sino tam- bién el entramado material y simbólico que crea y reproduce una estructura hegemónica masculina en todos los ámbitos sociales. A esta estructura material y simbólica es a la que Pierre Bourdieu denomina la dominación masculina16. Y esta apor- tación esencial ha dotado de mayor amplitud y profundidad la mirada sociológica en su afán por desvelar los mecanismos que hacen posible el funcionamiento social. Al mismo tiempo, la teo- ría feminista se ha convertido en uno de los núcleos explicativos fundamentales de la sociolo- gía crítica al mostrar una nueva estratificación y una nueva jerarquía: la de género. La teoría femi- nista ha puesto al servicio de la sociología crítica una hermenéutica que ha desvelado las muchas veces invisibles y siempre eficaces relaciones de poder de los varones sobre las mujeres. Y no sólo eso, pues al mostrar los nudos sociales de la sub- ordinación de las mujeres y advertir sobre su dimensión normativa se ha convertido en parte ineludible de cualquier teoría del cambio social. Una de las características fundamentales de la teoría feminista es que se inscribe en el marco de las teorías críticas de la sociedad. Las teorías crí- ticas muestran una posición crítica con aquellas estructuras que producen desigualdad o discrimi- nación y tienen como objetivo explicar la realidad y desvelar los mecanismos y dispositivos de la opresión. La teoría feminista, al conceptualizar la realidad, pone al descubierto los elementos de subordinación y desventaja social que privan de recursos y derechos la vida de las mujeres. Sin embargo, la labor de la teoría crítica no termina en el diagnóstico crítico de la realidad, sino en la acción política, por ser el lugar en el que desem- bocan las teorías críticas. Estas teorías se caracte- rizan por su dimensión normativa: no se confor- man con explicar la realidad, proponen también su transformación. Por eso, desembocan en una teoría del cambio social. Marx explicaba en el siglo XIX con gran lucidez el carácter efímero e histórico de los conceptos y los sociólogos Peter Berger y Hellen Kellner argu- mentan en el siglo XX que la utilidad de los con- ceptos viene marcada por su capacidad explicati- va. Los conceptos son útiles en la medida en que iluminan la realidad que designan y aportan ele- mentos para comprenderla17. En el caso del femi- 38 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 16 Véase PIERRE BOURDIEU, La domination masculine, Editions du Senil, Paris, 1998. 17 Véase el excelente libro de Peter BERGER y Hellen KELLNER, La reinterpretación de la sociología, Espasa-Calpe, Madrid, 1985. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 38 nismo, como en el de todas las teorías críticas, y el feminismo es sobre todo un pensamiento críti- co, los conceptos no sólo iluminan y explican la realidad social, también politizan y transforman esa realidad. Como señala Celia Amorós, en femi- nismo conceptualizar es politizar. La eficacia de los conceptos se origina en su capacidad de dar cuenta de la realidad que nombra. Por ello, para comprender adecuadamente el concepto de géne- ro es preciso subrayar que tras esta categoría hay un referente social: el de las mujeres como gené- rico. La mitad de la humanidad es objeto de pro- blemas crónicos de exclusión, explotación econó- mica y subordinación social. Por tanto, mientras esta realidad subsista, y parece que se está acrecen- tando en una gran parte del planeta, la noción de género seguirá siendo rentable para las mujeres. Mostrar algunos fenómenos sociales que condi- cionan individual y colectivamente la vida de las mujeres y las convierten en un grupo en desven- taja social es uno de los objetivos de este texto. El punto de partida metodológico para explicar estos fenómenos sociales es que la sociedad está compuesta por individuos y la vida de los mismos se comprende mejor cuando se les contextualiza en los colectivos a los que están adscritos. En sociedades estratificadas, las existencias indivi- duales no se explican por sí mismas. Es necesario mostrar las estructuras sociales en las que esos individuos están inscritos para dar cuenta ade- cuada de su significación individual. Desde este punto de vista, hay que subrayar que no sólo las clases sociales configuran grupos sociales jerar- quizados y asimétricos en cuanto a posición social y uso de los recursos. También el género, la raza, la cultura, la etnia o la preferencia sexual, entre otros, constituyen formas de estratificación de las que resultan la formación de grupos con problemas de subordinación social y/o margina- ción económica, política y cultural (Cobo, 2001: 11-12). Uno de los rasgos característicos de las actuales sociedades es su complejo sistema de estratifica- ción. Las sociedades modernas constituyen un entramado complejo de redes y grupos sociales a los que están adscritos o se adscriben voluntaria- mente los individuos. La vida de un africano en Francia, de una salvadoreña en EE.UU., de un nicaragüense en Costa Rica o de un marroquí en España, no puede ser entendida sólo en clave individual. Esas biografías necesitan ser explica- das en clave colectiva, pues la ubicación social de esos individuos está condicionada por el grupo social o la minoría a la que pertenecen. Esas exis- tencias no pueden ser explicadas sin tener en cuenta fenómenos sociales de fuerte contenido colectivo como los conceptos de raza o de inmi- gración. Pues bien, la idea de que las biografías individuales deben estudiarse a la luz de sus gru- pos de pertenencia, es clave para entender el con- cepto de género, pues esta categoría tiene gran capacidad explicativa a efectos de entender la des- ventaja social de las mujeres. Las mujeres están inscritas en un colectivo cuyo rasgo común es el sexo. El sexo es una realidad anatómica que históricamente no hubiese tenido ninguna significación política o cultural si no se hubiese traducido en desventaja social. El ele- mento anatómico ha sido el fundamento sobre el que se ha edificado el concepto de lo femenino. Desde los estudios de género y desde la teoría feminista se ha criticado la idea de que la singula- ridad anatómica se haya traducido en una subor- dinación social y política18. El pensamiento femi- nista acuña el concepto de género para explicar la dimensión social y política que tiene el sexo. Dicho de otra forma, ser mujer no significa sólo tener un sexo femenino. Ser mujer significa una 39 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA 18 Véase el clásico e imprescindible libro de Carole PATEMAN, El contrato sexual, Anthropos, 1995. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 39 serie de prescripciones normativas y de asigna- ción de espacios sociales sumamente coactivos para las mujeres. Históricamente, esa normativi- dad ha desembocado en los papeles de esposa y madre en el ámbito doméstico-privado (trabajo de reproducción y cuidados) y exclusión política en el espacio público. La teoría feminista en los años setenta acuña el concepto de género para explicar el carácter normativo que tiene la femini- dad, es decir, cómo un hecho anatómico se trans- forma en un hecho social en clave de discrimina- ción y exclusión. El concepto de género, así como otras nociones necesarias para entender la desventajosa situa- ción de las mujeres a lo largo de la historia, forma parte de todo un instrumental conceptual y de un conjunto de argumentos construidos desde hace ya tres siglos y cuyo objetivo ha sido poner de manifiesto la subordinación de las mujeres, expli- car sus causas y elaborar acciones políticas para desactivar los mecanismos de esa discriminación. Este conjunto de nociones y de argumentos cons- tituyen la perspectiva teórica y política feminista. El feminismo utiliza el género como un paráme- tro científico que se ha configurado en estos últi- mos treinta años como una variable de análisis que ensancha los límites de la objetividad cientí- fica. La irrupción de esta variable en las ciencias sociales ha provocado cambios que ya parecen irreversibles. Aún así, el cambio fundamental que ha introducido tiene que ver con la identificación entre conocimiento masculino y civilización, en el sentido de que el conocimiento producido por los varones casi en exclusiva, se ha percibido como un conocimiento objetivo y no sesgado, como la expresión de nuestra civilización. El feminismo, en su dimensión de tradición intelec- tual, ha mostrado que el conocimiento está situa- do históricamente y que cuando un colectivo social está ausente como sujeto y como objeto de la investigación, a ese conocimiento le falta obje- tividad científica y le sobra mistificación. La introducción del enfoque feminista en las ciencias sociales ha tenido como consecuencia la crisis de sus paradigmas y la redefinición de muchas de sus categorías. Seyla Benhabib explica que cuan- do las mujeres entran a formar parte de las cien- cias sociales, ya sea como objeto de investigación o como investigadoras, se tambalean los paradig- mas establecidos y se cuestiona la definición del ámbito de objetos del paradigma de investigación, sus unidades de medida, sus métodos de verifica- ción, la supuesta neutralidad de su terminología teórica o las pretensiones de universalidad de sus modelos y metáforas (Benhabib, 1990: 120-149). Por ello, y tal y como señala Amorós, hay que hacer del feminismo un referente necesario si no se quiere tener una visión distorsionada del mundo ni una conciencia sesgada de nuestra especie. Hoy ya es prácticamente impensable en las uni- versidades europeas y en las americanas (del norte, del centro y del sur) sustraerse al análisis de géne- ro en las ciencias sociales: “En las diversas ramas del saber, la inclusión del género produce efectos diversos: el género no sólo revela la asimetría, sino que es en sí mismo asimétrico. En la historia, por ejemplo, como historia de las vicisitudes políticas, militares o diplomáticas, las mujeres pueden ser evocadas sobre todo como ausencia, pero esta ausencia contribuye a explicar la naturaleza de los fenómenos y de las instituciones” (Cirillo, 2005: 42). La ausencia de las mujeres en los procesos intelectuales, el lugar periférico en que se les colo- ca como objetos de investigación cuando no están ausentes, o la asignación de sus tareas tradiciona- les como rasgos inmutables de una ontología ajena a la historia, han sido los significados que han nutrido las ciencias sociales cuando se han referi- do a las mujeres. Por eso, no es de extrañar que en recientes estudios e investigaciones no solamente se introduzca el género como una categoría nece- 40 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 40 saria sino que también se “revisen los criterios interpretativos del pasado para dar testimonio de que las ausencias de parámetros de género vuelve un conocimiento menos fiable o simplemente inválido” (Cirillo, op. cit.: 43). Sin embargo, el lugar del feminismo en las cien- cias sociales es muy complejo, pues si bien el género es admitido como un parámetro científico entre otros, como la clase, la etnia o la raza, rara- mente se asume con todas las consecuencias esta variable en investigaciones sociales desde una perspectiva no feminista, aun cuando sean críti- cas. Las razones no son difíciles de entender si atendemos al hecho de que este parámetro no es sólo el resultado de una posición intelectual sino también política. Es decir, de cualquier investiga- ción sociológica feminista se extraen conclusio- nes políticas que desembocan en propuestas de transformación social. La paradoja que significa que el género esté en la academia pero no del todo, este estar sin estar, es la prueba de que las mujeres en algunos momentos de la historia hemos tenido fuerza para entrar, pero en este momento no tenemos la suficiente para colocar- nos en una posición de homologación con otros paradigmas de conocimiento. Sin ‘masa crítica’19 y sin opinión pública feminista nuestra inserción en las ciencias sociales no puede consolidarse. Y no puede haber masa crítica y opinión pública sin un movimiento social feminista fuerte y explícita- mente político. La correlación de fuerzas no nos es favorable a las mujeres en este momento y este hecho explica nuestra débil inserción académica y la dificultad que tenemos para imponer nuestro marco de interpretación con el mismo grado de legitimidad que tienen otras teorías sociales y políticas. La interpretación de un fenómeno social como éste no puede ser explicado mono- causalmente, como tampoco puede serlo ningún otro hecho social; sin embargo, probablemente no esté ausente la respuesta reactiva patriarcal al feminismo de los años setenta y a sus muchas conquistas para las mujeres. La inserción de la teoría feminista en las ciencias sociales vive los mismos altibajos que experimen- ta el movimiento. Las feministas hemos abierto espacios en la academia, en las instituciones de representación del estado, en la cultura e incluso en algunos poderes fácticos, pero cuando el movi- miento se debilita nuestra presencia en esos ámbi- tos pierde capacidad de persuasión ideológica y de presión política. Y nuestra presencia no sólo se vuelve formal sino que se habilitan corredores ideológicos y simbólicos para que transiten viejos discursos misóginos en envoltorios aparentemen- te nuevos e incluso ‘transgresores’. Y es operación no suele ser sólo ideológica sino que en estos momentos viene acompañada de nuevos fenóme- nos sociales que hace veinte años eran inimagina- bles: las maquilas, la feminización de la pobreza, la industria de la prostitución –tercera fuente de beneficios a nivel global, tras las armas y las dro- gas-, feminicidios, violaciones colectivas en gue- rras, recortes de derechos en nombre de las cultu- ras… Para entender en su complejidad esta realidad material y simbólica que es un sistema de sexo/género vamos a utilizar dos definiciones. En primer lugar, Gayle Rubin lo define como un conjunto de disposiciones por el que una socie- dad transforma la sexualidad biológica en pro- ductos humanos20. El tránsito de la sexualidad biológica a la sexualidad humana es el tránsito 41 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA 19 Véase Maite Gallego, “De la minoría exigua a la minoría consistente”, en Por una política feminista. Ed. Forum de Política Feminista, Madrid, 1991. 20 Véase el texto de Gayle RUBIN, “The traffic in Women: Notes on the ‘Political Economy’ of Sex”, en Rayna Reiter (Comp.), Toward an Anthropology of Women, Monthly Review Press, Nueva York. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 41 del sexo al género. El sexo lleva la marca de la biología y el género la marca de la cultura. Sin embargo, Seyla Benhabib, partiendo de esta categoría acuñada por Rubin, concreta y expli- cita el sistema de sexo/género de esta forma: “El sistema de sexo/género es el modo esencial, que no contingente, en que la realidad social se organiza, se divide simbólicamente y se vive experimentalmente. Entiendo por sistema de ‘género-sexo’ la constitución simbólica y la interpretación socio-histórica de las diferencias anatómicas entre los sexos” (Benhabib, 1990: 125). En estas definiciones, y muy particular- mente en la de Benhabib, se pone de manifiesto que el sistema sexo/género alude a que en el corazón de la sociedad existe un mecanismo que distribuye los recursos (políticos, económi- cos, culturales o de autoridad, entre otros) en función del género. Y que ese mecanismo sobre- carga de recursos a los varones y les sustrae de los que les corresponden a las mujeres. Sin embargo, el concepto de patriarcado, aunque alude a un significado parecido al de sexo/géne- ro, tiene algunos matices que hacen que esta categoría tenga mayor capacidad explicativa y más posibilidades de politizar la realidad social. El género es una de las construcciones humanas básicas para la reproducción del orden social patriarcal. Todas las sociedades están construidas a partir de la existencia de dos normatividades generizadas: la masculina y la femenina. Y sobre estas normatividades se asientan las principales estructuras de las sociedades patriarcales, entre ellas la distinción de lo público y lo privado. Para que estas estructuras se puedan reproducir histó- ricamente y los géneros no se desactiven como estructuras de dominación y de subordinación hay que crear sutiles y vastos sistemas de legiti- mación. Los argumentos legitimadores surgen con fluidez de la religión y de la filosofía, de la política y de la historia. Más aún, no basta con que los individuos consideren como deseables y útiles los rasgos básicos del orden social, es nece- sario que los consideren inevitables, partes de la universal ‘naturaleza de las cosas’. Por eso hay que dotar a algunas realidades de un estatus onto- lógico. Cuando se da por supuesto que algunas de esas realidades pertenecen a la ‘naturaleza de las cosas’ quedan dotados de una estabilidad e inmu- tabilidad que fluye de fuentes más poderosas que los meros esfuerzos históricos de los seres huma- nos (Berger, 1981: cap. I y II). 2. Concepto de patriarcado. El patriarcado* no es una unidad ontológica (Amorós, 2005: 111-135) ni una invariante ajena a la historia sino una antigua y longeva construc- ción social, cuyo rasgo más significativo es su universalidad. También hay que destacar su carácter adaptativo, al extremo de constituirse en estructura central de todo tipo de sociedades, sean tradicionales o modernas, del norte o del sur, ricas o pobres. Ni las distintas religiones, ni las diferentes formas de estado, ni los distintos tipos de economía, ni las diversas culturas, organiza- ciones sociales, formas raciales u otro tipo de estructuras, serán un obstáculo fundamental en la formación de las sociedades patriarcales. Y es que en todas las sociedades y comunidades --desde las más próximas hasta las más lejanas-- el control de los recursos económicos, políticos, culturales, de autoridad o de autonomía personal, entre otros, están en manos masculinas. Sin embargo, el patriarcado no es una estructura inmutable y fija que se inscrusta de la misma forma en todas las sociedades. Al contrario, su inmensa capacidad de adaptación adquiere dimensiones casi fusionales en cada sociedad, pues no pueden analizarse las estructuras sociales o las instituciones de cada sociedad sin tener en consideración que en todas ellas los rasgos 42 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 42 patriarcales tienen un carácter estructural. De ahí la naturaleza androcéntrica de toda construcción social, sea ésta simbólica o material. Y es que los varones, como género-sexo, han definido ideoló- gicamente y han fabricado materialmente todas las formas sociales a la medida de sus intereses como genérico dominante. El patriarcado es un sistema de pactos entre los varones a partir de los cuales se aseguran la hegemonía sobre las mujeres. Es un sistema de prácticas simbólicas y materiales que establece jerarquías y, como señala Celia Amorós, implan- ta espacios (Amorós, op. cit.: cap. 3). Y no sólo eso, pues también clasifica las prácticas en anó- micas y normales y señala y distribuye el alcan- ce y la fuerza de las voces que se han de oír. Todo sistema de dominación para serlo, y para reproducir su hegemonía, debe tener la fuerza y el poder suficiente para producir las definiciones sociales. En otros términos, los sistemas de dominación lo son porque los dominadores poseen el poder de la heterodesignación sobre los dominados, el de la autodesignación sobre sí mismos y el de la designación sobre las realida- des prácticas y simbólicas sobre las que se asien- ta su dominio. Dicho en otras palabras, el patriarcado es un sis- tema de dominio de los varones sobre las mujeres, cuya trama está organizada en torno a ese objeti- vo. Las sociedades patriarcales están articuladas de forma tal que su entramado institucional y todas sus estructuras sociales tienen como finali- dad reproducir ese sistema social. Durkheim explicó con mucha claridad que en la ‘naturaleza’ de las sociedades está la posibilidad permanente de su disolución. Para evitar la fragmentación y la ruptura social hay que construir estructuras y mecanismos institucionales, económicos, religio- sos, culturales y socializadores -entre otros- que reproduzcan con la máxima cohesión social esa urdimbre social patriarcal tan difícilmente cons- truida. La única forma sólida y duradera es sacralizar aquellas realidades sociales que son indispensa- bles para su reproducción en el tiempo. Los siste- mas de dominación, para perdurar, tienen que gozar de amplios dispositivos de legitimación, cuyo efecto más rotundo es que la dominación queda fuera de la discusión pública y política. La legitimación debilita la conciencia crítica y la ausencia de la misma hace más sólida la legitima- ción. De ahí que los sistemas de dominio tiendan a producir ‘naturalmente’ mecanismos de autosa- cralización como la forma más segura y eficaz de no exponerse al debate y a la opinión. Por ello no es de extrañar que las realidades sociales que se sacralizan acudan al argumento de la naturaleza; y lo cierto es que casi siempre van asociadas la sacralización y la naturalización de las estructuras sociales y de las realidades simbólicas esenciales en los sistemas de dominio21. En este punto hay que volver a esa idea de que los sistemas de dominio están organizados estructuralmente para reproducir las relaciones sociales de dominación y subordinación y que las realidades básicas en la reproducción de los sistemas de dominación son sacralizadas por sectores dominantes de las sociedades que tie- nen el control de las definiciones sociales. En esta organización tiene un papel destacado la socialización de género* En efecto, hombres y mujeres son socializados a lo largo de sus vidas para reproducir ese sistema de dominación mas- culina. Los varones son socializados en el 43 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA 21 Véase el texto de Rosa COBO, “Socialización e identidad de género. Entre el consenso y la coacción”, en Concha Ayala, Emelina Fernández y Mª Dolores Fernández de la Torre (Coord.), Jornadas de comunicación y género, Diputación Provincial, Málaga, 2001. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 43 poder, en la actividad, en la idea de que tanto el mundo como la palabra les pertenece y que su espacio ‘natural’ es el público; los hijos llevarán su apellido en primer lugar instaurando así la legitimidad de su genealogía y desplazando a las mujeres a un segundo lugar; los varones serán los jefes de familia, administrarán y serán titu- lares efectivos de la propiedad y de todos los derechos y su proyecto de vida tendrá mayor relevancia que el de sus esposas. Las mujeres, por el contrario, serán socializadas, -tal y como señala la antropóloga Teresa del Valle-, para el no-poder, la pasividad y, sobre todo, la acepta- ción de que su proyecto de vida debe estar sub- ordinado al del esposo. Su espacio natural de desarrollo será la reproducción biológica y material y, por consiguiente, la familia y el cui- dado de los hijos serán prioritarios en su pro- yecto de vida. En el contexto de los sistemas de dominio es necesario que los individuos, tanto quienes se encuentran en una posición hegemónica como aquellos que están subordinados a los primeros, asuman como propia la idea de que esa sociedad no sólo es aceptable sino que es la mejor posi- ble. Esa es la garantía de que ese sistema de dominio perdure en el tiempo. Pero eso no es suficiente, también se necesita congruencia entre lo que se piensa y las estructuras sociales desde las que se existe y se actúa. Esa es la segunda condición para que una sociedad no se quiebre ni experimente crisis de legitimación. Ahora bien, desde hace ya tiempo están apare- ciendo disonancias entre los valores por un lado y las estructuras sociales sobre las que se asien- tan las vidas de los individuos, hombres y muje- res, por otro. Y esas incoherencias entre el valor de la igualdad entre los sexos y las estructuras sociales patriarcales están introduciendo pro- fundas quiebras en la legitimidad del sistema social patriarcal. 3. División sexual del trabajo. Desde los años setenta, la teoría feminista ha reflexionado sobre la estructura de nuestras socie- dades, las del primer mundo y las del mundo en desarrollo, y ha concluido que todas ellas tienen un elemento común, aunque revista formas cultu- rales diversas y tenga un carácter más o menos fluido: la división sexual del trabajo. Hombres y mujeres viven en espacios sociales diferenciados, tienen dedicaciones distintas, participan de for- mas distintas en la vida económica, no tienen el mismo compromiso con la vida familiar, no com- parten muchos de los espacios de la vida público- política y, sobre todo, las mujeres ocupan escasas y precarias posiciones de poder en las institucio- nes políticas, tienen poca presencia e influencia en algunos poderes fácticos y en otros simplemente no están. Las feministas, desde hace tres siglos, nos hemos preguntado sobre las razones de la exclusión de las mujeres del espacio público y político y eso nos ha llevado a pensar que el ori- gen de esa exclusión está vinculado a que los varo- nes tienen una posición hegemónica en todos los ámbitos sociales en los que hay recursos. En efecto, la respuesta que ha dado el feminismo a la falta de recursos económicos, políticos, cultu- rales o de autoridad y autonomía personal de las mujeres está vinculada a la existencia de una macroestructura que actúa como sistema hegemó- nico y que distribuye recursos asimétricamente entre mujeres y varones. Nada podría entenderse de todo este proceso de apropiación ilegítima de recursos por parte de los varones si no asumimos como punto de partida la existencia de un sistema de dominio patriarcal que se ha ido consolidando a lo largo de los siglos y que ha situado a las mujeres en una posición crónica de desventaja estructural, tal y como señalábamos anteriormente. Todos los sistemas hegemónicos y todos los sis- temas de dominio están basados en una trama estructurada de privilegios de unos y de subordi- 44 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 44 naciones de otros. Dicho en otros términos, cuan- do hay un oprimido (en este caso, oprimida) es porque hay un opresor. No cabe otra fórmula intermedia porque los privilegios erosionan la igualdad de forma que la sobrecarga o el exceso de un derecho para unos (privilegios) siempre supone el déficit de derecho para otros (desventa- jas). El principio de igualdad tiene como función redistribuir paritariamente los derechos y los recursos que subyacen a los derechos. Por supuesto, que esto es un proceso político media- do por muchos factores sociales, desde la correla- ción de fuerzas entre ambas partes hasta el entra- mado institucional, la religión, la cultura, las situaciones sociales de crisis o de estabilidad o la estructura de oportunidades de cada sociedad, entre otros. Volvamos, sin embargo, a la división sexual del trabajo, originaria estructura social distribuidora de funciones, tal y como explicaba Durkheim en La división del trabajo social22. Lo que el sociólogo francés no decía, por supuesto, es que esta insti- tucionalización de funciones entre hombres y mujeres estaba poniendo las bases de un podero- sísimo sistema social que colocaba a la mitad de cada sociedad en una posición de subordinación y explotación y a la otra parte en una posición de dominación. Esta estructura social que es la divi- sión sexual del trabajo se proyecta en dos espa- cios sociales diferentes, el público y el privado, el primero con rostro masculino y el segundo con rostro femenino. A los dos espacios sociales23, el privado-domésti- co y el público-político, les corresponden dos ‘naturalezas’ sociales, una masculina dominada por un yo que quiere intervenir activamente en el mundo y otra femenina marcada por el amor y los cuidados a la familia y que está destinada a des- plegarse en el interior de la familia patriarcal. Estas formas sociales de definir lo femenino y lo masculino que se concretan en roles y espacios sociales diferentes exigen una ontología específi- ca para cada sexo. Esta ontología define lo feme- nino en términos de sexualidad, pasividad y falta de interés por todo aquello que está fuera de los límites de la familia. Una de las ideas significati- vas en esta ontología es que los sentimientos dominan la vida de las mujeres. De ahí que se derive cierta predisposición para el ejercicio de los papeles de esposa y madre. La ontología mas- culina, sin embargo, está definida por la activi- dad, el autodominio y control de los sentimien- tos. Esta ontología empuja a los varones a la acción en el mundo y a intervenir en la comuni- dad. El mundo de las mujeres muere en la inme- diatez de lo privado y el de los varones comienza en la actividad de lo público. Para las mujeres el amor y para los varones el poder. Para los hom- bres la razón y para las mujeres los sentimientos. En definitiva, para las mujeres la familia es traba- jo y para los varones es reposo. Sin embargo, el mundo doméstico, aparente- mente dominado por lazos de afecto, no es ese mundo idílico que pinta la ideología patriarcal. Es un mundo sin horarios, en el que el trabajo gra- tuito que las mujeres hacen diariamente se desha- ce pronto y hay que rehacerlo al día siguiente. El tiempo de las mujeres está dominado, tal y como señala Ángeles Durán, por jornadas intermina- bles24, que en muchos casos se prolongan en un trabajo extradoméstico y que dejan a las mismas 45 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA 22 Véase el texto clásico de Émile DURKHEIM, La división social del trabajo social, Akal, 1987. 23 Para la reconceptualización feminista de la dicotomía público/privado, véase el libre de Soledad MURILLO, El mito de la vida privada, Siglo XXI, 1996. 24 Ángeles DURÁN ha sido la primera estudiosa del género que ha investigado sociológicamente la actividad doméstica como tra- bajo gratuito: La jornada interminable, Barcelona, Icaria, 1986. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 45 incapacitadas para acceder a recursos culturales, a posibilidades de cualificación profesional, a esta- blecer o mantener vínculos sociales, a tiempos de ocio o a la participación en la vida política. Por eso hay que desenmascarar el análisis que hacía el liberalismo sobre esa columna vertebral del patriarcado que es la división sexual del traba- jo y su concreción social en dos espacios, uno público-político y otro privado-doméstico. El liberalismo ha teorizado el espacio público como un ámbito dominado por la ley y el estado, es decir, por normas y, en consecuencia, restriccio- nes a la libertad. Por el contrario, el espacio pri- vado -–nunca denominado doméstico por la teo- ría política liberal-- ha sido definido como un lugar de libertad y reposo, con las solas normas que dicta el amor conyugal y filial. Lo cierto es que el liberalismo –también las teorías más radi- cales sobre la democracia-- ha subrayado que un ámbito de libertad semejante había que proteger- lo del intervencionismo del estado y de las restric- ciones de las leyes. Y tal y como demandaban los teóricos liberales y radicales, el ámbito domésti- co* y familiar se convirtió en un espacio ajeno a cualquier ley que no fuese la que imponía el padre de familia. ¿La teoría política liberal alguna vez señaló que el ámbito privado implicaba liber- tad para los varones y sujeción para las mujeres? ¿Alguna vez explicó que el ámbito privado era fundamentalmente el espacio doméstico y que lo que para los varones era descanso para las muje- res era trabajo gratuito? ¿Alguna vez imaginó el pensamiento liberal que quizá era necesario la entrada de la ley en la vida privada-familiar- doméstica para sancionar la violencia patriarcal, la violación conyugal, los abusos sexuales y otros comportamientos que hoy ya son definidos en términos de delitos gracias a la lucha política del feminismo? La modernidad ha asumido complacientemente este esquema social porque quienes han ocupado posiciones de privilegio y se han beneficiado de dicha posición han sido los varones. Dicho en otros términos: el sistema de dominación patriar- cal funciona como tal en la medida en que los varones han pactado como genérico, indepen- diente de su estatus, del color de su piel, de su cultura o de su sexualidad, la subordinación de las mujeres, tal y como explica Carole Pateman en El contrato sexual (1995). A los varones, pobres o ricos, del norte o del sur, les interesa como colec- tivo el dominio sobre las mujeres y el espacio pri- vado-doméstico es un ámbito que convierte en iguales a los varones. Pueden ser ricos o pobres, del primer mundo o del mundo en desarrollo, que todos tienen poder y autoridad sobre sus esposas, es decir, los sistemas patriarcales se asientan sobre una ideología y un entramado social horizontal, pues las jerarquías que diferencian a los varones se detienen a las puertas de la familia, lugar en el que todos ejercen su dominio de una forma natural. Hay que señalar que las sociedades patriarcales que se gestaron en la modernidad no podrían sub- sistir y reproducirse históricamente si no existie- se cierta plausibilidad entre sus entramados insti- tucionales y sus formas de pensar y de creer. Por eso, precisamente, las formas de pensar y las cre- encias, los saberes preteóricos y los teóricos, es decir, los prejuicios, las religiones o las construc- ciones científicas, están profundamente compro- metidas con las realidades sociales patriarcales. Si la plausibilidad entre los entramados institucio- nales y los sistemas de ideas se rompe, tienen lugar procesos de deslegitimación social y reapa- rece la temida inestabilidad política. De que esta armonía social no se quiebre se ocupan las élites patriarcales. La política, la economía, la religión, los medios de comunicación y la socialización en general, entre otros muchos hechos sociales, pro- ducen sus propias élites, que en muchos casos circulan y se desplazan de unas instituciones a otras. Una de las responsabilidades de estas élites 46 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 46 es precisamente ocuparse de que el sistema social en que están inscritas circule por las líneas traza- das por sus intereses. Y estas élites son masculi- nas y patriarcales porque actúan como un selecto club que defiende esos privilegios acumulados a lo largo de siglos de historia. Como sugeríamos anteriormente, la división sexual del trabajo no es una institución neutra en la medida en que conduce a las mujeres por la senda del trabajo gratuito y a los varones por la del trabajo remunerado. Las mujeres no acceden al mercado de trabajo y a las actividades público- políticas con los mismos recursos y la misma movilidad que los varones y ese mismo hecho les impide competir en igualdad de condiciones. Su acceso al empleo se ve muy condicionado por lo que la economista feminista Ingrid Palmer deno- mina el ‘impuesto reproductivo’ que se realiza en el ámbito doméstico. Esto quiere decir que cuan- do las mujeres acceden al trabajo monetario o a la vida política ya llevan horas de trabajo gratuito en el seno del hogar. Y no sólo esto, pues cuando regresan de ese trabajo remunerado les espera de nuevo el trabajo gratuito. No parece, sin embargo, que el trabajo que rea- lizan las mujeres en la familia y fuera de la fami- lia sea la única y más importante causa de la sub- ordinación de las mujeres. Otras autoras subrayan que debajo de esa explotación económica subya- ce otra explotación que tiene más capacidad explicativa a efectos de entender la poderosa des- ventaja social de las mujeres. Tal y como sostiene Jónnasdóttir, en la familia los hombres controlan y explotan el amor de las mujeres y de ese amor se extrae lo que la autora denomina ‘plusvalía de dignidad genérica’. En esta institución los varones se apropian de determinadas capacidades huma- nas, indispensables para la existencia de las per- sonas y en la cuál las mujeres carecen del control de esa situación de explotación (Jónnasdóttir, 1993: 128). Según esta autora, los varones se apropian de los poderes de cuidado y amor de las mujeres sin devolver equitativamente aquello que han recibido. Este proceso de subordinación las deja incapacitadas para reconstruir sus reservas emocionales y sus posibilidades sociales de auto- estima y autoridad. Y por ello, este proceso es el que limita la participación política de las mujeres. El mercado laboral, por otra parte, se ha cons- truido históricamente según el modelo de trabaja- dor masculino, es decir, siguiendo el modelo de proveedor económico universal, que tenía resuel- tas las cuestiones reproductivas. Las mujeres ahora han de integrarse a este modelo de merca- do laboral –en el que se han endurecido y preca- rizado las condiciones de trabajo- con el proble- ma adicional de que no tienen resueltas las tareas reproductivas. Y en la misma dirección, la vida política también está construida siguiendo el modelo de ciudadanía que cristalizó en la moder- nidad. El modelo de individuo del espacio públi- co-político es un varón. Vamos a decirlo en otros términos: la vida política se asienta sobre la fami- lia y los trabajos de reproducción son la condi- ción de posibilidad de las tareas productivas. En efecto, en la modernidad se gestaron los núcleos más duros de las sociedades patriarcales en el sen- tido de que la ciudadanía fue concebida para los varones y la vida doméstica para las mujeres, de modo tal que tanto la vida política como la labo- ral se asientan sobre el trabajo reproductivo. La democracia, como un sistema político participati- vo y con sujetos que intervienen en la sociedad y transforman sus entornos sociales, se ha construi- do sobre esa columna vertebral del patriarcado que es la división sexual del trabajo. Por eso, el modelo de ciudadano es siempre un varón. 47 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 47 48 TERCERA PARTE. El género y la despolitización del feminismo. En este apartado se esbozan algunas cuestiones centrales sobre el feminismo actual, vislumbran- do una posible despolitización del concepto de género, haciendo reflexionar al lector o lectora sobre las estrategias de dominación masculina que siguen vigentes hoy en día y que a través de estas reflexiones pueden irse modificando. En los últimos años, tanto desde determinadas instituciones internacionales como desde distin- tos ámbitos de poder, incluidos los mediáticos y académicos, se ha extendido el término ‘género’ como sinónimo de mujeres o de feminismo, de modo tal que a medida que adquiere mayor uso ese término, con la misma rapidez e intensidad pierde visibilidad el vocablo feminismo. No es de extrañar que Judith Stacey subraye la nostalgia que le produce la época de los años setenta en que el feminismo aún no había sido despojado de su dimensión más crítica y no tenía que competir con algunos eufemismos que explicitaban esta desactivación política25. A lo largo de estos años, se ha producido una metonimia entre los dos términos y eso ha dado lugar a malentendidos teóricos y a problemas práctico-políticos. El primer malentendido surge cuando la noción de género, acuñada como una herramienta feminista con el objeto de visibilizar una estructura de dominación, se intenta sustituir por el propio paradigma feminista del que forma parte. El malentendido, por tanto, se origina cuando se sustituye el todo por la parte. Y esto, sin embargo, no es un error sólo teórico sino tam- bién, y sobre todo, político: es una metonimia política, pues la sustitución indiscriminada de feminismo por género produce efectos no desea- dos para las mujeres porque despolitiza el femi- nismo al vaciarle de su contenido crítico más pro- fundo. Y la despolitización del feminismo debili- ta a las mujeres como sujeto político colectivo con los consiguientes efectos de pérdida de influencia política y de capacidad de transforma- ción social. En este caso, el género se convierte en un eufemismo para invisibilizar un marco de interpretación de la realidad que nos muestra la sociedad en clave de sistema de dominación patriarcal. Uno de los efectos más recurrentes de esta diso- ciación entre género y feminismo es que algunas políticas que se reclaman de género postulan que este término no designe sólo a las mujeres sino también a los varones. La aparente neutralidad de este concepto, al poder connotar los dos géneros, ha permitido que se reclame financiación para proyectos cuyos destinatarios son varones. En la justificación de estos proyectos se señala que el género no es patrimonio exclusivo de las mujeres, por tanto, aunque siete de cada diez pobres sean mujeres, las políticas de género en términos de distribución de recursos pueden y deben aplicar- se paritariamente a varones y mujeres. Asimismo, en la investigación académica, junto a su uso crí- tico, también ha entrado el género como una variable de diferenciación sin ningún tipo de con- notación política. Este es el primer intento de des- vincular el concepto de género del de feminismo. Ésta no es una operación ideológica inocente: por el contrario, es el principio de la despolitiza- ción de una categoría cuyo objeto ha sido subra- yar el carácter socialmente construido de la nor- POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 25 Véase el excelente artículo de Judith STACEY, “Feminism and Sociology in 2005: What Are We Missing?”, en Social Problems, volume 53, nº 4, Washington, 2006. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 48 matividad femenina y su encarnación en una sociedad que ha hecho de la desigualdad de géne- ro uno de sus núcleos estructurales. Se trata, pues, de una operación ampliamente repetida en esta época marcada por las políticas neoliberales y patriarcales a escala casi planetaria, que consiste en sustraer a los grupos oprimidos de su memo- ria histórica. De esta forma, pierden al mismo tiempo eficacia y legitimidad política. La globali- zación patriarcal intenta reprimir, con todas las armas ideológicas a su alcance, que sectores de mujeres contemplen las sociedades en clave de sistemas de dominio, pues si analizamos la des- igualdad de género como inscrita en un sistema de dominación patriarcal, sobreviene la politiza- ción y la lucha política. Y cuando colectivos sociales adquieren conciencia política crítica sobre las dominaciones de que son objeto se están dando a sí mismos la posibilidad de destruirlos. En este sentido, el feminismo aporta un marco político de interpretación de la sociedad como dominación. El patriarcado prefiere difundir la idea de que la igualdad entre hombres y mujeres forma parte de una ‘evolución natural’ de la socie- dad, de la que están excluidas las luchas políticas de las mujeres. Para ello, es necesario borrar del mapa político el feminismo y otras ideologías transformadoras de la sociedad. De esta forma, el patriarcado nos introduce en el reino de los eufe- mismos, sustituyendo, por ejemplo, feminismo por género o igualdad por equidad*. Eso de un lado, porque el segundo malentendi- do surge desde análisis postmodernos y postes- tructuralistas, al cuestionar el término género desde el supuesto de que es coactivo con la reali- dad que designa. Dicho de otra forma, el género es una estructura de saber-poder que oculta otras realidades sociales opresivas y por ello mismo hay que desactivarlo en su sentido feminista original. Las mujeres, como género oprimido, velan otra realidad que no quiere estar adscrita a ningún género. La noción de género, señalan, oscurece mucho más de lo que ilumina. En el fondo, el razonamiento es que el género no tiene género, es decir, el género es un corsé tan profundamente coactivo que oprime a quién lo viste, sea varón o mujer. Lo singular, sin embargo, no es el carácter opresivo del género para las mujeres, lo significa- tivo es que tanto la normatividad masculina como la femenina ejercen coacción sobre unos y otras. Ya tenemos, pues, desactivada la carga política feminista de la categoría de género. Pero esta argumentación no se detiene aquí, pues el género como normatividad coactiva silencia otro corsé anterior, el del sexo. El problema, pues, no es que existen dos normatividades genéricas, masculina y femenina, que son coactivas, el problema es que esas normatividades silencian las normatividades sexuales. La cuestión del género es menor en rela- ción al problema que suscita la correspondencia entre sexo y género: presuponer que la normativi- dad femenina reposa sobre un cuerpo de mujer y que la normatividad masculina se asienta sobre un cuerpo de varón es no entender que la artifi- cial división sexual hombre-mujer es una cárcel no elegida para unos y otras. Esa forma de entender el género como un corsé igualmente opresivo para hombres y mujeres lleva implícito la falta de asimetría entre la vesti- menta masculina y femenina: lo relevante es la opresión del corsé y no las características especí- ficas de cada una de esas ‘vestimentas de hierro’. De hecho, hay quién se rasga las vestiduras, por ejemplo, porque los hombres no han sido sociali- zados para desahogarse a través del llanto –‘llorar no es de hombres’- y eso se considera casi una tra- gedia, y sin embargo no suele visualizarse que el corsé de las mujeres tiene nombres más trágicos: violencia patriarcal o feminización de la pobreza, entre otros muchos. A partir de aquí puede entenderse mejor que el concepto feminista de género es un estorbo para 49 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 49 la teoría queer*. Si el primer paso es esta resigni- ficación casi neutra y despolitizada del género y el segundo es la consideración de que lo verdadera- mente opresivo es el sexo, entonces damos un paso cualitativo en la despolitización de este con- cepto clave en el pensamiento feminista. Si lo ver- daderamente opresivo no es el género, es decir, la coactiva normatividad femenina, si lo verdadera- mente opresivo es el sexo, para varones y mujeres en la misma medida, entonces ya hemos desacti- vado prácticamente el feminismo y nos hemos trasladado a otro movimiento social y a otra dis- criminación: la del movimiento de gays, lesbianas y transgéneros. Este análisis, por tanto, oscurece y silencia la opresión material y simbólica de las mujeres en tanto mujeres e independientemente de otras variables de opresión. Si se decide que el género es una realidad no significativa y que el sexo es la realidad relevante a efectos de discrimi- nación, entonces sencillamente estamos silen- ciando la subordinación de género que ha con- ceptualizado el feminismo a lo largo de sus tres siglos de historia a cambio de sobrecargar de sig- nificado el sexo. La pregunta que nos hacemos algunas feministas es la siguiente: ¿no es posible la separación entre feminismo y teoría queer desde el supuesto de que tanto el marco de interpretación feminista como el queer han conceptualizado la realidad social a partir de realidades discriminatorias específicas y que además tienen en su base movimientos socia- les que apuntan a objetivos sociales distintos? ¿No será que desde distintos multiculturalismos radicales, postmodernidad y teoría queer se quie- re volver a reeditar la vieja idea tan querida del marxismo de que la cuestión feminista es una contradicción secundaria respecto a otras contra- dicciones principales, como en este caso la basa- da en el sexo? ¿No se estará repitiendo la historia de que las otras opresiones tienen mayor relevan- cia que la de las mujeres con la argumentación de que las mujeres son seres sociales concretos cuyas biografías sólo pueden explicarse a la luz de otras variables como la raza, la cultura o el sexo, entre otras? La preocupación para algunas feministas es el ‘extraño’ fenómeno de que la teoría queer está ocupando espacios intelectuales, académicos y políticos del feminismo. Dicho en otros términos, un sector feminista está actuando como si la teo- ría queer proporcionase respuestas teóricas y obje- tivos políticos al feminismo. Sin embargo, la teo- ría queer no tiene respuesta para las nuevas for- mas de violencia patriarcal: feminicidios, muertes rituales a manos de los varones de las maras, recortes de derechos en nombre de las culturas, condiciones de trabajo infrahumanas en las maquilas, etc. Y esto prueba que también carece de marcos interpretativos que den cuenta de esos nuevos fenómenos sociales. Los espacios acadé- micos que el feminismo radical de los años seten- ta abrió en las universidades norteamericanas están siendo ocupados por análisis postmoder- nos, queer o multiculturalistas radicales. Y la característica que tienen estos estudios es que la variable específica ‘opresión de las mujeres’ se diluye en otras opresiones en nombre de la inter- seccionalidad* de varias variables de opresión. Y, sin duda, la interseccionalidad es un imperativo teórico y estratégico que no hace otra cosa que reflejar la realidad social. Y la realidad social nos advierte que los individuos no nos inscribimos en una sola opresión, sino que a lo largo de la vida transitamos por algunas otras. No parece plausible discutir que la subordina- ción de las mujeres no reviste las mismas caracte- rísticas para todas las mujeres. La experiencia de opresiones concretas marcadas por la raza, la cul- tura, el sexo o la clase hace que la opresión de las mujeres negras, indígenas, pobres o lesbianas no sea la misma para todas ellas. De hecho, la global discriminación de las mujeres* se encarna en 50 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 50 diferentes tipos de sociedades y en las variables anteriormente señaladas. Esta realidad empírica obliga a las ciencias sociales, y particularmente a la sociología, a realizar análisis más complejos que sean capaces de recoger la diversidad de con- textos y experiencias. Desde esta perspectiva, cru- zar variables de opresión es un imperativo socio- lógico y político. Ahora bien, la diversidad de experiencias de discriminación en que se inscri- ben las mujeres puede y debe complementarse con un análisis teórico general, cuya génesis se encuentra en la propia existencia empíricamente contrastable de que existe una estructura de dominación y hegemonía masculina en todas las sociedades. Por ello, esa realidad etnográfica no debe empujarnos por la senda de renunciar a un marco de interpretación y a un proyecto político autónomo. Esta reflexión nos conduce directa- mente a la cuestión de si debemos abandonar el concepto de patriarcado conceptualizado por el feminismo como una estructura transcultural de dominio masculino que atraviesa todo tipo de fronteras y grupos sociales o debemos sumarnos a las teorías que sostienen que no existen estructu- ras globales de dominio como son el patriarcado o el capitalismo, sino más bien formas sociales loca- les y contextuales de discriminación. En la elec- ción de este dilema radica la cuestión principal. Por ello es imprescindible saber que un genérico desarrolla su subjetividad política, es decir, se comporta como un sujeto político colectivo cuan- do es capaz de producir su propio discurso teóri- co y su propio proyecto político, cuando deja de asumir intereses ajenos y cuando deja de identifi- carse con otros sectores sociales, aunque también estén oprimidos, e identifica analítica y política- mente la diferencia de intereses y ubicaciones sociales con esos otros colectivos sociales. Dicho en otros términos, la teoría queer tiene como telón de fondo su propio y exclusivo movimiento social y por ello mismo hace tiempo que está pro- duciendo un discurso intelectual funcional a ese genérico; sin embargo, ni ese discurso ni ese pro- yecto son el feminista. Entre los discursos teóri- cos feministas y queer y entre el movimiento social feminista y el de gays, lesbianas y transe- xuales existirán pactos estratégicos y afinidades, pero son cualitativa y cuantitativamente diferen- tes en términos de intereses y posiciones sociales. El feminismo no puede renunciar a un elemento de universalidad que conviva a su vez con las diversidades existentes, pues esa universalidad no sólo es una respuesta necesaria a una realidad glo- bal, cual es el patriarcado, sino que ese elemento es el que puede hacer posible la construcción de una ética colectiva de transformación social (Benhabib, 1996: 41-42). Sin vanguardias, sin sujetos políticos colectivos únicos, pero sin olvi- dar que las mujeres no somos un grupo social más, sino la mitad de la humanidad. La desvinculación entre género y feminismo nos conduce a la pérdida de nuestra memoria históri- ca, una historia plena de opresión pero también de luchas políticas. Y es que la memoria histórica es un instrumento necesario en la construcción de una subjetividad política cuya finalidad es la deslegitimación del sistema de dominio patriar- cal. La pérdida de nuestro pasado nos introduce en el mundo de la amnesia política, que es como decir que nos priva de la brújula para encontrar los caminos de las estrategias políticas transfor- madoras*. El pasado proporciona legitimidad a nuestras prácticas políticas, pues tal y como subraya Amelia Valcárcel (1997), nos evita ser permanentemente las recién llegadas. Como afir- ma lúcidamente Lidia Cirillo, “el feminismo no podrá enseñar nada a nadie si no empieza a ense- ñarse a sí mismo, es decir, si no comienza a com- prender el significado de su propia historia” (Cirillo, op. cit.: 37). Y es que la memoria histó- rica feminista es una amenaza para la hegemonía masculina porque rearma ideológicamente a las 51 OTRO RECORRIDO POR LAS CIENCIAS SOCIALES: GÉNERO Y TEORÍA CRÍTICA Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 51 mujeres e introduce en la vida pública y política un principio permanente de sospecha sobre la distribución de recursos y la apropiación del poder por parte de los varones. La historia siem- pre da legitimidad a quién tiene un pasado políti- co tan excelente en términos morales y políticos como lo tiene el feminismo. Y es que el feminis- mo, no podemos olvidarlo, es el movimiento social de la modernidad que más ha ensanchado los derechos de la humanidad. ¿Por qué silenciar nuestra historia si sabemos que sin pasado no existe futuro? 52 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 52 CAPÍTULO II: LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLITICAS PÚBLICAS Carmen de la Cruz Consultora especialista en temas de género y desarrollo Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 53 Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 54 INTRODUCCIÓN En el Desafío de la Equidad de Género* y de los Derechos Humanos en los albores del SXXI, publicado por la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL) en el año 2000, se señala que “una de las paradojas del Siglo pasado es el hecho constatado de que, nunca como hoy las mujeres han ejercido tal can- tidad de derechos y gozado de tal visibilidad y reconocimiento. A su vez, nunca han sido más evidentes las exclusiones de la aldea global. La igualdad de las mujeres se está construyendo, en muchos casos, en sentido contrario a las crecien- tes desigualdades económicas, sociales, políticas, culturales, mediáticas que caracterizan el mundo globalizado. La concentración de la riqueza y el poder, el aumento de la pobreza absoluta, y la cre- ciente violencia pública como privada, ponen en peligro los adelantos logrados en materia de igualdad entre mujeres y hombres. A esto se suma que la desigualdad entre las mismas mujeres tien- de a acentuarse dramáticamente si no se adoptan políticas apropiadas”. Esta constatación, sin duda refuerza el argumen- to sostenido por innumerables actores interesa- dos y comprometidos con el avance de los dere- chos de las mujeres, cuando señalan que la brecha entre la retórica sobre la igualdad de género y su práctica, traducida en políticas públicas y su apli- cación, así como en la reforma de las institucio- nes, es aún abismal. En el campo internacional, las Convenciones como la CEDAW26 y las Conferencias de Naciones Unidas sobre las Mujeres, que se llevaron a cabo desde los años 70, marcaron una serie de priori- dades y fueron el reflejo de los consensos tanto de la comunidad internacional como del movimien- to de mujeres en esta materia. La más cercana en el tiempo, la IV Conferencia Mundial sobre las Mujeres, que tuvo lugar en China en 1995, dio lugar a una Plataforma para la Acción donde por primera vez se articuló la agenda del desarrollo y la de derechos humanos, y se definió una estrate- gia para la igualdad de género. Significó asimismo un avance en la posición con respecto a temas sig- nificativos, tales como: la responsabilidad de los gobiernos para avanzar en la igualdad de género, la importancia de los derechos humanos, y el reconocimiento de los derechos sexuales y repro- ductivos. Asimismo, la atención dada a dos estra- tegias claves: el “mainstreaming” de género – el reconocimiento de la necesidad de influir todas las metodologías, análisis, políticas y planifica- ción desde una perspectiva de género* - y el “empoderamiento”* de las mujeres, representa- ron un paso adelante. A ello se agregó un instru- mento clave, como es la necesidad de desagregar por sexo toda información estadística y definir indicadores de género* (De la Cruz, 2007). 55 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS CAPÍTULO II: LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLITICAS PÚBLICAS Por Carmen de la Cruz 26 Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres, 1979. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 55 Uno de los aportes significativos de la teoría feminista en las últimas décadas ha sido la conso- lidación de la categoría de género como herra- mienta de análisis para comprender los procesos de desigualdad entre mujeres y varones y lo que ha permitido identificar y definir los diversos marcos de las políticas públicas. Estos contenidos toman diferentes formas según los espacios donde nos encontramos mujeres y varones, y en todas las acciones que realizamos. Las desigualda- des basadas en el sexo son un rasgo persistente de todas las sociedades latinoamericanas, y son el resultado de relaciones de poder socialmente construidas, de normas y prácticas instaladas y reproducidas en cada una de ellas. Es por esto que en este documento definimos el concepto de género como la organización social y cultural de la desigualdad entre mujeres y varones, y enten- demos por feminismo “un pensamiento y una prác- tica plural que engloba percepciones diferentes, dis- tintas elaboraciones intelectuales y diversas pro- puestas de actuación derivadas en todos los casos de un mismo hecho: el papel subordinado de las muje- res en la sociedad. De ahí que pueda decirse que en el feminismo se mezclan dimensiones diferentes- teó- rico analítica, práctica, normativo-prescriptiva, política, etc.- que producen pensamiento y práctica” (Castells, 1996). En términos generales, los diver- sos componentes del feminismo comparten dos rasgos genéricos: la consideración que la subordi- nación y opresión de las mujeres es básicamente, un problema de poder político y, la convicción de que para resolverlo la teoría y la práctica políticas son fundamentales. En este sentido denominare- mos teoría feminista a la producción teórica ori- ginada y enmarcada explícitamente en el contex- to del feminismo (De la Cruz, 2007). En América Latina, las políticas públicas de igualdad de género han pasado en los últimos años por diversos procesos, no ajenos al avance de los sentidos del concepto de igualdad, a las demandas de la sociedad civil, a la democratiza- ción de los países de la región, a las reformas eco- nómicas de primera y segunda generación, así como los avances en la reforma del Estado. En su formulación, planificación y aplicación ha estado siempre presente la tensión entre la racionalidad técnica, y la racionalidad política. Por eso pensamos que la contribución de este capítulo es analizar la evolución de estas políti- cas, sus herramientas y modelos de planificación, acercando los debates actuales, los desafíos y pro- puestas sobre la planificación de género y el gen- der mainstreaming en las políticas públicas. Con este propósito se muestran los principales avan- ces conceptuales y doctrinarios en torno a la igualdad, y sus implicaciones tanto para las polí- ticas públicas como para la planificación de géne- ro, señalando algunas prácticas prometedoras en la materia. En este análisis no podían estar ausen- tes las demandas del movimiento de mujeres lati- noamericano, como actor central en la construc- ción de las políticas, así como sus diversos posi- cionamientos en las últimas décadas. Se propo- nen, asimismo, tres lecturas claves seleccionadas para nutrir los debates, y que van acompañadas de un breve y útil comentario explicativo en torno a su contenido. Por último, se añade una extensa bibliografía y un glosario de términos. Como decíamos en el resumen del documento, presentado con anterioridad, el texto recoge y sis- tematiza los conceptos, herramientas y debates desarrollados en el Módulo IV de Políticas Públicas y Género y el Módulo VIII de Planificación de Género de la primera edición del Diplomado en Género y Políticas Públicas de la UCA con el propósito de servir de referencia con- ceptual para próximas ediciones. 56 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 56 57 PRIMERA PARTE I. Conceptos, componentes e Instrumentos. Puntos de Partida para las políticas de igualdad de Género A través de un recorrido histórico, este apartado delimita conceptualmente lo que son políticas de igualdad de género y analiza sus componentes e instrumentos, dando especial relevancia al mains- treaming de género como estrategia clave para posicionar los temas de género entre los temas prioritarios de las agendas políticas y conseguir que los derechos, necesidades y experiencias de las mujeres, al igual que las de los hombres, sean parte integrante en la elaboración, puesta en mar- cha, control y evaluación de las políticas y de los programas en todas las esferas políticas, económi- cas y sociales. 1. ¿Qué son políticas públicas con enfo- que de género? 1.1. Orígenes y principales enfoques estratégicos de las políticas de igualdad de género. La incorporación del objetivo de igualdad de género en la agenda social y política, y en las polí- ticas públicas, así como la necesidad de una insti- tucionalidad estatal responsable en la materia, es el resultado de un largo proceso social y político que tiene lugar en diversos espacios y en el que participan distintos actores. Aún cuando en la región latinoamericana este proceso es producto fundamentalmente del esfuerzo del movimiento de mujeres, su inclusión en el debate público por otros actores ha estado condicionada por el con- texto político global y por las concepciones y valores vigentes. Diversas autoras (Guzmán, 1998; Bareiro, 2003; García-Prince, 2008) consideran que el análisis de las políticas públicas permite identificar las relaciones que el Estado establece con los distin- tos actores, en el marco de sociedades cada vez más complejas. De esta manera se constituye en un buen indicador del grado de democratización y modernización alcanzadas. En este sentido García-Prince señala que “Las políticas son un aspecto de la realidad política, de la que igualmente forman parte las y los actores políticos, individuales y colectivos, el andamiaje institucional y el régimen que prevalece en el sis- tema político, que puede ser democrático o de concentración autoritaria del poder. Dentro de este contexto las políticas públicas son un produc- to que comprende un proceso, cuyo análisis es uno de los capítulos fundamentales de la ciencia política y un objetivo funcional a la práctica polí- tica, ya que representan formas de manejar los asuntos públicos desde esa práctica. Estudiar o analizar las políticas públicas supone poner en contacto la reflexión con todos estos componentes de la realidad política y por ello, la noción de polí- tica pública está estrechamente vinculada a las decisiones que en diversas formas y con la acción de variados actores, sanciona y/o pone en marcha el Estado a través de sus numerosos aparatos, en la gestión de los gobiernos. El gobierno representa el principal –aunque no exclusivo- factor instrumen- tal para la ejecución o implementación de los mandatos contenidos en las políticas públicas”. Asimismo, toda política pública encubre una teoría del cambio social; es decir, que hay una relación de causa/efecto en las disposiciones que rigen y fundamentan la acción pública. Esta cau- salidad, que es normativa, se identifica a través de los objetivos, los contenidos y los instrumentos de acción de que la autoridad gubernamental se dota para generar, a partir de sus actuaciones, los efectos o impactos sobre el tejido social. LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 57 Las políticas públicas de igualdad de género se definen como “el conjunto de intenciones y deci- siones, objetivos y medidas adoptadas por los poderes públicos en torno a la promoción de la situación de la mujer y de la igualdad de género entre mujeres y hombres” (Bustelo, 2004), o como “la puesta en marcha de medidas compen- satorias tendentes a eliminar discriminaciones por razón de sexo que limitan a mujeres y hom- bres la oportunidad de acceder y desarrollarse en igualdad en cualquier ámbito: político, social, económico, cultural, afectivo, educativo, etc. La concreción de sus acciones implica incorporar en la metodología la perspectiva de género en el aná- lisis, planificación, desarrollo y evaluación. Para que sean eficaces, las Políticas de Igualdad han de abordar los siguientes objetivos: • Eliminar los obstáculos existentes para la con- secución de la igualdad real, actuar tanto sobre las normas como sobre las costumbres. • Compensar los efectos que ha producido la discriminación histórica padecida por las mujeres. • Fomentar la participación de las mujeres en los ámbitos de los que han sido excluidas hasta el momento” (FEM, 2007:87). Sin duda son el resultado de procesos complejos tanto técnicos como políticos, que atraviesa con- cepciones y valores predominantes, calidad del conocimiento producido sobre la temática, múlti- ples escenarios, esfuerzo y legitimidad del movi- miento de mujeres, y tensiones entre prioridades diferentes. En estos procesos las demandas de diversos actores devienen en opciones políticas y por lo tanto en objeto de toma de decisión de los poderes públicos. Según Silveira (2000), la incor- poración de la perspectiva de género a la agenda pública* en América Latina es un ejemplo de este proceso, es decir, del desarrollo del movimiento de mujeres en los últimos veinte años por un lado, así como del tipo y calidad del conocimien- to que se ha producido sobre las relaciones de género y del consenso internacional en torno a la necesidad de una mayor equidad y sostenibilidad de los procesos de desarrollo, por otro. El origen de las mismas se encuentra en la idea o el recono- cimiento de que el Estado o los poderes públicos pueden y deben hacer algo para paliar las des- igualdades de género y la discriminación de la mujer. Se pueden definir, asimismo, como un enunciado público que da cuenta del compromi- so responsable de un país en relación a los temas de género, así como un marco que señala lo que esto significa en el contexto del quehacer institu- cional.28 Los trabajos y análisis realizados desde los años 70 por algunas investigadoras, y funcionarias de agencias de desarrollo como Boserup, Moser, Benería o Sen, entre otras, permitieron, en el marco de las corrientes principales de desarrollo, identificar los enfoques de políticas de género predominantes desde los años 50. Estos enfoques, que han dado lugar a diversas formas de políticas, son el resultado por un lado, de la evolución del pensamiento en torno a la igualdad y los derechos de las mujeres, y por otro, de la conceptualización del papel de las mujeres en las corrientes hegemó- nicas del desarrollo. Desde la práctica del desarro- llo, estas políticas han pasado de una atención privilegiada a proyectos dirigidos a las mujeres, a convertir el enfoque de género en transversal a los programas y políticas, y de un modelo de planifi- cación vertical a un énfasis incremental en estra- tegias de desarrollo participativas, muestra de una creciente politización de la agenda de desarrollo, donde la dignidad, la libertad y la justicia son principios claves. En este proceso ha habido eta- 58 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 28 UNDP-GWA(2006) GUÍA DE RECURSOS Transversalización del enfoque de género en la gestión del agua. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 58 pas claves, que han dado un significado especial a estos énfasis, y que sin duda han estado marcadas por la adopción de instrumentos internacionales como la CEDAW, o la realización de las diversas Conferencias internacionales sobre las mujeres. Desde un análisis de género podemos identificar dos enfoques básicos que han marcado la historia de la igualdad de género, y su articulación con el desarrollo. Estos enfoques incluyen diversas estrategias. El primero de ellos conocido como MED (Mujeres en el Desarrollo), tiene como objetivo integrar a las mujeres de una manera funcional a una estrategia de desarrollo dada. Es decir, parte del supuesto que el desarrollo necesita a las muje- res. Con este propósito pone énfasis en el papel productivo de las mujeres entendiendo su subor- dinación por su exclusión en el mercado. Tiende, asimismo, a considerar a las mujeres aisladamen- te, buscando soluciones parciales y señalando sus necesidades a través de intervenciones específicas o de proyectos con un "componente" de mujer. Si bien la emergencia de MED ha representado un paso importante para hacer visible el papel de las mujeres y sus derechos, sus acciones, en la mayo- ría de los casos, han reforzando los roles genéri- cos sin cuestionar la división social del trabajo. Una limitación final fue su fracaso en considerar la cuestión del poder masculino como una pro- piedad de las relaciones de género. Su preocupa- ción por las actitudes individuales, más que por los poderes económicos, políticos e interpersona- 59 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Tabla 1. Etapas de la incorporación del género a los programas y políticas Período Eventos y documentos claves 1945-62 • Creación de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer (CSW). • Adopción de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. 1963-75 • Aprobación de la Declaración sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer • I Conferencia Mundial del Año Internacional de la Mujer, en México.(1975) 1976-85 • Primera Década de NNUU de la Mujer • II Conferencia Mundial de la Mujer, Copenhague, 1980. • Adopción de la Convención para la Eliminación de toda Forma de Discriminación contra la Mujer. (CEDAW) 1979 • III Conferencia Mundial de la Mujer, Nairobi, 1985 * Estrategias de Nairobi orientadas hacia el Futuro para el Adelanto de la Mujer, 1985 1985-95 • IV Conferencia Mundial en Beijing, 1995 * Plataforma para la Acción de Beijing, 1985 • Conferencias Mundiales sobre Medioambiente, Derechos Humanos, Población, Asentamientos Humanos; Cumbre Social 1995-2005 * Proceso de Revisión de Beijing+5 y Beijing+10 * Declaración del Milenio * Consenso de Monterrey * Declaración de Paris Fuente: Naciones Unidas (1995) “Las Naciones Unidas y el Avance de las Mujeres, 1945-1995”, y elaboración propia. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 59 les que los hombres ejercen sobre las mujeres, parece inevitable en un marco teórico que ve las distorsiones de la socialización del rol sexual como la clave explicativa de la desventaja de las mujeres. Este enfoque ha puesto en marcha tres estrategias: la de equidad centrada en la igualdad jurídica y la participación económica de las muje- res; la de anti-pobreza que liga las desigualdades económicas entre mujeres y hombres con la pobreza y no con las asimetrías de género; y por último, la de eficiencia que parte del supuesto que, a mayor participación en el desarrollo corresponde mayor equidad entre mujeres y hom- bres, argumentando que las mujeres son esencia- les para el éxito de los esfuerzos del desarrollo Paralelamente a estos avances, algunas organiza- ciones feministas promovieron enfoques alterna- tivos a las políticas orientadas desde el enfoque MED. Este es el caso del Enfoque de Empo - deramiento, que surge como visión crítica de mujeres de países del Sur, algunas de ellas articu- ladas, posteriormente, en torno a la organización DAWN (Development Alternatives with Women for a New Era). Este enfoque plantea la necesidad que las mujeres tengan influencia en los procesos de cambio de la sociedad, especialmente en lo familiar y comunitario, a través del incremento de sus habilidades y capacidades, es decir de su “empoderamiento”28, especialmente en relación al acceso y control sobre los recursos. Aún cuando en sus orígenes este enfoque privilegió el empo- deramiento en el ámbito comunitario, posterior- mente, evolucionará hacia una comprensión más global y completa de dicha estrategia. Para autoras como Kabeer (2006) el empodera- miento debería explorarse a través de tres dimen- siones interrelacionadas: la agencia, los recursos y los funcionamientos. La agencia representa el proceso a través del cual se toman y se ejecutan las decisiones de manera que desafíen las relacio- nes de poder; los recursos son los medios a través de los cuales se ejerce la agencia, la manera en que están disponibles y se distribuyen a través de las instituciones y relaciones en una sociedad dada; y los funcionamientos se refieren a la agen- cia ejercida y sus consecuencias. Estas tres dimen- siones que componen el concepto de empodera- miento pueden ser vistas como el camino a través del cual el proceso de empoderamiento ocurre. Cambios en una esfera puede llevar a otros en el futuro. Los cambios pueden ocurrir a lo largo de una vida o de generaciones, pero también las des- igualdades en una esfera pueden ser reproducidas en otras si no se desafían, en tanto las hijas here- dan las mismas estructuras discriminatorias que han oprimido a sus madres. Señala, asimismo, que las transformaciones institucionales requie- ren movimientos en varios frentes: de agencia individual a colectiva, de negociaciones privadas a acciones públicas, del sector informal al sector formal de lucha donde el poder es legítimamente ejercido (De la Cruz, 2007). El segundo enfoque conocido como GED (Género en el Desarrollo), surgió en la década de los 80 unido a los avances de la teoría feminista, particularmente al desarrollo de los conceptos de género y "empoderamiento". Desde esta perspec- tiva, para entender la subordinación y la desigual- dad de las mujeres hay que incorporar de manera relevante en el debate las relaciones de poder, el conflicto y las relaciones de género. Estas refle- xiones han permitido, paulatinamente, pasar de una concepción MED a GED, orientar las políti- 60 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 28 La estrategia de Empoderamiento tiene una doble dimensión: por un lado significa la toma de conciencia del poder que indivi- dual y colectivamente tienen las mujeres. En este sentido (…) tiene que ver con la recuperación de la propia dignidad y auto- estima de cada mujer como persona. – En segundo lugar, tiene una dimensión política, en cuanto que pretende que las muje- res estén presentes en los lugares donde se toman las decisiones (conceptos extraídos de la Plataforma de Beijing). Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 60 cas, y definir nuevas herramientas y metodologí- as para la planificación. ¿Qué propone GED? 1. Busca una redefinición del concepto de des- arrollo y de esa práctica que supone repensar el proceso y las prioridades para el cambio. 2. Desde su perspectiva es necesario compren- der la estructura y la dinámica de las relacio- nes de género para poder analizar la organiza- ción y el proceso social. 3. Se ocupa de las relaciones que se entablan entre mujeres y hombres: relaciones de poder en situaciones culturales e históricas concre- tas, teniendo en cuenta otras posiciones vita- les tales como la pertenencia a un grupo social, étnico, de edad, etc. 4. Pone énfasis en lo político de las relaciones de género y usa conceptos tales como " negocia- ciones", “conflictos”, "base de recursos", "alianzas", etc. 5. El concepto de la división genérica del traba- jo es central en GED, lo que nos lleva a un análisis de las formas específicas de las inte- rrelaciones de los géneros producido por la división social. 6. En lo que concierne al diseño de políticas, la conceptualización de la DGT como relación de conexión social, más que de simple separación, implica que las actividades de las mujeres no pueden verse aisladamente de los diferentes vínculos que definen el proceso de producción en el que están inmersas. La DGT implica tanto un proceso técnico como una interdependen- cia social entre mujeres y hombres. 7. Implica que las necesidades de las mujeres deben ser parte integrante del análisis de las relaciones de género en los hogares, en la comunidad y las instituciones. 8. Promueve la eficiencia y la identificación de oportunidades para mejorar la redistribución de género y la equidad en las políticas, pro- yectos y programas de desarrollo. 9. Busca el "empoderamiento de las mujeres" y de otros colectivos en desventaja, incluyendo la satisfacción de las necesidades prácticas de género para asegurar la alimentación, vivien- da, agua y autosuficiencia económica. 10. Busca la superación de las desigualdades estructurales a través del poder de moviliza- ción de la comunidad. 11. Considera que tanto mujeres como hombres deben participar en la identificación diseño y ejecución de sus propios proyectos sociales (basado en De La Cruz, Emakunde, 1998). A partir de los Informes de Desarrollo Humano, y hacia mediados de la década de los 90, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) produce una serie de documentos, pla- nes de acciones e instrumentos de planeación orientados a avanzar en la igualdad de género y que se concretan en el enfoque Género y Desarrollo Humano (GDH), fortaleciéndose de esta manera en una articulación con al enfoque GED. El PNUD considera que la inversión en la promoción de la equidad de género y el empode- ramiento de las mujeres son vitales no sólo para mejorar las condiciones económicas, sociales y políticas de la sociedad en su conjunto, sino para lograr una ciudadanía plena. Es por lo tanto, un asunto de derechos humanos y justicia social. El GDH analiza las relaciones de género dentro del marco del paradigma del desarrollo humano y subraya tanto el impacto diferencial de las políti- cas sobre mujeres y varones, como el efecto nega- tivo de la desigualdad de género en el desarrollo humano (De la Cruz, 2007). En los años 90, y bajo el impulso de las propues- tas de la Plataforma para la Acción de Beijing 61 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 61 (1995) que refuerza la demanda del logro de igualdad de género, basada en la aplicación del enfoque de género en la corriente principal (“mainstreaming”) de las políticas públicas, y en el empoderamiento de las mujeres, hemos visto avances importantes en el enfoque, así como en las diversas propuestas de políticas derivadas del mismo, tales como las políticas de equidad, las políticas de igualdad de oportunidades*, las polí- ticas de igualdad, las políticas de acciones positi- vas, las políticas de género, y las políticas de igualdad de género*. Aunque su alcance sea limi- tado, y sus diferencias importantes, a la mayoría se las identifica como “políticas de igualdad”, ya que el propósito de su diseño y medidas ha sido incidir positivamente en el logro de la igualdad. Esto ha permitido el surgimiento de numerosas iniciativas que combinan muchos de los diversos enfoques y que coexisten, en muchos casos, en una misma institución. Esta situación es en gran medida resultado de diversos factores que históri- camente han hecho del proceso de las políticas públicas de igualdad en América Latina un proce- so principalmente de carácter incoherente, parcial y discontinuo. Según Prince (2008) “los mismos (enfoques) han evolucionado desde las propuestas y acciones asistencialistas hasta las políticas de igual- dad basadas en la aplicación del enfoque de género, sin que esta evolución necesariamente haya signifi- cado que los anteriores han sido sustituidos o hayan desaparecido completamente para dar paso a otro totalmente diferente. En este flujo histórico los cam- bios en las políticas han incluido diferentes concep- ciones del rol y de los derechos de las mujeres frente a los roles y derechos masculinos y las obligaciones de los Estados nacionales en relación con la pobla- ción femenina de cara a la situación de los hom- bres”. Actualmente muchas y muchos especialistas y estudiosos hablan del tiempo presente como una fase distinta, la cual está siendo denominada Etapa Post Beijing y que estaría caracterizada por la emergencia de importantes categorías de análi- sis y aplicación de las políticas públicas que, según García Prince (2003), se conciben desde el enfoque de género como “mainstreaming de género*” o “transversalidad de género*” y, más recientemente como “Igualdad de géneros en el mainstream”. Representa una propuesta concep- tual, metodológica y técnica, que consolida los mejores avances y logros alcanzados en la mate- ria. El análisis de género que esta estrategia demanda, parte de la premisa de que las políticas públicas no son neutrales y por lo tanto tienen impactos diferenciados sobre mujeres y varones. Ello obliga a diagnosticar las consecuencias que tienen las relaciones y desigualdades de género en los análisis socio-económicos y políticos con el fin de evitar los sesgos discriminatorios de las políticas. En suma, las políticas de género preten- den abrir oportunidades para mejorar la condi- ción de las mujeres y transformar las relaciones de género. Con este propósito, y si se quiere erra- dicar realmente la discriminación de las mujeres, es necesario cambiar la organización social que le sirve de base y la dicotomía entre las actividades públicas y privadas. Esto supone políticas públi- cas de más envergadura y con objetivos más amplios que la mera búsqueda de igualdad de oportunidades entre las mujeres y los hombres y a la acción positiva* en el ámbito público*. Supone, por un lado, modificar las características y la relación entre mundo público y mundo priva- do que ha caracterizado a nuestra sociedad moderna. Por otro, propone eliminar la base cul- tural y política que ha sustentado la jerarquía entre lo masculino y lo femenino, y que ha per- meado casi todos los tipos de organización social que conocemos. La autora señala que esta profun- da tarea de cambio, no es posible sólo con la implementación de políticas públicas. Supone una verdadera revolución de la sociedad y de las personas, que debería organizar su base privada, 62 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 62 en especial los servicios producidos en la familia, de otra manera. En este sentido, el empleo del tiempo es realmente el reto: reorganizar la socie- dad para que los tiempos de educación, de traba- jo, de cuidados, de ocio y de desarrollo personal se simultaneen a lo largo de nuestro ciclo vital y se compartan por igual. A pesar de los avances sustantivos mencionados, y la diversidad de políticas agrupadas bajo el paraguas de “políticas de igualdad de género”, todavía se presentan algunos desafíos. El primero está relacionado con la persistente brecha entre la retórica y la práctica cuya superación hará de las mujeres ciudadanas plenas en los diversos países de la región. El segundo, está relacionado con los contextos de globalización y la emergencia de nuevos actores, que a la vez que, desde sus pro- puestas contribuyen a una mayor igualdad, hacen visible la diversidad como una nueva dimensión de las políticas de igualdad. 1.2. El mainstreaming o transversalidad de género. El “mainstreaming de género”, término acuñado en la Conferencia Mundial de la Mujer de Pekín de 1995, alude a la necesidad de que los poderes públicos se impliquen de forma integral para incorporar la dimensión de género en todas sus actuaciones. Según Rigat-Pflaum (2004), en la actualidad se discuten dos posiciones con rela- ción a su origen. La primera hace referencia a que su surgimiento ha sido una consecuencia de la debilidad de las políticas de promoción de las mujeres y de las otras estrategias que desde el género apuntaron a lograr una equiparación. La segunda, a que su adopción por las instituciones, por el contrario, debería interpretarse como una evolución que desde una posición de acumula- ción de poder fue posible introducir, al compren- der que el análisis de género debe involucrar indefectiblemente a los dos géneros para la supe- ración de las desventajas en que la construcción jerárquica genérica ha colocado a uno de ellos. Señala, asimismo, “que la discusión sobre su origen, que sin duda admite componentes tanto de debilidad como de fuerza de las mujeres, no es un tema menor, en tanto es fundamental no olvidar que su imple- mentación a nivel de las instituciones es el resultado de la lucha de muchos años de las mujeres organiza- das, del pensamiento feminista y del análisis de género y de ninguna manera de la toma de concien- cia repentina de los liderazgos institucionales sobre el tema de la discriminación de género”. La traducción castellana de “gender mainstrea- ming” como transversalidad ofrece ciertas dificul- tades, por lo que resulta necesario realizar algu- nas consideraciones con respecto a su significado en el idioma original. “Mainstream” responde, de manera literal, a la expresión española “corriente principal”, haciendo alusión al conjunto de ideas, actitudes o actividades que son propias a alguna cosa. Podría traducirse como la tendencia predo- minante en la opinión de todos y todas con res- pecto a algo y, en el caso que nos ocupa, la ten- dencia predominante en el modelo de gestión de una organización. Teniendo esto en cuenta, la idea que habría detrás de “gender mainstreaming” aplicado a las políticas públicas, es que el género, o la dimensión de género, sea parte integrada en sus procesos de decisión y gestión. Lo que impli- ca, en otras palabras, que las políticas públicas han de integrar la igualdad de trato*, de oportu- nidades, y de resultados como objetivo, esto ha de promoverse tanto desde la toma de decisiones como desde la gestión. Según Casco (2003) se trataría pues de hacer política pública integrando el objetivo de alcanzar la igualdad efectiva de mujeres y hombres en los procesos de planificación, ejecución y evaluación, reconociendo que las desigualdades de género existen y asumiendo el problema como un pro- blema público, reconocido por las autoridades como problema que atañe a todas las administra- 63 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 63 ciones públicas. Ésta se concretaría en un modo de hacer política pública, igual de eficaz para hombres que para mujeres, analizando el efecto que éstas tienen en unos y otras e introducir, si fueran necesarias, medidas compensatorias que garanticen el objetivo de alcanzar la igualdad efectiva. De esta manera, según la autora, se supe- ra la concepción de que la igualdad es una cues- tión vinculada únicamente a las mujeres, en cuanto destinatarias de medidas compensatorias y/o correctoras de la situación de desventaja social en la que se encuentran. “Esta visión se sus- tituye por un enfoque más integral que considera al conjunto de instituciones y poderes públicos copartí- cipes en la construcción de sociedades más igualita- rias y democráticas en tanto que las medidas, actua- ciones o actividades que desarrollan tienen resulta- dos y efectos equitativos en hombres y mujeres. Revertir la tendencia y equilibrar en la balanza los beneficios que hombres y mujeres obtienen de la acción pública, implica necesariamente la integra- ción del objetivo de igualdad efectiva entre mujeres y hombres en las políticas sectoriales y la realiza- ción de cambios en las estructuras y en los procedi- mientos, lo cual exige la incorporación a lo largo de todos los procesos de la perspectiva de género como marco explicativo y del concepto de género como categoría de análisis”. En términos generales y aunque existen algunos debates en torno al consenso de su traducción al castellano como “transversalidad de género”, hace referencia a una conceptualización que nos lleva a analizar las situaciones desde el género; en segundo lugar a una estrategia con herramientas para actuar sobre la realidad; y en tercero, a un proceso de ejecución de acciones concretas para cambiar estas situaciones. El concepto de”trans- versalidad” presenta algunas dudas respecto a la estrategia global del mainstreaming, ya que la transversalidad viene siendo entendida como una estrategia vertical, a veces trabajada más desde un planteamiento de mujer como “grupo minoritario” que considerando al género como una concepto analítico de interpretación de la realidad, que pone de manifiesto la secular desventaja de las mujeres y de los hombres en los contextos y estructuras sociales. Se propone por tanto abor- dar el concepto de mainstreaming desde un enfo- que más amplio: considerar el género como pers- pectiva y la Igualdad como filosofía desde el mismo momento del nacimiento (diseño y plani- ficación) de una política pública, ya sea local o nacional (Casco, 2003). Esta concepción tiene implicaciones en dos sen- tidos: 1. Por una parte, modificar lo cotidiano de las instituciones, ya que la adopción de toda decisión, sea normativa o ejecutiva, necesita- rá de un estudio previo sobre su impacto dife- rencial en mujeres y hombres, por si fuera contraria a la igualdad de género. 2. Por otra, requiere modificaciones estructura- les, al obligar a los poderes públicos a actuar coordinadamente entre sí y con los sujetos privados. Al situar el objetivo de la igualdad entre mujeres y hombres en el centro de todas las discusiones, actuaciones y presu- puestos políticos, no sólo hay que integrar los temas de género en las agendas existentes, sino reestructurar los sistemas de toma de decisiones para que acepten esta perspectiva. En consecuencia, es necesario definir nuevos procedimientos políticos y técnicos en las instituciones. Asimismo, hay que añadir que el principio de “mainstreaming” no es, exclusivo de los organis- mos de igualdad, sino que reparte esta competen- cia entre todos los agentes institucionales. No obstante, debe estar coordinado por organismos de igualdad, como los Mecanismos de la Mujer, cuyo papel es esencial para hacerla efectiva. 64 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 64 Aunque hay varias definiciones y no hay total consenso sobre su significado podemos decir que el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas define la estrategia de “mainstreaming” de género de la siguiente manera: El "mainstrea- ming" de género es el proceso que examina las implicaciones para mujeres y hombres de cual- quier tipo de acción pública planificada, inclu- yendo legislación, políticas o programas, en cual- quier área. Asimismo, señala que el “mainstrea- ming” es una herramienta para hacer de los inte- reses y necesidades de hombres y mujeres una dimensión integrada en el diseño, implementa- ción, monitoreo y evaluación de políticas y pro- gramas en todos los ámbitos políticos, sociales y económicos. El objetivo final es alcanzar la igual- dad de género (ECOSOC, 1997, A/52/3, capítulo IV, sección A). Las diversas definiciones destacan el objetivo del mainstreaming (la igualdad de género), el proce- so (introducir la perspectiva de igualdad de géne- ro), los objetos (todas las políticas públicas, a todos los niveles) y los sujetos activos del mains- 65 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Tabla 2. Avances en las políticas de Igualdad Políticas específicas de la igualdad de género Políticas que incluyen la transversalidad de género Más intervenciones directas: acciones positivas, sec- toriales, etc. Más intervenciones integrales (planteamientos holís- ticos que aborden las causas de la desigualdad) Más desarrollo de políticas específicas para la igual- dad. Por ejemplo: Los Planes de Igualdad de Oportunidades Más incorporación de políticas para la igualdad en y desde todas las áreas o instancias municipales Más presupuestos específicos Más presupuestos generales (presupuestos con pers- pectiva de género) Menos personas responsables que organicen, impul- sen y dirijan Más personas responsables de coordinar e impulsar la igualdad de género Menos agentes sociales con implicación Más agentes sociales con implicación Las intervenciones se dirigen preferentemente a las mujeres Las intervenciones pueden dirigirse preferentemente a mujeres pero también a hombres, siendo el objeti- vo prioritario incidir con ello en mayores cotas de igualdad de género. Implica intervenciones coordi- nadas Más evaluaciones de los resultados Más evaluaciones de los procesos y también de resul- tados Más efectos a corto y medio plazo Más efectos a medio y largo plazo Ambas políticas son tan necesarias como complementarias: enfoque dual El Mainstreaming refuerza y complementa las políticas de igualdad específicas, no las anula Fuente: Esperanza Martín Serrano: Dirección General de la Mujer, Programa de Asesoramiento Técnico para la elaboración de Planes de Igualdad en el ámbito local, Madrid, 1998-2003. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 65 treaming (los actores o agentes implicados ordina- riamente en dichas políticas). El enfoque de Mainstreaming se convierte, de esta manera, en un enfoque clave, que busca interacciones directas con otros elementos para el logro de la igualdad de género; los derechos humanos y el “empoderamiento”. Ambos concep- tos hacen referencia al crecimiento conciente de la potencialidad de las personas, del desarrollo de capacidades para reivindicar y ejercer sus dere- chos, acompañado de un correlativo aumento de responsabilidad y autonomía sobre los recursos y sobre las decisiones (públicas y privadas) que afectan sus vidas. Sobre la base de lo dicho ante- riormente es necesario comprender que el man- dato del “gender mainstreaming” debe contemplar tres características básicas que conviene recordar por su carácter fundamental. Se trata de un pro- ceso estratégico, sistémico y participativo. Como las mujeres históricamente han estado apartadas del poder, empoderar implicaría su plena participación en condiciones de igualdad en todas las esferas de la sociedad, “incluyendo la participación en los procesos de toma de decisiones y el acceso al poder, como fundamental para el logro de la igualdad, el desarrollo y la paz” (Declaración de Beijing, epígrafe 13), pero también que la igualdad de género sea tenida en cuenta en la for- mulación de las políticas sociales y económicas que reviertan en el conjunto de la sociedad. Ambas estrategias son necesarias para avanzar hacia la igualdad. 66 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Cuadro 1. Importancia y requisitos o condiciones necesarias ¿Por qué es importante el mainstreaming de género? • Porque pone a las personas en el centro de la toma de decisiones. • Porque conduce a un mejor gobierno. • Porque incorpora a las mujeres y varones haciendo un uso pleno de los recursos humanos. • Porque visibiliza los temas de igualdad de género en la corriente principal de la sociedad. • Porque toma en consideración la diversidad entre mujeres y varones. • Porque sitúa las cuestiones de igualdad de género en el centro de las decisiones políticas y en el centro de las políticas de asignación de recursos. ¿Cuáles son los pre-requisitos o condiciones que lo facilitan? • Voluntad política expresada. • Existencia de políticas específicas de igualdad de género. • Existencia de Estadísticas desagregadas. • Conocimiento amplio de las relaciones de género. • Conocimiento de la administración. • Recursos financieros y humanos necesarios. • Participación de las mujeres en la vida política y pública y en el proceso de toma de decisiones. • Empoderar: ciudadanía y derechos. Fuente: Gender Mainstreaming, Consejo de Europa, 1998. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 66 2. Políticas públicas y transversalización de género. 2.1. ¿Cuáles son los Componentes de una política de género? Con el propósito de una mayor comprensión de sus dimensiones, a continuación señalamos sus componentes fundamentales: 1.Análisis situacional – es decir, un examen de los aspectos de género que afectan a los grupos acto- res/asociados/ beneficiarios y a la propia organiza- ción. Este último caso incluye un examen del conocimiento, las destrezas, el compromiso y las prácticas del personal en relación con la perspec- tiva de género, así como un examen de la cultura y gestión organizacional que afecta al personal (por ejemplo, las diferencias de género en las oportunidades de promociones, o el acoso sexual en el trabajo). 2.La política misma – ésta debe ser esbozada con base en un análisis situacional y contener: una explicación de las razones por las cuales la orga- nización considera que los temas de género son importantes, (marco normativo y doctrinal, prin- 67 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Tabla 3. Fases de la transversalización de género Fase Temas a considerar Fase de preparación y planificación de la política (Conocer y analizar la realidad sobre la que se va a intervenir) Descripción y análisis de la situación. Identificación, definición y análisis de los problemas a abordar y sus desafíos. Definición de alcance e importancia de los temas de género, resultados de géne- ro, desarrollo de preguntas amplias de la política y personas y grupos involucrados. Fase de la toma de decisión sobre la política (Programar y diseñar los pasos priori- tarios a seguir) ¿Qué problemas y desafíos se considerarán, en relación al trabajo preparatorio y el alcance político de los problemas y desafíos? Definir más detalladamente los problemas de género e indicado- res. Evaluación de diferentes opciones de políticas en base a cri- terios de eficacia, eficiencia y abordaje de los temas de género. Recomendación de política, Programa, Plan Adhesión al principio de igualdad de género y decisión sobre qué cuestiones de género se llevarán a la agenda política. Fase de implementación de la política (Ejecutar y poner en marcha la política elegida) Una vez detectados los problemas, definidos los objetivos amplios, las líneas de la política y las prioridades designadas, se deben poner en práctica. Elaboración de acciones concretas de género y acompañamiento y apoyo a los grupos involucrados, especialmente de mujeres. Fase de evaluación de la política (Evaluar y conocer si lo inicialmente previsto se está logrando; determinar el impacto de las medidas) Evaluar los efectos de la política sobre las relaciones de género Fuente: Consejo de Europa. Gender mainstreaming. Conceptual framework, methodology and presentation of good prac- tices. Final report of Activities of the Group of Specialists on Mainstreaming (1998). Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 67 cipios…..), la visión de la organización de lo que constituyen enfoques y prácticas de género, y las diversas formas en que esta comprensión influirá en el quehacer institucional (beneficios en rela- ción a la igualdad entre mujeres y hombres). 3.Estrategia de ejecución y/o plan de acción – des- cripción detallada de cómo se ejecutará la política a lo largo de un período determinado, incluyendo las actividades, plazos, presupuestos, responsabili- dades e indicadores para seguimiento y evaluación. 2.2 ¿Qué momentos en el proceso de la política son importantes para la transversalización de género? La “transversalización de género” debe ser aplica- da en cada paso del proceso del desarrollo de una política (por ejemplo en la política municipal gene- ral), en todas las áreas de políticas relevantes y en todos los niveles sectoriales (por ejemplo en la pla- nificación urbana), involucrando a todos los acto- res (políticos, técnicos, sociales) y desarrollando las herramientas y técnicas necesarias (por ejemplo: Planes de Igualdad, presupuestos sensibles al géne- ro, etc.). 2.3. ¿Cómo incorporar el mainstreaming de género en la política sectorial y local? En el cuadro siguiente desarrollamos a través de un ejemplo cómo incorporar la transversalidad de género en un ámbito sectorial y local, y los criterios básicos a tener en cuenta. 68 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Cuadro 2. Ejemplo de la incorporación de la transversalidad de género. El uso de los tiempos y de los espacios Seguridad y Planificación urbana: el uso de los tiempos y de los espacios El espacio urbano es clave para el desarrollo y el bienestar de las personas. A la hora de la planificación física, urbana, medioambiental e industrial, la dimensión de género debería constituir una prioridad. Si consideramos los distintos estudios realizados sobre el medio urbano, destacan al menos dos aspectos principales: Las ciudades están principalmente diseñadas para los automóviles; la dependencia del automóvil incide directamente en la construcción de más carreteras, en detrimento de otros espacios urbanos como par- ques y plazas. Las ciudades tienden a excluir a aquellas personas que no están dentro de los procesos productivos y a recluirlas en espacios acotados (Centros de Día para la Tercera Edad, Centros Culturales para la juven- tud, escuelas infantiles para los niños y niñas, etc.) Un Ejemplo: a la hora de diseñar un nuevo barrio, una ruta de transporte, un centro cívico, un colegio o una residencia para la tercera edad, deberían considerarse las necesidades prácticas y estratégicas de las mujeres y de los hombres, y el uso de los espacios públicos desagregados por sexo, considerando: a) Accesibilidad: Conocimiento de los espacios públicos en el propio barrio y en la ciudad, distancia (medida en tiempo) a los mismos, medio de transporte utilizado, existencia de obstáculos físicos para su acceso. b)Uso: Actividades que realizan las mujeres en los espacios públicos sociabilidad desarrollada, hora- rios y frecuencia de uso c) Valoración y preferencias respecto al uso del tiempo libre, participación en actividades culturales u otras, percepción de los roles asignados a varones y mujeres en los espacios públicos. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 68 69 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Una planificación municipal urbana sensible al género, mejoraría cualitativamente el entorno, una mayor igualdad en las relaciones de género, posibilitando al menos la conciliación de la vida familiar y laboral, y reduciendo factores de riesgo (inseguridad /violencia) para mujeres y varones. Criterios básicos que los gobiernos locales deben contemplar para una mejor y más productiva incorpo- ración de la perspectiva de género en la seguridad urbana: Integralidad: El municipio debe atender simultáneamente, tanto las situaciones de exclusión o vulnera- bilidad de las mujeres para mejorar su calidad de vida y los servicios que reciben y demandan, como la posición de las mujeres en la sociedad local (acceso a recursos, educación, participación política, etc.). Supone pasar de acciones puntuales dirigidas a un grupo específico, a la elaboración y puesta en marcha de una política de género, es decir de promoción de la igualdad de género entre varones y mujeres Acciones Afirmativas: Son acciones correctivas que tienen como objetivo superar las situaciones de dis- criminación y desigualdad de las mujeres respecto de sus necesidades y derechos atendiendo y priori- zando particularmente a las mismas. Por ejemplo, destinando recursos para programas específicos para mujeres, estableciendo cupos de acceso a determinados beneficios. Estas acciones son una herramienta importante que el gobierno local debe utilizar para promover la equidad de género. Capacitación: Toda implementación de política supone capacitación de sus agentes para su elaboración. En este sentido, la capacitación en la perspectiva de género es indispensable para la elaboración y apli- cación de políticas que contemplen a las mujeres, a los fines de posibilitar transformaciones en la estruc- tura y dinámica política-administrativa de los municipios. Transversalidad: La igualdad de género debe atravesar la agenda municipal, lo que implica comprometer a todas las áreas y actores, y al mismo tiempo, evita segregar y aislar la problemática de las mujeres en una dependencia específica. Esto no excluye la existencia de áreas específicas de políticas de género que son indispensables para garantizar que la transversalidad se efectivice y no quede solo en enunciados. Coordinación: La eficacia de las políticas locales de equidad de género requiere la colaboración entre distintas áreas del gobierno local, entre distintos gobiernos locales y a la vez, con el gobierno estatal cen- tral o federal. Aplicar este principio posibilita la potenciación de las capacidades institucionales y la opti- mización de recursos, en una acción municipal concertada. Institucionalización: Significa incorporar la perspectiva de género y los derechos de las mujeres en la normativa municipal y en las estructuras organizacionales del gobierno local, permitiendo la sostenibi- lidad en el tiempo y en la estructura de las instancias políticas y acciones de equidad de género. Por ejemplo: Planes de Igualdad de Oportunidades entre Varones y Mujeres, Áreas Mujer, etc. La sostenibi- lidad implica, también, que el municipio otorgue un lugar reconocido y jerárquico a estas formas insti- tucionales y asignar presupuesto para garantizar su funcionamiento. Otro criterio, absolutamente imprescindible a la hora de formular e implementar políticas públicas es la promoción de la participación de las mujeres. Esto supone crear y garantizar condiciones y mecanis- mos que posibiliten el acceso de las mujeres a los distintos espacios de participación Fuente: RAINIERO L, RODIGOU M, PÉREZ S. (2006) “Herramientas para la promoción de ciudades seguras desde la pers- pectiva de género”, CISCSA, UNIFEM, AECI, Córdoba, Argentina. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 69 3. Principales instrumentos de las políti- cas públicas de igualdad. 3.1. Los planes de igualdad. Contenidos y estra- tegias de acción. Los planes y las leyes de igualdad han surgido en la región sin las condiciones necesarias para garantizar su adecuado diseño y aplicación, y en muchos casos se han aplicado parcialmente o ni siquiera se han puesto en marcha. Esto se debe, en otras cuestiones, a la escasa cultura adminis- trativa y de planificación, a los limitados recursos asignados o la falta de voluntad política. Sin embargo, han sido y son instrumentos de política que han abierto un camino para la verdadera ins- titucionalidad de género en los diversos países, y en muchos países son el resultado de ejercicios de participación con los diversos actores interesados, especialmente las organizaciones de mujeres. Un plan de igualdad, generalmente denominado Plan de Igualdad de Oportunidades, es un instru- mento técnico -político de planificación para la aplicación del objetivo de igualdad de género, recoge las áreas prioritarias en materia de igual- dad de género, y plantea propuestas de política pública. Para su elaboración, en general, se tienen en cuenta los siguientes elementos: • Los compromisos de la Plataforma para la Acción de la IV Conferencia Mundial de las Mujeres. • Recomendaciones emanadas de diversos Organismos Internacionales. • Las normas o Declaraciones regionales. • Conclusiones de la evaluación del anterior Plan. • Aportaciones y sugerencias de los diferentes departamentos ministeriales. • Aportaciones y sugerencias de las organizacio- nes de mujeres, actores sociales y ONG. En el Plan se articulan la oferta pública y la demanda social, identificando compromisos entre todos los agentes implicados y recursos desde los diferentes actores (Estado, Sociedad Civil y Cooperación). En términos generales se inspiran en dos principios básicos: la no discriminación e igual- dad, y desarrolla una serie de principios rectores que guían su acción. Entre ellos podemos encontrar el concepto de ciudadanía, como disfrute y ejercicio de los derechos civiles y sociales; el empoderamien- to y la transversalidad de género como estrategias claves; o la innovación científica y tecnológica, como una de las principales fuerzas de cambio social. Estos principios ordenan y articulan el con- tenido del Plan a lo largo de una serie de ejes que responden a las áreas de intervención para la intro- ducción de la perspectiva de género en las políticas públicas, y en la definición de políticas específicas tales como: Participación Política y social; Participación Económica; Educación; Violencia; Salud; Atención a la diversidad y la inclusión; etc. Para cada uno de estos Ejes, se establece un marco teórico explicativo, un diagnóstico sobre la situa- ción actual del país, los objetivos estratégicos y las propuestas de actuación. 3.2. La legislación en materia de igualdad. La profusión de Planes de Igualdad en la región en los años 90 en América Latina, tropezó con un serio inconveniente, la falta de fundamentos jurídicos suficientes para su aplicación. Esta situación plan- teó la necesidad de impulsar procesos legislativos que dieran un marco amplio al conjunto de actua- ciones en materia de igualdad de género. Aun cuando existían en la región normativas específicas, especialmente en relación a aspectos sectoriales de la igualdad de género, el surgimien- to de iniciativas de leyes de igualdad está permi- tiendo dar coherencia estratégica al conjunto de intervenciones en todos los sectores de la acción pública; recordar el marco legal internacional y 70 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 70 regional para la igualdad de género que ha ratifi- cado el país y los compromisos asumidos; definir el marco conceptual y la visión que marcan las actuaciones, los criterios estratégicos fundamen- tales y los ámbitos de intervención, así como los objetivos generales, y por último, poner en mar- cha mecanismos de rendición de cuentas. Algunas autoras señalan que la incorporación de nuevos actores y sus demandas a las luchas ciuda- danas ha permitido el surgimiento de nuevos derechos en relación con la igualdad: el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, a los derechos sexuales y reproductivos, etc. Estas nue- vas demandas confirman el carácter estratégico de las leyes de igualdad como herramientas de coherencia de las políticas públicas en la materia. 3.3. Los actores relevantes. Tradicionalmente, la gestión de las políticas públicas ha estado delegada a las instancias estata- les; sin embargo, con el desarrollo de la democra- cia, la gobernabilidad, la participación ciudadana, y el liderazgo y posicionamiento de sociedad civil organizada, el ámbito de las políticas públicas se ha ampliado y fortalecido incorporando a actores de diversos ámbitos del Estado, el sector privado, los partidos políticos, y la sociedad civil. En la mayoría de los contextos, el proceso de construcción de los problemas públicos se inicia en la sociedad y se desarrolla a través de la interac- ción entre esta última y el Estado, para posterior- mente integrar la institucionalidad del Estado. Cuando las demandas del movimiento de mujeres, de jóvenes u otros grupos son reconocidas como problema de interés general por sectores muy dis- tintos a los que le dieron origen, a través de la ins- titucionalización de las políticas públicas, se busca dar respuesta a dichas demandas. En este sentido el papel de la sociedad civil, y especialmente de las organizaciones de mujeres ha sido y seguirá siendo clave para instalar los temas como problemas sociales, incidir en su incorporación en la agenda política para su institucionalización a través de las políticas públicas y su presupuestación, y ser parte del proceso de fiscalización de su implementación, y del seguimiento y evaluación de los resultados. La participación es también el resultado del proce- so de “empoderamiento” de las mujeres a través de sus organizaciones. De allí, la necesidad de la pro- moción de la participación de las mujeres en todas las instancias y espacios de control ciudadano a nivel nacional y local, y del desarrollo instrumen- tos de regulación política y legislativa desde una visión de género como por ejemplo, los presupues- tos participativos como instrumentos de transpa- rencia, análisis y planificación, con el objeto de democratizar no sólo la política, sino también la economía y la cultura. Otro de los actores relevantes en este contexto son los Mecanismos de Igualdad estatales, regionales y municipales29. Estos Mecanismos han sido creados, en gran parte, por la acción de las organizaciones de mujeres, y a pesar de su diversidad, son instancias claves para diagnosticar y dar respuesta a las des- igualdades que se expresan en el orden institucio- nal y hacer que el mainstreaming de género sea una realidad en el conjunto de las políticas públicas. Además, existen actualmente espacios de género sectoriales, como por ejemplo las unidades de géne- ro de diversos Ministerios, que trabajan en estrecha alianza con dichos mecanismos. Ambos espacios suelen estar acompañados de equipos técnicos internos y externos, cuyo papel puede ser diverso, pero básicamente podrían cubrir los siguientes aspectos: analizar, proponer, planificar, cooperar, ejecutar y evaluar los procesos. 71 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 29 No estamos haciendo sólo referencia a las instancias gubernamentales como Institutos, Consejerías o Ministerios, sino también comisiones parlamentarias de las mujeres; departamentos o unidades de género de las Defensorías del Pueblo, de las Procuradurías, consejerías de género en el ámbito Municipal, regional, etc. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 71 Los Mecanismos de Igualdad, que en sus inicios estuvieron muy focalizados en acciones positivas a favor de las mujeres, se han fortalecido paulati- namente, haciendo de los objetivos de igualdad de género y de empoderamiento de las mujeres en sus políticas, dando respuesta a las desigualdades que se expresan en el orden institucional y en las organizaciones con respecto a: • Las asimetrías institucionalmente estructura- das que existen en el acceso a los recursos y beneficios de las instituciones y organismos públicos y su control. • Las situaciones de ventaja o desventaja de las mujeres frente a los hombres en las estructuras y las normas, las prácticas y ordenamientos, la distribución y presencia de las y los actores. • La desigualdad entre mujeres y varones en las probabilidades de acceder en términos equiva- lentes a los bienes y servicios públicos que garantizan el ejercicio de los derechos ciudada- nos en todos los órdenes. En los distintos países de América Latina esta propuesta pasó a conformar parte de las agendas de gobierno y se tradujo en la creación de una nueva institucionalidad. Casi todos los países tie- nen un organismo –con diferencias de nivel, pre- supuesto y legitimidad - a cargo de las políticas y programas para las mujeres, que es el encargado de coordinar con el resto de los sectores la inclu- sión en el diseño de las políticas públicas de los derechos de las mujeres y, eventualmente, la implementación de programas específicos. Existen, no sólo diferencias en su concepción entre los países, sino también en muchos de ellos conviven organismos de distinto rango (nacional o municipal) con diversidad de marcos interpre- tativos y objetivos en relación a la desigualdad de género, distorsionando en la ejecución, los objeti- vos compartidos en la fase de formulación de las políticas de igualdad, y haciendo que convivan en muchos casos, políticas asistencialistas con políti- cas transformadoras de género. Asimismo, según Guzmán, su ubicación dentro de la estructura orgánica del ejecutivo, las funciones que le son reconocidas y los recursos que le son asignados, condicionan su desempeño y grado de influencia. Su legitimidad institucional depende en gran medida de la capacidad que tienen las institucio- nes para detectar, interpretar y dar solución a los problemas que comparten las mujeres. En muchos casos, no sólo tienen que legitimarse frente al movimiento de mujeres que le dio ori- gen, sino también frente al resto de un Estado sin experiencia y conocimiento ni mucha sensibili- dad sobre el tema. Esta situación lleva, en la mayoría de los casos, a que estos mecanismos muestren una fragilidad institucional al interior de la administración estatal, una escasa capacidad de coordinación y de incorporación de la dimensión de género en los programas de los distintos Ministerios, esca- sos recursos financieros para mantener recursos humanos cualificados y poner en marcha pro- gramas de largo aliento y, sobre todo, sufriendo las resistencias de carácter ideológico que han socavado la sostenibilidad de las acciones. En la mayoría de los casos, el funcionamiento y la pro- gramación de los mecanismos de la mujer han estado apoyados por la cooperación internacio- nal bilateral y multilateral en un altísimo por- centaje. 72 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 72 73 SEGUNDA PARTE: Institucionalización y planificación de género. Para conocer el proceso de institucionalización del enfoque de género en las políticas públicas, este apartado aborda las áreas de intervención (externa e interna) de la misma y las herramien- tas necesarias, así como los marcos, componen- tes, técnicas y herramientas disponibles de plani- ficación de género como parte de la planificación social. Por último hace una especial referencia a la planificación sectorial y local. 1. Áreas de intervención y herramientas para la institucionalización del enfoque de género en las políticas30 Como mencionamos con anterioridad, el proce- so de construcción de los problemas públicos se inicia generalmente en la sociedad, liderado por diversos grupos que presentan una serie de deman- das específicas en torno a una agenda, desarrollán- dose, posteriormente, en el espacio de interacción entre dicha sociedad y el Estado, para pasar en últi- ma instancia a integrar la institucionalidad del Estado. Sin embargo, las demandas externas de dichos grupos y de la ciudadanía en general no son los únicos elementos. En algunos casos, también habría que considerar el grado de conocimiento avanzado sobre determinados temas o fenómenos, mientras que en otros, la voluntad política aparece como un elemento crucial. Por esta razón cuando hablamos de institucionali- zar el enfoque de género en las políticas públicas, estamos haciendo referencia al proceso social y político a través del cual se legitima la necesidad de establecer acciones dirigidas a superar las desigual- dades de género, y a redefinir el papel del Estado en la redistribución de oportunidades y beneficios para mujeres y hombres. Para el caso de América Latina, la institucionalización de género en las polí- ticas ha sido y es el producto, fundamentalmente, del accionar y de la legitimidad que el movimiento de mujeres ha logrado en los últimos veinte años, del tipo y calidad del conocimiento que se ha pro- ducido sobre el tema y de los instrumentos para tra- ducirlo en la práctica. Sin embargo, para avanzar ha necesitado del respaldo del creciente consenso internacional que sobre la igualdad de género se ha producido desde los años 90 hasta el presente. En los procesos de democratización de los países de la región, el apoyo político y financiero de la comuni- dad internacional ha sido un elemento importante. Elaborar una política de igualdad de género es un punto de partida común necesario para focalizar la atención en los aspectos de género, tanto en el que- hacer institucional interno como externo. En las instituciones que ya han tomado medidas para pro- mover un enfoque de género (por ejemplo, median- te capacitación del personal o la designación de puntos focales de género), elaborar una política de género representa una oportunidad para consolidar y formalizar los pasos ya iniciados, y para reflexio- nar estratégicamente en relación con el futuro. Criterios para tener éxito en la aprobación e implementación de políticas públicas con perspec- tiva de género31: • Apoyo de la autoridad al nivel más alto de deci- sión. LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 30 Para este tema sugerimos revisar los materiales producidos por GENERA, el programa de género de PNUD para América Latina, donde se desarrolla paso a paso, cómo realizar un diagnóstico de género en una institución. www.genera americalatina.org. 31 Fuente: Hacia la institucionalización del enfoque de género en las políticas públicas, ponencia Jazmín Gonzáles, diplomado de género, Chile (sin fecha) Fuente: Hacia la institucionalización del enfoque de género en las políticas públicas, ponencia Jazmín Gonzáles, diplomado de género, Chile (sin fecha) Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 73 • Capacitación del personal del sector público a todos los niveles. • Creación de un espacio e inversión de tiempo para generar consensos y negociar prioridades y recursos. • Evaluación transversal de las consecuencias de la política en las distintas esferas administrati- vas. • Evaluación permanente de su impacto en la vida de las mujeres, ya que ciertas decisiones tomadas en él ámbito público inciden en la vida privada y viceversa. 1.1. Aspecto interno de la institucionalización. La integración de la perspectiva de género es un proceso estratégico que supone cambios sosteni- dos en diversos órdenes y aspectos de la estructu- ra y las prácticas de las instituciones que pone en marcha la estrategia, así como hacia las cuales se dirige la iniciativa. Este proceso incorpora a los actores institucionales que deben ser considera- dos en sus comportamientos. Goetz (1995) sugiere que para comprender lo que significa la institucionalización de la pers- pectiva de género, resulta útil distinguir entre instituciones y organizaciones. Las instituciones representan un conjunto de pautas, normas for- males e informales, valores, recursos que marcan o definen las percepciones sociales que tiene la gente acerca de sus necesidades y sus roles y los de las otras personas, mientras que las organiza- ciones son las que administran esas pautas, reglas o normas y dan respuesta a las necesida- des. Los contextos institucionales de las organi- zaciones, en términos generales, comprenden el Estado, el mercado, y la propia sociedad o comu- nidad inmediata. En este contexto se desarrollan organizaciones como las del Poder Judicial o sis- tema legal, la administración pública, las fuerzas armadas, las empresas o negocios formales e informales, el sistema de parentesco, las iglesias, la familia, etc. Por otro lado, las instituciones modelan los comportamientos en los roles de la gente, de hombres y mujeres y crean las rutinas esperadas para el comportamiento de unas y otros; mientras que las organizaciones son las que llevan a la práctica estas normas para dar respuesta a las necesidades. Por lo tanto, una propuesta de cambio institucional de género tra- taría de incorporar formas de interacción social orientada a la igualdad de género, a la vez que deslegitima las formas de organización que dis- criminan a las mujeres. Asimismo, hay que agregar que las instituciones son expresión, y a la vez, perpetúan paradigmas de percepción e interpretación de lo real a través de los cuales reaccionamos ante los hechos, es decir cada experiencia humana es en parte, pro- ducto de los patrones institucionales mediante los cuales se asignan recursos, valor social y poder público y privado. Además, el cambio institucio- nal está relacionado con la demanda existente para que se produzca y las capacidades para ges- tionar dicho cambio. Este aspecto nos remite ana- lizar el contexto institucional desde una perspec- tiva de más amplio alcance, ya que abarcaría no sólo los poderes públicos sino también la socie- dad civil organizada, ambos como agentes políti- cos válidos. Concluyendo, las instituciones no son política ni socialmente neutrales a las diferencias de géne- ro, que se expresa en el marco jurídico, las ideo- logías administrativas, los valores que dominan la administración y la conformación de las burocra- cias estatales, la gerencia, los sistemas de comuni- cación, los procedimientos, los análisis de necesi- dades de los públicos receptores, los criterios de sanción, las normas de selección y evaluación del personal, la planificación, los procedimientos y el ejercicio de la toma de decisiones, etc. (García Prince, 2008). 74 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 74 1.1.1. La institucionalización y la Agenda Pública. Autoras como García Prince (2008) sostienen que el origen y las fuentes de las políticas públi- cas en general y también de las políticas de igual- dad, nos conducen directamente a una agenda pública, ya que como decíamos anteriormente, el tema o problema sobre el cual se ha de focalizar el propósito, debe entrar en dicha agenda. Señala, asimismo, que para algunos autores y autoras, además de representar los resultados de las diná- micas sociales y políticas, las agendas muestran características del funcionamiento de la democra- cia y del poder real de la ciudadanía para interve- nir en las decisiones que orientan el curso de los asuntos públicos. Sin embargo, García Prince señala que conviene distinguir entre las llamadas agendas sistémicas y las agendas institucionales o políticas. Las primeras representan los problemas que están presentes en la atención de la sociedad y que en forma general gravitan sobre las condi- ciones básicas de la gobernabilidad. La agenda institucional o política es aquella que está en el interés inmediato de las y los actores estatales con poder de decisión, y a los que estos conceden prioridad, por lo que los temas o problemas pue- den permanecer o salir de la agenda institucional dependiendo del grado de atención que se les concede o la urgencia o gravedad que convoca en un momento determinado. En este sentido, la construcción de la agenda pública para la igualdad está relacionada con la consideración del contexto político, y los espa- cios de interacción democrática; los propios pro- cesos de funcionamiento que establece la acción del aparato del Estado, los procedimientos de la gestión burocrática, y la cultura y el clima organi- zacional. La identificación de estos aspectos es relevante para el desarrollo de la capacidad de género institucional, es decir, la competencia que desarrolla la institución para traducir su compro- miso con la transformación de las desigualdades de género en prácticas internas que logren cons- truir políticas, mecanismos, procedimientos, estructuras de trabajo y relación que no reproduz- can dicha desigualdad, que eliminen las resisten- cias, y que no refuercen los estereotipos de géne- ro ni la discriminación. 1.2. Aspecto Externo de dicha institucionalización El aspecto externo de la institucionalización está relacionado con el diagnóstico de género de la situación social; la formulación de políticas públi- cas; el diseño de planes, programas y proyectos de intervención, y con los mecanismos de segui- miento y evaluación del impacto de las interven- ciones. En la mayoría de los países, el desarrollo de estos instrumentos responde a diversas repre- sentaciones que las y los actores políticos ofrecen del problema de la desigualdad de género y de las soluciones propuestas al mismo, lo que sin duda influye en la formulación e implementación de las políticas. Como mencionamos anteriormente, la diversidad de interpretaciones de la desigualdad de género como problema público es aún más relevante en lo referente a la estrategia del mains- treaming de género que se está poniendo en mar- cha en la región. 1.2.1. La incorporación de la perspectiva de género en la programación de las políticas, pro- gramas y proyectos. La incorporación de la perspectiva de género, incluye dos herramientas cruciales para la insti- tucionalización del enfoque de género en los diversos niveles de intervención que van desde las políticas (generales o sectoriales: salud, edu- cación, etc.), a los programas y proyectos, según la jerarquía de la planificación, o que están rela- cionadas con la focalización, la integralidad o extensión de las mismas en los diversos niveles 75 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 75 de intervención. Estas herramientas son: el Análisis de Género y la Planificación de géne- ro. El análisis de género es la herramienta que nos ayuda a conocer y comprender las realidades de mujeres, varones, jóvenes, niñas y niños cuyas vidas van a estar afectadas por las intervenciones de las políticas, permitiendo obtener informa- ción sobre: 1. Las desigualdades entre mujeres y varones, y entre distintos grupos de mujeres, sobre todo en relación al trabajo remunerado o no remu- nerado, el acceso a los recursos, las responsa- bilidades y la capacidad de intervenir en las decisiones. Las diferentes perspectivas, roles, necesidades y intereses de las mujeres y los hombres en la zona, país, región o institución, incluyendo las necesidades prácticas y los intereses estratégicos de las mujeres y los hombres. 2. La valoración de los patrones de cultura de género de la organización, la institucionalidad informal, incluyendo las “ideologías de géne- ro” de las propias mujeres y en especial la forma en que las relaciones de género estruc- turan las oportunidades, las necesidades y los beneficios. 3. La valoración de las capacidades instituciona- les para implementar y avanzar sobre objeti- vos de igualdad (auditoria institucional de género) establecer políticas y programas en materia de género. 4. El impacto diferencial de las intervenciones y programas, legislación o políticas sobre muje- res y hombres, niños y niñas. 5. La valoración de los obstáculos y resistencias potenciales que puedan encontrarse en la ini- ciativa de institucionalización y posibles cur- sos estratégicos que haya que tomar para superarlas. El análisis de género cuenta con una serie de elementos o categorías conceptuales y de des- arrollo que derivan de los principios de género, y que constituyen la base teórica para la aplica- ción de la perspectiva de género a la planifica- ción de proyectos y programas, y nos ayudan a entender la realidad desde esta perspectiva (Ver Tabla 4). Estas categorías nos sirven tanto para el análisis del grupo de base del proyecto o programa, como de las instituciones y del proyecto, y son un ins- trumento clave para el diagnóstico y la fase de identificación y diseño de cualquier interven- ción. En base a las mismas se desarrollan una serie de preguntas que se utilizan en el estudio de las relaciones de género y se materializan en una serie de herramientas. Dichas herramientas son un conjunto de ejercicios prácticos o perfiles que permiten trabajar las categorías conceptuales de la Planificación de Género, comprender la diná- mica de las relaciones de género en grupos espe- cíficos, y recoger la información necesaria para desarrollar procesos de planificación de proyec- tos y de programas de desarrollo. En el análisis de género intentamos encontrar respuesta a una serie de preguntas clave, siempre desagregadas por sexo y edad, con la finalidad de ver: ¿quien hace qué?; ¿quien tiene acceso y control sobre que recursos?; ¿cómo participan mujeres y varo- nes en la intervención, en qué momento y por qué?; ¿cuáles son los factores clave que influyen sobre las relaciones de género?, etc. Esta infor- mación permite el conocimiento de los factores de desigualdad, la toma de conciencia y la actua- ción sobre dichos factores para poder modificar- los. El análisis de estos indicadores de género requiere, previamente, la necesidad de disponer de datos y estadísticas desagregadas por sexo y edad, como herramientas necesarias para elabo- rar la línea de base de los indicadores de segui- miento y evaluación. 76 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 76 77 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Tabla 4. Categorías conceptuales del análisis de género. Roles de género Asignaciones diferenciales y desiguales de funciones sociales a mujeres y hombres La división del trabajo Distribución de actividades determinadas social y económicamente para la reproducción de los bienes y la vida. Acceso y control sobre recursos tangibles e intangibles Acceso: capacidad de uso del recurso Control: capacidad de decisión sobre el uso, resultado y explotación del recurso Posición socio-política Posición social y política de las mujeres en la sociedad y capacidad de toma de decisiones Factores de influencia Factores sociales, económicos, culturales, políticos que influyen en las relaciones de género Necesidades prácticas e intere- ses estratégicos de género Necesidades Prácticas: aquellas vinculadas a las condiciones de vida y materiales inmediatas de mujeres y hombres. Son gestionadas mayorita- riamente por las mujeres Ejemplo: falta de agua, escasez de alimentos, etc. Intereses estratégicos: Aquellos vinculados a la posición social de unos y otros, y al grado de poder que involucra. Tienen que ver con la supe- ración de aquellos aspectos que se constituyen en barreras estructurales para el ejercicio efectivo de los derechos de las mujeres. Se relacionan con cuestiones tales como la participación en los espacios de toma de decisiones, la protección jurídica, la erradicación de la violencia de género, el control sobre la propia sexualidad, la corresponsabilidad en el trabajo doméstico, los salarios percibidos por el trabajo realizado y el acceso a la educación, entre otros Capacidad institucional de género Capacidad de las instituciones y organizaciones para poner en marcha una estrategia de género: políticas, estructura organizativa, personal, etc. Beneficios del proyecto Se derivan del uso de los servicios e instalaciones del proyecto: adquisi- ción de conocimientos, construcción de capacidades, habilidades, ren- dimientos en especie o en bienes, propiedades, salud mejorada, etc. Política nacional: mujeres, género y desarrollo MED - GED Participación Examina el modo en el que el proyecto define la participación, y deter- mina el grado de participación de las personas beneficiarias del proyecto Fuente: Guía de Contenidos, Módulo VIII, América Latina Genera, Diplomado Género en las Políticas Públicas, El Salvador, 2008. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 77 Bajo el paraguas del análisis de género, se han desarrollado en los últimos años diversas herra- mientas, que han sido denominadas de manera general auditorías de género. La «auditoria de género» es un aspecto de la llamada política pública integral que incluye un análisis completo de la legislación, reglamentos, subsidios, impues- tos y proyectos sociales, orientado a determinar los efectos que pueden provocar en la situación de la mujer en una sociedad determinada. Estas auditorías también analizan los ingresos y los gas- tos del gobierno desde una perspectiva de género. El supuesto básico del que parten las auditorías de género es que la política pública tiene un impacto diferenciado sobre los hombres y las mujeres. La variación proviene del papel diferen- te que desempeñan hombres y mujeres en los hogares, en la comunidad y en la sociedad en su conjunto, y de la situación económica de la mujer, que suele estar en desventaja en relación a la del hombre. El propósito de estas auditorías es llevar a cabo las modificaciones pertinentes en la política pública para contribuir a una mayor igualdad de género. A continuación revisaremos dos de estas herramientas: el Informe de Impacto de Género, y los Presupuestos Sensibles a Género. 1.2.1.1. El impacto de Género. Como decíamos anteriormente, el análisis de género debe proporcionar información sobre acti- vidades para maximizar el posible impacto positi- vo de una intervención sobre hombres y mujeres. Como mínimo, el análisis de género pretende ase- gurar que el proyecto o legislación no tenga un impacto negativo sobre las mujeres y que la inter- vención beneficie a las mujeres tanto como a los 78 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Tabla 5. Factores de desigualdad. Categoría Herramienta32 Roles de Género Marco triple de Roles División del trabajo Perfil de actividades e ingreso Acceso y control sobre recursos Perfil de Acceso y control Posición socio-política Perfil socio-político de la posición de las mujeres en relación a los hombres Factores de Influencia Factores de Influencia Necesidades Prácticas e Intereses de Género Cuadro de necesidades prácticas e intereses estratégicos Capacidad institucional de Género Perfil institucional de capacidad de género Beneficio del Programa o Proyecto Perfil de Beneficios Política Nacional con respecto a MED y GED Perfil de política Participación Perfil de Participación Fuente: Guía de Contenidos, Módulo VIII, América Latina Genera, Diplomado Género en las Políticas Públicas, El Salvador, 2008. 32 En el anexo I incluimos ejemplos de algunas de estas herramientas. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 78 hombres. Es por esto que en la última década se ha desarrollado una herramienta denominada informe de impacto de género que es una técni- ca de valoración prospectiva de las normas, es decir, un estudio y análisis "ex ante" del proyecto normativo que se promueve, con el objetivo de verificar si en el momento de planificar les medi- das contenidas en la disposición, se ha tenido en cuenta el impacto que producirán en las mujeres y los hombres, advirtiendo a quienes las adopta- rán de cuales pueden ser las consecuencias dese- adas y las no deseadas y proponiendo, en su caso, su modificación. No se trata simplemente de pro- mover políticas y acciones específicas a favor de las mujeres, sino de introducir la igualdad en forma visible respecto de sus efectos sobre la situación respectiva de los hombres y las mujeres (perspectiva de género) y de reconocer las identi- dades masculina y femenina para instaurar una división equilibrada de las responsabilidades de los hombres y las mujeres Se trata, de una mejora subjetiva en la cualidad de la producción normativa, y por lo tanto de una garantía de democracia y pluralismo. 1.2.1.2. Criterios generales para la valoración del impacto de género. Algunas instituciones como la Comisión Europea, han establecido unos criterios generales que han de valorarse para poder realizar la citada evaluación. Dado que la valoración debe realizar- se sobre las futuras normas que se han de aprobar, es necesario señalar lo siguiente: • Diferencias entre las mujeres y los hombres que se puedan constatar dentro del ámbito en cuestión: Debe realizarse un estudio empírico, una investigación, encuesta, etc. Se hace imprescindible disponer de datos fiables sobre las diferencias preexistentes en el momento de evaluar el impacto que una futura norma puede tener en materia de género. Por ejemplo: sobre los recursos, la participación, las normas sociales y los valores determinados en los roles tradicionales, los derechos que el ordenamien- to jurídico nacional e internacional ofrece para hacer frente a la discriminación directa o indi- recta, etc. • Además de estos indicadores generales, toda vez que las diferentes normas objeto de evalua- ción tienen un contenido material concreto, es necesario establecer una serie de indicadores sectoriales en diferentes campos, que pueden ser complementarios entre ellos, que será nece- sario ir analizando a medida que la puesta en práctica de este instrumento de valoración vaya constatando su pertinencia o la necesidad de revisión. • Una vez determinados estos indicadores para el caso concreto, es necesario aplicarlos para exa- minar de que manera las normas a valorar pue- den contribuir a eliminar las desigualdades entre los hombres y las mujeres y a promover su igualdad. Con esta finalidad hay que tener presente que: • La norma a valorar ha de tener unos objetivos claros, concretos y mensurables (en caso con- trario no se podrá determinar con precisión el impacto). • Debe poderse indicar la progresión temporal del impacto: a corto, medio y largo plazo y, si es posible, cuantificando anualmente los resulta- dos que se pueden prever. • Es necesario poder apreciar la incidencia social que puede llegar a tener la norma. • En la norma debe poderse determinar con faci- lidad los organismos responsables de darle efectividad, con la finalidad que estos puedan determinar sus estrategias a seguir y para ase- gurar la eficacia de los impactos positivos. Según Guzmán (1996) una de las mayores difi- cultades encontradas en América Latina para 79 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 79 incluir la dimensión de género en el diseño de políticas es la ausencia de instrumentos que pon- gan en práctica y orienten el sentido de la acción en los distintos sectores y puedan medir sus resultados. Un sistema de indicadores cumple una función importante en este sentido. Proporciona una información útil a las y los dise- ñadores de políticas, a las y los directores de pro- gramas y operadores de los proyectos que les per- miten medir los recursos movilizados y los efec- tos de sus intervenciones, junto a otras de diver- sa índole y origen, en las relaciones de género y en la situación de las mujeres en especial. La construcción de un sistema de indicadores de género evalúa cómo evolucionan las relaciones de género y la situación de ellas en comparación a la de los hombres en un momento dado y a lo largo del tiempo, en relación a los aspectos que se consi- deren más importantes. Expresa cuantitativamente el estado de la igualdad ente los géneros y permite evaluar los cambios en la realidad de las mujeres. La elaboración del sistema de indicadores de género (Guzmán y Ríos, 1995) supone: • El desarrollo de un determinado modelo teóri- co sobre las relaciones de género, que concep- tualiza e identifica las áreas más significativas en la producción y reproducción de las des- igualdades. • Un sistema de indicadores sólo es posible si se desarrollan estadísticas oficiales que incorpo- ren la dimensión de género. Las estadísticas de género deberían identificar vulnerabilidades, hacer visible la contribución de la mujer, y con- tribuir a la eliminación de conceptos estereoti- pados. El sistema de estadísticas de género ofrece entonces, en un panorama numérico, efectos y causas, orígenes y consecuencias de las diferencias de género que pueden ser segui- das a través del tiempo (Gálvez, 1.994). Si bien es conveniente que todos los indicadores ten- gan una base en las estadísticas existentes, es probable que algunos de ellos no cuenten con una base estadística adecuada. Muchas veces no es difícil construirla, sólo es necesario hacer pequeñas modificaciones en los sistemas de recolección y procesamiento de la información en las instancias encargadas de producir esta- dísticas. En otras oportunidades, la tarea es más difícil, ya que exige identificar las instan- cias estatales que podrían responsabilizarse de producir la información y de elaborar los crite- rios para recogerla y procesarla. Sin embargo, la insistencia de proponer indicadores con este tipo de carencia se debe a su relevancia para evaluar las relaciones de género. Es el caso, por ejemplo, de la construcción de indicadores des- tinados a medir el uso diferencial del tiempo en hombres y mujeres en relación a diferentes actividades: trabajo remunerado, educación, recreación, trabajo doméstico, entre otras. 1.2.1.3.Los Presupuestos sensibles a género. Según Sharp y Allen (1998) “los presupuestos sensibles al género”, “presupuestos de género”, “presupuestos de mujeres” y “estados de presu- puestos de mujeres” se refieren a una variedad de procesos y herramientas que persiguen facilitar la evaluación de los impactos de los presupuestos gubernamentales en términos de género. En los inicios de estas experiencias, el énfasis se puso en la auditoria de los presupuestos gubernamentales para determinar su impacto en las mujeres y niñas. Esto ha significado que el término que más se ha difundido es el “presupuesto de la mujeres”. Sin embargo, en los últimos años se ha comenza- do a utilizar el género como una categoría de aná- lisis, de modo que, cada vez más, se está adoptan- do la terminología de “presupuestos sensibles al género”. Estos presupuestos son instrumentos de una estrategia política que tiene como meta influir el proceso de diseño de las políticas públi- cas y revertir la actual situación de desigualdad entre mujeres y hombres. 80 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 80 Los estudios realizados desde esta perspectiva33 han demostrado que los presupuestos públicos tradicionales carecen de una visión integral que responda a los intereses de todas y todos los inte- grantes de una sociedad, llegando a las siguientes conclusiones: • Las políticas públicas no consideran los pape- les, capacidades y responsabilidades social- mente determinados de mujeres y hombres, que son los que fundamentalmente determinan las desigualdades de género existentes en nues- tra sociedad. • Los presupuestos públicos no son neutrales al género ya que las políticas de ingreso y gasto impactan de manera diferente a mujeres y hombres y a los distintos grupos poblacionales y etáreos (Elson, 1999). • Se ha demostrado el impacto diferencial y la posición de desventaja en la que se encuentran las mujeres en todos los ámbitos de la vida política, económica y social. • La macroeconomía no considera el trabajo doméstico de las mujeres como parte impor- tante en la producción y reproducción social*, ignorando el importantísimo papel que juegan en la economía de un país. Desde el enfoque de género, el análisis de los presupuestos públicos cuestiona que los presu- puestos sigan manteniendo invisible el aporte de las mujeres y busca que éstos sean reconocidos como un mecanismo para erradicar la desigual distribución de poder entre hombres y mujeres a través de una equitativa distribución de recur- sos. Un presupuesto público con enfoque de género permite garantizar que los recursos públicos atiendan las demandas y necesidades de mujeres y hombres, poniendo énfasis en los grupos sociales más vulnerables de la sociedad. Es necesario señalar que cuando hablamos de presupuestos sensibles al género no hacemos referencia a presupuestos separados para muje- res y varones, o a presupuestos divididos equita- tivamente. Se trata de determinar necesidades o intereses similares o diferentes de la población beneficiaria por sexo, edad y/o condición frente al acceso a los servicios, y asignar, consecuente- mente los recursos. Es decir, a necesidades dife- rentes, asignaciones diferentes. Por lo tanto, existe la necesidad de revisar la priorización del gasto y reorientar la ayuda dentro de los secto- res, así como hacer seguimiento de los ingresos y gastos del gobierno para asegurar que la bre- cha de desigualdad entre mujeres y hombres se reduzca. Se convierte entonces en un presupues- to responsable, que promueve el uso efectivo de los recursos públicos y con ello la eficiencia y eficacia de la administración pública, lo que da como resultado sociedades más justas y demo- cráticas. Aunque las primeras experiencias en el tema datan de los años 80, en la región latinoamerica- na son más recientes, y en los últimos años hemos visto que en la mayoría de los países se están poniendo en marcha diversas iniciativas. Estas iniciativas se están desarrollado bajo el impulso de agencias de Naciones Unidas como UNIFEM o PNUD, la comunidad internacional y algunas organizaciones sociales y de mujeres como la organización feminista mexicana Equidad de Género: Ciudadanía, Trabajo y Familia o la peruana Flora Tristán. A través de estas experiencias, tanto nacionales o locales, que han priorizado sectores como salud, educa- ción, vivienda, empleo, o políticas de distribu- ción del crédito, se han impulsado estudios y proyectos de presupuestos con enfoque de géne- ro, capacitación sobre las metodologías y herra- 81 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 33 Asamblea Legislativa-PNUD: Presupuestos Nacionales con enfoque de género, El Salvador, 2005. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 81 mientas del análisis y ejercicios del presupuesto público (nacional, local, por área o sector deter- minado), examinando el proceso de programa- ción y formulación presupuestaria, así como los mecanismos de participación ciudadana, con especial referencia a la participación de las muje- res Los análisis desde la perspectiva de género han sido elaborados por especialistas de las finanzas públicas, de la economía y representan- tes de las organizaciones de mujeres.34 El nivel de avance en los municipios que han iniciado el proceso de presupuestos participativos sensibles al género, es asimétrico y cada caso presenta situaciones particulares en su desarrollo, sin embargo, según INSTRAW, el estado general de los PPSG en Latinoamérica tiene dificultades para generar impactos en las políticas públicas debido principalmente a la falta de información presupuestaria nacional y local desagregada, y a la pesada burocracia estatal que presenta dificul- tades al establecer los mecanismos de interlocu- ción con la sociedad civil en el ámbito munici- pal35. El análisis de los presupuestos públicos con enfoque de género es un proceso a la vez com- plejo y específico para cada experiencia, y no tiene una metodología ni una herramienta única, dado que se trata de un proceso integral que involucra tiempos, espacios, decisiones y actores diversos en contextos diferenciados. Cada ejercicio aplica las metodologías y herra- mientas más adecuadas para sus objetivos o puede desarrollar la propia36. 2. La planificación de género. 2.1. Características y condiciones de la planifica- ción social. Cualquier proceso de planificación en el ámbito social implica un proceso que permite decidir qué hacer para transformar una situación o una parte de la realidad. La planificación implica aplicar el conocimiento científico a la transformación de la realidad. Es por tanto el instrumento técnico y estratégico de la política (pública, sectorial, de las organizaciones de la sociedad civil) que hace posible que ésta se traduzca en acciones. Podemos definir la planificación como el procedi- miento mediante el cual se seleccionan, ordenan y diseñan las acciones que deben realizarse para el logro de determinados propósitos, procurando una utilización racional de los recursos disponi- bles, y es eficaz cuando: • Instrumentaliza u operativiza una política. • Es un cambio positivo y efectivo respecto a una situación anterior. • Propone objetivos que son alcanzables. • Optimiza los recursos. • Institucionaliza procedimientos de participación Moser (1995) señala que si hablamos de "políti- cas" nos referimos al qué hacer, y si lo hacemos sobre "planificación" nos estamos refiriendo al cómo hacerlo, y la "organización de la implementa- ción", de lo que en realidad se está haciendo. La autora, añade que la expresión "proceso de plani- ficación" es usada de manera genérica para des- 82 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 34 Ver página especializada: http://www.presupuestoygenero.net/ 35 Descentralización y presupuestos sensibles al género en el ámbito municipal latinoamericano, UN-INSTRAW, Documento de políticas, 2008. 36 Estas herramientas fueron desarrolladas por diversas autoras como por Diane Elson, Debbie Budlender, Rhonda Sharp y Simel Esim, y se han utilizado y afinado por las diversas experiencias. Para los presupuestos nacionales algunas incluyen el análisis desagregado por sexo del gasto público, el análisis desagregado por sexo de la incidencia de los impuestos, el análisis desagre- gado por sexo del impacto del presupuesto público en el uso del tiempo, y el Marco de Política Económica con perspectiva de género a mediano plazo. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 82 cribir las tres etapas de lo que esencialmente es un proceso continuo: • La formulación de política: el proceso de toma de decisiones sociales y políticas acerca de cómo asignar recursos para las necesidades e intereses de la sociedad, que concluye en la formulación de una estrategia de política. • La planificación: el proceso de la implementación de la política, que a menudo concluye en un plan. • La organización de la implementación: el proce- so de acción administrativa para entregar el pro- grama diseñado, que a menudo resulta en un pro- ducto acabado. Por lo tanto, la relación entre políticas públicas y la planificación social es directa, en el sentido que, la planificación social responde a la necesi- dad de la implementación de políticas públicas y evidentemente ambas se articulan con arreglo a las directrices ideológicas que el orden social permite y/o que estas se encuentren en condicio- nes de aceptarse. No obstante una característica adicional de esta relación es que no puede exis- tir incoherencia relevante entre lo definido estratégicamente como política pública y su modo ejecución, cuando sucede algo así rápida- mente se compone la relación a favor del nivel estratégico. Desde esta perspectiva, la planifica- ción social es fundamentalmente la vía por la cual las políticas públicas se implementan y legi- timan, y una herramienta primordial y útil para minimizar el grado de incertidumbre que tiene la aplicación de políticas públicas especialmente cuando no existe información oportuna válida, confiable, o cuando ésta es sesgada y poco repre- sentativa. Desde las primeras décadas del siglo XX, ha habido diversas tradiciones o líneas de pensa- miento de planificación social37. Sin embargo, todos coinciden en definirla como un proceso para la transformación de la realidad social, que no es estática ni inmutable. Si originalmente la planificación había otorgado el papel central de coordinación y control de estos procesos al sector público, hoy en día se reconoce la participación de otros sectores (privado, sociedad civil) como actores importantes en los procesos de planifica- ción. De este modo se pasa, de un modelo vertical y jerárquico a otro multidimensional y multiacto- res. Aunque inicialmente se puso énfasis en sepa- rar la planificación de la política, actualmente es entendida como un proceso técnico, pero tam- bién político, ya que no se trata sólo de elaborar un buen documento técnico, sino que supone también identificar necesidades, intereses, cons- truir consensos y compromisos38. Hay que añadir que, la mayoría de estas tradiciones de planifica- ción tampoco ha hecho referencias claras ni explí- citas a que las relaciones de género afectan trans- versalmente todas las prácticas sociales. De este modo, muchos técnicos (as) planificadores (as) han compartido la idea de que la planificación, como un instrumento de la política, era o debía ser neutra; asumiendo que la población es homo- génea, que tiene las mismas necesidades e intere- ses, y como un todo universal, definido por lo masculino. Esto supuso que las necesidades, inte- reses y especificidades de la situación de las muje- res, no hayan sido considerados en gran parte de los procesos de planificación. Algunos de los errores más comunes de la plani- ficación sin perspectiva de género39: 83 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 37 Para más información sobre los diversos enfoques, ver Eduardo Bustelo (2000) “Planificación social: del Rompecabezas al Abre Cabezas y La Mano Invisible: Ensayos sobre Planificación y Democracia”, en De otra Manera, ensayo sobre Política Social y Equidad, Homo Sapiens, Ediciones Bs. As. 38 Guía de Contenidos, Módulo VIII, América Latina Genera, Diplomado Género en las Políticas Públicas, El Salvador, 2008. 39 Fuente: Guía de Contenidos, Módulo VIII, América Latina Genera, Diplomado Género en las Políticas Públicas, El Salvador, 2008. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 83 • La mayoría de los procesos de planificación invisibilizan a las mujeres y las relaciones de poder entre hombres y mujeres. • La mayoría de los planificadores y planificado- ras supone que al mencionar a los hombres se está incluyendo a las mujeres, los hombres constituyen el paradigma a partir del cual se planifica. • Muchas veces la planificación de programas, políticas y proyectos se hace sin consultar a la gente o cuando se hace, se consulta sólo a los hombres. • En muchos proyectos y programas se incluye un párrafo obligatorio que señala que la pers- pectiva de género será un “tema transversal” de todo el proceso, pero luego esto no se refleja en las actividades, ni en el presupuesto asignado. • Los proyectos que no incorporan el análisis de género tienden a mantener los roles tradiciona- les de género y a hacer caso omiso de la proble- mática que esto genera, especialmente para las mujeres. • Al no tomar en cuenta todo lo anterior, perpe- túan o profundizan situaciones de desigualdad y pierden el potencial transformador de las relaciones de género que podrían tener. 2.2. La planificación de género Los aportes realizados por la teoría feminista y de género a los procesos de desarrollo han demos- trado que la planificación no es neutra al género y que por lo tanto no se puede seguir ignorando a las mujeres como agentes fundamentales en los procesos de planificación. Como señala Caroline Moser (1995) “no existe ingenuidad ni neutrali- dad en la planificación ni en los instrumentos cuanti-cualitativos que se utilizan como recurso”. Según esta autora el objetivo de la planificación de género es emancipar a la mujer de su subordi- nación y llevarla a alcanzar la igualdad, la equi- dad y el empoderamiento. Esto varía ampliamen- te según los diferentes contextos, dependiendo del grado en que las mujeres (como categoría) tengan un estatus subordinado respecto de los hombres (como categoría). Este proceso se alimenta en gran medida de los conceptos y elementos técnicos del Análisis de Género, que son trasladados a la acción planifica- dora. Incorpora, asimismo, una serie herramien- tas, componentes y fases como los diagnósticos de género, la formulación de objetivos de política sensible al género, la identificación de estrategias potenciales para la intervención y el resto de des- arrollos que demanda el orden estratégico en esta materia, incluyendo las previsiones de monitoreo y evaluación. Las acciones, las decisiones y actividades parten y se desarrollan desde y con la experiencia de las personas ya que su implicación hace que se actua- lice todo el potencial de creación y/o definición de sus problemas y su resolución. En este sentido, la participación es un medio para mejorar y agili- zar la eficiencia y eficacia de un programa o pro- yecto y un fin en sí misma, en cuanto fortalece la autoestima del colectivo participante, y le otorga sentido a su vida, al proporcionarle control sobre los eventos del contexto en el cual se desenvuel- ve, potencia el protagonismo de las sujetas, de los grupos, etc. para que conozcan su realidad y pue- dan actuar colectivamente en ella, tomando la ini- ciativa en la creación de las condiciones persona- les y colectivas que hagan posible la participación socio-comunitaria. Asimismo, este proceso debe promover el desarrollo de redes de relaciones existentes y nuevas, para favorecer procesos de articulación social en torno a dicha participación. La planificación de género tiene exigencias dife- renciadas si se trata de planificar un proyecto o programa o diseñar políticas y Planes Nacionales de Desarrollo, o Planes de Igualdad de 84 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 84 Oportunidades, Planes de Igualdad y/o Planes de acciones positivas. En todo caso, las herramientas diseñadas para los programas y proyectos son aplicables a contextos mayores incluyendo las políticas públicas. Como mencionábamos anteriormente, Moser (1995) señala que la expresión "proceso de plani- ficación de género" se usa genéricamente para describir las tres etapas interrelacionadas de la política de género, la planificación de género y la organización de la implementación, a lo que añade que la expresión "metodología de la plani- ficación de género" es utilizada para referirse a los métodos detallados con los que se realiza el pro- ceso. La distinción entre diferentes etapas del pro- ceso de planificación es clave. La misma autora señala que, por ejemplo, allí donde no se incorpo- ra la perspectiva de género en la formulación de políticas, es probable que ocurra alguno de los siguientes problemas. Primero, no se reconoce que las mujeres son importantes en el proceso del desarrollo y simplemente se les excluye en el nivel de la formulación de políticas. Segundo, aun cuando la política de desarrollo es consciente del importante rol de las mujeres en los procesos de desarrollo, en virtud de ciertos prejuicios, a menudo "pierde" a las mujeres, y en consecuen- cia no llega a desarrollar una política de género coherentemente formulada. 85 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Cuadro 3. ¿Cómo elaborar un plan de políticas? El Grupo de Especialistas en mainstreaming del Consejo de Europa40, recomienda considerar los siguientes pasos: • Identificar la persona o grupo a cargo. Tener una promotora o promotor, quién será responsable del ini- cio del proceso. • Describir y analizar la situación actual: – ¿Qué pre-requisitos o condiciones facilitadotas se abordaron?: – ¿Existe voluntad política? – ¿Qué apoyo se necesita? ¿Está disponible el Mecanismo de Igualdad de género? – ¿Qué estadísticas están disponibles? – ¿Se cuenta con un conocimiento de las relaciones de género? ¿Expertas, estudios? – ¿Cómo trabaja la administración? ¿Proceso de toma de decisiones, formación, actores? – ¿De dónde se obtendrán los fondos y los recursos humanos? – ¿Se puede esperar apoyos de representantes de la vida política y pública? • Describa objetivos: ¿Cuáles son los resultados esperados? • Seleccione un área de política, un nivel y fase, en un contexto determinado. Considere los siguientes aspectos: – Defina cuáles son los actores que se espera jueguen un papel en la transversalización de género (tare- as, responsabilidades, recursos) – Defina las tareas de políticas y niveles más adecuados. Defina: 3 Qué áreas de las políticas contienen los cuellos de botella más importantes para las relaciones de género 40 Consejo de Europa, ob.cit., 1998. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 85 2.2.1. Puntos de partida de la Planificación de género Para que una planificación participativa sea un proceso hacia la equidad requeriría entre otras condiciones el reconocimiento expreso de la des- igualdad y que las acciones del proyecto deben contribuir a eliminarlas; colocar a mujeres y hom- bres como protagonistas del proceso; tener clari- dad sobre el proceso pedagógico que orienta la planificación participativa con enfoque de géne- ro; responder a una necesidad asumida como pro- blema; determinar claramente el espacio geográfi- co-poblacional y el tiempo; identificar las relacio- nes entre mujeres y hombres que se pretenden transformar; asegurar las capacidades técnicas de los recursos humanos involucrados en la aplica- ción del enfoque de género y suficientes recursos financieros, y determinar claramente los resulta- dos o productos esperados de género. Lamentablemente, y a pesar de los avances en la voluntad política de los últimos años, los esfuerzos para involucrar a las autoridades responsables de la planificación en estos procesos son aún insuficien- tes. Esto se explica en parte por los desencuentros entre la teoría feminista y los marcos operacionales para implementarlos, así como por los componentes políticos y éticos que involucran los conceptos de género y "empoderamiento"; el desconocimiento de la metodología específica de la planificación de géne- ro; la dificultad de ver la pertinencia de la incorpora- ción del enfoque de género en la planificación al no considerar a la igualdad de género como objetivo de desarrollo; la escasa formación en planificación y género de quienes formulan y ejecutan políticas, y el hecho que los conceptos mujer y género (muchas veces mal entendidos como sinónimos) sean intro- ducidos en los procesos de planificación como aña- didos, sin cuestionar las desigualdades. 2.3. Marcos analíticos de género como herra- mientas de la planificación. En las últimas décadas podemos identificar una serie de esfuerzos por operativizar los avances con- 86 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 3 Cuáles son reconocidas como importantes y tienen experiencias con medidas para promover la igualdad de género. 3 Qué áreas contienen temas que están en lo más alto de la agenda política. 3 Cuál cree que generará un efecto de apertura al tema y cuáles pueden ser las estrategias de entrada. 3 Qué niveles de políticas son más adecuados en relación a los temas y la disponibilidad de especia- listas y actores potenciales. – Defina las técnicas y herramientas 3 ¿Cuáles son más relevantes para la transversalización a largo plazo? 3 Revise la disponibilidad de herramientas Seguimiento y Evaluación, etapa fundamental para el futuro desarrollo y mejora de la calidad del mainstrea- ming. ¿Cómo monitorear el impacto? • Identificar quién será responsable, si existen herramientas y mecanismos definidos. • Identificar qué se va a monitorear: las actividades de los actores; los resultados para las relaciones de género; la efectividad, la eficiencia del proceso • Seleccionar técnicas y herramientas, desarrollar indicadores • Organizar el seguimiento. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 86 ceptuales de la teoría feminista y de género en la planificación. La palabra género hace su entrada oficial en el mundo de la planificación para el des- arrollo en la década de los 80. Desde entonces, un conjunto de investigadoras y activistas del desarro- llo ha desarrollado diversas propuestas que facilitan la aplicación del análisis de género en la planifica- ción de las intervenciones de desarrollo. Las pro- puestas más utilizadas, son los denominados mar- cos analíticos que constituyen una de las herra- mientas fundamentales del análisis de género. Murguialday (2002) sostiene que los marcos son un conjunto de conceptos, relaciones, instrumentos y procedimientos que operativizan el análisis de género de una realidad determinada. Cada uno de ellos responde a los avances en la conceptualización de género, y a los valores subyacentes en los enfo- ques de partida (MED o GED). De esta manera, puede construirse una tipología general atendiendo a los enfoques de políticas hacia las mujeres que los sustentan, y diferenciar así los marcos orientados al empoderamiento de las mujeres de aquellos otros cuya finalidad es el logro de una eficiente asigna- ción de recursos. Básicamente, podemos identificar tres tipologías: a) aquellos donde el énfasis es puesto en los roles de género, sin considerar la división genérica del tra- bajo como un nexo de conexión y no de separación; b) aquellos que ponen énfasis en el triple rol que desempeñan las mujeres en el ámbito doméstico, público y comunitario, buscando cambios en el reparto de cargas y poder entre los géneros, pero sin abordar la transformación de las instituciones c) el énfasis es puesto en las relaciones de desigualdad de género como parte de las relaciones sociales, consi- derando que el género es construido como relación de desigualdad a través de reglas y prácticas de dife- rentes instituciones, aisladamente, o a través de sus interacciones, y argumentando en favor de la trans- formación de las actuales dicotomías en el terreno de las políticas en interés de una redistribución más equitativa de recursos y responsabilidades entre mujeres y hombres. Los marcos analíticos tienen elementos concep- tuales y herramientas en común y pueden ser uti- lizados para: a) El análisis de género. b)La planificación. c) La capacitación y sensibilización en aspectos relacionados con el análisis y la planificación. d)La evaluación del impacto de género de las políticas y proyectos de desarrollo. A continuación en la Tabla 6 se sintetizan los conceptos clave de los marcos analíticos de géne- ro más utilizados: 87 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Tabla 6. Marcos orientados al logro de una eficiente asignación de recursos. Denominación Conceptos clave Componentes y matrices Marco de Moser (Caroline O. N. Moser) Triple rol de las mujeres: productivo, reproductivo y comunitario. Necesidades prácticas y estratégicas de género. Condición y posición de las mujeres. Enfoques de políticas: bienestar, igualdad, anti-pobreza, eficiencia, empoderamiento y equidad. - Identificación de roles de género y triple rol. - Evaluación de necesidades de género (prác- ticas y estratégicas). - Desagregación de datos a nivel del hogar. - Matriz de enfoques de políticas. - Planificación que considere el balance del triple rol. -Incorporación de las mujeres y sus organi- zaciones en las etapas de la planificación. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 87 88 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Marco de la igualdad y el empoderamiento de las mujeres (Sara H. Longwe) - Empoderamiento de las mujeres. - Niveles de igualdad: bienestar material; acceso a factores de pro- ducción; conciencia de género; participación en la toma de deci- siones; control sobre recursos y distribución de los beneficios. - Temas y preocupaciones de las mujeres. - Niveles de reconocimiento de los temas de las mujeres: negativo, neutral, positivo. - El nivel de empoderamiento de las mujeres viene dado por el logro de la igualdad con los hombres en cuanto a: bienestar, acceso, conciencia, participa- ción y control. - Perfil de género de un proyecto. - Perfil de género del programa de des- arrollo de un país. Enfoque de las Relaciones Sociales (Naila Kabeer) - Desarrollo es bienestar humano. - Producción: toda actividad que contribuye al bienestar humano. - Relaciones de género son parte de las relaciones sociales. - Instituciones: familia, comunidad, mercado y Estado. - Políticas cie- gas/conscientes del género (neu- trales, específicas, redistributivas). - Análisis de causas y efectos de los pro- blemas, antes de planificar intervencio- nes. - Análisis de las instituciones (sus reglas, actividades, recursos, integrantes y manejo del poder) y de su papel en la reproducción de la desigualdad de género. Marco de Harvard (Overholt, Anderson, Cloud y Austin) - Acceso. - Control. - Recursos (económicos, políticos). - Beneficios - Perfil de actividades. - Perfil de acceso a, y control de recursos y beneficios. - Factores influyentes en las actividades, el acceso y el control. - Análisis del ciclo del proyecto y listas de comprobación (checklist). Marco de Planificación Orientada a las Personas (Anderson, Brazeau y Overholt. ACNUR) - Acceso y control. - Recursos y beneficios. - Cambios generados por el despla- zamiento o refugio. - Protección legal y social de la población refugiada. Perfil de la población refugiada. - Perfil de actividades (antes de la salida y durante el refugio). - Perfil de acceso a, y control de recur- sos y beneficios (antes y durante el refugio). - Factores influyentes en las actividades, el acceso y el control. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 88 2.4. La planificación de planes, programas y pro- yectos En los procesos de planificación encontramos una jerarquía de acciones según los niveles donde nos situemos, es decir, el nivel estratégi- co, programático u operativo. Este es el caso de los planes que son intervenciones a gran escala que pueden realizarse a largo plazo, como la pla- nificación estratégica o los planes operativos anuales (POA). En un segundo nivel identifica- mos a los programas que son un conjunto o sis- tema de proyectos orientados a actividades sec- toriales a mediano plazo. Y por último, los pro- yectos que son unidades operativas de la plani- ficación que nos ayudan a concretar las acciones a corto plazo. En la Figura 1 ejemplificamos los diferentes niveles de planificación. Tanto los programas como los proyectos com- 89 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Marco de Análisis de Capacidades y vulnera- bilidades (Anderson y Woodrow. Harvard) - Capacidades. - Vulnerabilidades. - Matriz de capacidades y vulnerabilida- des (a nivel material, organizativo y motivacional), desagregadas por géne- ro. Matriz de Análisis de Género (Rani Parker) - Niveles: mujeres, hombres, hogar y comunidad. - Categorías: trabajo, tiempo, recur- sos y factores culturales - Análisis de proyectos a nivel de la comunidad, realizado por un grupo de la comunidad. - Matriz de análisis de género, según niveles y categorías. Fuente: MURGUIALDAY, Clara (2000) “Marcos para el Análisis de Género” en Diccionario de acción humanitaria y coo- peración al desarrollo, Hegoa. Elaboración realizada a partir de March et al. (1999). Plan institucional Plan estratégico Objetivos institucionales Los principios filosóficos, valores, la visión, la misión y objetivos institucionales Objetivos programáticos La razón de ser de cada área de trabajo de la organización Planificación operativa anual Planificación programática Objetivos del proyecto El nivel más simple de operacionaliza- ción de la acciones institucionales Proyectos Figura 1. Niveles de planificación. Fuente: Giselle Rodríguez et alt. (1998), Tomándole el pulso al género: Sistemas de monitoreo y evaluación sensibles al género, Costa Rica: UICN. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 89 parten un ciclo de vida que marca el inicio y el final o la replanificación de los mismos. El ciclo de vida de los proyectos y programas está com- puesto por varias fases: identificación, formula- ción, ejecución, seguimiento y evaluación, que se organizan según las metodologías que sustentan los procesos de programación o planificación. El análisis de género forma parte de todo el ciclo del proyecto. Es decir, las herramientas de análi- sis de género se deben utilizar en todas las fases del ciclo, pero especialmente en las fases de Identificación y Formulación, y nos deben ayudar a dar respuesta a dos preguntas clave: a) ¿Cómo afectan los aspectos vinculados al género al éxito o fracaso del programa o proyecto? b) ¿Cómo afecta el desarrollo del programa o proyecto (objetivos, resultados, actividades) a las desigual- dades de género existentes en el contexto de intervención? Con este propósito se han desarrollado pregun- tas guías para cada una de las fases que se organi- zan en torno a herramientas o instrumentos ana- líticos que nos permiten visualizar el proceso en su conjunto. Entre estas herramientas encontra- mos las denominadas “listas de verificación” o “guías de comprobación” (o check list) que sirven de apoyo a la hora de comprobar el contenido de género de la planificación. Estas herramientas que basan sus preguntas en las categorías de género identificadas en la parte I de este Cuaderno, permiten identificar aspectos a ser considerados en la formulación e implementación de programas/proyectos sensibles al género y revisar las actividades para la transversalización de género. No obstante, también pueden ser usa- das como guía en las fases de monitoreo y evalua- ción. A continuación presentamos un ejemplo de las intervenciones a realizar a lo largo del ciclo de la planificación, y preguntas por fases. 90 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Identificación Evaulación Seguimiento Formulación Ejecución Herramientas Análisis de género Figura 2. Herramientas del análisis de género. Adaptación de Ana Alcalde e Irene López (2004): Guía práctica para la integración de la igualdad entre mujeres y hombres en los proyectos de la cooperación española, Madrid: Ministerio de Asuntos Exteriores. Tomado de Guía de Contenidos, Módulo VIII, América Latina Genera, Diplomado Género en las Políticas Públicas, El Salvador, 2008. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 90 91 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Tabla 7. Lista de Verificación de Moser de las Intervenciones de Género que se llevan a cabo en el Ciclo del Proyecto. Etapa Intervenciones importantes I. Identificación - Orientación de la política - Identificación del enfoque MED/GED (matriz de políticas MED/GED) - Intervención focalizada y/o transversal II. Preparación a. Definición de grupo objetivo b. Identificación de los obje- tivos de género - Diagnóstico de género - Identificación de roles de género - Evaluación de las necesidades de género/derechos de realización inmediata III.Diseño a. Personal b. Estudios de factibilidad socioeconómica - Entrenamiento del personal en el enfoque de género - Términos de referencia (TDR) para el personal y consultores/as sen- sibles al género - Mecanismos para asegurar que las mujeres y las organizaciones sen- sibles al género sean incluidas en el proceso de planificación - Evaluación de las necesidades e intereses de género/derechos de rea- lización progresiva - Datos sobre la ubicación y el control de los recursos desagregados por sexo IV. Inicio a. Metas para el equipo b. Estudios previos - Términos de referencia para consultores/as sensible al género - Inclusión de experto/a en género - Capacitación del personal en el enfoque de género - Análisis de costo-beneficio con perspectiva de género, que incluya el “trabajo invisible” de las mujeres - Inclusión de mujeres en el equipo de capacitación sobre género V. Ratificación - Identificación de puntos de entrada para el diálogo - Entrenamiento del personal sobre asuntos relacionados con la con- ciencia de género VI.Implementación a. Agencia y staff b. Población objetivo - Entrenamiento del staff en planificación de género - Términos de referencia para el personal sensible al género - Equidad de género en la composición de la agencia - Clarificación del rol de las mujeres en los proyectos participativos VII. Monitoreo/Evaluación - Términos de referencia para consultores sensible al género - Entrenamiento del staff en género - Composición del equipo Fuente: ILO (1998) “Tools for mainstreaming gender concerns, Unit 5”, en Online Gender Learning & Information Module. South-East Asia and the Pacific Multidisciplinary Advisory Team. SEAPAT. Adaptado de Moser, 1993, Gender Planning and Development: Theory, Practice and training, Routledge. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 91 92 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Cuadro 4. Preguntas guía en las distintas fases de proyectos y programas 1. Preguntas guías en la fase de Identificación/Formulación/Gestión de proyectos y programas • Análisis de situación: ¿Se han identificado apropiadamente todos los asuntos relacionados con la igualdad de género relevantes al proyecto, incluyendo los impactos de género y de los resultados esperados? ¿Se hace mención al IDG y el IPG? • Estrategia: ¿Se han identificado los vínculos con otros proyectos y programas relacionados con el género y se han incorporado en la documentación? • Población Beneficiaria: ¿Se ha consultado a las mujeres de igual manera que a los hombres duran- te el proceso de formulación, especialmente a las beneficiarias del sexo femenino? ¿Se ha desglo- sado toda la información por edad, sexo y origen étnico? • Acuerdos de gestión: ¿Han participado en la identificación y formulación del proyecto personas y ONGs de mujeres con conocimiento y experiencia en transversalización de género? • Términos de Referencia (TOR:) ¿Los TOR reflejan el requerimiento de un conocimiento y expe- riencia relevante en género? • Seguimiento y evaluación. ¿Se han considerado criterios de evaluación e indicadores de equidad de género en el programa o proyecto? 2. Preguntas guías en la fase de Ejecución de programas y proyectos: • ¿Se ha garantizado el equilibrio de género en la capacitación del proyecto? • ¿Los informes de evaluación de proyectos y programas reflejan los asuntos sobre género, y esta información se presenta desglosada por sexo?. • ¿Se incluye el conocimiento y experiencia sobre género como requisito de los términos de referen- cia (TOR)? • ¿Todas las misiones de apoyo reciben una orientación sobre asuntos de género? • ¿Los informes finales de los proyectos identifican de manera sistemática las brechas de género y los éxitos de los proyectos relacionados con género? • ¿Se han establecido mecanismos para asegurar que exista balance de género entre el personal del proyecto?. • ¿Qué nivel de balance de género se ha logrado entre los participantes a las reuniones de proyecto? 3. Preguntas guías en la fase de Monitoreo y Evaluación de programas/ proyectos: • ¿Los términos de referencia (TOR) para la evaluación, demandan experiencia y expertise en asun- tos relacionados con género? • ¿Las y los evaluadores de la misión reciben orientación sobre asuntos de género relevantes y pro- veen documentación? • ¿El personal del programa revisa el informe preliminar de evaluación para garantizar que refleje las omisiones y éxitos relacionados con el proyecto /programa de género? • ¿El personal del programa comprende y aplica los indicadores de éxito del proceso? • ¿El personal del PNUD plantea temas relevantes sobre género en las reuniones de monitoreo de proyectos y las reuniones de la Revisión Tripartita? Fuente: PNUD, (2006) GUÍA PARA LA TRANSVERSALIZACIÓN DE GÉNERO EN EL PNUD CHILE Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 92 2.4.1. Las Herramientas de Planificación en el Desarrollo. 2.4.1.1. Género en el Enfoque de Marco Lógico (EML) El EML es la herramienta analítica más utilizada en la planificación, seguimiento y evaluación de programas y proyectos de desarrollo, de allí que le dediquemos unos párrafos en este Cuaderno. Su nombre se deriva de los vínculos lógicos que las y los planificadores o diseñadores establecen para conectar los medios a los resultados de un progra- ma o proyecto. Se trata de un método participati- vo de planificación por objetivos y puede ser uti- lizado en todas las fases del ciclo del proyecto. Se compone de dos fases: una de análisis y otra de planificación. Estas fases se componen a su vez de varias etapas, En la fase de análisis se realiza el: • Análisis de Participación: identificación de todos los grupos que pueden verse afectados por el desarrollo del proyecto. • Análisis de Problemas: identificación de los aspectos negativos y obstáculos que alguna situación (la que se quiere cambiar) produce a los grupos antes identificados. Los proble- mas se organizan en base a la lógica de causa y efecto. • Análisis de Objetivos: transformación de la situación negativa representada (análisis de problemas) en una futura situación positiva conforme a la lógica de causa- efecto. • Análisis de Alternativas: identificar las diferen- tes estrategias para lograr un objetivo específi- co y seleccionar la más adecuada. El enfoque de marco lógico y las herramientas para el análisis y la planificación de género son metodologías complementarias y no excluyentes. Es importante señalar que la utilización del marco lógico no garantiza la incorporación de la pers- pectiva de género, ni tampoco la participación efectiva de las mujeres, por ello es fundamental que en la fase de diagnóstico y análisis del EML se utilicen las herramientas para el análisis y la pla- nificación de género que se indicaron con ante- rioridad. La siguiente tabla sugiere qué herramientas son más útiles en cada una de las etapas del EML. 93 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Tabla 8. Herramientas en las etapas del EML. Etapas del EML Herramientas de análisis de género Análisis de la participación - Perfil de actividades - Acceso y control de recursos y beneficios - Niveles de participación Análisis de problemas - Necesidades prácticas y estratégicas - Factores de influencia en las relaciones de género Análisis de objetivos - Acceso y control de recursos y beneficios - Necesidades prácticas e intereses estratégicos Análisis de alternativas - Necesidades prácticas e intereses estratégicos - Factores de influencia en las relaciones de género - Niveles de participación Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 93 Como muestra el cuadro anterior, para identifi- car desigualdades y analizar las relaciones de género, es necesario aplicar las herramientas de análisis y planificación de género en todas las eta- pas del EML. La tabla 9 señala los aspectos claves a tener en cuenta en los principales niveles del Marco Lógico. 2.4.1.2. Gestión para Resultados (GPR) El enfoque de gestión por resultados forma parte de los nuevos requisitos de la ayuda oficial al des- arrollo y muestra el interés de los donantes por determinar la eficiencia y la eficacia de las ayudas que otorgan. Muchos gobiernos y organizaciones de la sociedad civil también han adoptado este enfoque. Desde distintas instituciones y espacios se ha cuestionado dicho enfoque, argumentando que la medición de la calidad de la ayuda por medio de la gestión para resultados dificulta medir aquellos temas que además de una lectura técnica, también tienen contenido político, tales como las desigualdades en general y especialmen- te las desigualdades de género. Sin embargo, otros argumentos sostienen que la GPR ofrece una oportunidad para desarrollar una planificación 94 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Matriz de planificación - Perfil de actividades - Acceso y control de recursos y beneficios - Necesidades prácticas e intereses estratégicos - Factores de influencia en las relaciones de género - Niveles de participación - Capacidades institucionales Fuente: Ana Alcalde e Irene López (2004): Guía práctica para la integración de la igualdad entre mujeres y hombres en los proyectos de la cooperación española, Madrid: Ministerio de Asuntos Exteriores Tabla 9. Aspectos clave a tener en cuenta en los principales niveles del EML. Nivel del Marco Lógico Elementos claves de género Meta - Coherencia con la política de igualdad de género Objetivo - Necesidades de género (desagregadas por mujeres y hombres) liga- das a derechos de realización inmediata y progresiva Resultados - Distribución de los beneficios desagregados por género - Desarrollo de capacidades sociales e institucionales - Empoderamiento de las mujeres Actividades - Roles de género y relaciones de género - Acceso y control de recursos de mujeres y hombres Fuente: Basado en PNUD, (2006) GUÍA PARA LA TRANSVERSALIZACIÓN DE GÉNERO EN EL PNUD CHILE. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:40 Página 94 participativa entre todos los actores, e identificar los cambios que son significativos para los dere- chos de las mujeres. A diferencia del Enfoque de Marco Lógico que se orienta al cumplimiento de objetivos, la GPR se orienta al logro de resultados. Es un enfoque por el cual una organización asegura que sus procesos, productos y servicios contribuyen al logro de los resultados deseados (productos, efectos, impactos). Este enfoque se basa en una rendición de cuentas por resultados claramente definida, y requiere de un seguimiento y una auto-evaluación de los progresos en el logro de los mismos, así como en informes sobre desem- peño. El enfoque GPR incluye un conjunto de herra- mientas diseñadas para mejorar la efectividad y la eficiencia en el logro de los objetivos, así como la rendición de cuentas a lo largo del ciclo de vida de un programa o proyecto. La GPR depende de las asunciones sobre el contexto del programa y del análisis de riesgo, de las rendiciones de cuen- ta claramente definidas e indicadores para resul- tados, y del seguimiento del desempeño y la pre- sentación de la información. Por lo tanto, desde este enfoque la planificación se debe orientar al cumplimiento de resultados, entendiendo estos como el cambio cualitativo y/o cuantitativo que ocurre en un proyecto por una relación causa- efecto. Se pretende medir los cambios en el des- arrollo (que estos sean mensurables o descripti- bles) atribuidos al programa o proyecto. Los resultados pueden clasificarse en tres tipos: • Impactos: se obtienen tiempo después de la finalización del proyecto y pueden ir más allá del propio proyecto. • Efectos (outcome): se obtienen al finalizar el proyecto, dentro del ámbito de acción del mismo • Productos (output): servicios y productos visi- bles y concretos Un paso fundamental en el proceso es desarro- llar una cadena de resultados, cuyos nexos deben estar convincentemente conectados. Dicha cade- na debe corresponder con los diferentes niveles de cambio que quieres desencadenar para apoyar el ejercicio de los derechos de las mujeres. En la base de esta cadena están las actividades que pro- vocan la cadena de resultados de productos, a efectos y de estos a impactos. Estos niveles dife- rencian los resultados esperados, a largo y corto plazo. Los resultados se relacionan en la cadena de cómo aparece en la Figura 3. 95 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ACTIVIDAD PRODUC EFECTO IMPACTO Fuente: elaboración América Latina Genera. Figura 3. Cadena de Resultados Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 95 Gestionar un programa o proyecto para resulta- dos significa integrar plenamente estos elementos en el ciclo de vida del programa o del proyecto, desde la planificación hasta la evaluación. 96 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Tabla 10. Términos claves en la cadena de resultados. Término Definición Ejemplo Objetivo/ impacto - El objetivo al más alto nivel al cual espera contribuir la intervención de desarrollo. El cambio a este nivel es a largo plazo, y a través de esfuerzo colec- tivo de diversos actores. Está ligado a los a los objetivos de la programación país. Coherencia de políticas y derechos de las mujeres garantizados - Más mujeres en 3 países en América Latina disfrutan del derecho a una vida libre de violencia. Efecto - El efecto esperado o logrado a corto o medio plazo de una intervención de productos, requiriendo usualmente el esfuerzo colectivo de los actores asocia- dos. Los efectos representan cambios en las condiciones de desarrollo que ocu- rren entre la finalización de los produc- tos y el logro del impacto. Cambios ins- titucionales de género - Una combinación de productos es usualmente necesaria para lograr un efecto. - Presupuesto asignado por los consejeros municipales para abordar la violencia de género incrementado en un 20% en XX comunidades en tres países de América Latina. Producto - Los productos, servicios, capacidades, aptitudes, conocimientos y sensibiliza- ción redes y asociaciones; datos e infor- mación; y proyectos experimentales y sistemas que resultan de la finalización de las actividades en una intervención de desarrollo. - Productos en términos de distribución de los beneficios desagregados por género - Desarrollo de capacidades sociales e ins- titucionales - Empoderamiento de las mujeres - Las capacidades en ONG claves en XX comunidades en tres países de América Latina desarrolladas para analizar las implicaciones del presupuesto destinado a la violencia de género. - ONG claves capaces de incidir en el incremento de las asignaciones presu- puestarias para la violencia de género con los consejeros municipales. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 96 Las instituciones y organizaciones involucradas en la planificación son responsables de la conse- cución de las actividades y de los productos espe- rados. Son conjuntamente responsable con otros actores públicos, privados y de la comunidad internacional del logro de los efectos. El impacto representa el cambio social a más largo plazo que haga realidad los derechos de las mujeres, de lo que las instituciones involucradas en la progra- mación son un actor que contribuye al mismo. 2. 4.2.Técnicas y herramientas disponibles. Según hemos visto anteriormente, las herramien- tas de análisis de género son instrumentos que ayu- dan a una ó a un administrador político a identifi- car un tema de género dado, sistematizarlo, anali- zarlo y tenerlo en cuenta según la fase de planifica- ción. Asimismo, para el desarrollo de nuestro traba- jo disponemos de otro tipo de técnicas analíticas y educativas, así como de técnicas que permiten la consulta y la participación de los diversos grupos involucrados en el tema. Pueden ser herramientas ya existentes, y que son adaptadas y ajustadas, sin embargo, su utilización y desarrollo requiere un nivel de experiencia en el tema de género. Es nece- sario prestar atención a esta cuestión y seleccionar las y los especialistas adecuados. El Consejo de Europa, en su texto sobre “Gender Mainstreaming” (2008) propone las siguientes: Herramientas analíticas, son aquellas que nos proveen información y son usadas en el proceso mismo de la definición de las políticas: • Estadísticas desagregadas por sexo y estadísti- cas de género • Encuestas: permiten ver el estado del arte de las relaciones de género y su evolución. • Análisis costo-beneficio: Analizar el impacto diferenciado sobre las diversas condiciones de vida de mujeres y varones. La incorporación de la perspectiva de género en la valoración es una mejora cualitativa en el proceso de toma de decisiones. • Investigación: la investigación puede llevar a identificar nuevos campos y perspectivas del tema o ayudar a desarrollar un conocimiento 97 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Actividad - Acciones o trabajos realizados a través de los cuales los insumos, como fondos, asistencia técnica y otro tipo de recursos se movilizan para generar productos específi- cos. Medida en que las activida- des contribuyen al empodera- miento de las mujeres, el acceso y control de recursos de mujeres y hombres; garantizan la participa- ción de las mujeres y hombres paritariamente; movilizan recur- sos específicos e incorporan espe- cialistas en género. - Capacitación de 50 ONG representati- vas en implicaciones de análisis presu- puestarios para la violencia de género realizadas. Fuentes: UNDG, 2003, basado en OECD/DAC Glossary of Key Terms in Evaluation and Results-Based Management 2002 y UNIFEM, “Results-Based Management in UNIFEM: Essential Guide”, February 2005. Plan estratégico de UNIFEM 2008-2011 Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 97 más profundo de los mecanismos que reprodu- cen las relaciones de género. • Listas y Guías de comprobación (checklist) y Términos de Referencia: sirven para apoyar la puesta en práctica del mainstreaming. • Métodos de valoración del impacto de género: Sirve para conocer si se toman en cuenta de manera igualitaria a mujeres y varones, y en su caso permite reajustar la propuesta. Permite también valorar las políticas existentes. • Seguimiento: escrutinio continuo, seguimiento y evaluación de las políticas, utilizando indica- dores de género, investigación, encuestas, etc. Herramientas educativas, son las que crean conciencia y transfieren el conocimiento: • Cursos de sensibilización y formación: dirigi- dos a diversos tipos de actores, staff, niveles altos de la administración, etc. • Acciones de seguimiento: tareas regulares, reu- niones, equipo de valoración del trabajo. • Expertas y expertos itinerantes: son especialis- tas en temas de género que proveen capacita- ción a distintos niveles de las unidades o departamentos. • Manuales y guías. • Trípticos y cuadernillos de difusión amplia sobre diversos temas. • Material educativo para utilizar en las escuelas. Técnicas de consulta y participación: • Grupos de trabajo y especialistas. • Directorios, bases de datos y cartas organiza- cionales. • Participación de ambos sexos en la toma de decisiones garantizada. Evaluación de la políti- ca de personal. • Conferencias y seminarios. • Asambleas y sesiones amplias con grupos de interés. 3. Los ámbitos nacional, sectorial y local Como mencionamos anteriormente, la planifica- ción puede tener diversos niveles según nos situe- mos en la dimensión estratégica, programática u operativa, pero también puede realizarse por sec- tores, por ejemplo, educación, salud, o agricultu- ra, o según los ámbitos nacionales o locales. Estas dimensiones y sectores pueden combinarse tam- bién en el ámbito regional o territorial. Para que un enfoque sectorial se materialice hay que desarrollar varios aspectos. Uno de los más importantes es la elaboración de planes estratégi- cos de mediano y largo plazo en torno a la políti- ca y estrategia del sector consensuada entre todas las entidades y grupos beneficiarios que partici- pan en dicho sector, y posteriormente la elabora- ción de los planes operativos anuales derivados de esta visión estratégica. Recientemente, y como resultado de los com- promisos derivados de la aplicación de la Declaración de Paris para la Eficacia de la Ayuda (2005), los países donantes agrupados alrededor de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico- Comité de Ayuda al Desarrollo (OCDE-CAD), se han comprometido a orientar su contribución, entre otros, en torno a la política y estrategia sectorial, dejando a los gobiernos asociados ejercer su liderazgo y deci- dir cuáles son sus prioridades. Esto implica que los socios para el desarrollo firman un código de conducta, documento de carácter ético donde se expresa la intención y el compromiso de alinear la cooperación a la política y estrategia, y armo- nizar sus procedimientos de acuerdo a las leyes nacionales. Por otro lado, el gobierno debe ejer- cer su liderazgo en la gestión del desarrollo de su sector. El mainstreaming de género y el empoderamiento de las mujeres, como estrate- gias en la planificación, son un prerrequisito en este proceso. 98 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 98 Existe, asimismo, la necesidad de revisar la prio- rización del gasto y reorientar la ayuda dentro de los sectores, así como hacer seguimiento de los ingresos y gastos del gobierno para asegurar que la brecha de desigualdad entre mujeres y hombres se reduzca. Las acciones que se pongan en marcha como consecuencia de estos planes sectoriales, incluido los ejercicios relativos a los presupuestos sensibles al género, deben garantizar la participa- ción adecuada a mujeres y a hombres y asegurar la distribución equitativa de los beneficios. La inclusión de la perspectiva de género en la elabo- ración de los programas y proyectos del Plan parte de comparar los objetivos previstos en el mismo o en el programa de acción de la institu- ción con los de cada sector. Se trata de evaluar no sólo hasta qué punto los objetivos propuestos son compatibles o contradictorios, sino también cómo las acciones propuestas por el sector pue- den afectar la situación de las mujeres. Para saberlo, la mayoría de las veces es necesario pro- ducir en el ámbito de actuación de la política un nuevo tipo de información, desagregada por sexo, que permita hacer visibles las diferencias entre hombres y mujeres y anticipar las consecuencias de los programas y proyectos. En muchos casos, será necesario incluir un nuevo objetivo específi- co al programa y/o proyecto que contemple la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres, y asignar recursos financieros y huma- nos para su cumplimiento. En otros, será preciso propiciar la realización de programas específicos cuyo objetivo sea afectar los mecanismos que pro- ducen y reproducen estas desigualdades. Según INSTRAW (2008) uno de los principales factores que intervienen en la construcción pre- supuestaria local es la descentralización adminis- trativa de los estados y la participación ciudada- na. En los países latinoamericanos, en general, se han puesto en marcha mecanismos de participa- ción ciudadana, orientados al fortalecimiento de la democracia, generando una nueva dinámica entre la población y los gobiernos nacionales y locales, traducido en el hecho que las organiza- ciones sociales de base acceden a tomar decisio- nes en la planificación (planes de desarrollo), definir las prioridades de gasto (presupuestos participativos) y controlar la gestión municipal (veedurías o comités de vigilancia). Asimismo, las leyes que sustentan los procesos de descentraliza- ción amplían las competencias de los gobiernos locales: de un lado, transfieren responsabilidades desde los gobiernos centrales como por ejemplo la administración de los servicios básicos; y, de otro lado, le otorgan recursos para operar estas nuevas responsabilidades. 99 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Cuadro 5. Incorporación del enfoque de género en la planificación municipal. Se entiende por incorporación del enfoque de género en la planificación municipal a la formulación de planes y políticas e implementación de programas, proyectos y obras que incluyan las demandas comu- nes y específicas de mujeres y hombres en su diversidad. De esa manera se busca revertir situaciones de inequidad e injusticia, tomando en cuenta la condición de género, generacional, socioeconómica y cul- tural de las personas, así como sus necesidades respecto al territorio y los servicios, tanto para desarro- llar sus actividades como sus aspiraciones personales. Fuente: Los desafíos de las mujeres en la planificación municipal, MUNICIPIO DE CERCADO -COCHABAMBA Sistematización de la experiencia de trabajo del Instituto de Formación Femenina Integral – IFFI FIG-ACDI, Carmen Zabalaga, Cochabamba, 2003. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 99 En este contexto, se ha incrementado considera- blemente la importancia de la planificación y los presupuestos municipales para instrumentalizar políticas sociales. Estos procedimientos presu- puestarios se articulan a una planificación estraté- gica a través de la cual los gobiernos locales defi- nen su visión, sus objetivos estratégicos o políti- cas, y elaboran planes a mediano o largo plazo, los cuales a su vez, deben vincularse a los presu- puestos. Massolo (2006) señala, que aun cuando hay avances hasta la fecha, existe una gran distan- cia entre las nuevas competencias locales y los recursos económicos, técnicos y humanos con los que cuentan los gobiernos locales. “Considerando que, la puesta en marcha de las nuevas normativas no genera automáticamente un mayor ejercicio ciu- dadano ni brindan respuestas inmediatas a las nece- sidades de la población, por lo que es fundamental analizar sus particularidades, logros y dificultades. De ello se deriva la importancia de incluir en el aná- lisis de género de los presupuestos el marco institu- cional (nacional y local) en el que se elabora el pre- supuesto así como la dinámica social en la que se formulan las políticas, además de examinar el pro- ceso de programación y formulación presupuestaria, así como los mecanismos de participación ciudada- na, con especial referencia a la participación de las mujeres” (Massolo, 2006). 100 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 100 TERCERA PARTE. Debates y desafíos para la planificación de género. Toda agenda institucional de género debe tomar en cuenta las prioridades del programa de gobier- no, pero la forma de estructurarla responde, a las concepciones e interpretaciones que se tenga sobre las desigualdades de género. Para clarificar estos aspectos, este apartado analiza los avances conceptuales y los debates actuales en torno a los discursos sobre la igualdad de género, su traduc- ción en las políticas públicas, y las tensiones exis- tentes entre ellos. Por último identifica algunas buenas prácticas o prácticas prometedoras de la aplicación del enfoque de género en la planifica- ción de las políticas públicas. 1. Principales avances conceptuales y doctrinarios en torno a la igualdad, e Implicaciones para las políticas públicas y la planificación de género. Existe una constatación tanto en el mundo ins- titucional, académico, como en el movimiento de mujeres que si bien en América Latina se ha avan- zado hacia una igualdad formal, la igualdad real o sustantiva es todavía una aspiración para muchas mujeres del continente. “Es necesario reconocer la interdependencia de los diferentes sectores políticos y sociales y la situación jurídica y la social. Sin embargo, la igualdad de jure constituye apenas el primer paso hacia la igualdad de facto. La mayoría de los paí- ses han sancionado medidas jurídicas para asegu- rar a la mujer igualdad de oportunidades ante la ley, garantizando la igualdad de jure. Pero persis- te la discriminación de facto al igual que la de jure y hará falta un compromiso político y económico visible por parte de los gobiernos y de las organi- zaciones no gubernamentales para eliminarla. Uno de los obstáculos para eliminar la discrimi- nación de facto, es que la mayoría de las mujeres y de los hombres no tienen conciencia de los derechos que corresponden por ley a la mujer ni comprenden plenamente los sistemas jurídicos y administrativos de que deben servirse para ejer- cerlos. Algunas de las medidas de acción afirma- tiva requieren bases jurídicas que aun es preciso establecer” (Consejo Económico y Social. Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer. Informe del Secretario General. De NNUU. Documento: E/ CN.6 / 1992 /7). ¿Por qué ocurre esto? Esta profunda brecha entre la voluntad política y las instituciones “modernizadas”, entre el marco legal y la práctica social responde a múltiples razones. Entre otras cuestiones, se señalan los desafíos que plantean los progresos realizados en las últimas décadas en la conceptualización de la igualdad, y su traduc- ción en la práctica, es decir, en la definición, alcance, y aplicabilidad de lo que hoy denomina- mos políticas de igualdad de género. ¿Cuáles son los desafíos planteados en torno a la conceptualización de la igualdad? Según diversas autoras, el significado de la igualdad se ha des- arrollado en los últimos años integrando nuevos elementos. De un igualitarismo nominal y abs- tracto planteado en su origen por la filosofía libe- ral moderna, el concepto de igualdad pasa a hacerse más concreto alrededor de dos núcleos fundamentales: la igualdad de libertades y de derechos, que no escapan totalmente, como meros enunciados, de su formalidad originaria. “Hoy por hoy, la comprensión de la igualdad vincu- lada a la igualdad de derechos es uno de los signifi- cados que prevalece, con algunas variantes especia- lizadas, en las esferas de lo jurídico y político. Sobre estas bases se hace evidente la pertinencia de la idea de igualdad a la concepción clásica y formal de la 101 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 101 ciudadanía, entendida como derechos o capacidades jurídicas para actuar frente al Estado” (García- Prince, 2008). Los aportes de la post-modernidad llevan a la aceptación del principio de la diversidad y la dife- rencia en una concepción avanzada y democráti- ca de la igualdad que tiene que ver con la equiva- lencia jurídica de las diferencias. La misma auto- ra citada anteriormente señala: “Estos elementos amplían su significado con las propuestas feministas de la igualdad de un principio ético importante como es la equivalencia humana de las personas, aun por encima de las diferencias y diversidad que puedan originarse en determinadas características, cuya lista cada vez se hace más abultada a medida que los movimientos sociales van ganando terreno en sus luchas por esa igualdad. Estos debates se refle- jan con acentos más o menos profundos en el acervo normativo y propositivo de las políticas públicas”. La ratificación y aplicación de la Convención para la eliminación de todas las formas de discri- minación contra las mujeres (CEDAW), la contri- bución de diversas disciplinas que hicieron de la igualdad un punto focal en sus agendas de deba- te, los avances en la aplicación del enfoque de género, las objetivos planteados por la Plataforma para la Acción de Beijing resultante de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer (1995) y las recomendaciones emanadas de la de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos cele- brada en Viena en 1993 , a partir de las cuales los derechos de las mujeres empiezan a tomar fuerza en la teoría y doctrina de los derechos, enrique- cen el desarrollo del principio de igualdad ligán- dolo a una serie de elementos novedosos, y haciendo de la construcción de este principio un proceso inacabado. Hasta este momento, existe un consenso que las principales determinaciones significativas indis- pensables en la comprensión de la igualdad, son las siguientes resumidas en el cuadro que se pre- senta a continuación: 102 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Cuadro 6. Sentidos articulados del concepto de Igualdad: 1) El fundamento ético que da legitimidad al principio de igualdad es la equivalencia humana de todas las personas. Lo humano no admite calificaciones valorativas jerárquicas entre las personas. No hay perso- nas que sean más o menos humanas que otras o que sean mejores o peores humanas o humanos. 2) El principio de igualdad se complementa con el principio de no discriminación. 3) La comprensión del principio de igualdad admite la existencia de diferencias reales entre las perso- nas, en términos de características que las sociedades pueden valorar jerárquicamente como signifi- cativas o no. 4) La igualdad de derechos es una de las principales bases comprensivas del principio de igualdad y es punto de partida para su aplicabilidad, pero no basta; la igualdad debe concretarse en los hechos, para ser igualdad real, no sólo nominal. 5) La equidad es un principio complementario de la igualdad y tiene respecto a ella un carácter instru- mental, ya que contribuye a su logro. La equidad permite invalidar o anular las desventajas deriva- das de las desigualdades creadas socialmente a partir de diferencias que la sociedad llega a valorar jerárquicamente. Fuente: García-Prince, E. (2008), Políticas de igualdad, equidad y gender maintreaming. De qué estamos hablando? Marco Conceptual, América Latina Genera –PNUD. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 102 ¿Cuáles son las implicaciones de estos avances en la planificación de las políticas? De hecho son múltiples las formas concretas en las que estos sentidos de la igualdad trasladados al plano de los mandatos de las políticas públicas pueden expre- sarse en términos de garantías y derechos, tales como el caso de ser sujetos y objetos de igual valoración humana, o poseer o disfrutar de igual ciudadanía, o recibir igual protección de la Ley, etc. ; articulados a los otros significados acumula- dos y manteniendo el criterio de que la igualdad, en su carácter jurídico formal, es una norma superior de carácter general. 2. Los nuevos elementos que amplían el concepto de igualdad y su traducción en la práctica. Sin ser los únicos, nos parece relevante mencio- nar los siguientes elementos por sus implicacio- nes para las políticas públicas y su planificación. El primero de ellos es la conexión estrecha exis- tente entre el principio de igualdad y el principio de no discriminación. El segundo se refiere a la articulación con el principio de equidad, cuyos instrumentos como las acciones afirmativas o positivas son claves para el logro de la igualdad. El tercero tiene que ver con la denominada igual- dad de hecho o de facto y la igualdad de derecho o de jure. Es decir, pasar de la retórica a los resul- tados sustantivos. El concepto de equidad tiene una especial rele- vancia en la aplicación de las políticas públicas y sus desarrollos metodológicos y técnicos. En muchos países de América Latina se utiliza equi- dad e igualdad de manera indistinta, y en otros casos se los confunde. Aunque existe una relación directa, no es lo mismo. Como mencionábamos anteriormente, la equidad es un medio para la igualdad. El trato diferenciado a quienes están en desventaja, para que tengan la posibilidad de lograr sus objetivos en condiciones de igualdad frente a las otras personas, es el instrumento que posibilita la equidad; y a su vez, la equidad es la resultante del trato diferenciado. Exige la aplica- ción de acciones específicas que corrijan las des- ventajas y remuevan las asimetrías originadas en el valor otorgado a las diferencias, sean éstas de género, de edad, étnicas, entre otras, y que produ- cen efectos discriminatorios en derechos, benefi- cios, obligaciones y oportunidades, en hombres y mujeres. En muchos casos no es posible alcanzar la igualdad si no se instrumentan políticas de equidad. Ligado al principio de equidad se han desarrolla- do tres conceptos claves que están interrelaciona- dos: la igualdad de oportunidades, la igualdad de trato, y la igualdad de resultados*. Se entiende por Igualdad de oportunidades la ausencia de toda barrera sexista para la participación econó- mica, política y social. Es decir, posicionar a las personas en una situación de verdadera igualdad en las condiciones de partida, para que cada una tenga la opción o posibilidad de acceder por si misma a la garantía de los derechos. Esta situa- ción requiere que las personas en desventaja reci- ban el mismo trato que pueda garantizarles el ejercicio de derechos que el resto que no presen- ta estas desventajas. La igualdad de trato puede describirse como la ausencia de discriminación, directa o indirecta, por razones de sexo. Es un principio informador de ordenamiento jurídico, que se integra en él y ha de observarse en la inter- pretación y aplicación de las normas jurídicas. Para ello, es preciso establecer medidas compen- satorias o de “diferenciación para la igualdad” (medidas de acción positiva) que permitan ins- trumentar el trato diferencial, y eliminar las des- ventajas existentes en las mujeres, con el fin de posicionarlas en una situación de verdadera igualdad en las condiciones de partida. La acción 103 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 103 positiva se concibe como una medida de carácter temporal; y sólo será necesaria hasta que se con- sigan superar los desequilibrios en la situación de mujeres y hombres en un sector determinado. Por otra parte, la igualdad de resultados es un concepto que hay que entender en el contexto de la justicia distributiva, y que ha generado y lo sigue haciendo, debates políticos importantes en torno al Estado de Bienestar y como enfoque de las políticas públicas. Significa que cada persona recibe efectivamente la misma cantidad del bien social o económico que cualquier otra persona Las consecuencias legales y políticas de esta dico- tomía se relacionan con el papel del gobierno. Tradicionalmente se ha pensado que la igualdad de oportunidades se logra mediante la no inter- vención del gobierno en la distribución (quedan- do su papel reducido a garantizar la "libertad negativa": libertad de expresión, libertad religio- sa, garantías para la propiedad privada, etc.), mientras que la igualdad de resultados requiere la intervención del gobierno mediante la creación de programas de bienestar y medidas fiscales como los impuestos progresivos. Básicamente, la igualdad de resultados implica que los individuos de una sociedad deben alcanzar un nivel equiva- lente en determinadas variables claves como ingreso, bienestar, esperanza de vida, “felicidad”, etc. De esta forma, la política social de un gobier- no debe estar basada en la idea de ecualizar el valor de estas variables entre todos los individuos. Es decir, busca a través de las políticas públicas, que las personas, como resultado del ejercicio de sus derechos, cuenten efectivamente con los medios y recursos para alcanzar el fin contenido en el derecho en cuestión y logren niveles equiva- lentes de bienestar entendido como superviven- cia, autonomía y libertad, es decir su desarrollo humano. Más allá de la estrecha conexión e interdepen- dencia que hay entre estos tres conceptos: igual- dad de oportunidades, igualdad de trato e igual- dad de resultados; mayoritariamente, las políticas públicas de la región latinoamericana han utiliza- do la igualdad de oportunidades como su enfoque fundamental de las políticas públicas. Si la igual- dad en las políticas sólo se concibe como igualdad de oportunidades, es decir, sólo como igualdad en el acceso, no garantiza la verdadera igualdad. Esta confusión conceptual, basada en diversos marcos ideológicos- políticos es una de los grandes obstá- culos para lograr una igualdad efectiva, en tanto sus medidas no garantizan simultáneamente igualdad de acceso, igualdad de trato e igualdad de resultados. Para que una política de igualdad de género sea transformadora debe partir de la comprensión de las relaciones de género como relaciones jerarquías, asimétricas de poder y bus- car transformar esa situación. A su vez, debe identificar las diferencias de género, y los temas de género que expresan las desigualdades, con el objetivo de incorporarlos a las estrategias y accio- nes en marcos de desarrollo democrático y soste- nible. Sin duda, el camino no es fácil, y hoy por hoy, en los países conviven propuestas que res- ponden a los diversos enfoques señalados ante- riormente, y en muchos casos se limitan a incor- porar aspectos técnicos o metodológicos que no buscan transformar las relaciones de desigualdad de género de forma sistémica. 3. Otros Avances y Desafíos. Según Guzmán (2007) la definición de la agen- da institucional de género debe tomar en cuenta las prioridades del programa de gobierno, pero la forma de estructurarla responde, como vimos anteriormente, a las concepciones e interpretacio- nes que se tenga sobre las desigualdades de géne- ro. En este sentido, en la mayoría de los países de América Latina, la primera agenda institucional estuvo orientada a remover las discriminaciones 104 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 104 legales, para pasar, posteriormente, a resolver los problemas más urgentes derivados de las discri- minaciones más relevantes y a la ampliación de beneficios sociales y económicos; que se combi- naron con la puesta en marcha de políticas de igualdad de oportunidades. Con la influencia de los desarrollos teóricos de género y la aplicación del enfoque de género estamos viendo en la región los avances en la puesta en marcha de las denominadas políticas de igualdad de género, que incorporan dos estrategias claves: el mainstrea- ming de género y el empoderamiento de las muje- res. Al respecto, la misma autora señala que “este enfoque se propone incorporar el género en el mains- tream para lo cual se requiere la descentralización de la responsabilidad de la equidad de género hacia el sector público en lo referido a formulación de polí- ticas, implementación de programas y entrega de servicios” Frente a estos avances, ¿cuales son los nuevos desafíos? 3.1. Las diversas tensiones en torno al “Mainstreaming”. Si bien los avances en la aplicación del “mains- treaming de género” es el resultado de una mayor reflexión acerca del carácter sistémico de las des- igualdades de género, de la traducción de los com- promisos internacionales en la materia en las polí- ticas públicas, y de la conceptualización de los sentidos de la igualdad y su aplicación, no es menos cierto que en muchas ocasiones se echa en falta un mayor consenso sobre lo que el mainstre- aming representa o implica, ya que, por ejemplo suele ser practica habitual no disociarlo del con- cepto de transversalidad, concepto que como mencionamos anteriormente, genera cierta con- troversia y que en ocasiones, podría limitar la estrategia del mainstreaming. No obstante toda búsqueda de un consenso definitorio más o menos común deberá considerar que los conceptos (teo- ría) cuando pasan a ser estrategias (praxis) son susceptibles de reajuste, al ritmo de los cambios sociales. Al mismo tiempo que la noción de igual- dad todavía sugiere intensos debates, la noción de mainstreaming de género, está a decir de Casco (2003) “prácticamente en “pañales”, y debe suscitar nuevos debates que supondrán un salto cualitativo bastante importante, un paso más para la igualdad”. Por otra parte, según Walby (2004), el mainstre- aming de género está constituido sobre la tensión existente entre “lo establecido” y la “igualdad de género”. El establecimiento de una agenda impli- ca la transformación y la reorientación de los paradigmas de las políticas existentes, el cambio en los procesos de toma de decisiones, la priori- dad de los objetivos de igualdad de género y el volver a plantearse los fines de las políticas. En este enfoque lo que cambia es lo que está estable- cido, es decir transformar la “corriente principal”. Los enfoques integracionistas son los que intro- ducen una perspectiva de género sin desafiar al paradigma existente de las políticas, utilizando el mainstreaming de género como una manera más efectiva de conseguir los objetivos de las políticas establecidas. Aunque este enfoque implica que el mainstreaming de género tenga menos probabili- dades de ser rechazado, es más probable que su impacto sea menos sustancial. Otro elemento clave relacionado con el anterior, es que no se dispone aún de suficiente informa- ción, contrastable, sobre los resultados de su apli- cación que permita conocer los obstáculos y desafí- os, al no haberse consolidado aún un sistema de indicadores de mainstreaming de género, funcional, pero sobre todo aplicable41, que no se limite sólo a evaluar sólo resultados de programas concretos. 105 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 41 Indicadores sensibles al género: Una herramienta importante para el mainstreaming de género. Bonnie Kettel, Universidad de York, Toronto, Canadá. Junio 2001. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 105 El mainstreaming de género está siempre situado en el contexto de otras desigualdades diversas como la de etnia, edad, posición social, etc... La reflexión sobre éstas y el reconocimiento práctico de dicho cruce constituyen en la actualidad un desafío importante La igualdad de género y el mainstreaming de género no se dan aisladamente de otras formas de desigualdad, presentando dis- yuntivas en cuanto a la práctica de las políticas de igualdad de género. Por una parte, la atención prestada a otras desigualdades puede reducir el efecto del mainstreaming de género si los recursos se asignan a otras esferas, si se le presta menos atención, si hay “evaporación” de las causas estructurales específicas de la desigualdad, o si se compite en cuanto a las prioridades. Por otra parte, el resultado del mainstreaming de género se podría reforzar si se diesen acciones concertadas de comunidades e iniciativas previamente separa- das en cuanto a las prioridades acordadas para la intervención. (Walby, 2004). El mainstreaming se presenta en muchos casos como resultado de una “expertise” especial y de un proceso técnico, y otras veces, como un proce- so político, dando lugar al desarrollo de una democracia más inclusiva, y mejorando las prác- ticas democráticas en cuanto al género. Aunque en muchos casos, ambos aspectos, se presentan como antagónicos, existe una dualidad entre ambos trabajando dentro del mainstreaming de género que resulta más complementario que con- tradictorio. Un ejemplo de esto se puede ver en la práctica de los presupuestos con enfoque de género que requiere unas herramientas especiali- zadas que incluyan estadísticas desagregadas en cuanto al género, indicadores de igualdad y eva- luaciones del impacto en función del género, a la par que se articula con respecto a una agenda y a un conjunto de finalidades de políticas ya acordadas. Por último, vale la pena recordar que el “mains- treaming de género” sitúa la desigualdad y la dife- rencia en el corazón de la teoría y la práctica social y política, y no como un tema aparte. A estos efectos, tanto las propuestas, como las metodologías y herramientas diseñadas al respec- to, responden a la necesidad de operar sobre los mecanismos responsables de la desigualdad, y de contribuir a la igualdad de género. Instalar el tema por fuera de los mecanismos de igualdad y hacer que las políticas de igualdad sean políticas de Estado. A las dificultades señaladas anteriormente para la planificación y aplicación sustantiva y eficiente de las políticas de igualdad se añaden otros facto- res, algunos de carácter estructural vinculados a la forma en la que se configura el proceso que las produce, donde la coherencia lógica interna del sistema de políticas parece no haber estado pre- sente, por ejemplo, en la traducción de los com- promisos internaciones ratificados por el país, en sus normativas fundamentales, o en lo sectorial, como es el caso de la macroeconomía, la salud, la educación o la fiscalidad, etc. Estos procesos se han dado con escasa institucionalidad que permi- ta evitar los retrocesos conocidos hasta el presen- te, y que defina la igualdad de género como meta global de la acción institucional y política. Moser (1998) señala, entre otros, que los conceptos mujer y género (muchas veces mal entendidos como sinónimos) son introducidos en los proce- sos de planificación como añadidos, sin cuestio- nar las desigualdades. El desarrollo de la institu- cionalidad de género se sitúa todavía preferente- mente en el ámbito de lo social sin alcanzar las altas esferas de decisión donde se elaboran e implementan las reglas y normas que rigen las relaciones entre el Estado y la sociedad, y el Estado y el mercado. Sin embargo, las transforma- ciones que los mecanismos de las mujeres han logrado incluir en la administración pública sig- nifican un avance en la redistribución de respon- sabilidades, en una mayor paridad en la adminis- 106 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 106 tración, y en la redistribución de oportunidades hacia los grupos más vulnerables. Otros de los elementos a considerar son las numerosas iniciativas que se enuncian formal- mente y no se cumplen. Esta situación, es en muchos casos, el resultado de la falta de credibili- dad de los organismos responsables y en general de la acción pública sobre el asunto, de un desco- nocimiento y un escaso reconocimiento la meto- dología específica de la planificación de género, del nivel de capacitación de funcionarias y fun- cionarios y sobre todo de una escasa voluntad política al más alto nivel, así como la asignación de recursos para su aplicación. Como consecuen- cia de todos estos factores, el enfoque de género sigue siendo todavía un enfoque marginal en la teoría y en la práctica de la planificación de las políticas, sus programas y sus proyectos. 3.2. ¿Mainstreaming o empoderamiento de las mujeres? Según Guzmán y Todaro (1995) la incorporación de la dimensión de género en las políticas públicas aconseja no sólo aplicar estrategias de “mainstrea- ming” sino también la implementación de proyec- tos específicos orientados a las mujeres, que res- pondan a la singularidad de la situación de las mujeres y a la necesidad de implementar medidas de discriminación positiva para contrarrestar las desventajas iniciales que comparten algunos gru- pos de mujeres. Menciona como ejemplos, los pro- yectos orientados a debilitar las prácticas de vio- lencia contra la mujer, dar apoyo a las mujeres víc- timas de violencia, favorecer el ingreso al mercado de trabajo de las jefas de hogar pobres, prevenir y dar atención a las embarazadas adolescentes, o contrarrestar la desinformación de las mujeres acerca de sus derechos. Su puesta en marcha, fre- cuentemente de carácter piloto en sus inicios, exige coordinar con los distintos sectores implica- dos en las diversas dimensiones que conforman el proyecto. Según la autora “los proyectos específicos cumplen además otras importantes funciones: demuestran la viabilidad y efectividad de nuevos pro- cedimientos y enfoques frente a problemas que les per- miten ser abordados por el Estado; incluyen nuevos temas en las agendas sectoriales; proponen mecanis- mos concretos para que las diferentes dimensiones de los programas sean incorporadas en el quehacer habi- tual de los ministerios a nivel central, regional y comunal. Finalmente, al concentrar recursos huma- nos y económicos pueden afectar sistemática y simul- táneamente los factores que los configuran”. Considerando los desafíos que se están plantean- do para la planificación y aplicación de las políticas de igualdad de género, sería recomendable conside- rar los siguientes pasos y estrategias. En primer lugar, en el momento de diseñar las políticas, resul- ta conveniente clarificar su marco teórico-concep- tual, su hipótesis de trabajo, y la teoría de cambio que subyace en la intervención. En segundo lugar, pormenorizar los objetivos, sus estrategias (mains- treaming y empoderamiento) y resultados de géne- ro, los recursos presupuestarios y humanos, los mecanismos de seguimiento y evaluación, y los procedimientos para adaptarlos a las circunstancias y a los operadores a fin de precisar y simplificar los diseños de intervención. Por último, es necesario identificar las decisiones de colaboración conjunta, la participación de las organizaciones de mujeres, las asociaciones interinstitucionales y con las orga- nizaciones de mujeres, así como a los actores y a las organizaciones que intervienen en los distintos puntos de decisión. Según Murguialday (2002) , en este proceso sería necesario tener claro dos elemen- tos: a) su énfasis en el impacto más que en las acti- vidades, considerando cómo la iniciativa global afectará a hombres y mujeres, y a la igualdad entre ambos, directa o indirectamente, b) su énfasis en la igualdad como objetivo, más que en las mujeres como grupo meta, considerando la selección y dise- ño de políticas que tengan como propósito central 107 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 107 la equidad e igualdad de género e incluyendo cam- bios en las concepciones, prácticas institucionales y metodologías de planificación del desarrollo. A nivel local, los debates actuales (Massolo, 2006; UN-INSTRAW, 2008; IDEA, 2007); señalan que diversas organizaciones de mujeres han iden- tificado una serie de obstáculos políticos-adminis- trativos; materiales y culturales en sus experien- cias tanto en el diseño de los planes municipales como en los regionales; y como mencionábamos anteriormente, todavía existe una gran distancia entre las nuevas competencias locales y los recur- sos económicos, técnicos y humanos con los que cuentan dichos los gobiernos. Sin embargo, tanto Massolo (2006) como otras autoras coinciden que a nivel local existen un sin- número de elementos facilitadotes para poner en marcha estos procesos, que deberían considerarse como una verdadera oportunidad. A continua- ción mencionamos algunos: • Movilización y presión social de las organiza- ciones de mujeres. • Aprovechamiento de coyunturas electorales y pro- cesos de cambios políticos, que ofrecen proyectos democráticos y alternativos de gobierno local. • Sensibilidad y voluntad política efectiva del alcalde o alcaldesa. • Articulación entre gobierno local y organiza- ciones de mujeres. • Presencia de regidoras y/o funcionarias de tra- yectoria feminista, o sensibles a la problemáti- ca de género y los derechos de las mujeres. • Apoyo y compromiso de regidores y/o funcio- narios sensibles a la problemática de género y los derechos de las mujeres. • Ampliación de competencias y funciones de los gobiernos locales. • Instrumentos facilitadores y portadores de la equidad de género: legales, normativos, con- sultivos, participativos, de planeación estraté- gica, y planes de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. • Apoyo y compromiso de organizaciones no gubernamentales profesionales en temas de género y derechos de las mujeres. • Influencia y apoyo de organismos de las Naciones Unidades, como el Programa de Gestión Urbana para América Latina y el Caribe (PGU-ALC), el Fondo de Desarrollo de Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos-Oficina Regional para América Latina y el Caribe (UN-HABITAT-ROLAC). • Respaldo de asociaciones internacionales de gobiernos locales, como la Federación Latino - americana de Ciudades, Municipios y Asocia - ciones (FLACMA) y la nueva organización mun- dial "Ciudades y Gobiernos Locales Unidos" (CGLU), de las cuales México forma parte. • Influencia y apoyo de la instancia nacional de las mujeres e influencia y apoyo de las instan- cias de la mujer en los estados. Políticas, pro- gramas y recursos del nivel estatal. A manera de resumen podemos decir que los avan- ces de los últimos años materia de género, políticas públicas y planificación para el desarrollo han sido muy importantes, sin embargo es necesario seguir tra- bajando para hacer coherentes y consistentes las maneras de pensar y de hacer. Es imprescindible ampliar el contenido y la práctica de la planificación de género a través de un seguimiento y evaluación constantes de los procedimientos y resultados de todas las políticas y programas en todos los ministe- rios o secretarias o departamentos (a nivel nacional, regional o local), con el objeto de conocer quien se beneficia de los diferentes procesos de desarrollo, cómo y por qué ocurre. Para que una planificación participativa sea un proceso hacia la igualdad requeri- ría, entre otras condiciones, los siguientes elementos: • Colocar a mujeres y hombres como protagonis- tas del proceso. 108 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 108 • Responder a una necesidad asumida como pro- blema desde un enfoque de derechos. • Identificar las relaciones entre mujeres y hom- bres que se pretenden transformar. • Hacer del diseño y la implementación de las acciones procesos participativos. • Contar y hacer uso de información desagrega- da por sexo en todos los análisis estadísticos. • Contar con las herramientas metodológicas y técnicas de género para todo el proceso de pla- nificación, presupuestación e instrumentación de la política y así como la expertise adecuada para promover los efectos deseados a través de la sensibilización y/o la capacitación teórica, metodológica y técnica del personal, en todos los niveles de la estructura organizacional, incluidas los más altos niveles gerenciales. • Determinar claramente los resultados o pro- ductos esperados, y disponer de mecanismos de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas a la ciudadanía. • Asegurar los recursos suficientes para cada una de las intervenciones. • Considerar la creación de los espacios, redes y mecanismos normativos que hagan posible la coordinación de las acciones entre todos los grupos involucrados como el gobierno, y otros poderes públicos, sector privado, organizacio- nes de la sociedad civil, academia, etc. • Incrementar la presencia femenina en las posicio- nes de toma de decisiones a lo largo del proceso. • Promover el empoderamiento de las mujeres y sus organizaciones para la ampliación y ejerci- cio pleno de su ciudadanía; una articulación e interlocución del movimiento con otros actores sociales, y una mayor interacción discursiva de las voces de las mujeres en el espacio público (De la Cruz, 1998). 4. Identificando buenas prácticas o prác- ticas prometedoras de la aplicación del enfoque de género en la planificación de las políticas públicas. Según Massolo (2006) en el campo de las políti- cas públicas de género, la noción de "Buenas Prácticas" hace referencia al hecho de que existe una acción a la que se añade una evaluación posi- tiva, debido a que cumple con el objetivo general de reducir o erradicar las desigualdades entre hombres y mujeres. Más específicamente, se trata de una práctica que estimula la innovación en el enfoque de un problema, que hace visibles pro- blemáticas ocultas o no consideradas como "pro- blema", que incorpora a la agenda pública el tema de género y promueve la transversalidad, entre otros aspectos. Indican, asimismo, aquellas accio- nes cuyos resultados han sido buenos y que, por tal razón, pueden ser considerados modelos o ejemplos replicables en otros lugares. Para deter- minar si una práctica es buena o no, deben esta- blecerse criterios y tener en cuenta el contexto en el cual se desarrollan (potencialidades y obstácu- los). Se considera también una Buena Práctica, a un número de principios, una estrategia, un enfo- que o un proyecto particular. En opinión de América Latina Genera42, las bue- nas prácticas son un elemento clave en la gestión del conocimiento y en el aprendizaje organizacio- nal de cualquier institución, colectivo o conjunto de actores comprometidos en torno a un mismo objetivo, como el de la igualdad de género. Pueden ser usadas más apropiadamente para estimular nuevas reflexiones, y sugerir nuevas ideas para su adaptación. En definitiva, pueden ser usadas para una variedad de propósitos. Estos pueden incluir: • Informar y mejorar la práctica, aprendiendo de la experiencia que enfoques funcionan mejor. 109 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 42 Festival de Buenas Prácticas, América Latina Genera-PNUD, www.americalatinagenera.org Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 109 • La “práctica” puede incluir políticas, planifica- ción y actividades de investigación, legislación, programas y proyectos, así como provisión de servicios en el terreno. • Proveer guías para hacer un buen trabajo, mejorar lo que hacemos. • Contribuir a la base de conocimiento internacional sobre lo que es efectivo en relación a la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres. • Influir a los gobiernos, donantes y a la opinión pública acerca del valor y el impacto de los esfuerzos para erradicar la violencia de género. El diseño, la observación y el análisis de las Buenas Prácticas plantean las siguientes preguntas: • ¿Si ha funcionado en un determinado contexto puede ser de utilidad en otros? • ¿Las acciones realizadas responden a los obje- tivos y a los resultados esperados? • ¿Las metodologías utilizadas en la planificación y la ejecución de las acciones son las adecuadas? • ¿Ha sido el proceso de diseño y aplicación de las políticas lo suficientemente participativo? • ¿Qué tipo de desigualdades no están siendo abordadas adecuada o suficientemente? • ¿Cuáles son los obstáculos más frecuentes con que se encuentran las políticas públicas de género en el ámbito local o nacional? A continuación se presentan tres ejemplos de Buenas Prácticas. 4.1. Planes y presupuestos del municipio de Guarayos-Bolivia: La experiencia aborda todos los temas relaciona- dos con el desarrollo municipal, considerando el enfoque de género. Se hace un reconocimiento de la situación de las mujeres en cada uno de los municipios en las áreas de: salud, educación, vio- lencia, derechos, medioambiente, servicios bási- cos y economía. Éste análisis, aunque es local, puede ser replica- ble en el ámbito nacional. Con los resultados de los diagnósticos se des- arrolló de manera participativa el Plan y Presupuesto Pro –Equidad de Género, que será incorporado en los Programas Operativos anuales del 2006 y 2007, y en los Planes de Desarrollo Municipal (2006-2010). 110 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Cuadro 7. Justificación de por qué es una buena práctica. ¿POR QUÉ ES UNA BUENA PRÁCTICA? 1. Por el reconocimiento de los hombres de los roles de las mujeres y valoración de sus actividades. 2. Por la creación de espacios de las mujeres para el análisis de su situación, lo que promovió su empode- ramiento y una participación activa y efectiva tanto en la planificación como en la distribución de los recursos. 3. Por la incorporación de programas y proyectos con enfoque de género en los Programas Operativos Anuales y Planes de Desarrollo Municipal. 4. Por la promoción de la planificación y presupuestación sectorial con enfoque de género. Y por la incor- poración de indicadores que demuestran las brechas en razón de género. 5. Por el seguimiento y evaluación a la ejecución presupuestaria anual por parte de las mujeres. Fuente: América Latina Genera- Festival de Buenas Prácticas. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 110 La experiencia contempla establecer un presu- puesto para la equidad de género y transversalizar el enfoque de género en presupuestos sectoriales (salud, educación, violencia y economía). Los principales beneficiarios y beneficiarias de la experiencia son: • Mujeres líderes del municipio. • Representantes de comunidades. • Personal de la alcaldía responsable de presu- puestos y planificación. • Autoridades: alcalde, concejales y concejalas. • Responsables de áreas: salud, educación, medio ambiente, desarrollo económico. 4.2. Agenda azul de las mujeres, Distrito Federal – México: Este proyecto surgió con el propósito de promo- ver la equidad de género como condición clave de la gestión integral y democrática del agua. Y por otra parte para alentar a que las mujeres de orga- nizaciones sociales a que integren el tema del agua en sus proyectos de trabajo y se organicen para una gestión democrática y 0,equitativa del recurso. La experiencia está dirigida a las personas res- ponsables de diseñar y ejecutar las políticas rela- cionadas con este recurso, para que se compro- metan a incorporar el enfoque de equidad de género en sus programas de trabajo. Él objetivo es lograr el cumplimiento de los compromisos nacionales e internacionales que México ha sus- crito sobre derechos de las mujeres y desarrollo sustentable. La experiencia se ha desarrollado en el sector rural y urbano, a través de cinco bloques temáti- cos en torno a los cuáles de formularon breves diagnósticos, demandas y propuestas. Los temas son los siguientes: a) agua potable y saneamiento; b) agricultura y otras actividades productivas y reproductivas; c) agua, medio ambiente y género; d) participación gestión y conflictos y cinco, cultura y tradición oral. 111 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Cuadro 8. Justificación de por qué es una buena práctica. ¿POR QUÉ ES UNA BUENA PRÁCTICA? 1. Porque se formuló un documento que sistematiza la problemática de las mujeres y el agua en México y contiene demandas, necesidades y propuestas. Es un documento elaborado desde la visión de las mujeres de comunidades. 2. Plantea simultáneamente un trabajo de incidencia promoviendo la organización de las mujeres. Esto fortalece los procesos de autogestión, gobernabilidad democrática y corresponsabilidad social. 3. Permite dar voz a las mujeres rurales y de organizaciones comunitarias, generalmente excluidas de los eventos públicos, como fue el IV Foro Mundial, que tienen impacto en medios y que las hace visi- bles para los tomadores de decisiones. 4. Aprovecha una coyuntura internacional para llevarla al terreno nacional, estatal y local. 5. Porque permanece en el tiempo y tiene un proceso de seguimiento. 6. Finalmente, porque propone un esquema de relación entre diferentes actores con respeto a la auto- nomía y cultura política de cada uno, en una sinergia positiva. Fuente: América Latina Genera- Festival de Buenas Prácticas. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 111 4.3. Apoyo a la política de igualdad de oportuni- dad en el área rural. Programa Pronades – Honduras: El proyecto -PIOM RURAL- tiene como objetivo general: -Contribuir a generar mejores y mayores oportunidades económicas, sociales y políticas de la mujer rural, a través de estrategias de fomento a su participación social y productiva, en el marco de una estrategia nacional. A la fecha los esfuerzos han estado concentrados en: • Formular y aprobarla Política para la Equidad de Género en el Agro Hondureño (PEGAH). • Desarrollar capacidad para incidir y liderar en las organizaciones de mujeres. • Elaborar el Plan Estratégico de la PEGAH. • Elaborar una línea de base sobre la situación de la mujer rural en Honduras. • Implementar el PEGAH en los Proyectos de Desarrollo Rural Sostenibles (PDRS), Centros de Facilitación Regional (CEFAR), instancias adscritas a la Dirección Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (DINADERS) e instituciones del sector público agrícola. • Construir una nueva multisectorialidad para la nueva ruralidad. • Fomentar la participación social y productiva de las mujeres en el área rural. • También luchar porque la participación social y política de hombres y mujeres sea equitativa y democrática. • Formar el Consejo Nacional de Mujeres Rurales y los Consejos Regionales. • El proyecto también está luchando por el forta- lecimiento institucional. 112 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Cuadro 9. Justificación de por qué es una buena práctica. ¿POR QUÉ ES UNA BUENA PRÁCTICA? 1. Porque tiene mejores prácticas y aprendizajes institucionales sistematizados, lo que permite verificar el impacto, y abre la posibilidad de replicarla en otras zonas del país. 2. Creó un instrumento de política pública para mujeres de áreas rurales. 3. Aportó herramientas de empoderamiento. 4. Partió del contexto en que se implementó. 5. Tiene legitimidad: se contempló el criterio de instituciones públicas y organizaciones de mujeres rurales para plantear metas conjuntas. 6. Propuso la incorporación de presupuestos con enfoque de género y sistemas de monitoreo. Fuente: América Latina Genera- Festival de Buenas Prácticas. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 112 CUARTA PARTE. La construcción de la ciudadanía de las mujeres y las políticas públicas. En este apartado no se pretende realizar un aná- lisis del movimiento feminista y de mujeres en la región latinoamericana, sino conocer su papel y demandas como actor central en la construcción de las políticas, y sus diversos posicionamientos en las últimas décadas. 1. Debates y propuestas desde el movi- miento de mujeres. Autoras como Jelin (1997) sostienen que ser ciudadano o ciudadana significa poseer un senti- miento de pertenencia a una comunidad política, y obtener un reconocimiento de dicha comuni- dad. Dicha pertenencia y reconocimiento tienen deberes y derechos. Las ciudadanas y ciudadanos adoptan una serie de acciones, entre otras tantas, en la vida cotidiana, como las denuncias sobre su situación o de las políticas sociales desfavorables, las peticiones de nuevos derechos, el manteni- miento de los logros sociales alcanzados, las exi- gencias del cumplimiento de los contratos socia- les y la participación en la esfera pública. Jelin señala que no existe una única vía para convertir- se en ciudadano, ya que adquirir una conciencia de ciudadanía se relaciona directamente con la politización del sujeto, mujer u hombre. La auto- ra amplia este aspecto señalando, entre otros, el proceso que implica salir a la esfera pública, o sentirse con derecho a estar en la esfera pública, como parte del proceso de construcción de una dimensión de la ciudadanía. La construcción ciudadana de las mujeres ha propiciado el surgimiento e impulso gradual de políticas públicas con perspectiva de género. La ciudadanía activa de las mujeres se ha presentado, a menudo, a nivel individual como participación; a nivel social como responsabilidad, solidaridad social y cooperación en la esfera público-social; y a nivel político como exigencia de fiscalización y rendición de cuentas de lo público político y como propuesta de políticas públicas. En este sentido, Jelin (1997) señala que la ciudadanía plantea la posibilidad de la igualdad social, y por esto, este concepto es un buen lugar para comen- zar a analizar la posición de las mujeres en América Latina en el contexto de la democratiza- ción de los años 1990. Pensar en el concepto de ciudadanía implica también pensar en nuevos sujetos individuales y colectivos con derechos: los emigrantes, las muje- res, las víctimas de derechos humanos, o de pen- sar, por ejemplo, formas de familia que no son aceptadas. Diversas autoras (Machicao, 2006; Vargas, 2005; Guzmán, 2001) señalan que la ciudadanía de las mujeres en América Latina y el Caribe cobra mucha fuerza en el proceso hacia la IV Conferencia Mundial de la Mujer realizada en Beijing en 1995 y se convierte en un eje articula- dor muy fuerte de las propuestas de las mujeres en la región en el periodo posterior. No es que el tema no estuviera puesto en la mesa de debates y en las luchas emancipatorias históricas de los movimientos de mujeres y feministas, sino que se le da un nuevo significado político que atraviesa las distintas reflexiones y acciones de manera constante, vinculando la ciudadanía y su ejercicio con el poder y cómo este se distribuye y organiza en estas sociedades. “La exigencia de la titularidad en el ejercicio de todos los derechos fue una de las consignas importantes para impulsar una serie de acciones y propuestas para cambiar los privilegios legales, sociales, culturales y políticos explícitos en sociedades que históricamente se han estructurado 113 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 113 sobre la base de la exclusión. Esta exclusión y discri- minación han generado abundante producción teóri- ca crítica cuestionando los sesgos sexistas, racistas, elitistas y la visión masculina de la racionalidad universal que ha dominado el mundo durante siglos” (Machicao, 2006). En estos contextos, las organi- zaciones de mujeres han constituido un impor- tante factor de cambio social e institucional. Sus concepciones, demandas y quehacer han influido los comportamientos de otros actores sociales, han permitido la inclusión de nuevos temas en las agendas y enriquecido las modalidades de hacer política. Han estimulado, también, la creación de nuevas instituciones en el Estado, y han generado un debilitamiento de las resistencias que suscita este nuevo actor social cuyas demandas cuestio- nan la estructura de poder y la organización de la vida cotidiana. Bareiro (2004) plantea que, en este proceso muchas organizaciones de mujeres sustituyeron el concepto de igualdad, dentro de sus análisis y propuestas estratégicas, por el de la ciudadanía de las mujeres. El concepto de ciuda- danía, propone, incluye el ejercicio de los dere- chos, no sólo su existencia. Además, involucra la idea del poder, y su distribución desigual en las sociedades, a la vez que enfatiza la pluralidad, la equidad y la co-decisión. Sin embargo, y a pesar de los adelantos, Guzmán (2003) considera que “si bien en la década pasa- da se avanzó significativamente en hacer visible la situación de postergación de las mujeres y en reconocerlas como nuevas actoras sociales por parte de los sectores y fuerzas más progresistas, no se logró construir la equidad de género como una dimensión impostergable de la equidad social y como tema de política y responsabilidad guber- namental”. La denominada segunda oleada del movimiento feminista y de mujeres en la región se sustentó y creció a partir de la década de los ochenta, en la interacción de mujeres provenientes de distintas experiencias organizativas: partidos políticos ile- galizados bajo las dictaduras en varios países, medios intelectuales y la academia, así como sec- tores de mujeres de origen popular, organizadas en torno a la sobrevivencia material y la defensa de los derechos humanos (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay). Según Vargas (2005) dentro de esa heterogeneidad, en los ini- cios del despliegue de los diversos movimientos se pueden distinguir algunas vertientes básicas que expresaban la forma específica y diferente en que las mujeres construyeron identidades, intere- ses y propuestas. La vertiente feminista propia- mente dicha, que inició un acelerado proceso de cuestionamiento de su lugar en los arreglos sexuales y sociales, extendiéndolo a una lucha por cambiar las condiciones de exclusión y sub- ordinación de las mujeres en lo público y en lo privado. La vertiente de mujeres urbano popula- res, que iniciaron su actuación en el espacio público, a través de la politización de sus roles tradicionales, confrontándolos y ampliando sus contenidos hacia el cuestionamiento en lo priva- do. Y la vertiente de mujeres adscriptas a los espa- cios más formales y tradicionales de participación política, como los partidos, sindicatos, que a su vez comenzaron un amplio proceso de cuestiona- miento y organización autónoma al interior de estos espacios de legitimidad masculina por exce- lencia. En la década de los 90, estas vertientes se multiplicaron en muchos otros espacios. Cada una de ellas fue desarrollando sus propios objeti- vos, dinámicas de interrelación y confrontación, perfilando intereses diversos, en muchas ocasio- nes contradictorios, pero también con muchos puntos de articulación que permitió hacer explí- citas las diversas modalidades de discriminación contra las mujeres y el reconocimiento de sus derechos. Junto con otros movimientos sociales, el movimiento feminista y de mujeres aporta deci- sivamente a la recuperación de la democracia y al fortalecimiento de la sociedad civil, a la diferen- 114 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 114 ciación de actores y demandas sociales y al cues- tionamiento de las normas y reglas que regulan las relaciones entre el Estado y la sociedad. En este momento se empiezan a reconocer sus apor- tes en el desempeño profesional y su importante papel en la generación de vínculos sociales, en una sociedad cada vez más fragmentada, y entre la institucionalidad pública y la sociedad. Al mismo tiempo, la producción de conocimien- tos, contribuyó a poner en el debate público los temas de los derechos y la igualdad de género. El conocimiento producido introdujo nuevos len- guajes y ayudó a definir nuevos problemas: dere- chos sexuales y reproductivos, violencia domésti- ca, jefatura femenina, derechos legales y desigual- dades ante la ley, entre otros. Según Guzmán (2003), “gracias a la investigación fue posible argu- mentar la singularidad de sus experiencias sociales diferentes a la de los hombres, subrayar su contribu- ción social y conceptualizar los problemas que ellas enfrentan en tanto mujeres. Finalmente, la acción política de los distintos grupos y la difusión del conocimiento producido interpeló a las fuerzas pro- gresistas a reflexionar sobre el curso y significado del movimiento de mujeres para la construcción de la democracia, ya las autoridades públicas a atender las manifestaciones más extremas de la subordina- ción de las mujeres”. Los años noventa presentaron nuevos contextos, marcados por el impulso de la globalización y las políticas neoliberales, a la par que permitieron fortalecer una relación con otros movimientos sociales y hacer visibles las agendas de las muje- res en los escenarios de las Conferencias Mundiales. Estos nuevos elementos incidieron en el desarrollo de los feminismos y en sus estrate- gias de transformación. Para América Latina fueron tiempos de generali- zación de la democracia como sistema de gobier- no, trayendo un nuevo clima político cultural con los intentos de modernización de los estados y de recalificación de las democracias existentes. Los gobiernos, ante el proceso de completar la incon- clusa modernidad y en las exigencias de los pode- res transaccionales de incluir a las mujeres en esta modernización, hicieron del “reconocimiento” de las mujeres un pivote significativo de su política nacional. Reconocimiento, sin embargo, sin redis- tribución, ni de poder ni de recursos (Vargas, 2005). Desde perspectivas diferenciadas, los diversos grupos y organizaciones feministas se incorpora- ron a la lucha por la ampliación de la democracia, incluyendo a las mujeres, como una estrategia fundamental, y ampliando el espectro de sus alianzas, que incluyó al Estado. La lucha por el reconocimiento de los derechos sexuales y repro- ductivos, no sólo como derechos de las mujeres sino como parte constitutiva de la construcción ciudadana, es un ejemplo de este proceso. Entre las diferentes estrategias podemos citar, las que privilegian la negociación con el Estado, las que en esa relación asumen la ejecución de planes y programas de los gobiernos, las que privilegian la incidencia en los procesos de fiscalización y exi- gencia de rendición de cuentas; o las que privile- gian el fortalecimiento de un polo feminista desde la sociedad civil, para cuestionar las democracias existentes fortaleciendo sus alianzas con otros movimientos. Otras estrategias son el resultado de combinar más de una de las anteriores. En este sentido parecen estar de acuerdo varias de las autoras citadas que uno de los aspectos sobre el cual se ha reflexionado más , o ideologi- zado, ha sido la relación (autónoma) con el Estado y los contenidos de las agendas feminis- tas. Sin embargo, según Vargas (2005) se llegó al Estado en un proceso insuficiente de debate. “Al parecer, estaríamos ante un estrecho margen de maniobra para tener la capacidad de incidencia en políticas públicas pero, al mismo tiempo, mantener la autonomía para la crítica y la movilización…. 115 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 115 Ello explicaría por ejemplo por qué –en la década de los noventa del siglo pasado - temas tan crucia- les para las agendas feministas como los relativos a los derechos sexuales se desdibujaron durante largo tiempo y no se desarrollaron estrategias hacia y desde las sociedades civiles para desde allí presio- nar a los estados para su reconocimiento… Explicaría también por qué las luchas por la ampliación de las ciudadanías femeninas han inci- dido mucho más fuertemente en la dimensión cívico política que en la dimensión socioeconómica, pro- duciendo una especie de esquizofrenia ciudadana, que ha reemplazado el sentido de derechos en lo económico por las prácticas de “caridad” como dirí- an Fraser y Gordon (1997), con el consiguiente riesgo de manipulación y clientelismo, tan propio aún de las culturas políticas latinoamericanas. O por qué sectores importantes de los feminismos en Perú vivieron la tentación de aislar los avances de las ciudadanías de las mujeres de las tenaces luchas democráticas que se libraban en contra del gobier- no dictatorial de Fujimori”. Como resultado de este proceso, las organizacio- nes de mujeres participan también de forma cre- ciente en acciones de incidencia y de vigilancia al parlamento y a los gobiernos, y en la elaboración de propuestas de políticas dirigidas a distintos sectores del Estado que se orienten tanto a la redistribución de recursos y oportunidades como al reconocimiento de las mujeres como interlocu- toras legítimas en esos espacios de decisión. Asimismo, ellas dan seguimiento al cumplimien- to de los acuerdos asumidos en las Conferencias y Convenciones Internacionales en favor de la igualdad de género, en particular a lo referido a la Conferencia de Población y Desarrollo en el Cairo (1994) y la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, Beijing (1995). En lo institucional, uno de los logros importan- tes de los movimientos de mujeres es su contribu- ción decisiva a la creación de mecanismos de género en el poder ejecutivo encargados de for- mular y coordinar políticas en favor de la equidad de género. Asimismo, la demanda de participa- ción ciudadana en las políticas de gobierno ha promovido la integración de mujeres en las estructuras institucionales que intermedian entre el Estado y la sociedad, y/o a la creación de nue- vas estructuras de intermediación. Ejemplos ya clásicos son las mesas de trabajo en el Estado, los consejos de salud, las mesas rurales y las redes en torno a la violencia intrafamiliar. Las mujeres latinoamericanas han constituido un factor de cambio y una fuerza democrática en los procesos de transición y han estado presentes en los nuevos espacios de diálogo entre el Estado y distintos actores de la sociedad. Sin embargo, están menos presentes en los círculos de decisión y en los espacios donde se toman las grandes decisiones en torno a las distintas dimensiones de las Reformas del Estado. Sin duda, uno de los más grandes desafíos resi- de en lograr la participación en los grandes pro- gramas y políticas orientados a asegurar la gober- nabilidad democrática y avanzar en la reforma del Estado. Requiere avanzar también en nuevos temas y dimensiones, como las dinámicas macro- económicas que sustentan la pobreza y la des- igualdad en el actual contexto de crisis mundial, y en relación a la gobernabilidad democrática, buscando estrategias que empoderen a las muje- res en esos ámbitos. Esto significa recuperar la agenda parcialmente olvidada, comenzando a cerrar la brecha entre la dimensión política y la dimensión social y cultural de las ciudadanías femeninas. La justicia de género y la justicia social comienzan a juntarse en las estrategias feministas y ya existen importantes reflexiones al respecto. Es necesario también generar nuevos liderazgos orientados a la comprensión de los intereses de corto y largo plazo de un amplio espectro de actores sociales. 116 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 116 QUINTA PARTE. Propuesta de lecturas Además de la Bibliografía que se ha incluido en el texto, en esta última parte incorporaremos tres comentarios sobre tres lecturas que recomenda- mos para completar y reforzar el contenido de este capítulo. GUZMAN, Virginia (2001): La institucionalidad de género en el Estado: nuevas perspectivas de análisis, Unidad Mujer y Desarrollo, UN, CEPAL, Santiago de Chile. En tiempos donde uno de los temas centrales de la Agenda Pública es la Reforma del Estado, el presente documento propone marcos conceptua- les para una lectura de los mecanismos de las mujeres o mecanismos de igualdad en América Latina y sugiere analizarlos como parte de un pro- ceso mayor, del cual son expresión: el de la legiti- mación e institucionalización de una nueva pro- blemática en la sociedad y en el Estado. Señala que estos procesos discurren a nivel nacional e internacional, en la sociedad civil y al interior de los organismos internacionales, abarcando desde la construcción de nuevas concepciones sobre las relaciones de género en distintas sociedades, pasando por la incorporación de los problemas derivados de las desigualdades a las agendas públicas hasta la institucionalización de esta pro- blemática en el Estado. Esta institucionalización se observa en la forma de nuevos marcos de sen- tido que orientan el diseño de políticas, en los cambios en las agendas institucionales, en progra- mas específicos, en la creación de nuevas instan- cias, leyes, normas y recursos asignados al avance de la situación de las mujeres. En primer lugar, el documento analiza la emer- gencia de un nuevo sujeto social, las mujeres, a nivel de los distintos países y la Región, que cues- tiona las concepciones de género vigentes, pone nuevos temas al debate público e incorpora los problemas derivados de las desigualdades de género en las agendas públicas e institucionales. En segundo lugar, se expone el proceso mediante el cual la institucionalidad de género llegó a ser parte de la agenda institucional de Naciones Unidas y de los distintos Gobiernos de la Región. En tercer lugar, se reflexiona sobre los debates actuales sobre el papel del Estado y se esclarece los distintos tipos de condicionantes, sociales, políticos, institucionales y simbólicos, que facili- tan o inhiben la aceptación e institucionalización del género en las políticas públicas. Finalmente, a la luz de los desarrollos anterio- res, se avanzan algunas consideraciones a tener en cuenta en la elaboración de las agendas de las institucionalidades de género y en el diseño de sus estrategias de acción. MOSER, Caroline (1995), Hacia la planificación de género: Una nueva tradición de planificación y meto- dología planificadora, en Planificación de género y Desarrollo. Teoría, práctica y capacitación. Lima: Red Entre Mujeres/ Flora Tristán. Este libro, y los diversos resúmenes realizados de capítulos del mismo, son ya un clásico de la Planificación de género, y por lo tanto de obliga- da lectura para aquellas personas interesadas en la materia. En el mismo, Moser desarrolla el origen de la planificación de Género, explora la relación entre género y desarrollo y ofrece la razón con- ceptual para trabajar desde la planificación de género identificando herramientas y técnicas prácticas para ello. Además desarrolla la capacita- ción como componente para asegurar la planifica- ción de género en el trabajo y enfatiza el rol de las organizaciones de mujeres en el proceso de deba- te sobre la redistribución del poder. La introduc- ción del libro ha sido editada en MOSER, Caroline (1998), Planificación de Género, objetivos y obstáculos, en Eliana Largo (ed), Género en el Estado. Estado del Género, Santiago de Chile: 117 LA PLANIFICACIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 117 Ediciones de las Mujeres Nº 27, donde se desarro- llan de manera resumida los temas conceptuales y de procedimiento que subyacen en la planifica- ción, se identifican las trabas y oportunidades del proceso, y su importancia en el contexto presente. ACOBOl, (2006) Guía metodológica para la formulación de “Planes y Presupuestos Pro-Equidad de Género en Municipios Rurales de Bolivia. Metodología e Instrumentos Técnicos”, La Paz, Bolivia. Por último, este texto desde una experiencia práctica concreta muestra el proceso de la planifi- cación participativa municipal, con procedimien- tos y herramientas para la incorporación de la dimensión de equidad de género en las políticas del desarrollo local, específicamente en los Planes de Desarrollo Municipal (PDM), los Programas Operativos Anuales (POA) y, en los presupuestos municipales, con el fin de garantizar la disponibi- lidad de recursos necesarios para el logro de obje- tivos y resultados que tienen como orientación de impacto la reducción de las brechas existentes entre hombres y mujeres. La metodología se enfoca en la generación parti- cipativa de políticas locales que faciliten a las mujeres de los municipios el acceso a recursos, conocimientos y oportunidades de desarrollo, reconociendo y valorando sus necesidades dife- renciadas, sus roles (reproductivos, productivos y de gestión comunal), sus características socioeco- nómicas y culturales propias; y se concretan en la inclusión de presupuestos específicos pro-equi- dad de género en los PDMs y en los POAs. Esta guía está dirigida al uso de las autoridades municipales, técnicos/as de planificación y pro- yectos de los gobiernos municipales, institucio- nes que operan en los municipios con enfoque de género y liderezas o representantes de organiza- ciones de mujeres que luchan en los espacios locales por su participación y reconocimiento en todos los procesos de desarrollo. Es un instru- mento de uso flexible, de acuerdo a las caracterís- ticas y especificidades propias de cada municipio, de sus actores y actoras sociales. El documento metodológico está dividido en tres partes. En la introducción se desarrollan los marcos teóricos y conceptuales en los que se enmarca la metodología – la Planificación Participativa Municipal y los marcos normativos vigentes – incorporando las ideas de cambio orientadas a la incorporación de la perspectiva de género en la planificación municipal. Describe además el proceso metodológico que guiará las acciones determinadas para cada fase. La segunda parte describe la metodología para desarrollar el proceso de elaboración de los “Planes y Presupuestos Pro-Equidad de Género”. Y por últi- mo, en los anexos se incluyen los instrumentos técnicos para el desarrollo del proceso. Fuentes: • Comité para la Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres del Consejo de Europa, citado en la "Guía metodológica para la evaluación del principio de igualdad de oportunidades entre hom- bres y mujeres en las intervenciones de los Fondos Estructurales". Instituto de la Mujer. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. • Guía para Elaborar Planes Locales de Igualdad. FEMP (2007). • Conceptos extraídos de la Declaración de Pekín, Pág. 16. Serie documentos. Instituto de la Mujer. MTAS. Madrid 1996. • Emakunde. III Plan de Acción Positiva para las Mujeres en la CAE. Enfoque de género en las políti- cas públicas. http://www.emakunde.es. • CAD (1998). Directrices y Guía de conceptos del CAD sobre la igualdad entre mujeres y hombres. SECIPI. Ministerio de Asuntos Exteriores. • COMISIÓN EUROPEA (1998).100 Palabras para la igualdad. Glosario de términos relativos a la igual- dad entre mujeres y hombres. Dirección General de Empleo, Relaciones Laborales y Asuntos Sociales. 118 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 118 CAPÍTULO III: EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Roxana Volio y Ada Zambrano Consultoras especialistas en temas de género y desarrollo Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 119 Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 120 INTRODUCCIÓN. No cabe duda de que las administraciones públi- cas pueden jugar un papel fundamental en la cre- ación de oportunidades para las mujeres, en la promoción de sus derechos humanos y, en esa medida, en contribuir a crear sociedades más jus- tas e igualitarias. Las características de la adminis- tración, su capacidad para actuar en el ámbito operacional y estratégico; su poder de coacción; su autoridad o capacidad de imponer su volun- tad; su condición de bisagra entre los mandatos y recomendaciones internacionales a favor de la igualdad y las instituciones públicas y entre éstas y la ciudadanía, son aspectos que facilitan mucho esta tarea. La administración pública es, pues, un actor privilegiado para crear las condiciones de equidad que permitirían a las mujeres, acceder a la igualdad de oportunidades, una igualdad de la que actualmente carecen en todas las sociedades del planeta. A pesar de ello, existe una brecha importante entre el consenso teórico y la práctica política administrativa a favor de la igualdad. En otros tér- minos, existe una gran distancia entre la expre- sión de intenciones del discurso político y la voluntad política que se requiere para que ese dis- curso se lleve a la práctica. Es probable que hoy en día, ningún político o funcionario público se atreva a negar la importancia de crear oportunida- des para las mujeres o su derecho a la igualdad, sin embargo, no es de extrañar que esas mismas personas puedan convivir con profundas formas de desigualdad hacia las mujeres o, lo que es peor, contribuyan a crearlas poniendo obstáculos –evi- dentes o sutiles, conscientes o no- a medidas des- tinadas a cambiar la cultura tradicional que man- tiene y recrea las jerarquías de género, las des- iguales relaciones de poder entre hombres y mujeres. Estos aspectos, vinculados al principio de igual- dad entre mujeres y hombres y la capacidad de las administraciones de promoverlo u obstaculizarlo, sólo pueden ser develados si las actuaciones públicas (políticas, programas y proyectos) son sometidas a diversas formas de control y fiscaliza- ción, es decir, si son evaluadas de forma continua y oportuna. Esto, que podría ser sencillo tratándose de otro tipo de organización, no lo es en la administra- ción pública por diversas razones, pero la más importante de ellas quizás sea la de una cultura institucional poco acostumbrada, e incluso rea- cia, a este tipo de revisiones. Aunado a ello, tam- poco se cuenta con procedimientos y herramien- tas metodológicas que faciliten esta tarea sobre todo, cuando se trata de políticas de carácter social. Éstas suelen implicar pactos y negociacio- nes con diversos actores políticos y sociales que 121 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES CAPÍTULO III. EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Por Roxana Volio y Ada Zambrano Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 121 hacen que sus objetivos sean más amplios y menos claros sus fines, de allí que resulte más compleja su evaluación. En este capítulo subrayamos la importancia de que el gobierno y sus instituciones incorporen la evaluación como una herramienta de aprendizaje –más que de control- que permite que afloren la riqueza y matices que toda acción pública puede tener e insistimos en que estas evaluaciones deben ser participativas y deben incorporar la perspectiva de equidad de género. De este modo, el gobierno y la ciudadanía sabrán hasta que punto las políticas contribuyen o limitan las oportunidades para las mujeres y la construcción de sociedades más equitativas, igualitarias y democráticas. 122 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 122 PRIMERA PARTE. Marco referencial: políticas públicas y equidad de género. 1. Políticas Públicas y Equidad de Género. Este apartado repasa, brevemente, algunos con- ceptos básicos para entender lo que son las polí- ticas públicas y por qué es sustantivo que su for- mulación se haga desde la perspectiva de equidad de género. El tema, tratado a profundidad en otro cuaderno de esta serie, sirve, en este caso, como punto de partida para analizar conceptos y proce- dimientos relacionados con la evaluación de polí- ticas públicas para la igualdad que es el tema cen- tral de este tercer cuaderno de debate. Por consiguiente, la primera cuestión que debe- mos abordar es el concepto de políticas públicas y luego, qué aspectos específicos las definen como políticas para la equidad* y la igualdad entre mujeres y hombres. Cuando revisamos las distintas definiciones sobre políticas públicas que a todas ellas: deci- sión, acción/inacción, procesos, prioridades, pro- gramas, autoridad, poder político, contenidos, orientación, resultados, territorialidad. Todos estos términos nos permiten construir una definición sobre el significado del concepto: una política pública concreta una decisión guber- namental sobre qué hacer (o qué no hacer) para resolver un problema, una realidad social especí- fica o una necesidad. Es, en primer lugar, un pro- ceso que concreta una decisión que permite al gobierno y sus instituciones, definir prioridades y cursos de acción. En este sentido, las políticas públicas tienen un elemento de coacción puesto que quienes las definen disponen de autoridad para imponerlas a la colectividad y son esas auto- ridades las que en general, definen lo que resulta prioritario para el país, la colectividad o el territo- rio sobre el cuál aplicarán o ejecutarán la política definida. En este sentido, la legitimidad de las políticas públicas viene dada, básicamente, por las autoridades gubernamentales43. En cuanto a lo que los especialistas nos ofrecen, encontramos algunos términos que son comunes. Una política pública requiere que sus contenidos sean claramente explicitados de manera que no haya lugar a dudas, a interpretaciones interesadas o que tergiversen sus contenidos. Esto es espe- cialmente importante, sobre todo, cuando se trata de políticas públicas elaboradas utilizando la categoría de equidad de género, es decir, políticas que evitan la neutralidad que muchas veces se les supone. La tendencia generalizada en la adminis- tración pública44 –como tendremos ocasión de profundizar más adelante- es la de obviar el impacto diferenciado que las políticas pueden tener en las mujeres y los hombres. Por ello, cuánto más claramente se definan sus contenidos, menor probabilidad de que su aplicación se escu- de en la neutralidad. Tales contenidos suelen expresarse en forma de leyes, decretos, declara- ciones o planes, programas, proyectos y presu- puestos, una de las formas más evidentes de con- creción de las políticas públicas. Las políticas públicas pueden derivarse tanto de realidades concretas y previamente diagnosticadas por el gobierno, o pueden ser inducidas por meca- 123 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES 43 Aunque es deseable –y a veces sucede- que en su definición y ejecución también participe la sociedad civil y otros actores sociales. 44 Esta tendencia no es exclusiva de la Administración Pública, también las organizaciones no gubernamentales, los organismos de cooperación internacional y los movimientos sociales adolecen del mismo mal. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 123 nismos internacionales que, a su vez, han consta- tado situaciones problemáticas de desigualdad o que requieren la intervención del Estado. Tal es el caso, por ejemplo, de la normativa que contienen los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio. Éstos orientan la definición de políticas públicas específicas que contribuyan a paliar los efectos de la pobreza en cada país y en los grupos de pobla- ción y sectores que acusan los mayores impactos de este problema, las mujeres, entre ellos. Diseñar políticas públicas implica un ejercicio de priorización para invertir recursos, generalmente escasos, en la solución de un problema o el impul- so de medidas para mejorar las condiciones de vida de las personas. Esto quiere decir que, ade- más de una inversión de recursos (técnicos, humanos, financieros o legales) las políticas deben llevarse a la práctica y su ejecución producir unos efectos, unos resultados, un impacto específico sobre la situación para la que fueron creadas. Si bien en la definición de las políticas públicas y sus contenidos pueden intervenir distintos actores sociales, las políticas públicas “son produc- to del sistema político y principalmente del Estado […] la política es pública porque se convierte en un producto del Estado” (García, 2008). Sobre este aspecto volveremos más adelante, cuando repase- mos el importantísimo rol que han jugado las feministas y el movimiento de mujeres en la defi- nición de las políticas públicas para la equidad y la igualdad entre mujeres y hombres. Un último aspecto que merece ser resaltado, y sin el cual este breve repaso quedaría incompleto, es que “las políticas públicas no son neutrales sino que reflejan, a la vez que potencian, un modelo de sociedad patriarcal […] aunque ese modelo resulte implícito y no se reconozca su existencia” (Pazos, 2008) que se manifiesta a tra- vés de distintas instituciones sociales, económi- cas, políticas, educativas, religiosas y familiares; crea un discurso y una ideología y refuerza las identidades de género, la subordinación de las mujeres y la desigualdad. 2. La equidad de Género en las Políticas Públicas. Los esfuerzos por incorporar a las mujeres como sujetas de derechos y de políticas públicas tienen una larga historia45. En este proceso han interve- nido distintos actores, muchos de ellos con enor- me peso político, mediático e, incluso, moral y ético. Mencionemos, para citar ejemplos, al Sistema de Naciones Unidas, sus agencias, meca- nismos e instrumentos46; la Unión Europea y los movimientos políticos feminista y de mujeres alrededor del mundo47. La pregunta que debemos hacernos es: ¿por qué los avances en materia de igualdad entre mujeres y hombres no son propor- cionales a los esfuerzos y a la inversión de recur- sos realizados a lo largo de varios siglos?, ¿qué factores hacen que la igualdad real48 haya avanza- 124 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 45 Véanse: Moser, 1991; López, 2000; García, 2008, Volio, 2008. 46 En este sentido, cabe mencionar, como mecanismos privilegiados, las Cumbres Mundiales y Conferencias Internacionales realiza- das por este organismo desde su creación. 47 Su influencia ha sido fundamental para que las Cumbres Mundiales y Conferencias Internacionales de Naciones hayan alcanzado el grado de precisión conceptual y compromiso político que se plasma en las Plataformas de Acción y otros documentos aproba- dos por estos eventos internacionales. Su influencia también se hizo notar con la aprobación de la Convención sobre la elimina- ción de todas las formas de discriminación contra la Mujer - CEDAW y su Protocolo Facultativo. 48 Es preciso hacer una distinción entre igualdad formal e igualdad real. La igualdad formal es aquella que el estado garantiza y plas- ma en la constitución política y otros instrumentos según la cual, hombres y m mujeres son iguales ante la ley; la igualdad real es la que verdaderamente se puede constatar, la que realmente ocurre y que no necesariamente coincide con lo que establecen los marcos constitucionales de cada Estado. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 124 do tan lentamente, tanto que aún hoy se pueden detectar viejas y nuevas formas de discrimina- ción, viejas y nuevas formas de desigualdad en las que las mujeres son las principales protagonis- tas?, ¿acaso no se han diseñado leyes, adoptado medidas de acción positiva, impulsado políticas públicas para la igualdad?, si esto ha sido así, entonces ¿por qué, a pesar de las leyes, las medi- das y las políticas, seguimos detectando impor- tantes fuentes de inequidad y desigualdad? Para responder a estas preguntas hay que hacer varias precisiones. En primer lugar, no siempre hay correspondencia entre el discurso internacio- nal y la velocidad de respuesta de gobiernos que tienen fecha de caducidad. Así, puede ocurrir que un gobierno adopte el Plan de Acción que resulta de una Cumbre Internacional a la cual otorga prioridad, pero no alcance a poner en marcha políticas o medidas que se derivan de esos com- promisos. Un nuevo gobierno puede no otorgar el mismo nivel de prioridad a los acuerdos adopta- dos o puede no tener el mismo grado de concien- cia sobre la desigualdad e inequidad de las muje- res y, por tanto, menor compromiso. En segundo lugar, concretar un problema o una recomendación en una política pública pasa por las personas, las y los funcionarios de las instancias públicas que tienen que diseñar esa medida y poner- la en marcha. Algunas investigadoras afirman que la lentitud de esos procesos expresa, de algún modo, la protección de los propios intereses de género de los funcionarios públicos o de los tomadores de deci- sión. Aunque la ceguera de género no es privativa de los hombres, si son ellos la mayoría de los funciona- rios públicos que toman decisiones y son ellos, tam- bién, los que ven perjudicados, en mayor medida, los privilegios de género que les concede el sistema patriarcal. De allí que, pueden expresar un interés formal por la igualdad, pero no lo transforman en hechos, en medidas para la igualdad real. En tercer lugar, muchos funcionarios y algunas funcionarias públicas no entienden y, a veces, se resisten a entender, la importancia que reviste, para el desarrollo de un país, de un sector econó- mico o de una área geográfica, la incorporación de las mujeres en el desarrollo y la adopción de enfoques teóricos, metodológicos y políticos que consideren el desigual impacto que tienen, en hombres y mujeres, las acciones de desarrollo. En otros términos, no entienden o se resisten a entender las implicaciones que tiene la dimensión de género en la ejecución de planes, programas, proyectos y políticas públicas. Esta dificultad se ve reforzada, entre otras cosas, por la inercia de los modelos de planificación pro- pios de la administración pública. Uno de esos modelos es la planificación sectorial que obvia un hecho real: que las mujeres se mueven a través de diversos sectores, pueden estar en el sector eco- nómico productivo de manera formal o informal y, al mismo tiempo, están en el sector reproducti- vo, tanto si se trata de la reproducción social de la familia y la sociedad como si se trata de la repro- ducción biológica. Esto, como mínimo, ya supo- ne diferencias en las demandas sobre el tiempo de las mujeres en relación con el de los hombres, pero también supone diferencias en cuanto a oportunidades e ingresos. La planificación sectorial, además, establece jerarquías de prioridades entre proyectos conside- rados activos económicos y los considerados pasi- vos o de bienestar49. Los hombres suelen estar 125 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES 49 Son activos económicos todos los proyectos o programas que, de acuerdo con la planificación tradicional, generan riqueza, por ejemplo, inversiones en infraestructura, finanzas, proyectos agropecuarios a gran escala o nuevas tecnologías. Pasivos económicos o gastos son todos aquellos proyectos o programas dedicados al bienestar: salud, educación, vivienda, deportes, cultura o todos aquellos dedicados a financiar medidas de compensación social. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 125 asociados a los primeros, es decir, a los sectores y proyectos que generan riqueza y las mujeres a los segundos, a programas y proyectos cuyas inver- siones son conceptualizadas como gastos. Este hecho puede influir en la prioridad que se conce- de a determinado tipo de políticas y a su formula- ción a partir de la equidad de género, es decir, incorporando el análisis sobre el impacto diferen- ciado de las mismas en hombres y mujeres y en las relaciones entre ellos. 3. La equidad de género: elemento sus- tantivo en la formulación y ejecución de políticas públicas para la igualdad. Formular políticas públicas tomando la equidad de género como punto de partida es, sin embargo, fundamental para los procesos de desarrollo que promueven los gobiernos y que se reflejan, entre otras cosas, en las políticas públicas que diseñan e implementan. El fracaso de muchos proyectos o los limitados alcances de ciertas políticas sobre las condiciones de vida de las mujeres pueden tener explicación en la ausencia de criterios de equidad de género durante su formulación e implementa- ción. Para formular políticas públicas que promuevan la igualdad es preciso entender: 1. Que mujeres y hombres ocupan posiciones50 distintas en la familia y en la sociedad; 2. Que la familia, la sociedad o comunidad otorga un valor desigual a lo que hacen las mujeres y a lo que hacen los hombres. Esta valoración, en general, es superior para las actividades mascu- linas; 3. Que las responsabilidades asignadas a las muje- res, sobre todo las que se refieren al ámbito doméstico, imponen serias limitaciones a las oportunidades para su desarrollo. La socialización diferenciada de hombres y mujeres impone a éstas coacciones de género* y diversas formas de opresión en la vida privada y en la pública. Comprender estos aspectos y las implicaciones que tienen para las mujeres, para los hombres y para las relaciones entre ambos, contribuye a la formulación de políticas que eliminen los obstá- culos y barreras que limitan o impiden el acceso a oportunidades para las mujeres. Sin embargo, esto no será posible si no se comprende, a su vez, la importancia que reviste la equidad en la formu- lación de políticas públicas para la igualdad. “La equidad tiene como propósito último contribuir a lograr la igualdad […] es lo que va a permitir dar trato diferente a quienes están en desventaja, para que tengan la posibilidad de lograr sus objetivos comunes en condiciones de igualdad frente a otras personas […] supone trato diferencial a favor de quienes están en desventaja” (García, 2008). La comprensión de este aspecto central de la igual- dad hará que muchas de las políticas públicas estén orientadas a proponer, por ejemplo, medi- das de acción positiva que corrijan inequidades que, de lo contrario, harán imposible la igualdad entre mujeres y hombres. La equidad crea las con- diciones para la igualdad al dotar, a quién está en desventaja, de los medios y recursos que posibili- tan la superación de tales obstáculos51. 4. Clasificación de las políticas públicas. Las políticas públicas responden a problemas públicos, es decir, a problemas que afectan a toda la población o a una parte de la misma; a un sector de la economía o a varios. Quizás por ello, no 126 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 50 Ver glosario para una definición de este concepto. 51 Véanse: FACIO, 1999 (pp. 31-38); LAGARDE, 1996 (pp. 205-235); GARCÍA, 2008 (pp. 27-38) Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 126 resulte tan sencillo clasificar las políticas públicas sobre todo, si además consideramos que éstas han sido las respuestas de un gobierno dado, en un momento o coyuntura política, social y económica particular. Los problemas públicos a los cuales las políticas intentan responder tienen, al menos, cua- tro importantes características (Valdivieso, 2007): Interdependencia: en la medida en que un proble- ma puede llegar a producir, relacionarse o afectar a problemas de otras áreas o sectores o, de mane- ra especial, a ciertos grupos, como las mujeres. Esto es especialmente importante a la hora de definir el modo en que los problemas deben ser abordados y, sobre todo, los contenidos de las políticas; Subjetividad: aunque muchos de los problemas que abordan las políticas pueden ser objetivos y medibles, la subjetividad se refiere a la interpreta- ción de la información que puede hacer quién analiza las características de los problemas. En materia de políticas públicas para la igualdad, este aspecto es central puesto que con mucha frecuen- cia, quienes analizan los problemas de los que derivarán las políticas, omiten considerar el impacto que éstos pueden llegar a tener en las mujeres y en las relaciones de género entre éstas y los hombres. La ceguera de género representa una forma de subjetividad; Artificialidad: los problemas públicos son cons- trucciones sociales, es decir, producto de juicios de seres humanos y su forma de percibir una situación dada que conceptualizan como proble- mática. En otros términos, los problemas públi- cos no son estados naturales de la sociedad, sino resultado de la interacción entre seres humanos y sus percepciones, de allí la importancia que revis- te su conceptualización y la incorporación de las mujeres en ese proceso pues, de no ser así, tal conceptualización será producto de la interacción entre hombres que son los que, por lo general, ostentan los cargos públicos; Dinámica: los problemas públicos son tan diná- micos como la misma realidad social, política, económica y cultural que los genera. Una política pública puede responder a un problema determi- nado durante un período o etapa del mismo y puede quedar obsoleta incluso, sin que el proble- ma haya sido resuelto o porque el mismo va adquiriendo distintas formas y matices. Estos cuatro aspectos están presentes, de un modo u otro, en la clasificación de las políticas públicas que pueden ser estatales y por ello, que trascienden a los gobiernos o gubernamentales (planes, presupuestos, decretos, disposiciones ministeriales, etc.). Pueden ser, además, sectoria- les o globales, locales o regionales, regulatorias, distributivas o redistributivas o bien, políticas compensatorias, focalizadas o generativas según sea la finalidad de tales políticas (Ferri, 2007; García, 2008). 5. Condiciones de las políticas públicas con perspectiva de equidad de género. Las políticas públicas deben tener, como míni- mo52: Un contenido, es decir, las políticas deben expli- citar los resultados o productos que pretenden conseguir (outcomes). Mejorar las condiciones53 económicas, la autonomía y la posición social de las mujeres, así como la democracia en la familia, son resultados que deben quedar claramente explicitados; Un programa que se expresa como un marco amplio a través del cual las autoridades explican 127 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES 52 Basado en: Jaime Ferri Durá, 2007. 53 Ver glosario para una definición del concepto “condición de género”. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 127 las intenciones más generales de la política y del que se desprenden y articulan las acciones. En este caso, una de las intenciones que debe quedar expresada con total claridad es la que se refiere al impacto que la política tendrá sobre las condicio- nes de equidad e igualdad entre mujeres y hom- bres; Una orientación normativa que expresa las fina- lidades y preferencias que los decisores no pue- den dejar de asumir de manera consciente o no, en forma voluntaria o bajo el peso de determina- das circunstancias. Este aspecto es fundamental para el diseño de políticas públicas para la equi- dad y la igualdad pues existe una amplia norma- tiva internacional y nacional a seguir, como la que se deriva de Naciones Unidas54 y de las constitu- ciones políticas de cada país, entre otras; Un factor de coerción por el que los actores guber- namentales y, en general, la actividad pública, tie- nen legitimidad y autoridad para imponer modos de pensar y de actuar en relación, en este caso, con las políticas públicas (Ferri, 2007). Si las autorida- des públicas tienen poder para definir contenidos, programas y orientaciones normativas de las polí- ticas, resulta fundamental los grados de conciencia que éstas puedan llegar a tener sobre la desigual- dad de las mujeres y la necesidad de implementar acciones para la equidad y la igualdad; Una competencia social que consiste en identifi- car al público destinatario de la acción guberna- mental: individuos, grupos, instituciones o secto- res específicos. Aunque generalmente dejadas al margen, las mujeres deben ser identificadas como público destinatario de todas las políticas públi- cas, cuyos ejecutores, además, deben incorporar- las en todo el proceso de planificación de las mis- mas. Dicho lo anterior, es importante señalar que la mayoría de las políticas públicas no suelen dise- ñarse desde la perspectiva de equidad de género, ya se trate de políticas estatales, gubernamentales o municipales, generales o sectoriales, focaliza- das, distributivas o redistributivas. En otros tér- minos, quienes formulan políticas públicas no toman en cuenta los roles diferenciados de hom- bres y mujeres y, por tanto, tampoco las implica- ciones y los impactos diferenciados de las políti- cas en unos y otras. Muchas veces, incluso, ni siquiera aquellas políticas dirigidas explícitamen- te a las mujeres o a resolver alguno de sus proble- mas, consideran las diferencias culturales entre hombres y mujeres y sus implicaciones en la vida de éstas. De este modo, no es de extrañar que las políticas muchas veces perjudican, más que bene- fician, a las mujeres. En América Latina, aunque muchos Estados son teóricamente laicos, en la práctica es muy alto el grado de influencia que todavía tiene la iglesia católica en las decisiones que éstos toman. Esta influencia se hace notar en muchas de las políti- cas públicas que reproducen imaginarios sociales tradicionales que refuerzan roles y estereotipos con relación a mujeres y hombres55. No es de extrañar que muchas de esas políticas refuercen los roles de las mujeres como madres, cuidadoras y guardianas del hogar lo que para ellas supone una gran inversión emocional y de tiempo, la recarga en las labores domésticas y extra domésti- cas y limitaciones en el desarrollo de sus capaci- dades56. Esto, en una política destinada a comba- 128 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 54 Un elemento de orientación normativa fundamental es la Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer conocida como CEDAW, por sus siglas en inglés. 55 Un ejemplo de esta influencia lo constituyen las políticas relativas a la salud sexual y reproductiva de las mujeres que han limita- do el derecho de decisión de las mujeres en temas como el control de la natalidad. 56 Para ampliar sobre el concepto de capacidades véanse: Sen, 2000; Nussbaum, 2002. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 128 tir la pobreza, por ejemplo, es de suma importan- cia puesto que, no considerar éstas y otras impli- caciones, aleja a las mujeres de oportunidades para formase, para ganar dinero y superarse y, de este modo, alejarse de la pobreza. 6. Las políticas para la igualdad en América Latina. Este apartado no estaría completo sin una breve referencia a lo que han sido las políticas públicas para la igualdad en América Latina, en el entendi- do de que ya el segundo cuaderno de debate hace una revisión más amplia sobre el particular y conscientes de que se trata de una apreciación general que no obvia las diferencias en cuanto a avances, en materia de políticas públicas para la igualdad, experimentados en algunos países de la región. Hay tres aspectos que, en relación con América Latina, queremos subrayar por su importancia posterior en materia de evaluación de políticas públicas: el primero se refiere a la débil incorpo- ración de la categoría de equidad género en el quehacer de la administración pública latinoame- ricana; el segundo se relaciona con el carácter sec- torial de la igualdad y el tercero hace alusión a la despolitización de la categoría de género por parte de la administración pública. En primer lugar, nos referimos a la distancia que existe entre el discurso y la práctica de la equidad y la igualdad en la región. Aunque los países lati- noamericanos, prácticamente sin excepción, en teoría apoyan el discurso de la igualdad (de ello dan cuenta desde las constituciones de cada país hasta los documentos derivados de los eventos internacionales convocados por Naciones Unidas de las últimas décadas) en la práctica los avances han sido muy débiles o, en otros términos, no son proporcionales ni a los esfuerzos impulsados internacionalmente por parte de organismos internacionales, del movimiento feminista y del movimiento de mujeres, ni a los recursos huma- nos, materiales y financieros invertidos. Los débi- les avances expresan múltiples y variadas formas de misoginia institucional y evidentes o sutiles formas de resistencia por parte de quienes confor- man el andamiaje institucional de los distintos países. Así, la incorporación de la categoría de género como parte constitutiva de planes, progra- mas, proyectos y políticas es, aún muy débil en la mayoría de los países de la región. En otros térmi- nos, el mainstreaming de género no ha llegado a consolidarse como estrategia de intervención para la igualdad. En segundo lugar, las políticas públicas para la igualdad son más evidentes en los sectores socia- les que en los sectores económicos, financieros o políticos y las medidas adoptadas –en forma de políticas o leyes, por ejemplo- están más en línea con lo que en el discurso del desarrollo se conoce como Mujeres en el Desarrollo que con la pro- puesta de Género en el Desarrollo esto, en otros términos, quiere decir que muchas de las políticas no parten del análisis de las relaciones de poder entre mujeres y hombres, y la manera en que éstas influyen en las oportunidades de desarrollo de las mujeres, y además obvian la responsabilidad que puedan tener los hombres en el condicionamien- to socio político, económico laboral, educativo y social de los distintos grupos de mujeres. Uno de los casos más evidentes es el que tiene relación con la salud sexual y reproductiva. La mayoría de las políticas y los programas, incluidos, por ejem- plo, los relacionados con el embarazo de adoles- centes, están dirigidos a las mujeres sin conside- rar el rol fundamental de los hombres como pro- genitores y el grado de poder y decisión sobre los cuerpos de las mujeres que la posición jerárquica patriarcal les concede a ellos. Las mujeres, como ampliamente documentan muchos estudios en la 129 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 129 región, quedan fuera de las políticas y los progra- mas económicos, agrícolas, políticos o financie- ros. Aún hoy, en la región, hay partidos políticos que se resisten a la aplicación de medidas de acción positiva, como las cuotas, para potenciar la participación equitativa de las mujeres en la vida política de los países. En tercer lugar, los movimientos feminista y de mujeres en América Latina han venido insistien- do en la despolitización que ha sufrido la catego- ría de género como resultado de su reducción a un proceso técnico, es decir, su uso como herra- mienta metodológica, pero vaciada de sus conte- nidos teóricos, personales y políticos. De este modo, las instituciones públicas y el personal que en ellas trabaja, creen que con mencionar el tér- mino “género” en un programa, en un proyecto o en una política, es suficiente para mostrar su compromiso con la igualdad. La mayoría de los funcionarios públicos –y algunas funcionarias- se resisten a abordar con seriedad esta propuesta teórica, política, personal y metodológica de la planificación para el desarrollo y por lo tanto, a participar en procesos formativos y de concienti- zación que desarrollen capacidades para analizar las implicaciones políticas y personales de la equidad de género como instrumento para la pla- nificación en su trabajo institucional. Sumado a lo anterior, existe otra serie de proble- mas en la administración pública como los que, por ejemplo, se mencionan en un interesante documento de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe - CEPAL sobre políti- cas públicas en donde Pedro Medellín, su autor, resume lo que ocurre en Bolivia, Colombia, Venezuela y Perú, que bien puede aplicarse al resto de los países latinoamericanos: “una obser- vación desprevenida […] revela como rasgos carac- terísticos la resistencia institucional a la planeación y la evaluación de políticas públicas; la desconexión entre los procesos de planeación y los de presupues- tación; la existencia de rígidos sistemas de control que obstaculizan la acción del aparato gubernamen- tal; la excesiva concentración del poder y la usurpa- ción de funciones en unas determinadas entidades y organismos públicos; la inestabilidad en los altos cargos ministeriales, que se expresa en una inestabi- lidad de las políticas públicas (cada vez que cambia un ministro, cambian las políticas); y finalmente, la tendencia a elaborar agendas públicas en función de los deseos de quien gobierna. Todo en el contexto de una precariedad política evidente y una informali- dad institucional generalizada” (Medellín, 2004). Todo esto ocurre, además, en una región marca- da profundamente por la pobreza y la desigual- dad, con altos niveles de corrupción política y económica, y con sistemas democráticos en cons- trucción que todavía muestran importantes debi- lidades en la consolidación de un Estado que res- ponda con coherencia a la filosofía del gobierno para todos y todas. Ante esta realidad, las muje- res, marcadas fuertemente por sus roles de géne- ro, terminan soportando enormes cargas de traba- jo y responsabilidades e incluso supliendo la acción estatal y gubernamental. 130 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 130 SEGUNDA PARTE. Evaluación de políticas públicas desde la perspectiva de equidad de género. Este capítulo revisa las cuestiones principales relacionadas con la evaluación de las políticas públicas desde la perspectiva de equidad de géne- ro. Ofrece información relevante sobre los aspec- tos más importantes que deben ser considerados al evaluar las políticas e insiste en la importancia de hacerlo desde una perspectiva que considera el impacto diferenciado de las mismas en las muje- res y en las relaciones de género. Explica la importancia de utilizar metodologías que fomen- ten la participación de las y los receptores o gru- pos meta de las políticas en la evaluación de las mismas, e insiste en que las evaluaciones, lejos de ser un mecanismo punitivo, son una oportunidad para el aprendizaje y el empoderamiento. 1. Género y evaluación. “Hay tres preguntas que no podemos dejar de hacernos en la vida: ¿por qué?, ¿para qué?, ¿para quién? (José Saramago) 1.1. ¿Qué significa evaluar? Preguntar, en eso consiste, básicamente, una evaluación. Podríamos decir que esa es su defini- ción mínima. Preguntamos para saber, para entender, para profundizar, para medir las percep- ciones que tienen las personas involucradas sobre, en este caso, las políticas diseñadas para resolver un problema, una situación desventajosa o problemática o una realidad dada. Evaluar significa revisar, valorar, medir, sopesar los resultados de una política a partir de los obje- tivos que ésta se proponía, de la estrategia diseña- da para conseguir esos objetivos y de los logros o resultados alcanzados. A través de las evaluacio- nes, comparamos dos momentos de una realidad o un problema: el que encontramos en el momen- to en que formulamos la política y al que se llega después de un período de tiempo determinado, aquél que se establece como el que necesariamen- te debe transcurrir antes de proceder a realizar un ejercicio evaluativo. Una evaluación es, además, un proceso de aprendizaje y de control que orienta a las autori- dades públicas sobre la pertinencia, la eficacia, la eficiencia, el impacto y la viabilidad de las políti- cas diseñadas e implementadas. Sobre estos aspectos volveremos más adelante. Aunque, como esperamos dejar demostrado, las evaluaciones son clave para mejorar la gestión de un gobierno en lo que a políticas públicas se refie- re, no es práctica común en la gestión pública de América Latina. En otros términos, no está insti- tucionalizada una cultura de la evaluación en la mayoría de los gobiernos de la región, aspecto que retomaremos en el capítulo III, cuando nos refiramos a los esfuerzos para implementar la transversalidad de género realizados en Centroamérica por los mecanismos instituciona- les para la igualdad y la casi generalizada inexis- tencia de evaluaciones que den cuenta de los resultados y el impacto de estos esfuerzos. Las evaluaciones, como cualquier otro aspecto de la planificación pública, pueden ser realizadas desde la perspectiva de equidad de género o sin considerar este enfoque. En los casos en que los gobiernos deciden llevar a cabo evaluaciones de las políticas públicas, este ejercicio se realiza, casi siem- pre, sin considerar esta perspectiva. Como ya hemos mencionado en el capítulo anterior, muchos funcionarios públicos –y algunas funcionarias- con- 131 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 131 sideran que las políticas son neutras y que, aún diseñadas partiendo de lo masculino como paradig- ma de lo humano, las mujeres, en tanto humanas, también acabarán beneficiándose de sus resultados. La práctica ha demostrado que esto no es necesaria- mente cierto, más bien al contrario. Dicho lo anterior, es importante que quede claro que la evaluación meticulosa de las intervencio- nes públicas debe formar parte integral del proce- so de toma de decisiones en materia de políticas públicas, sobre todo porque constituyen los mecanismos idóneos a disposición de un país para mejorar la posición y la condición de las mujeres y los gobiernos deberían estar cada vez más conscientes de este aspecto. 1.2. ¿Por qué evaluar desde la equidad de género? Evaluar es la única manera que tenemos de constatar si las políticas públicas, a través de sus planes, programas y proyectos, han contribuido, efectivamente, a potenciar la equidad y desarticu- lar la desigualdad entre hombres y mujeres. Esto supone, en primer lugar, la existencia previa de políticas que se han propuesto la equidad y la igualdad como objetivos y que, en consecuencia, han diseñado una propuesta de implementación en la que estos objetivos se reflejan transversal- mente. ¿Qué ocurre con políticas que no han sido dise- ñadas para desarticular la desigualdad o que no se formularon desde la perspectiva de equidad de género?, ¿se pueden evaluar utilizando esta cate- goría?. Es una interesante pregunta pero de difícil respuesta. Algunas veces los Términos de Re - ferencia57 que convocan una evaluación de políti- cas públicas, aún si éstas no fueron diseñadas desde esta perspectiva, sugieren hacerla utilizan- do la categoría de equidad de género para verifi- car hasta que punto dichas políticas contribuye- ron a crear relaciones igualitarias entre mujeres y hombres. Entonces es cuando los equipos de eva- luación diseñan instrumentos que recojan resul- tados en este sentido. Lo que ocurre, la mayor parte de las veces, es que el ejercicio evaluativo lo único que alcanza a hacer es constatar que las políticas no fueron diseñadas incorporando la equidad y la igualdad y, por tanto, los resultados o no se dan o, si se dan, son de dudoso impacto y, desde luego, no son fruto de una acción planifica- da o deliberada. Muchas veces, más bien, lo que se llega a verificar es el efecto negativo de una política sobre la igualdad o su limitación para afectar las múltiples desigualdades que enfrentan las mujeres, algunas políticas, incluso, las profun- dizan. Es el caso, por ejemplo, de políticas públi- cas que no cuestionan la división sexual del tra- bajo y los roles de hombres y mujeres en la repro- ducción de la vida doméstica. Cuando esto ocu- rre, las políticas, que se asumen neutras, terminan reforzando divisiones y roles que limitan extraor- dinariamente las oportunidades para las mujeres y, en esta medida, refuerzan la desigualdad. Sin embargo, esta moneda tiene dos caras por lo que, aún si no fueron diseñadas desde la perspec- tiva de equidad de género, su evaluación puede servir para “identificar los sesgos de género de las políticas, así llamados porque consisten en ofrecer un trato preferente a los hombres mientras se descui- dan las situaciones que afectan a las mujeres” (Pazos, 2008). También sirve para identificar y eliminar todas la actuaciones que siguen poten- ciando los roles diferenciados de género desde los que se origina la desigualdad, por ejemplo, en las políticas educativas, en las de salud, en las que asignan los presupuestos públicos u orientan las 132 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 57 Por Términos de Referencia (TDR) entendemos las directrices que orientan el diseño de una evaluación y que generalmente son propuestos por quien la contrata o solicita. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 132 prioridades en el empleo. “Avanzar hacia la igual- dad supone desterrar los mecanismos de exclusión a cualquier nivel, desde los hechos a las mentalidades” (Pazos, 2008) y, para hacerlo, son imprescindibles las evaluaciones. Por eso, aunque una política pública no haya sido diseñada desde la perspecti- va de equidad de género, sostenemos que puede ser válida su evaluación desde este enfoque. Cabe señalar, por último, que las evaluaciones, si bien tienen un componente de investigación, van mucho más allá pues de lo que se trata es de emitir un juicio de valor sobre aquello que se está evaluando (en este caso, una política pública diseñada desde la perspectiva de equidad de géne- ro) de hacer participar a las partes interesadas y de utilizar sus resultados. Ese juicio de valor “tiene que producirse a la vista de una informa- ción determinada tanto más válida y fiable cuan- to más riguroso y sistemático haya sido el proce- dimiento de recogida y análisis [de la informa- ción]” (Alvira, 2002). 1.3. ¿Existe un método para evaluar desde la perspectiva de equidad de género? Responderemos a esta pregunta diciendo que si, que existen métodos y procedimientos para medir hasta que punto una política pública está contri- buyendo o contribuyó a promover el desarrollo integral de las mujeres y a la creación y ampliación de oportunidades para ellas. En otros términos, a promover el cumplimiento de los derechos huma- nos de las mujeres a través de acciones combina- das que consideren las diferencias entre diversos grupos de mujeres y por lo tanto sus problemáti- cas particulares en un mismo tema, sector o terri- torio. No está de más, sin embargo, recordar que la mayoría de las evaluaciones se conforman con añadir el “ingrediente” de género, como si se tra- tara sólo de una cuestión técnica o metodológica y no de una categoría de análisis de la realidad que también tiene una dimensión teórica, una perso- nal y una política58 como ya hemos mencionado, derivado de una práctica de despolitización de este enfoque en la planificación institucional. La categoría de equidad de género, asumida sólo como una herramienta técnica o metodológica, se vacía de contenidos y pierde una buena parte de su potencial analítico y transformador. A continuación repasaremos las cuestiones que son fundamentales para que una evaluación incor- pore la equidad de género como propuesta analítica de la realidad social, cultural, económica y política: PRIMERO: Debe quedar claro que, para que las evaluacio- nes puedan dar los resultados esperados –no sólo en cuanto al aspecto particular o sectorial que persigue (educación, salud, económico-producti- vo, agrícola o jurídico, entre otros), sino también en términos de alcances en materia de equidad e igualdad- es importante definir, previamente y con toda claridad, qué tipo de información es la que estamos buscando a través de un ejercicio de valoración desde la equidad de género. En otros términos, es necesario definir: Qué es lo que se va a evaluar, es decir, determi- nar cuáles serán los objetivos de la evaluación y, por tanto, qué tipo de preguntas y procedimien- tos metodológicos son recomendables. Así, no se trata de evaluar sólo en el aspecto sectorial que persigue la política pública en cuestión, sino tam- bién los cambios en la condición y la posición de las mujeres, por ejemplo, se debe indagar si las políticas se orientan a crear un modelo de socie- dad igualitario, si cuestionan el desigual reparto del trabajo doméstico o si se tomaron medidas para llevar la igualdad al ámbito privado; 133 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES 58 Véase: VOLIO, 2008, especialmente el segundo capítulo, para ampliar sobre las cuatro dimensiones de la categoría de género. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 133 Por qué evaluamos y por qué seleccionamos esos aspectos y no otros; Para qué, qué utilidad va a tener esa informa- ción, qué respuestas puede brindarnos. Nos servi- rá, entre otras cosas, para entender hasta qué punto la política tuvo impacto en las condiciones de equidad, en la posición de las mujeres y en las relaciones de género entre éstas y los hombres; Cuánto, en este caso se trata de definir el tiempo que tomará el ejercicio evaluativo. Obviamente, en este caso, depende mucho de las respuestas a otras de las preguntas aquí anotadas, por ejemplo, lo que vamos a evaluar, dónde y cuántos recursos tenemos a disposición; Dónde, es decir, en qué ámbitos o espacios (geo- gráficos, institucionales, etc.) vamos a desarrollar la evaluación recordando que las mujeres están some- tidas a coacciones de género, en ciertos países y en ciertas regiones, que dificultan su movilidad fuera de sus comunidades e incluso, de sus hogares; Cómo, qué procedimiento metodológico (rigu- roso, sistemático y multidisciplinar) y que herra- mientas elegimos para desarrollar la evaluación. Hacemos hincapié en la necesidad de utilizar pro- cedimientos metodológicos que deliberadamente promuevan la participación de las mujeres para que sus voces también sean escuchadas; Cuándo, esto se refiere, por lo menos, a dos cues- tiones: en qué momento del proceso de desarrollo de la política vamos a practicar la evaluación (¿a medio término?, ¿al final?, ¿un tiempo después de finalizada la aplicación de la política?) y luego, ¿en qué período o momento del año vamos a evaluar?. El cuándo debe estar vinculado al calendario de los(as) receptores(as) de las políticas, es decir, con- siderar las épocas o momentos del año en que podamos asegurar su participación; Con quiénes, el abanico de posibilidades, en este caso, es amplio: la entidad ejecutora de la política y de sus programas y proyectos, las y los destinatarios o grupos meta, otras instancias gubernamentales y no gubernamentales involu- cradas; organismos de cooperación internacional implicados, etc. Puesto que suele suceder lo con- trario, insistiremos, en este punto, en la necesidad de hacer esfuerzos deliberados para que las muje- res participen en todo el proceso evaluativo; Con qué recursos, es decir, cuántos recursos téc- nicos y financieros vamos a necesitar para llevar a cabo la evaluación y esto está en estrecha relación con las respuestas a muchas de las anteriores pre- guntas. Todo esto, además, debe ser definido tomando en cuenta el tipo de estructura política que tiene el país cuyas políticas públicas están siendo eva- luadas pues “existe una marcada diferencia en los procesos de estructuración de las políticas públicas entre los países con sólidas estructuras políticas e instituciones regidas por la formalidad y los países con estructuras frágiles e instituciones arbitradas por la informalidad” (Medellín, 2004). Para el proceso de evaluación y, sobre todo, para delimi- tar sus objetivos y alcances, es importante tener claro que las políticas públicas “no son variables independientes que puedan ser explicadas de mane- ra ajena al conjunto de factores políticos e institu- cionales en los que se estructuran. Las políticas públicas hay que examinarlas desde el régimen político y el gobierno [que las impulsa] porque marca los límites y las posibilidades de los proce- sos de estructuración de las mismas […] De este modo, cuando se planifica una evaluación, es importante considerar el modo en que se medirá la acción gubernamental puesto que los gobiernos constituyen un factor clave no sólo porque definen las prioridades, también porque, a través de las políticas públicas “conducen (o buscan conducir) a las sociedades y los Estados a una situación prees- tablecida” (Medellín, 2004). En este sentido, y en términos de políticas públicas para la equidad y la igualdad, una evaluación ten- 134 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 134 dría que considerar, entre otras cosas, los compro- misos que el Estado ha adoptado, por ejemplo, en foros internacionales y las acciones que los gobier- nos deciden impulsar para llevarlas a la práctica. Dicho de otro modo, medir la coherencia entre los compromisos adoptados formalmente y el modo en el que se decide llevar a la práctica esos compromi- sos en términos de cantidad de políticas adoptadas, contenidos de las mismas, congruencia de los pro- gramas y proyectos derivados de éstas y estrategia diseñada para su implementación e impacto. En este contexto, es de particular importancia considerar, en la evaluación de las políticas públi- cas, el lugar que ocupan los “mecanismos para la igualdad” de cada país sean estos: institutos, secretarías, ministerios u oficinas dentro de un área, ministerio o sector. Este hecho, ya en sí, es importante. En la lógica de la organización guber- namental, no es lo mismo tener un ministerio para la igualdad, con voz y voto en el Consejo de Ministros, que tener una oficina o un instituto sin representación en los órganos superiores de toma de decisión. También será importante valorar la importancia que el gobierno le otorga y el nivel de autoridad que pueda tener frente a otras instan- cias gubernamentales, como los ministerios. Entre otras cosas, esto puede medirse consideran- do no sólo su lugar en la estructura gubernamen- tal, sino también el monto de recursos que el gobierno le asigna para desarrollar sus funciones y, por tanto, los alcances de sus actividades. Volveremos sobre este aspecto en el capítulo III de este cuaderno. SEGUNDO: Puesto que las evaluaciones son una forma de investigación (aunque van mucho más allá que éstas pues, entre otras cosas, deben emitir un jui- cio o valoración), diremos que hay, al menos, dos formas de abordar, teórica y metodológicamente, una evaluación externa59: Aquella en que, quienes evalúan se distancian del objeto evaluado como requisito imprescindi- ble para mantener la objetividad (corriente que se basa en el modelo de investigación positivista); Las evaluaciones basadas en el modelo de Investigación-Acción-Participativa (IAP)60. Durante muchos años, la práctica de la investiga- ción se sustentó, casi de manera exclusiva, en la investigación positivista basada en el método cien- tífico propio de las ciencias naturales. Este método, entre otras cosas, buscaba leyes y principios que pudieran ser generalizados y, para ello, era preciso aplicar cuestionarios cerrados, escalas de control y de valoración y técnicas estadísticas de análisis de datos cuantitativos, todo ello con el propósito de confirmar hipótesis y hacer generalizaciones. Es decir, aplicar técnicas de recolección de informa- ción que garantizaran la fiabilidad de los datos y su exacta medición. En este tipo de investigación es importante garantizar la objetividad y evitar el rela- tivismo y, para ello, es condición necesaria la sepa- ración entre el sujeto que investiga y el objeto a ser investigado. Generalmente, “cuando este tipo de investigación se aplica al área social, el objeto de investigación no tiene participación activa en el proceso ni en los resultados y sólo puede llegar a conocer las conclusiones” (Loginow, sf). Este modelo de investigación aplicado a las eva- luaciones implicaría: • La constitución de un equipo de evaluación que comparta los principios del modelo positi- vista de investigación; • La definición de procedimientos de recolección de información centrados en la recopilación de 135 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES 60 Este aspecto será ampliado en el punto Nº 8 de este capítulo que se refiere a evaluaciones con métodos cualitativos y cuantitativos. 61 De acuerdo con el modelo propuesto, básicamente por Paulo Freire. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 135 datos cuantitativos más que cualitativos como una forma de garantizar la objetividad; • Establecer una clara distancia entre el equipo evaluador y el equipo ejecutor de las políticas públicas y los equipos de los programas y pro- yectos a que éstas dieron lugar; • La consulta a la población objeto de las políti- cas, generalmente conceptualizada como “beneficiarios”, a través de cuestionarios o entrevistas cerradas; • Compartir los resultados de la evaluación con la instancia que la contrató y no necesariamente con el equipo o equipos que ejecutaron la política. • El equipo evaluador puede considerar –aunque no necesariamente- que las evaluaciones son neutras en términos de género porque las polí- ticas también lo son. Este tipo de evaluaciones suele generar resisten- cias en quienes serán evaluados pues la percep- ción o el ambiente que se genera es el de un equi- po evaluador que va (además de tras los logros) tras los errores más que de los aspectos que pue- dan explicar las razones por las que una política pudo no haber dado los resultados esperados. Para explicarlo en otros términos, este tipo de evaluaciones refuerzan el carácter punitivo que se suele atribuir a las evaluaciones. Tal como ya indicamos, existe otro modelo desde el cual se pueden abordar las evaluaciones de las políticas públicas61 basado en la investigación- acción-participativa. Este modelo cuestiona la capacidad del método científico para explicar los fenómenos que acontecen en la realidad social pues ésta desborda la capacidad explicativa de dicho método. También cuestiona el criterio de objetividad central en la metodología de investiga- ción positivista: “no hay ni habrá jamás un observa- dor puro (está siempre unido a una praxis transfor- madora); ni conocimiento absoluto […] pues todo conocimiento, para un observador, es a la vez subje- tivo […], al remitir a su propia organización interior (cerebral, intelectual, cultural) y objetivo […] al remitir al mundo exterior. Podemos entrever que jamás hay que buscar al objeto excluyendo al suje- to… que es en la praxis donde hay que buscar el conocimiento” (Gabarrón y Hernández, 1994). Por razones epistemológicas y ético políticas, para el modelo de investigación-acción-participa- tiva, no puede existir esa separación entre el suje- to que investiga y el objeto estudiado, tal como plantea la teoría tradicional del conocimiento. Básicamente porque la conciencia de quien inves- tiga forma parte de la realidad que está investi- gando y porque ésta misma realidad, al interac- tuar con él/ella, le transforma. En términos concretos, este modelo de investi- gación en las evaluaciones de políticas públicas implicaría: • La constitución de un equipo de evaluación que comparta los principios del modelo de investigación-acción-participativa62; • La utilización de procedimientos de recolección de información que combinan información cuantitativa con información de carácter cualita- tivo a la que se concede gran importancia; • La utilización de metodologías y herramientas de recolección de información que privilegian 136 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 61 Estos dos modelos de evaluación se aplican, además, a planes, programas y proyectos. 62 Esto, que parece obvio, no siempre sucede y, cuando quienes conforman el equipo de evaluación no comparten los principios del modelo de investigación, suelen presentarse contradicciones y conflictos que pueden llegar a entorpecer el proceso evalua- tivo. Pongamos, como ejemplo, el caso de una política pública implementada con recursos de la cooperación internacional. El equipo de evaluación puede constituirse con evaluadores sugeridos por el organismo internacional y por otros recomendados por el gobierno y las instituciones implicadas. Si quienes finalmente integran el equipo evaluador no comparten principios, visiones y metodologías, los problemas saldrán a flote tan pronto da comienzo la evaluación. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 136 los grupos de discusión, las entrevistas y, en general, la participación de quienes fueron sujetos o destinatarios de la política pública; • El equipo evaluador establece una dinámica de diálogo y discusión con el equipo ejecutor de las políticas públicas y los programas y proyec- tos a que éstas dieron lugar. En otros términos, el o los equipos ejecutores de las políticas son informantes clave en el proceso evaluador puesto que ellos/ellas, más que nadie, tendrán claros los logros y, sobre todo, las dificultades enfrentadas en el proceso de ejecución de las políticas y las razones de tales dificultades; • Compartir los resultados de la evaluación con la instancia que la contrató, de manera particular, con el equipo o equipos que ejecutaron la políti- ca o políticas y con la población destinataria. • Hay un mayor nivel de conciencia sobre la importancia de asumir la perspectiva de equi- dad de género como eje transversal del ejerci- cio evaluativo. De esta manera, la evaluación resulta ser un pro- ceso de conocimiento y aprendizaje que nutre de información a los organismos y personas implica- das en la ejecución de las políticas. Este tipo de evaluaciones generan menos resistencias y, en esa medida, permiten que las instituciones guberna- mentales que las implementaron y, sobre todo, las personas encargadas de su ejecución directa, pue- dan escuchar con menos oposición o resistencias, las recomendaciones que resulten de la evalua- ción. En la práctica, y sobre todo en lo concer- niente a la recogida y análisis de la información cuantitativa, ambos abordajes teórico metodoló- gicos son necesarios y complementarios. TERCERO: Dos aspectos más deben ser tomados en cuenta cuando se evalúan políticas públicas desde la perspectiva de equidad de género: el gender mainstreaming y la interseccionalidad. En cuanto al gender mainstreaming, la evaluación debería hacerse, como mínimo, tres preguntas. La primera se refiere al diseño de la política pública, es decir, si ésta fue elaborada utilizando la equi- dad de género como eje transversal; si los conte- nidos estaban claramente explicitados en este sentido; si el programa dejaba explícita la inten- ción de generar impactos en las condiciones de vida de las mujeres; si aportaba a su desarrollo integral y al cumplimiento de sus derechos; si la orientación normativa recogía toda la informa- ción pertinente para sustentar la política en tér- minos de equidad e igualdad; si las instituciones y actores públicos implicados tenían claridad política sobre la importancia de la igualdad para el desarrollo y el éxito de las políticas públicas; y si las mujeres se encontraban entre el público des- tinatario de esas políticas y los roles que éstas jugaron en la misma, en otros términos, si su grado de implicación y su participación fue activa y tendiente al empoderamiento. La segunda pregunta tiene relación con la ejecu- ción de la política y los resultados de la misma, es decir, el grado de correspondencia entre el diseño y las condiciones generadas para su implementa- ción o, dicho de otro modo, cuáles fueron las apo- yos brindados para crear condiciones a la trans- versalidad en los niveles político-normativo, téc- nico-programático y financiero. La tercera pregunta está asociada al impacto en la equidad y la igualdad entre hombres y mujeres que consiguió la implementación de la política pública. Esta pregunta alude a los cambios sus- tantivos en los ámbitos culturales, políticos, eco- nómicos y sociales propiciados por una política y la manera en qué estos afectaron a las mujeres, a los hombres y a las relaciones entre ambos. La evaluación también deberá preguntarse por la interseccionalidad o, en otros términos, preguntar- se hasta qué punto, en la identificación de los problemas que dieron origen a la política pública, 137 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 137 fueron tomados en cuenta los distintos aspectos que intervienen en la construcción de las diversas identidades de mujeres y hombres. Éstos, como ya hemos advertido, pueden favorecer o dificultar la ejecución de una política y el aprovechamiento de la misma por parte, sobre todo, de las mujeres, mucho más condicionadas que los hombres por las coacciones o limitaciones impuestas por el género como manifestación de la cultura. Aplicar el análisis interseccional en la identifica- ción de problemas, en el diseño de las políticas y en su ejecución, permitirá identificar las formas de discriminación entrecruzadas que tienen que ver con la pobreza, el género, la diversidad étnico-cul- tural, el estado civil, la edad, el color de la piel, la religión63, la preferencia sexual y el lugar de naci- miento64, entre otras, que aunque vividas tanto por hombres y por mujeres, tienen implicaciones más restrictivas para éstas. La interseccionalidad, como enfoque, nos ayudará a “entender la manera en que conjuntos diferentes de identidades influyen sobre el acceso que se pueda tener a derechos y oportunida- des” (AWID, 2004) por lo que resulta fundamen- tal su incorporación como un aspecto a evaluar junto con el gender mainstreaming. 2. Distintos momentos en un proceso eva- luativo. Tradicionalmente, una evaluación era concebida como un ejercicio que, si se realizaba, se hacía al final del proceso de ejecución de una política pública respondiendo a una lógica lineal de plani- ficación, es decir, la evaluación llegaba después de que se hubiese identificado el problema que dio origen a la política; después de que se hubiese puesto en marcha la intervención; después de finalizadas las actividades previstas. Sin embargo, hoy día está claro que planifica- ción, seguimiento y evaluación son procesos inte- rrelacionados y entrelazados que caminan parale- lamente (Alvira, 2002). Esto quiere decir que la evaluación resulta ser un proceso continuo que se da a lo largo de una política pública: desde su identificación, pasando por la ejecución de los programas, proyectos y actividades a las que da origen, hasta la finalización de las mismas. Explicaremos, a continuación, lo que supone cada momento de las evaluaciones tomando en cuenta que siendo fundamental la perspectiva de equidad de género, de lo que se trata es de identi- ficar, en cada momento del proceso, hasta que punto la política o políticas han brindado aten- ción a las problemáticas de las mujeres o bien a la parcialidad con que se han contemplado sus nece- sidades, y por último si sus efectos se traducen en alguna modificación o transformación del mode- lo de sociedad patriarcal de la que emanan las jerarquías y las desigualdades de género. 2.1. La evaluación ex ante, diagnóstico o identificación. El diseño de una política pública comienza siempre, como ya hemos indicado, por la identifi- cación de un problema, una realidad conflictiva o 138 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 63 Estamos hablando de la identificación de formas de discriminación entrecruzadas que tienen que ver con la religión, sobre todo cuan- do el hecho religioso pretende reforzar roles y estereotipos tradicionales en la familia y en las mujeres, es decir, la religión como fuen- te de coacciones de género hacia las mujeres, más evidentes en los fundamentalismos religiosos de toda denominación. 64 En este caso nos referimos a las diferencias que puede imprimir en la biografía de cada persona, haber nacido en un lugar y no en otro, por ejemplo, no es lo mismo nacer pobre en un país pobre que hacerlo en un país dotado de políticas de bienestar y un sistema de apoyo ya instaurado. Tampoco se es pobre, del mismo modo, en África, en América Latina o en Europa y mucho menos si se es mujer. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 138 algún aspecto de carácter económico, político, social, cultural o jurídico que requiere ser modi- ficado o implementado. Esa realidad, que será objeto de la política, debe ser diagnosticada tan profunda y claramente como sea posible. De cuán profundo sea este diagnóstico, de cuánta informa- ción nos proporcione sobre la realidad y su diver- sidad, sobre las necesidades específicas de muje- res y hombres de todas las edades, sobre las mani- festaciones de la cultura patriarcal y las coaccio- nes de género, dependerá la exactitud y la calidad de la planificación posterior y, por supuesto, la calidad de los indicadores y los elementos que luego deberán ser retomados en el proceso eva- luativo. A este momento previo de análisis y reco- pilación de datos cuantitativos e información cua- litativa se conoce también como evaluación ex ante y de ella se derivarán, posteriormente, no sólo los contenidos de las políticas públicas, tam- bién la estrategia de intervención que requiere la implementación de las políticas y, por supuesto, la evaluación y sus indicadores que, en esta etapa del proceso, se llamarán indicadores de base, basa- les o de partida. La evaluación ex ante suele ser realizada por un equipo externo en coordinación con las partes interesadas en el diseño y posterior ejecución de la política y, dependiendo del modelo de investi- gación que se siga, se incorporará o no a la pobla- ción destinataria de la o las políticas públicas. 2.2. La evaluación intermedia: el seguimiento y la evaluación de procesos En la primera parte de este documento señala- mos que las políticas públicas responden a pro- blemas que tienen determinadas características: interdependencia, subjetividad, artificialidad y dinámica. Son precisamente estos aspectos lo que hacen necesario diseñar mecanismos de segui- miento al proceso de ejecución de las políticas públicas pues la realidad y la naturaleza de los problemas se van modificando como resultado de la misma dinámica social pero también (al menos es deseable) como consecuencia de la implemen- tación de las políticas. Las actividades de seguimiento al desarrollo de una política (llamadas también de monitoreo o control) son una forma de evaluación continua y, para ello, en el proceso de diseño de la políti- ca se deben identificar los momentos, procedi- mientos, métodos, instrumentos y herramientas que posibiliten dicho seguimiento. Los sistemas de indicadores de proceso son una de estas herramientas65. 139 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES 65 Aunque existen distintos modelos de evaluación ya establecidos, es importante adaptarlos a cada realidad y verificar su utilidad para proporcionar la información que se busca obtener con el. Estos dos modelos de evaluación se aplican, además, a planes, programas y proyectos. Esto, que parece obvio, no siempre sucede y, cuando quienes conforman el equipo de evaluación no comparten los principios del modelo de investigación, suelen presentarse contradicciones y conflictos que pueden llegar a entorpecer el proceso evaluativo. Pongamos, como ejemplo, el caso de una política pública implementada con recursos de la cooperación internacional. El equipo de evaluación puede constituirse con evaluadores sugeridos por el organismo internacional y por otros recomendados por el gobierno y las instituciones implicadas. Si quienes finalmente integran el equipo evaluador no comparten principios, visiones y metodologí- as, los problemas saldrán a flote tan pronto da comienzo la evaluación. Estamos hablando de la identificación de formas de discriminación entrecruzadas que tienen que ver con la religión, sobre todo cuan- do el hecho religioso pretende reforzar roles y estereotipos tradicionales en la familia y en las mujeres, es decir, la religión como fuen- te de coacciones de género hacia las mujeres, más evidentes en los fundamentalismos religiosos de toda denominación. En este caso nos referimos a las diferencias que puede imprimir en la biografía de cada persona, haber nacido en un lugar y no en otro, por ejemplo, no es lo mismo nacer pobre en un país pobre que hacerlo en un país dotado de políticas de bienestar y un siste- ma de apoyo ya instaurado. Tampoco se es pobre, del mismo modo, en África, en América Latina o en Europa y mucho menos si se es mujer. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 139 En la etapa de ejecución de las políticas públicas se recomienda, además de actividades de segui- miento, la realización de una evaluación intermedia que permita una valoración de los avances en la aplicación de la política, su impacto, el grado en que se están consiguiendo las metas trazadas y las modificaciones que se requieran como resultado de los cambios en el entorno o los avances que ha pro- piciado la ejecución de la política. Esta evaluación intermedia permite ajustar, modificar, reorientar o bien, verificar que el diseño inicial de la política sigue siendo válido. El seguimiento y la evaluación intermedia son momentos privilegiados para cons- tatar hasta qué punto pueden llegar a ser herra- mientas útiles para la gestión de las políticas y los programas y proyectos a que éstas dieron lugar. Las actividades de seguimiento o monitoreo son evaluaciones permanentes que suelen ser internas o desarrolladas por los equipos o ins- tancias que ejecutan las políticas (por lo que también se conocen como evaluaciones formati- vas) mientras que las evaluaciones intermedias generalmente son contratadas externamente y, de nuevo aquí, más o menos participativas dependiendo del enfoque adoptado por el equi- po evaluador. 2.3. Evaluación final o ex post. Una vez ejecutada la política pública, es recomen- dable la realización de una evaluación final que permita verificar el cumplimiento de los objetivos y resultados que se plantearon originalmente (o los que resultaron de la evaluación intermedia si ésta dio lugar a una modificación de los mismos), su pertinencia, eficiencia, eficacia, viabilidad e impac- to. Este tipo de evaluaciones son, generalmente, externas y es recomendable que se basen en el modelo de investigación-acción-participativa. Aunque no suelen practicarse, estas evaluacio- nes son imprescindibles para conocer hasta que punto las acciones estatales, gubernamentales o municipales han logrado cumplir con sus com- promisos o bien, han conseguido transformar la realidad que dio origen a la formulación de las políticas. Si las evaluaciones no se practican, los resultados no son sistematizados, el aprendizaje no se realiza y los cambios no se fijan en las ins- tituciones, en los grupos o colectividades o bien, en la sociedad en su conjunto. Si son imprescindibles para la valoración de pro- gramas y proyectos en distintos ámbitos y secto- res de la realidad, lo son aún más para verificar hasta qué punto la ejecución de la o las políticas contribuyó a impulsar acciones de desarrollo integral y el avance en el cumplimiento de los derechos de las mujeres. Las políticas públicas diseñadas desde la perspectiva de equidad de género, están orientadas a transformar el modelo de sociedad patriarcal en el que vivimos. Estos cambios son difíciles de conseguir puesto que existen enormes resistencias políticas, económi- cas, culturales y sociales que presionan constan- temente por mantener las acciones a favor de la igualdad para las mujeres en la marginalidad. Esto repercute en la baja consistencia propositiva e institucional de las políticas, su escasa perma- nencia temporal, y condiciona la presencia de las mujeres como protagonistas de las acciones adop- tadas (Kusnir, 2000). 3. Componentes de una evaluación. Parece existir consenso entre especialistas en evaluación sobre los componentes o criterios que deben ser considerados en una evaluación: perti- nencia, eficiencia, eficacia, impacto y viabilidad. Agregaremos, en este caso, el criterio de equidad para valorar la congruencia de la política en tér- minos de igualdad de oportunidades entre muje- res y hombres. A continuación describiremos bre- vemente cada uno de estos seis criterios: 140 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 140 3.1. Pertinencia. En este caso, la evaluación tratará de determinar si la política pública propuesta se adecuó a las priori- dades, problemas o necesidades de los colectivos implicados en su puesta en marcha. Obviamente, verificará si fueron implicadas las mujeres y si fue recogida su visión particular sobre la realidad y la manera en que los problemas llegan a afectarlas. También se puede determinar si esa política respon- dió a distintas prioridades sectoriales o a compro- misos asumidos por el gobierno derivados de foros internacionales, por ejemplo, los que devienen de la CEDAW, la IV Conferencia Mundial de la Mujer o de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En resu- men, se trata de verificar la relación y coherencia entre la propuesta de intervención y la situación concreta que buscaba resolver. 3.2. Eficiencia. Este criterio se incluye para valorar la relación costo/beneficio de un resultado, en otros térmi- nos, si la ejecución de la política permitió alcanzar resultados pero su costo fue muy alto, la evalua- ción deberá poner de manifiesto esta deficiencia. La evaluación, incluso, puede llegar a recomendar medios más eficientes para conseguir los mismos resultados o fines distintos a los previstos a los que se pueden reasignar los recursos pues permitirán alcanzar, de mejor manera, la finalidad última de la política pública objeto de la evaluación. Se trata, en última instancia, de relacionar los logros con los medios empleados para alcanzarlos. 3.3. Eficacia. Eficacia o efectividad es el grado en que se alcan- zan los objetivos de la política pública. Si el hori- zonte temporal de la política es de mediano o largo plazo, entonces se puede incluir, dentro de la efica- cia, el criterio de sostenibilidad de los resultados obtenidos por la política cuya medición requiere de un margen de tiempo mucho más amplio. Algunos (as) especialistas, sin embargo, prefieren hablar de viabilidad para referirse a la sostenibilidad y utili- zarla como un criterio en sí misma y no asociado a la eficacia. En términos de equidad de género, es importante valorar hasta qué punto la política resulta (o resultó) eficaz para desmontar diversas formas de inequidad y desigualdad entre mujeres y hombres que propicia el sistema patriarcal. 3.4. Impacto. El impacto, como criterio a utilizar en las evalua- ciones, trata de determinar si la política produjo los efectos deseados en las personas, hogares e institu- ciones, según sea el caso, y si esos efectos son atri- buibles a la intervención diseñada por ésta. Permite examinar las consecuencias en los destinatarios de las políticas, sean éstas positivas o negativas. Los impactos pueden ser de diversa naturaleza (econó- micos, políticos, de género (equidad e igualdad), ambientales, etc.) y pueden ocurrir en distintos pla- zos temporales. En la fase de diseño de las políticas, muchas veces se incluyen indicadores de impacto que luego son verificados durante las evaluaciones previstas (seguimiento, intermedias, finales). 3.5. Viabilidad. Se refiere a la capacidad de permanencia en el tiempo de los efectos positivos provocados por una política pública y se centra en “la valoración del pro- ceso desencadenado por una intervención y en sus posi- bilidades de continuidad una vez finalizada la etapa de ejecución” (Gómez y Sáinz, 1999), razón por la que, algunas veces, se habla también de sostenibilidad. No es sencillo valorar la viabilidad de una política pues hay factores que pueden influir en su capaci- dad de sostenerse en el tiempo (su viabilidad) como la necesidad de otras políticas adicionales de apoyo, aspectos institucionales o la demanda de una inver- sión financiera complementaria y sostenida durante cierto margen de tiempo. Esto es particularmente importante para el objetivo de la equidad y la igual- 141 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 141 dad, pues está sobradamente demostrada la capaci- dad del sistema patriarcal para reinventarse a si mismo, lo cual hace necesario identificar hasta dónde pueden sostenerse en el tiempo los cambios culturales de género provocados por la política y que se precisa para que ello sea así. 3.6. Equidad. Aunque la equidad debe ser un eje transversal en sí mismo o, lo que es lo mismo, debe ser incorpora- do en los anteriores cinco componentes de una eva- luación, no está demás señalar que en todo momen- to se debe verificar hasta qué punto la o las políti- cas incorporaron en todas las fases del diseño y eje- cución a las mujeres, sus prioridades y necesidades y hasta qué punto tales políticas contribuyeron a desarticular las distintas manifestaciones de la cul- tura patriarcal que limitan el desarrollo y las opor- tunidades para las mujeres. Esta verificación no sólo pasa por las políticas objeto de la evaluación, también se debe incluir a las instituciones y equipos implicados en su ejecución. En el siguiente esquema, su autor, Francisco Alvira, propone un procedimiento para delimitar los contenidos de una evaluación o, en otros tér- minos, para decidir qué tipo de evaluación realizar a partir de los resultados que se esperan de ella. 142 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Familiarización con el programa o servicio Se termina el proceso Análisis de la implementación (MONITORIZACIÓN) Evaluación del impacto Evaluación de resultados Análisis coste/beneficio/efectividad Determinación del tipo de evaluación El cliente quiere saber si el programa funciona como se planteó Quiere saber el efecto sobre la comunidad o sociedad Quiere saber los resultados o efectos del programa Hay que considerar los costes y los beneficios Es viable la evaluación del programa Sí No No No No Sí Sí Sí Sí Figura 4. Procedimiento para delimitar los contenidos de una evaluación. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 142 4. Debates sobre los distintos modelos de evaluación y la posibilidad de aplicarlos desde la perspectiva de equidad de género. Se entiende, como hemos venido señalando, que una política pública que incluye la perspectiva de equidad de género deberá valorar cual ha sido su contribución para: a) visibilizar a las mujeres como parte de la población destinataria de las acciones; b) advertir la existencia de situaciones de desigualdad entre hombres y mujeres que ope- ran en detrimento de las mujeres; c) analizar cómo esa desigualdad es resultado de patrones culturales y prácticas institucionales que retroali- mentan la postergación de las mujeres; d) anali- zar, también, las relaciones de poder / domina- ción entre hombres y mujeres, como una expre- sión de la desigualdad social, económica y políti- ca y como una categoría analítica y, e) actuar por una razón de justicia y equidad social (Ruiz y Barrig, 2000). A la luz de estas cuestiones, presentamos una reseña de los cuatro principales enfoques utiliza- dos para evaluar las políticas públicas en la región, y como éstos deberían incluir la perspec- tiva de equidad de género. Estos enfoques son: la evaluación de impacto, de efectos, por resultados y auditorías de género. 4.1. Las evaluaciones de impacto. La evaluación de impacto -que debe incluir el análisis sobre el impacto de la política en la equi- dad de género- no es un mero ejercicio técnico. Su necesidad deriva, precisamente, de la visión patriarcal todavía prevaleciente en la gran mayo- ría de Estados de la región. Queremos decir, con esto, que el conjunto de las instituciones que poseen la autoridad y potestad para establecer normas no son neutrales sino que dan continui- dad y potencian el modelo de sociedad patriarcal utilizando, para ello, todas las políticas: sociales, económicas, educativas, legislativas de salud, pero, puesto que estos mecanismos no son explí- citos, cuesta mucho develarlos. Sin embargo, esa misma capacidad de transmisión que tienen las políticas, cuando han sido formuladas y ejecuta- das desde la equidad de género, permite demos- trar cómo, a través de la ejecución de sus planes, programas y proyectos, se han superado diversas problemáticas de desigualdad para las mujeres y cómo repercute esto en un mejoramiento de la condición y posición de las mismas. La evaluación de impacto es un tipo de evalua- ción sumatoria. El Banco Mundial define la eva- luación de impacto como la medición de los cam- bios en el bienestar de las personas que pueden ser atribuidos a un programa o a una política específica. Su propósito general es determinar la efectividad de las políticas, programas o proyec- tos ejecutados. Al igual que otras técnicas de eva- luación sumatoria, la evaluación de impacto se puede utilizar para determinar hasta que punto los resultados planificados fueron producidos o logrados y para mejorar otros proyectos o progra- mas en ejecución o futuros. Este tipo de evaluación, como cualquier otra, puede realizarse antes (ex ante) o después (ex- post) de la ejecución de un programa o proyec- to, se ubica entre las etapas de formulación en el ciclo del proyecto (definición de objetivos y diseño de productos) y el análisis de costos y beneficios. Este ejercicio permite realizar ajus- tes al diseño de una política en función de los objetivos formulados y, hacia el futuro, comple- menta el análisis de costos y beneficios median- te la construcción de indicadores de costo por unidad de impacto. Por su parte, la evaluación de impacto ex-post se ubica al final de la ejecu- ción de una política pública, determinando el tipo de cambios en la población objetivo, su magnitud, y qué segmento de la población se 143 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 143 benefició, entre otros (Navarro, 2005). Para ser evaluables, los posibles impactos de los progra- mas y proyectos públicos incluidos dentro de una política, deben tener un significado claro y ser operacionalizados a través de variables e indicadores que faciliten su valoración. Estas características tienen especial importancia en los programas de los sectores sociales y políti- cos, en donde se suelen definir los posibles efec- tos de las intervenciones a través de conceptos abstractos que pueden tener más de un signifi- cado, dependiendo de la perspectiva teórica y el contexto en que son utilizados. La valoración del impacto de género en las políticas públicas es ineludible. Un impacto se considera positivo o negativo, sostenible o no sostenible, en función de quién lo valora (una mujer, un hombre, un gobierno, un político, etc.) y de sus intereses (género, económicos, sociales, políticos, entre otros). Esto significa que la selección de los indicadores de impacto es relativa a cada grupo, por lo que requieren de un proceso participativo particular a cada situa- ción, a cada política, a cada sector. La definición de los indicadores de impacto, contribuyen al fortalecimiento de las capacidades locales por- que ayuda a los involucrados (as) a presentar sus percepciones, a analizar, negociar y tomar decisiones en conjunto. El término impacto cubre un rango bastante amplio de consecuencias, por lo que muchas veces es más aconsejable considerar una “cadena de impactos”, de conexiones que se traslapan en los diferentes niveles de resultados. 144 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Planificación Planes Programas Políticas Logros Desempeño Aplicación / Efecto Impacto Figura 5. Cadena de impactos. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 144 Dos aspectos son fundamentales en la valora- ción del impacto: la observación e interpretación del entorno cambiante y de las consecuencias de la aplicación o no, de cierta acción o política. Para simplificar la complejidad del entorno de las políticas, es pertinente establecer indicadores y, por ello, es importante mencionar que los indi- cadores de género muestran señales de cambio acerca de las relaciones de poder entre mujeres y hombres y, en consecuencia, proporcionan las evidencias de los cambios en las condiciones de equidad e igualdad entre hombres y mujeres. 4.2. La evaluación por resultados. Uno de los principales componentes del modelo de gestión pública orientado por resultados es la evaluación de los efectos de las intervenciones, cuyo fin es proveer una valoración analítica de los resultados de las políticas, de la acción de las ins- tituciones y de los programas públicos. Esta información reduce la incertidumbre del gobier- no en el proceso de pre-inversión, inversión y operación de los planes, programas y proyectos a los que dan lugar las políticas públicas. Un ejercicio de evaluación por resultados busca medir en forma sistémica, sobre una base de tem- poralidad continua, los resultados obtenidos por las principales unidades responsables, los depar- tamentos y, en consecuencia, la gestión pública que desarrolla un determinado gobierno. La ges- tión orientada a los resultados es un abordaje que utiliza información exhaustiva para la formula- ción de políticas; involucra herramientas prácti- cas de planificación, gestión del riesgo, segui- miento y evaluación. La gestión orientada a los resultados en términos de desarrollo, implica un cambio en el cual se pasa de un enfoque centrado en los aportes y resultados inmediatos ("¿Cuánto dinero obtendré? ¿Cuánto puedo gastar?") hacia un enfoque de desempeño y logro de resultados concretos, con repercusiones a largo plazo (“¿qué puedo lograr con ese dinero?”) (Banco Mundial, 2008). Otra característica particular de la evaluación por resultados es que se basa en el enfoque de causa-efecto que conduce al cambio deseado, tomando como referencia la matriz de marco lógico de un programa o proyecto. Además, des- taca la participación de todos lo(as) involucra- do(a)s en el logro de los resultados y busca cono- cer la sinergia de las intervenciones en los dife- rentes niveles (impacto, efecto y producto). Privilegia conocer una cadena de cambios, desde los indicadores de producto -que miden los cam- bios inmediatos y dan cuenta de las metas plani- ficadas- hasta los indicadores de impacto que miden los resultados finales y el grado de cum- plimiento en los propósitos (FIDA/PREVAL, sf). Al igual que otros tipos de evaluación, este ejercicio se realiza para conseguir nueva infor- mación, aprender de la experiencia y verificar hipótesis respecto a cómo funcionó cierto modelo teórico (la política pública diseñada) en la práctica. En general, la información que pro- vee este tipo de evaluaciones, valora las inter- venciones del Estado y mejora el proceso de toma de decisiones de inversión y contribuye a una asignación más eficiente y efectiva del gasto público. Además, genera una mayor responsabi- lidad y conciencia de los empleados públicos sobre los resultados que se deben producir, de allí que resulte un modelo muy útil para evaluar el grado en que una intervención pública contri- buyó a ampliar derechos y oportunidades para las mujeres. Este tipo de evaluación generalmente combina los métodos y técnicas utilizadas tanto por las evaluaciones de impacto y de efectos; su diferen- cia estriba en que se concentra en los resultados obtenidos en los diferentes niveles y, de este modo, es mucho más concreta. 145 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 145 4.3. La evaluación de los efectos66. La evaluación de los efectos examina las reper- cusiones o consecuencias que pueden atribuirse a la participación directa de los participantes en los programas o proyectos, busca explicar por qué ocurrieron (o no ocurrieron) los hechos y como podría incidir esta experiencia en la futura formu- lación de políticas públicas. Estas evaluaciones incluyen diversos compo- nentes típicos: a) el estudio del proceso, que exa- mina el curso de las acciones específicas de un programa; b) el estudio de los efectos, que repre- senta la parte técnica más importante de la eva- luación, y c) el estudio de costos y beneficios, que compara los costos de ofrecer el programa con los beneficios que generó en quienes partici- paron de él. La planificación anticipada es indispensable para lograr una buena evaluación de los efectos, desde la perspectiva de equidad de género, y requiere tener en cuenta las consideraciones que aparecen en la Tabla 11. 146 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 66 Adaptado de: Banco Mundial (2006). Tabla 11. Consideraciones a tener en cuenta en la planificación anticipada. Objetivos claros Las preguntas de las evaluaciones deben determinarse anticipadamente, ser sencillas, medibles y deben considerar los diferentes sectores que intervienen en la política y utili- zar, especialmente, variables e indicadores relacionados con los derechos de las mujeres. Equipo profesional especializado El o la evaluadora debe ser independiente del organismo o la institución a cargo del programa que se está evaluando y contar con formación y experiencia comprobada en el análisis de género. Metodología detallada Si bien es recomendable la utilización de cálculos experimentales, un grupo control es ideal para realizar comparaciones de los efectos. La metodología debe abordar la descripción de todos los pasos para realizar la evaluación e incluir el diseño de téc- nicas e instrumentos de recolección como el mencionado anteriormente. Aquí es muy importante abordar las problemáticas de manera diferenciada entre mujeres y hombres, y en cuanto a edades o estratos socio económicos. Muestra: tamaño adecuado La muestra debe ser suficientemente grande para detectar los efectos del programa pero plausible. Por otra parte, es importante evaluar los efectos del programa o pro- yecto en mujeres y hombres, los principales subgrupos de la población beneficiaria. Antes de ejecutar la evaluación, es necesario elaborar hipótesis de cambio para deter- minar los efectos mínimos que deban detectarse. Datos de referencia Es necesario contar con la mayor cantidad de información sistematizada de parte del programa o proyecto, para constituir el grupo de control adecuado y neutralizar los efectos de los criterios de selección del programa que sean factibles de observar. Suficiente seguimiento Los datos de seguimiento más importantes se refieren a valoraciones realizadas con anterioridad ya sea de manera interna o externa, y la descripción de las estrategias diseñadas por el programa o proyecto para dar cumplimiento a las recomendaciones emitidas en las mismas. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 146 4.4. Las auditorías de género. La auditoría de género* es una modalidad de evaluación especializada para valorar las repercu- siones de las políticas públicas, sus planes, pro- gramas y proyectos en materia de equidad de género. Incluye un análisis integral de la legisla- ción, reglamentos, subsidios, impuestos y proyec- tos orientado a determinar los efectos que pueden provocar las políticas públicas en la condición y posición de las mujeres en una sociedad determi- nada. Parten del supuesto básico de que la políti- ca pública tiene un impacto distinto en los hom- bres y en las mujeres. Una auditoría de género es tanto un mecanismo como una herramienta basada en una metodolo- gía participativa de promoción del aprendizaje institucional, sobre cómo incorporar las conside- raciones de género de forma práctica y eficaz en el conjunto de las políticas públicas (OIT, 2005). Se trata básicamente de una “revisión integral”, y se enmarca en la categoría de “revisiones a profun- didad de la calidad”, lo que la distingue de las típi- cas “auditorías financieras”. Mediante este meca- nismo, se examina si las prácticas internas y los sistemas de apoyo conexos orientados a la inte- gración de las cuestiones de género, son eficaces y se refuerzan mutuamente y si son objeto de seguimiento. Basándose en la situación existente, el ejercicio evalúa las capacidades y la intención; las principales deficiencias y problemas que tiene un plan, programa o proyecto para crear derechos y oportunidades iguales para las mujeres, y pro- fundiza sobre hasta qué punto los factores exter- nos influyen en la implementación de las políticas (Van den Berg, 2002). En el caso de las políticas públicas, una audito- ría de género refuerza la capacidad colectiva de las instituciones estatales para analizar sus acti¬vidades, desde la perspectiva de equidad de género, y determinar los aciertos y las deficiencias a la hora de promover la igualdad entre los hom- bres y las mujeres. Sirve para infundir un sentido de pertenencia institucional a las iniciativas en favor de la igualdad entre los sexos y agudiza el conocimiento y la conciencia de la institución en la materia, mediante un proceso de consolidación de equipos, intercambio de información y refle- xión sobre la participación y el empoderamiento de las mujeres. La auditoría de género suele funcionar como punto de partida para discutir preocupaciones sustantivas y orgánicas más amplias. Por ejemplo, salen a la luz varias cuestiones que van más allá del género, como la cultura institucional del tra- bajo en exceso; las jornadas prolongadas en la ofi- cina; las exigencias en materia de tiempo; el “sín- drome de la cortina de cuentas” (las personas sólo están en contacto con sus superiores y colegas según un criterio verticalista), y la falta de estruc- turas dinámicas de intercambio, aprendizaje y adaptación. La presencia de estas características en la cultura de una institución es particularmen- te desfavorable a la promoción de la igualdad 147 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Múltiples componentes de la evaluación La evaluación de los efectos no debe limitarse a detectar los efectos del programa, sino además examinar el proceso del programa, las razones de los resultados obser- vados y la eficacia en función de los costos. Los costos de la evaluación Hay grandes diferencias en los costos de evaluar los efectos de los programas. Las características que incidirán en el costo total incluyen: la cantidad y el tipo de pre- guntas sobre políticas públicas que se pretende responder, la metodología, la exten- sión de la recopilación de nuevos datos, el tamaño y alcance del programa que se está evaluando y la capacidad del ámbito local. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 147 entre las mujeres y los hombres. Por ejemplo, las jornadas prolongadas en la oficina como un valor de la cultura institucional, pueden limitar las oportunidades de ascenso de las mujeres, mucho más atrapadas que los hombres en las tareas de cuidado de la familia y, por ello, con menos tiem- po disponible. El problema –vale la pena aclarar- lo- no es el compromiso de las mujeres con las tareas de cuidado, sino la poca o ninguna impli- cación de los hombres en este campo y la tímida acción estatal para cambiar las reglas del juego de la economía, que permitan la implicación de los hombres en la vida doméstica. Esta dificultad, evidente en el sector público de muchos países, se agudiza en el sector privado67. Generalmente, una auditoría de equidad de género conlleva los pasos que aparecen en la Tabla 12. 148 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 67 En algunos casos, esto también podría ser aplicado a algunas organizaciones sociales y no gubernamentales. Tabla 12. pasos de una auditoría de equidad de género. Revisión de los sustentos institu- cionales relaciona- dos con la equidad de género Se refiere a la revisión documental en los diferentes niveles ya sea el político norma- tivo, el programático o financiero, e incluye: informes anuales, planes estratégicos, planes de acción, mandatos, documentos conceptuales, etc. Esto, con la finalidad de establecer si en el marco estratégico, conceptual y en la planificación de las acciones, han sido consideradas las dimensiones, variables e indicadores necesarios para dar cuenta de los avances y cambios en la condición y posición de las mujeres. Análisis del perfil institucional De acuerdo con Annet Lingen (1997), deben distinguirse ocho componentes relevan- tes en el análisis del perfil institucional: - Tipo y capacidad de la organización: cultura y estilo de trabajo con los que cuenta para abordar la perspectiva de equidad de género; - Política institucional de igualdad de derechos y oportunidades: lineamientos estra- tégicos institucionales para abordar la equidad de género de manera transversal; - Estrategia y acciones dirigidas a operativizar la política institucional para la igual- dad: incorporación de los lineamientos para la equidad de género en los planes ins- titucionales; - Estructura organizacional: procedimientos gerenciales y mecanismos para determi- nar si se crean oportunidades para las mujeres; - Recursos humanos: cantidad y calidad del personal a cargo de promover e impul- sar las acciones de equidad de género; - Recursos financieros y físicos: prioridad asignada a las acciones y disponibilidad de fondos y recursos para su implementación; - Cultura organizacional: valores y actitudes que se promueven con relación a la equidad de género y los derechos de las mujeres; y - Vínculos y relaciones externas: tipo de relaciones utilizadas para retroalimentar las capacidades y experiencias dentro de la institución para aplicar la perspectiva de equidad de género. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 148 El seguimiento a las recomendaciones de una auditoría de género es fundamental y es impor- tante que la institución en cuestión (ministerio, secretaria u oficina) asuma la auditoría como una actividad propia a la hora de fomentar, implemen- tar y ampliar acciones futuras. Para ello, de nuevo, es ineludible la implicación de todas las partes que intervienen en el proceso. 5. Evaluación con métodos cuantitativos y cualitativos. Ligado a los aspectos mencionados en el aparta- do anterior -aunque ya nos referimos a algunos de estos temas al principio de este capítulo- aquí repasaremos lo que significa utilizar métodos cua- litativos y cuantitativos en una evaluación hacien- do énfasis en los primeros por las dificultades que supone utilizar herramientas en las que entra a jugar, más que en ningún otro método, el aspecto subjetivo de quienes intervienen en la evaluación. Esto no es así en los métodos cuantitativos, más ligados a técnicas y herramientas de medición estadística y matemática. 5.1. Evaluación con métodos cualitativos. Un método para evaluar el impacto de una polí- tica sus programas y proyectos es considerado cualitativo cuando la causalidad entre el programa y el cambio experimentado por los destinatarios no se establece a partir solamente de conteos. Tal vez el rasgo más característico del método cualita- tivo de evaluación es que no utiliza evidencia sobre individuos que no recibieron los beneficios de un programa o proyecto, no trabaja con grupos control. Existe un gran debate epistemológico y metodológico respecto a la validez y precisión de los métodos cualitativos utilizados en las evalua- ciones, sin embargo, en las últimas décadas ha aumentado su uso en evaluaciones de impacto. 149 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Análisis de los planes, programas y proyectos Referido al nivel técnico programático, conlleva el análisis detallado de los objetivos, estrategias y acciones vinculadas con el desarrollo de las mujeres; y su coherencia con la política pública específica. Interesa conocer como los resultados en los diferentes niveles están contribuyendo en la cadena de resultados a favor de las mujeres y de la igualdad entre ellas y los hombres. Análisis del contexto con relación al empo- deramiento de las mujeres en el país y sector Busca identificar las limitaciones y oportunidades de la política y su institucionaliza- ción. Aspectos relevantes que se buscan son: - Actitud del gobierno frente a los derechos de las mujeres; - Cultura del sector con relación a la equidad de género; - Políticas afines que apoyan el ejercicio efectivo de los derechos de las mujeres, como: políticas de participación y descentralización; y - Oportunidades y limitaciones legislativas. Identificación de lecciones aprendidas y buenas prácticas Pretende sistematizar las acciones que por su éxito podrían volver a realizarse de la misma forma o bien, las acciones que por sus efectos negativos deberían modificarse para futuras intervenciones. Aquí, particularmente se busca establecer: la pertinencia de las acciones; la sensibilidad hacia los asuntos de equidad de género; el impacto en la posición de las mujeres; el impacto en sus condiciones de vida. De aquí se deriva- rán reorientaciones de las políticas, sus planes, programas y proyectos. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 149 El enfoque cualitativo en la evaluación, busca los modelos originales, las experimentaciones, las influencias, los gestos y estilos de la cultura insti- tucional, los recursos humanos innovadores, los cambios en las personas y en las instituciones (López, 2000). El método cualitativo más utilizado en evalua- ción de proyectos son los estudios de caso68. Un estudio de caso es un estudio intensivo de un evento específico cuyo propósito, en evaluación, es examinar como las operaciones de un progra- ma o proyecto (insumos y productos) generan efectos en lo(as) destinatarios. Los estudios de casos describen y definen a los destinatarios(as) del programa, examinan sus necesidades y deter- minan hasta qué punto éstas fueron satisfechas efectivamente por la intervención. La unidad de evaluación del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas en inglés), resal- ta que una verdadera comprensión de un progra- ma o proyecto, requiere de la interacción del eva- luador(a) con los involucrados para conocer qué piensan los destinatarios, y cuáles son sus percep- ciones acerca de sus necesidades y el impacto del programa. Con este propósito, en un estudio de caso se utilizan múltiples técnicas de recolección de información que van desde la observación par- ticipante, hasta el análisis de diversos documentos. En este tipo de evaluación, se utilizan principal- mente métodos de recolección de la información que permiten comprender el comportamiento humano en el entorno social, cultural, económico y político de una localidad. La información cuali- tativa proviene del trabajo de campo que realice el o la evaluadora. Es decir, la evaluadora debe per- manecer en el lugar donde los cambios puedan ser observados, los (as) involucrados (as) puedan ser entrevistados(as) y los documentos escritos puedan ser analizados. Los métodos cualitativos agrupan fundamental- mente tres instrumentos de recolección de la información: observación directa, entrevistas y revisión de documentos. Los métodos de recolec- ción contextuales son muy apropiados para abor- dar los efectos de distintas políticas en diferentes niveles y sectores. En la Tabla 13 se describen las principales técni- cas cualitativas utilizadas en cualquier proceso evaluativo. A partir de los métodos cualitativos, la informa- ción se analiza generalmente utilizando la técnica de análisis de contenido, que consiste en la des- cripción, interpretación y análisis de los patrones observados en la información cualitativa, así como los mecanismos y relaciones de causalidad. El análisis de contenido determina la presencia de ciertas palabras o conceptos dentro de textos o conjuntos de textos. Los equipos evaluadores cuantifican y analizan la presencia, significado y relaciones de esas palabras y conceptos, y luego generan inferencias respecto al mensaje presente en los textos. Se consideran como textos una amplia gama de fuentes de información: libros, ensayos, entrevistas, discusiones, periódicos, artí- culos, documentales históricos, discursos, con- versaciones, información publicitaria, obras de teatro, conversaciones informales, o cualquier otra forma de comunicación. Este análisis es especialmente importante en evaluación de impacto dado que ayuda a describir la apreciación de los (as) destinatarios (as) sobre el programa, y que significan para ellos/ellas los efectos generados por la intervención. Aunque la información recolectada a través de métodos con- 150 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 68 Para ejemplos sobre estudios de caso véanse: Alonso, 1991; Peña, 1991; Zapata, 1991; Viola, 1999 (especialmente la tercera y quin- ta parte); Coller, 2000; Coupal, 1997; Zapata, et al, 2003. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 150 textuales se puede expresar numéricamente, las técnicas estadísticas para determinar el impacto pierden aplicabilidad cuando el método de eva- luación es cualitativo (Coupal, 2000). 151 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Tabla 13. Técnicas cualitativas utilizadas en cualquier proceso evaluativo. Entrevistas en Profundidad Las entrevistas en profundidad (o cualitativas) implican hacer preguntas, escuchar y registrar las respuestas y, posteriormente, hacer otras preguntas que aclaren o amplí- en un tema en particular. Las preguntas son abiertas y los entrevistados deben expre- sar sus percepciones con sus propias palabras. Las entrevistas en profundidad tienen la finalidad de comprender la opinión que tienen las (os) participantes acerca de un programa, su terminología y sus juicios. Existen tres enfoques básicos hacia las entre- vistas en profundidad que se diferencian por la forma en la que se estructuran las pre- guntas para la entrevista: la entrevista conversacional informal; la semi estructurada; y la de desarrollo estandarizada. Cada enfoque tiene un propósito diferente y requie- re preparación e instrumentos metodológicos diferentes. Observación El objetivo principal de la observación, en una evaluación, es obtener una descrip- ción detallada de un programa o proyecto, lo que incluye las actividades del progra- ma, las (los) participantes y el significado que le dan al programa. Involucra la iden- tificación atenta y una descripción exacta de las interacciones y procesos humanos pertinentes. Existe una cantidad de variaciones en los métodos de observación. La diferencia fundamental entre ellos radica en la función que tiene el observador (a) de la evaluación, ya sea como participante en el programa, espectador o alguien entre ambos procesos. Los principales enfoques son: observación participante y observa- ción directa. En el primer enfoque, el (la) evaluador(a) se convierte en un miembro de la comunidad o grupo en estudio. En la observación directa el evaluador es un observador externo. Revisión Documental Consiste en la recopilación y el análisis del material documental generado por un programa o proyecto como: leyes, regulaciones, contratos, correspondencia, memo- randos y registros de rutina sobre los servicios y los clientes. Este tipo de documen- tos son una fuente útil de información acerca de las actividades y los procesos del programa, y pueden generar ideas para preguntas que se puedan llevar a la observa- ción y a las entrevistas. Una ventaja importante de este método es que los documen- tos se generaron en el momento preciso en que sucedieron los hechos a los que se refieren. Por ende, tienen menos probabilidades de estar sujetos a falta o distorsión de memoria en comparación con los datos que se obtienen de una entrevista. Sin embargo, una gran desventaja es que pueden estar sujetos a sesgos relacionados con quién, en su momento, recopiló la información o elaboró el informe. Basado en COUPAL, Françoise, 2000. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 151 5.2. Evaluación con métodos cuantitativos. El enfoque cuantitativo se centra en contabilizar el número de acciones realizadas y los resultados vol- cados en cifras. Este tipo de método forma parte de las técnicas de investigación aplicadas a las ciencias sociales y a muchos ejercicios de valoración prácti- ca, para medir el grado de cambio o modificación en una situación dada o en las personas. Un elemento importante en esos métodos es la teoría del muestreo, que tiene como propósito establecer los pasos o procedimientos a través de los cuales sea posible hacer generalizaciones sobre una población69 a partir de un subconjunto de la misma y con un grado mínimo de error. Para el caso de la evaluación de políticas públicas su propósito sería sacar conclusiones acerca de la población beneficiada (Padua, 1996). Según J. Padua, existen dos condiciones impor- tantes para la definición de una muestra que tiene como propósito obtener conclusiones: la primera hace referencia al hecho que la muestra sea lo suficientemente buena para permitirle al investi- gador(a) (evaluador/a) extraer conclusiones en cuanto a las relaciones entre variables; y la segun- da, tiene que ver con la posibilidad de establecer generalizaciones; es decir inferencias válidas, con un grado de incertidumbre conocido. Para este tipo de técnicas de investigación, aplica- das a la evaluación, existen dos grandes tipos de muestras: las probabilísticas y las no probabilísticas: Muestras probabilísticas, en donde todos los miembros de una población tienen la misma posibilidad de ser escogidos, dentro de este tipo se incluyen: i) muestra simple al azar; ii) mues- tra sistemática; iii) muestra probabilística (pro- porcional y no proporcional); muestra por con- glomerados. Muestras no probabilísticas, la elección de los elementos no depende de la probabilidad, sino del proceso de toma de decisiones de una perso- na o grupo a cargo, las muestras se seleccionan por decisiones subjetivas y tienen el riesgo de ser sesgadas; dentro de esta categoría se cuentan: i) muestra casual; ii) muestra intencional; iii) muestra por cuotas. Elegir un tipo de muestra depende de los objeti- vos y del tipo de evaluación que se esté realizan- do, lo que influye, a la vez, en la selección de las herramientas para la obtención de los datos a “medir”. Esto implica: seleccionar un instrumento de medición, aplicar el instrumento y preparar las mediciones obtenidas para que puedan analizarse correctamente (a esta actividad se le denomina codificación de los datos) (Hernández, 2001). El cuestionario es el instrumento más utilizado para recolectar los datos. Consiste en un conjunto de preguntas, respecto a una o más variables a medir, que pueden ser “abiertas” o “cerradas”; cada clase de preguntas tiene sus ventajas y desventajas. Las preguntas cerradas son fáciles de codificar y preparar para el análisis y requieren de un menor esfuerzo de parte de las personas que responden, su principal desventaja es que limitan las respues- tas a lo predeterminado y no siempre se captura lo que en realidad piensan las personas. Las pregun- tas abiertas son útiles cuando no se tiene informa- ción sobre las posibles respuestas, o cuando se desea profundizar en las opiniones de las personas, su mayor desventaja es que son difíciles de codifi- car, clasificar y analizar (Hernández, 2001). Actualmente, la codificación y el análisis de los datos se hace de manera automatizada y, conside- rando el volumen de los mismos que una evalua- ción genera, se aplican distintas herramientas y estadísticas (razones, tasas, estadística por inferen- 152 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 69 En este tipo de técnicas los elementos que constituyen una población no tienen que ser necesariamente individuos humanos; puede estar referida a naciones, grupos de edificios, animales, objetos físicos o elementos abstractos. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 152 cia, etc.) generalmente integrados en programas de computación o “paquetes” estadísticos. Cada pro- grama tiene su propio formato, instrumentos, ins- trucciones y características. Los más conocidos en la actualidad son: el Paquete Estadístico para las Ciencias Sociales (SPSS); el Minitab y el EPI INFO. Los equipos de evaluación determinarán, en última instancia, qué tipo de instrumentos utili- zar de acuerdo con las características de la evalua- ción, es decir, si ésta es fundamentalmente cuali- tativa o cuantitativa o si deberá utilizar una com- binación de ambos métodos y, por tanto, de meto- dologías y herramientas. 6. Dimensiones e indicadores desde la perspectiva de equidad de género Sea cualitativo, cuantitativo o, como es más usual, una combinación de ambos métodos, toda evalua- ción debe basarse en la verificación de un sistema de categorías, variables e indicadores definidos pre- viamente, generalmente, en la fase se diseño de las políticas públicas. Revisaremos, en este apartado, los aspectos más relevantes relacionados con los indicadores. 6.1. Las variables relativas al género. Las variables en la planificación, seguimiento y evaluación, corresponden a los grandes ámbitos o áreas seleccionadas para relacionar los indicado- res de cambio de cada política, programa o pro- yecto, con su propia realidad. La variable adquie- re relevancia cuando se aplica a un grupo de per- sonas, por lo que es importante considerar en la evaluación de las políticas públicas, algunas dimensiones que, por su implicación en la vida de las mujeres, resultan trascendentales para la modificación de sus condiciones de desigualdad. En la Tabla 14 se presentan, a manera de propuesta, cuatro de esas categorías de variables, que deberían estar presentes en cualquier proceso de evaluación. 153 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Tabla 14. Categorías de variables de un proceso de evaluación. Categoría Variable Indicadores (ejemplos) Acceso y control de los recursos y beneficios - Físicos: tierra, equipo y herramientas, tecnología; - Educativos: formación, información, asistencia técnica; y - Monetarios: salario, pensión, estipendios. Porcentaje de maestras de escuelas públi- cas que han obtenido diploma de especia- lización y han ascendido en el escalafón ministerial. Participación y toma de decisiones - Membresía por sexo en los diferentes tipos de organizaciones; - Representación por niveles en las estruc- turas organizativas; y - Grados de liderazgo relacionados con el desarrollo de capacidades personales. Porcentaje de mujeres con relación a los hombres de las organizaciones locales productoras que han desarrollado capaci- dades para: gestionar recursos e imple- mentar acciones productivas. Responsabilidades reproductivas - Estado civil de las mujeres: solteras con hijos, viudas con hijos; solteras a cargo de hogares; y - Número de hijos con dependencia directa de las mujeres. Número de mujeres solteras con hijos que finalizan los cursos de especialización técnica en el Ministerios de Recursos Naturales y Ambiente. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 153 6.2. Los indicadores sensibles al género. Los indicadores aluden a hechos o datos concre- tos, que prueban la existencia de cambios que conducen hacia los resultados e impactos busca- dos. Un indicador es un instrumento que permi- te, a los actores de un programa o proyecto, observar y medir resultados. Los indicadores constituyen señales de cambio, se establecen preguntando: ¿cómo saber de modo claro y fehaciente que se está logrando el resulta- do propuesto o previsto?. Los indicadores mues- tran diferentes aspectos concretos del cambio de una situación, condición o fenómeno. Proporcionan también características observables de éste, facilitando su medición y verificación. Para mostrar los progresos efectivos de un progra- ma o proyecto, y por tanto, de las políticas públi- cas que los contienen, los indicadores deben rela- cionarse directamente con el nivel al cual se están refiriendo, ya sea este el propósito, los resultados o acciones; y para que sean aceptados por todos los actores, es conveniente que se formulen en el marco de un proceso participativo (FIDA/PRE- VAL, 2000). Es preciso que los indicadores tengan una formu- lación clara, comprensible y transparente (y, si es posible, interesante). Para redactarlos correctamen- te es necesario considerar los siguientes criterios: Validez: deben permitir generar información válida, por lo que es preciso que representen, con la mayor precisión posible, el hecho que se quiere verificar; Mensurabilidad: deben incluir unidades o varia- bles de medida (porcentaje, número, grado, nivel), para permitir la medición y verificación de lo que se pretende conocer; Relevancia: significativos para revelar una reali- dad mayor, y correspondientes con el nivel que se quiere verificar; Oportunidad: asegurar que proporcionen infor- mación a intervalos necesarios, de modo que resulten útiles para tomar decisiones de manera oportuna; Neutralidad: no deben dar lugar a interpretacio- nes previas; y Sensibilidad al género: deben permitir observar el avance hacia la disminución de las brechas de inequidad y el cumplimiento de los derechos de las mujeres. Un solo indicador no puede captar la compleja totalidad de un hecho ni sus múltiples dimensio- nes. Por ello, se requiere seleccionar cuidadosa- mente un conjunto de indicadores que expliquen mejor el hecho o fenómeno que se quiere evaluar y comunicar. Los indicadores no son rígidos ni 154 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Categoría Variable Indicadores (ejemplos) Autonomía y empoderamiento - Económica: empleo, ingresos; - Física: auto control de la sexualidad y fertilidad; - Política: auto-determinación, libertad de asociación y participación; y - Socio cultural: afirmación de identida- des propias y autoestima. - Número de mujeres solteras sin hijos que utilizan algún método de control de la natalidad; y - Número de mujeres trabajadoras del sector público que durante los últimos cinco años se asociación y demandan el cumplimiento de los derechos de las mujeres. Tomado y adaptado de: BARRIG, Maruja, 1995. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 154 invariables, son más bien referenciales. Estos se podrán ir ajustando o corroborando a la luz de la experiencia práctica. Los indicadores requieren ser puestos a prueba permanentemente. Fundamentalmente, los indicadores relativos al género expresan: • Cambios en la distribución del poder entre hombres y mujeres a lo largo de su ciclo de vida; • Cambios en la situación de grupos y personas pertenecientes a un sexo en comparación con el otro respecto de variables como educación, trabajo, ingreso, empleo, representación públi- ca y política, salud y vivienda, entre otros; • Cambios en cuanto a la distribución de tareas al interior de la familia; • Cambios en cuanto a los grados de implicación de los hombres en las tareas de cuidados; y • Cambios y medidas adoptadas por las institu- ciones públicas y las empresas privadas para facilitar la conciliación de la vida personal y familiar y grado en que los hombres se acogen a éstas. En los ejercicios de evaluación dos son los tipos de indicadores más útiles: Los de desempeño (cumplimiento) que ayudan a observar y evaluar la eficiencia de una política; y Los de impacto, utilizados para observar y valo- rar la eficacia. Estos describen si el desempeño de una política tiene consecuencias adicionales sobre el entorno y su población, si son deseadas o no, si son positivas o negativas o si contribu- yen o no a desarticular expresiones del sistema patriarcal que limitan a las mujeres . Si un indicador es considerado de cumplimiento o de impacto depende de la formulación de la finalidad, del propósito y de los resultados espe- rados con la política y de dónde esté ubicado el indicador en cuestión. Los indicadores según nivel de resultado pueden ser de impacto, efecto y proceso. Para la evalua- ción de las políticas interesan los niveles de impacto y de efectos, cuyo contenido se expresa en la Tabla 15. 155 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Tabla 15. Niveles de impacto y efecto. Nivel Definición Indicador Impacto: Miden y verifican los cambios sostenibles y de largo plazo en hombres y mujeres. El impacto se refiere principalmente a variaciones en los niveles de pobreza, en la calidad de vida, en las actitudes y prácticas socio culturales, en la participación política y toma de decisiones, entre otros. Los indicadores de género referidos al impacto miden de manera específica las modificaciones en la posición de hombres y mujeres en la familia, en las organizaciones y la comunidad. Efecto: Miden y verifican resultados intermedios que surgen de la aplicación de la política, son los cambios de mediano plazo que contribuyen al logro de impacto, por ejemplo: - Cambios en el conocimiento de hombres y mujeres. - Equidad en el acceso a recursos y servicios. - Mejora de capacidades de personas (mujeres y hombres) y grupos. 70 Tomado y adaptado de PROGENERO. PREVAL/ FIDA (2000) Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 155 Los indicadores, de acuerdo al tipo de informa- ción que muestran, pueden ser cuantitativos, cua- litativos o mixtos (ver Tabla 16). Los indicadores cuantitativos, como se ha des- crito, expresan números y cantidades, por lo que su definición es menos compleja y, como ya men- cionamos, se comprueban por medio de métodos de conteo, censos, encuestas, índices, etc. Los indicadores cualitativos son particularmente útiles para comprender el punto de vista, los inte- reses y las prioridades de los actores de los planes, programas o proyectos. Cuando el cambio espera- 156 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Tabla 16. Tipos de indicadores según el tipo de información. Cuantitativos Cualitativos Mixtos - Expresan cantidad (cuánto/as) y frecuencia; - Las unidades de medida son el número y el porcentaje; y - Los principales métodos e ins- trumentos utilizados para veri- ficarlos son los censos, las encuestas, las entrevistas estructuradas, los modelos matemáticos. - Expresan cualidades, caracte- rísticas o fenómenos intangi- bles; - Se refieren a percepciones, prácticas, opiniones, habilida- des o hechos; - Describen, entre otras cosas, la situación y condiciones de vida de las personas; las relaciones de poder y desigualdad; los cambios en la sensación, satis- facción y comprensión de las personas sobre algún hecho; - Por lo general, las unidades de verificación de los indicadores cualitativos son: tipo, grado y nivel; y - Para su formulación se requiere la definición de escalas. - Son aquellos que permiten veri- ficar cambios cualitativos y, al mismo tiempo, determinar numéricamente los cambios; y - Los indicadores mixtos siempre presentan una unidad de medi- da (número o porcentaje) y una unidad de verificación (tipo, grado o nivel) Ejemplos: - Número de mujeres organiza- das por edad, que participan en los cursos de formación políti- ca; y - Cantidad de horas dedicadas por las mujeres y por los hom- bres al trabajo reproductivo: limpieza del hogar, elaboración de alimentos, cuidado de los hijos. Ejemplo: - Grado de capacidad de las mujeres indígenas para gestio- nar recursos productivos, expresado en : • Realizan por sí mismas trámi- tes legales; • Elaboran planes de negocio para cada actividad; y • Gestionan sus planes ante entidades públicas y privadas. Ejemplos: - Número (cantidad) de mujeres según grado (cualidad) de par- ticipación en la Junta Directiva de las asociaciones locales; y - Porcentaje (cantidad) y tipo (cualidad) de organizaciones sociales dirigidas por mujeres y dirigidas por hombres. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 156 do se refiere a variaciones en conocimientos, acti- tudes y prácticas (capacidades) de las personas (mujeres y hombres) para desarrollar sus poten- cialidades y superar las problemáticas, la aplica- ción de este tipo de indicadores es relevante y necesaria durante y después de la implementa- ción de los programas y proyectos a través de los cuales se desarrolló la política. Los indicadores mixtos son particularmente importantes en la evaluación, ya que permiten verificar tanto la magnitud o profundidad de los cambios obtenidos, como la amplitud con que se presentan, lo que hace posible una mayor com- prensión acerca de la obtención de los resultados esperados. Este tipo de indicadores es particular- mente útil para dar cuenta de cambios en la con- dición y posición de las mujeres al incluir en los mismos niveles y escalas que pueden ser conside- radas como metas de un período de ejecución determinado. 7. Los procesos participativos en la eva- luación. Aunque ya nos referimos a la participación y su importancia como fuente de conocimiento y de empoderamiento en el apartado sobre el modelo de investigación-acción participativa, retoma- mos este concepto para profundizar en su signi- ficado e implicaciones en el contexto de una evaluación. El concepto de participación está presente en la agenda del desarrollo desde la década de los setenta, sin embargo, hoy sustenta un nuevo enfoque para la evaluación de programas y pro- yectos, basados en la negociación y concertación de todas las partes para obtener compromisos y responsabilidades compartidas en la gestión y obtención de resultados. De este modo, la partici- pación en la evaluación no se limita a involucrar o consultar esporádicamente a la población, sino que la incorpora en la toma de decisiones. (FIDA/PREVAL, 2000). El énfasis en lo participativo se expresa en la existencia de espacios para la recolección, análisis y uso de la información por parte de los actores, tanto hombres como mujeres, de acuerdo con su cultura. Ello significa redimensionar el rol de los proyectos como facilitadores de oportunidades para contribuir al beneficio de los grupos objeti- vo y a su empoderamiento. El enfoque participativo reconoce el valor de la experiencia y conocimientos de la población, y particularmente de los pobres y las mujeres, para conducir y articular propuestas de cambio y para influir en la mejora de su realidad local (empode- ramiento), así como para desarrollar y manejar su propia información en el marco de un proyecto. La evaluación participativa proporciona procedi- mientos, herramientas y metodologías amigables que facilitan la planificación y ejecución de los proyectos que forman parte de las políticas, con- ducidos por múltiples actores. El procedimiento participativo para la evalua- ción de los programas y proyectos incorporados en una política, generalmente es liderado por un actor externo al programa o a la institución, que deberá trabajar en asociación con los y las participantes del programa en todas las fases del proceso de evaluación. Los y las participantes del programa son aquellas personas que tienen una responsabilidad en el resultado de la eva- luación. Representan personas que más adelan- te tomarán decisiones y utilizarán la informa- ción generada en el proceso de evaluación (Aubel, 2000). La determinación exacta sobre la identificación de los y las participantes varía según las situa- ciones o evaluaciones. La consideración de un grupo numeroso en contraste con un grupo 157 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 157 pequeño de gente no constituye necesariamente una mejor decisión, todo dependerá de la mag- nitud de la evaluación, de los resultados que se espera obtener de la misma y, entre otras cosas, de los recursos financieros disponibles para su realización. También es importante recordar que no todos los participantes estarán interesados o serán capaces de involucrarse en este ejercicio que implica inversión de tiempo, de recursos y esfuerzos. En el procedimiento participativo, quién coor- dina la evaluación colabora con los (as) partici- pantes del programa en la definición de los objetivos de la misma, en el desarrollo de su metodología, en la recolección e interpretación de la información y en el desarrollo de conclu- siones y recomendaciones. En este procedi- miento el rol de la coordinación externa consis- te en estructurar y facilitar cada una de las eta- pas dentro del proceso de evaluación y contri- buir como un miembro a tiempo completo del equipo de evaluación. En el procedimiento participativo, el rol de los participantes es: compartir sus experiencias de trabajo con el programa; participar en la recolec- ción de información adicional acerca de la imple- mentación del programa; trabajar con el equipo de evaluación para analizar tanto la recolección de la información como las experiencias descri- tas; y formular las conclusiones sobre las estrate- gias y resultados del programa. Dentro de este procedimiento se asume que la calidad de la eva- luación será mejor si los resultados reflejan, no solo la perspectiva subjetiva de los implementa- dores y participantes del programa, sino también la perspectiva más objetiva de un equipo evalua- dor externo. Una evaluación participativa se basa en el supuesto de que la intervención de los partici- pantes ayudará a asegurar que la evaluación considere los temas apropiados y les proporcio- ne un sentido de propiedad sobre los resultados de la evaluación. Se ha demostrado que la inter- vención de los participantes también involucra un mayor uso de los resultados de la evaluación por parte del personal directivo y de los imple- mentadores del programa. Además, el procedi- miento participativo constituye una experiencia de enseñanza para los participantes del progra- ma que están involucrados en él y fortalece sus habilidades en la evaluación del programa. Por otra parte, incrementa su comprensión acerca de la estrategia de su propio programa así como de sus fortalezas y debilidades. Otro beneficio de la evaluación participativa consiste en que el proceso de evaluación interactiva contribuye por si mismo a mejorar la comunicación entre los actores del programa que se encuentran tra- bajando en diferentes niveles de su implementa- ción. Por ello, este tipo de procedimiento es idóneo para fortalecer el tejido social y asociativo; el empoderamiento personal y comunitario; la sos- tenibilidad, en el tiempo, de los resultados de las políticas y la consolidación de procesos democrá- ticos. A estas alturas, es evidente que el énfasis debe ser puesto en garantizar que las mujeres estén presentes en todo el proceso evaluativo, desde su diseño hasta su ejecución (recolección de infor- mación, análisis de resultados y definición de estrategias de seguimiento). De no ser así, es decir, de no realizarse esfuerzos adicionales, ocu- rrirá que participarán en mayor número los hom- bres, más visibles en el ámbito público que las mujeres, y los beneficios del enfoque participati- vo (aumento de conocimientos, autonomía y empoderamiento) no llegarán a ellas. De acuerdo con Françoise Coupal, la evaluación participativa se distingue de la evaluación con- vencional por los aspectos que se mencionan en la Tabla 17. 158 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 158 8. Factores que dificultan las evaluacio- nes de políticas públicas desde la equi- dad de género. Antes de explorar con detalle las dificultades que pueden enfrentar las evaluaciones desde la perspectiva de equidad de género, es preciso hacer dos consideraciones previas: una relaciona- da con la decisión –de carácter político- de incor- porar la equidad de género como aspecto trans- versal de las políticas públicas y otra relacionada con la ejecución de las normativas o directrices que emanan del ámbito político; los dos aspectos están relacionados con la planificación de las políticas de la que forma parte la evaluación. Para que estos dos aspectos puedan ser comprendidos a cabalidad, es preciso entender, también, la natu- raleza jerárquica del poder en las instituciones y es por aquí por donde debe comenzar la explica- ción de las dificultades que entraña evaluar desde la equidad de género. 8.1. Derivadas de la naturaleza del Estado y su organización. En la actualidad, en todos los países de Centroamérica se ha alcanzado la democracia electoral y sus libertades básicas; el reto ahora es avanzar hacia la democracia de la ciudadanía, que 159 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Tabla 17. Diferencias entre la evaluación convencional y la participativa. Aspecto Evaluaciones convencionales Evaluaciones Participativas Llevada a cabo por: Quien financia Quien financia + las partes involucra- das Meta Responsabilidad técnica y financiera de quién financia Refuerzo de las competencias, mayor apropiación de los resultados, múlti- ples partes involucradas asumen com- promisos Dirigida por: Persona o equipo de evaluación Partes involucradas en el programa / proyecto, ayudadas por un facilita- dor(a) externo Mandato: Establecido por quién financia con aporte limitado del programa y/o pro- yecto Establecido por las partes involucra- das en el proyecto Métodos y técnicas: Reducido a técnicas de extracción de información: entrevistas, cuestiona- rios Privilegia el uso de técnicas en donde se propicia la reflexión, el diálogo y el aprendizaje: grupos focales, testimo- nios, entrevistas abiertas, etc. Efecto: Informe final discutido entre las auto- ridades del programa / proyecto que genera reorientaciones técnicas. Mejor comprensión de la realidad local, co- participación en las decisio- nes estratégicas de cambio Adaptado de COUPAL, Françoise, 2000. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 159 aún se encuentra plena de carencias y en cons- trucción, para que el conjunto de derechos, tanto de los hombres como de las mujeres, se hagan efectivos (PNUD, 2004). Una de las características más importantes de la democracia es la del poder que otorga a la gente para participar en las decisiones que más le afec- tan y, en consecuencia, elegir. Sin embargo, la complejidad de las sociedades actuales hace que ese poder de la gente se limite, básicamente, al momento electoral en donde se eligen los dirigen- tes. A partir de allí, los gobiernos elegidos asumen que han recibido un “cheque en blanco” para actuar y deciden por la ciudadanía (democracia representativa) aquello que, suponen, más con- viene. Decimos esto para llamar la atención sobre una característica de la mayoría de nuestros Estados y sus gobiernos: la poca o inexistente cul- tura de participación, de escuchar y de incorporar las prioridades de la gente en las decisiones polí- ticas, a partir de otros procesos legitimados desde el interior de la propia sociedad civil como espa- cios libres para la construcción de voluntades, intereses y perspectivas (Jardim, 2004). En otros términos, una vez elegidos, los gobiernos actúan a través de una estructura de poder claramente jerarquizada en la que el presidente71 tiene la máxima autoridad72 que luego transfiere a sus ministros (as), éstos a sus subalternos (as) y, a su vez, éstos a los suyos. De aquí derivamos tres con- sideraciones: La importancia que adquiere, en este contexto, el nivel de conciencia y compromiso con la equi- dad y la igualdad que deben tener las máximas autoridades gubernamentales, para que estos principios se integren, como ejes transversales, en todo el quehacer político y programático del gobierno y sus instituciones. Esto es así pues el proceso de incorporación de la equidad de géne- ro en la planificación, el seguimiento y la evalua- ción es, en gran parte, de naturaleza política, por tanto, si el nivel superior no toma un claro parti- do a favor de la igualdad, difícilmente lo harán los mandos medios y técnicos de las instituciones; Incorporar la equidad y la igualdad encuentra una dificultad en el hecho de que las instituciones públicas –y quienes las integran- son parte de y recrean el sistema patriarcal transmitiendo y reforzando valores, tradiciones y costumbres que promueven la exclusión y subordinación de las mujeres. Para ello cuentan con autoridad, recur- sos y con los métodos y procedimientos propios de la gestión pública, entre los que se cuentan las políticas, los programas y proyectos. Por ello, es posible que nos encontremos con distintos grados de resistencia frente a la incorporación la perspec- tiva de equidad de género por parte de los funcio- narios e, incluso, de algunas funcionarias guber- namentales; La persistencia de una cultura institucional autoritaria y jerárquica no facilita procesos eva- luativos que, por definición, implican hacer valo- raciones sobre las actuaciones gubernamentales. En otros términos, las autoridades no siempre se manifiestan dispuestas a que se pongan en cues- tión sus actuaciones públicas. Dicho lo anterior, y excluidas las resistencias personales, en el desempeño gubernamental a favor de la igualdad entre mujeres y hombres podemos encontrar distintos matices. Puede ocu- rrir, por ejemplo, que exista un mandato superior, es decir, una decisión política traducida en una 160 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 71 Actualmente, todos los países Centroamericanos cuentan con formas de gobierno republicano, por lo que denominan Presidente a su máxima autoridad. 72 Recordemos aquí la naturaleza autoritaria de los actores gubernamentales, a la que nos referimos cuando explicamos el factor de coerción de las políticas públicas, en la primera parte de este cuaderno. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 160 Política Nacional de promoción o integración de los derechos de las mujeres, pero no existen mecanismos institucionales a diferentes niveles y en distintas instancias estatales, que puedan brin- dar asesoría y seguimiento a nivel sectorial y territorial para la incorporación de dicho enfoque y, por ello, tampoco se crea la correspondiente obligación por parte de las instancias responsa- bles de la ejecución. También puede suceder que a nivel político se incorpore la igualdad como algo que ni se puede ni se debe obviar, pero sin entender el marco de referencia interpretativo acerca del origen de las desigualdades y las estructuras que las sostienen. Así, las políticas que deriven de esas instancias, serán menos claras en cuanto a sus contenidos, su programa y su orientación normativa73 y, en esta medida, tendrán un dudoso impacto sobre las condiciones de equi- dad y de igualdad entre mujeres y hombres. 8.2. Derivadas de la naturaleza operativa de las instituciones públicas. Hemos dejado establecida la naturaleza jerárqui- ca del Estado que otorga gran importancia al nivel del que emanan las decisiones públicas, entre otras cosas, por la naturaleza autoritaria de la ges- tión y de los actores gubernamentales. No es de extrañar, entonces, que los distintos órganos, departamentos o niveles de una institución (ministerios o secretarías, por ejemplo) y, sobre todo, las personas que trabajan en ellos, respon- dan, con más o menos fidelidad, a las directrices que emanan de los mandos superiores. Si el compromiso político con la equidad y la igualdad es ambiguo, tímido o es débil, esto mismo se verá reflejado a nivel técnico-programá- tico. Si no se concede importancia a la transversa- lidad de la equidad de género y no se promueve su utilización, tampoco se verá reflejada en las políticas, en los programas y proyectos; si no hay cultura de evaluación de las actuaciones públicas, entonces éstas no se realizarán a menos que se impongan por parte de, por ejemplo, organismos donantes; si, aunque ésta se realice, no se hace desde la perspectiva de equidad de género, enton- ces no se medirá el impacto diferenciado de las políticas públicas en mujeres y hombres. Podríamos decir que esta es una consecuencia práctica del nivel de decisión político sobre el téc- nico, por eso, cuánto más claro el nivel político, en términos de equidad y de igualdad, más claro el marco conceptual, normativo y programático que servirá de referencia al nivel técnico. Así, también éste, desde sus particulares competen- cias, podrá contribuir a transformar la cultura patriarcal a través de las actuaciones guberna- mentales e institucionales. Sin embargo, esto que es necesario, no es suficiente. Algunos problemas de la evaluación de políticas públicas desde la equidad de género, derivan de las dificultades para comprender ciertos conceptos asociados a la teoría de género* y de la igualdad, los problemas para aplicarlos al análisis de la realidad o para diseñar metodologías apropiadas y ajustadas a cada situación. Una vez más, esto no sólo tiene relación con la evaluación, también con la plani- ficación de las políticas públicas y su ejecución. De aquí que resulte fundamental realizar procesos de sensibilización y formación sistemáticos y acu- mulativos74 dirigidos a los distintos niveles de la administración pública. A continuación, anotaremos algunos de los pro- blemas generales que enfrenta la evaluación de las 161 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES 73 Que se explican en la primera parte de este cuaderno. 74 Hacemos énfasis en estos dos aspectos pues ni la falta de información y formación ni las resistencias del personal de las institucio- nes, se resuelven con cursos aislados y sin orden y coherencia entre ellos, como suele ocurrir. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 161 políticas públicas, sobre todo las de carácter social (Subirats, 2005), que tienen relación con la naturaleza de la administración pública: Por ser de carácter social, las políticas tienen contenidos normativos poco claros o concretos que dificultan su evaluación; su carácter general, vinculado a las diversas visiones que intervienen en su diseño, muchas veces conlleva la incorpora- ción de ideas y conceptos que en la práctica resul- tan poco operativos. La definición de sus objetivos suele ser abstrac- ta o ambigua para conseguir acuerdos o marcos concertados entre distintos actores públicos y políticos (algunos con mucho poder) que inter- vienen (o intervendrán) en el diseño y ejecución de las políticas (empresarios, sindicatos, organi- zaciones, instituciones públicas y poderes del estado, entre otros). En otros casos, esos objetivos son múltiples o buscan varios fines e, incluso, pueden ser contradictorios por lo que evaluar resultados o impactos no resulta sencillo75; En el diseño y ejecución de políticas de carácter social –como suelen ser las que promueven con- diciones de equidad y de igualdad entre mujeres y hombres- generalmente se implican varias ins- tancias o niveles gubernamentales que no necesa- riamente están de acuerdo en contenidos o fines de las políticas. Estas discrepancias pueden supo- ner dificultades a la hora de evaluar. Los resultados de las políticas, a veces están condicionados por los ciclos políticos que son mucho más cortos que los ciclos que requieren, para su desarrollo, políticas de carácter social que además pretenden cambios socio-culturales. Este tipo de medidas, como ya hemos señalado, requieren para su implementación de períodos más largos que un período gubernamental. Las implicaciones se hacen notar en las evaluaciones: en su periodicidad, en la calidad de los indicado- res que se utilizan (suelen ser menos complejos para que puedan responder más fácil y rápida- mente, es decir, más ajustados a los ciclos de la política) y en la capacidad de respuesta de las evaluaciones. Las evaluaciones no suelen ser práctica común en las administraciones públicas. A esto se suma el hecho de que no existe tradición y metodologí- as validadas y sistematizadas sobre cómo evaluar políticas que buscan obtener cambios en las rela- ciones de poder entre mujeres y hombres y ampliar los derechos de las mujeres por lo que, muy a menudo, se pretende aplicar métodos tra- dicionales de evaluación a procesos que no lo son. Por último, insistimos en el hecho de que, gene- ralmente, las políticas se formulan sin contar con la gente y ajenas a su realidad y sus verdaderos problemas. Por ello, las evaluaciones encuentran dificultades para hacer participar a las/los destina- tarios de las políticas y, en esa medida, para obte- ner respuestas sobre la utilidad real de las accio- nes implementadas y los cambios propiciados por su aplicación. Sumadas a las anteriores de carácter general, en el “Manual de evaluación con enfoque de género para programas y proyectos de empleo”, editado por el Instituto Vasco de la Mujer (EMAKUNDE), se recogen algunas otras dificultades de carácter técnico que limitan la realización de evaluaciones desde la perspectiva de equidad de género. Apuntamos en la Tabla 18 aquellas que nos pare- cen más importantes sin que sean las únicas76. 162 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 75 Una de las principales críticas a este tipo de objetivos, es que son sumamente ambiciosos y muchas veces inalcanzables por lo que terminan convertidos en retórica; al evaluarlos se comprueba que, de ellos, en la práctica se obtienen pocos resultados. 76 Tomado y adaptado de EMAKUNDE (2003). Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 162 163 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Tabla 18. Dificultades que limitan la realización de evaluaciones desde la perspectiva de género. Falta de Integración La mayoría de instituciones estatales carecen de una integración política, programática y administrativo-financiera de la perspectiva de equidad de género, por lo que resulta muy complicada la construcción de modelos de evaluación a partir de esta perspectiva. En los casos en que sí se ha conside- rado, generalmente se reduce a un listado de indicadores cuantitativos que desagregan información por sexo que suelen limitarse a contabilizar a las mujeres y los hombres atendidos. Escasa o nula incorpora- ción de la equidad de género en los marcos con- ceptuales y metodológicos de las instituciones Una gran debilidad es la ausencia de marcos conceptuales que provean hipótesis de partida a la planificación estratégica de las instituciones, esto hace perder complejidad y alcance a los procesos de evaluación a partir del género. Al no contar con marcos estratégicos que se centren en objetivos y resultados de cambio en las relaciones de género, las evaluaciones pierden profundidad y alcances. Prejuicios sobre los enfoques cualitativos para las evaluaciones Una idea muy extendida es la de creer que los aspectos cualitativos asocia- dos a la ejecución de una política, un programa o un proyecto, son poco medibles. Esta dificultad se debe, en la mayoría de casos, a que no se logra una vinculación y asesoría de los mecanismos institucionales para la igual- dad con las instancias estatales encargadas del seguimiento y la evaluación. Por lo tanto hay un enorme vacío en cuanto al diseño y puesta en práctica de métodos y técnicas cualitativas que faciliten la recopilación y análisis de la información y este tipo de metodología es, sin embargo, fundamental para valorar los cambios culturales, económicos, organizativos y personales aso- ciados a las desiguales relaciones de género entre mujeres y hombres. Disponibilidad de datos de partida o línea base La medición de los efectos e impactos requiere realizar contrastes con la situación de partida, sin embargo, en muy pocos casos se parte de un diag- nóstico o evaluación ex ante, que brinde datos iniciales (línea base) sobre determinadas situaciones. La línea de base generara conocimientos sobre la condición y la posición de mujeres y de hombres en el ámbito de ejecución de la política pública prestando particular atención al perfil socio-demográ- fico, socio económico, socio político de las mujeres, su presencia en deter- minadas actividades, las responsabilidades derivadas de la reproducción cotidiana y generacional de sus familias y su acceso a recursos instituciona- les. El cumplimiento de este objetivo permitirá, en la práctica, una evalua- ción ex-ante de los efectos, negativos/ positivos, que la intervención podría tener de manera diferenciada sobre hombres y mujeres. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 163 164 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Insuficientes recursos (humanos, financieros, materiales) Casi siempre existe una limitada asignación de fondos para la evaluación que afecta, entre otras cosas, la conformación del equipo de evaluación al que no se suma una especialista en evaluaciones desde la equidad de géne- ro. Esto condiciona el nivel de profundidad del análisis; la posibilidad de aplicar técnicas cualitativas de recopilación de información -y de hacerlo con hombres y con mujeres- que suelen requerir más tiempo y, por ello, más recursos; la extensión temporal de las evaluaciones sacrificando etapas clave en el registro de la información y el análisis de impacto. Poca coordinación y falta de redes entre los actores de los programas Generalmente, las evaluaciones no son precedidas por ejercicios de diálogo entre los principales actores que han estado involucrados en la ejecución de una política. La escasa coordinación entre los organismos que financian, planifican, coordinan y ejecutan las políticas públicas afecta la posibilidad de definir con claridad cuáles serían los alcances de una evaluación en tér- minos de equidad de género, es decir, de qué, cómo y para qué evaluar desde este enfoque, lo que minimiza la posibilidad de integrar en la evalua- ción la equidad de género de manera transversal. Articulación de los niveles macro, meso y micro La evaluación de las políticas, en términos “macro”, no se integra ni se arti- cula, con la evaluación de programas en términos “meso”, ni con los pro- yectos en términos “micro”. Un programa o proyecto, que pretende favore- cer a mujeres y hombres, no puede analizarse de un modo independiente; forma parte de una amplia cadena de procesos destinados a generar un efec- to acumulativo a favor de las mujeres, que ayude a cambiar una realidad desventajosa para éstas. Por lo tanto, los programas o proyectos no pueden ser considerados como islas, marginados de los aprendizajes y experiencias del entorno institucional, sectorial y territorial. Escasa utilización de los resultados de las evaluaciones A la hora de orientar /reorientar estrategias y contenidos de las políticas públicas, sus programas y proyectos, pocas veces se parte de los procesos evaluativos realizados con anterioridad o en curso, si es que, por fortuna, fueron realizados desde la perspectiva de equidad de género. Por lo tanto, los ejercicios de evaluación se reducen al cumplimiento de un requisito for- mal ante diferentes actores y no cumplen con su función prioritaria de apuntalar el aprendizaje institucional sobre los efectos diferenciados de sus acciones en hombres y en mujeres. Falta de medición de cambios positivos o negativos en los varones La evaluación desde la perspectiva de género prioriza la revisión de los cam- bios producidos en las mujeres pues, obviamente, el fin de este tipo de pro- gramas debería ser el cumplimiento de los derechos de las mujeres. No obs- tante, también es importante conocer si, a partir de estas intervenciones, se están produciendo cambios en las relaciones de poder entre hombres y muje- res, y de qué manera los hombres están cambiando a favor de las mujeres. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 164 8.3. ¿Qué hacer para superar los obstáculos? Superar los diferentes obstáculos para incorpo- rar la perspectiva de equidad de género en las valoraciones de las políticas públicas, hace obli- gatorio, por parte de las instituciones estatales, realizar saltos cualitativos en la concepción, dise- ño e implementación primero de las políticas (elaborándolas desde la perspectiva de equidad de género) y luego de la evaluación pues, tal como hemos dicho, ambos aspectos están estrechamen- te ligados. Como ya hemos señalado, difícilmente se asu- mirán evaluaciones desde esta perspectiva sin un claro compromiso político en los más altos nive- les de la estructura gubernamental. Este es, sin duda, un requisito indispensable y el primero de todos los que se necesitan. Además, es necesario trascender la concepción de la evaluación como herramienta justificativa y burocrática y más bien aplicar un nuevo modelo dirigido a promover el aprendizaje para la acción. Esto requiere que el enfoque de equidad sea asumido –como ya hemos indicado- como un mandato político cuya concre- ción será facilitada por una cadena clara de inter- venciones que van desde la comprensión de los conceptos relacionados con la categoría de géne- ro, hasta la utilización de herramientas que per- mitan su aplicación práctica. Para que contribuya con la transversalidad, el proceso de evaluación debería constituirse en una actuación integral que considere, en el ejercicio evaluativo, la medición o valoración de los dere- chos de las mujeres y su cumplimiento. En otros términos, las evaluaciones deberían proporcionar información sobre el modo y el grado en que las políticas contribuyeron a concretar derechos y oportunidades para las mujeres y deberían hacer- lo, además, en todos los sectores (salud, educa- ción, participación política, legislación, entre otros) y tomando en cuenta aspectos sustantivos relativos a la diversidad de las mujeres, incluyen- do categorías de análisis relacionadas con los niveles de pobreza, la etnicidad, la diversidad sexual y la edad, entre otras. Otro de los aspectos que contribuirá a superar los obstáculos para realizar evaluaciones desde la perspectiva de equidad de género, es considerar este ejercicio como parte de un sistema de moni- toreo y evaluación en el que cada uno de los pasos y momentos de la cadena de resultados esté conectado entre sí y contribuya a una valoración integral. De este modo, desde el momento mismo en el que se inicia la intervención se estarán acu- mulando datos, experiencias y métodos, como un proceso continúo que apoya la toma de decisio- nes y el reajuste periódico las acciones contem- pladas en el desarrollo de la política. Ampliar el espectro de los actores también con- tribuirá a realizar evaluaciones que den cuenta de los avances en materia de equidad y de igualdad. Ciertamente, los resultados de una evaluación no serán los mismos si, por ejemplo, se realiza con- sultando sólo a los hombres (de los equipos eje- cutoras, de las instituciones y organismos partici- pantes, por ejemplo) que si se incluyen también a las mujeres que formaron parte del proceso de ejecución de los programas y proyectos de las políticas. Contribuye a este propósito, además, abrir el proceso de evaluación a otros enfoques, como la autoevaluación o la evaluación de costo beneficio que obligará a las instituciones a reali- zar esfuerzos adicionales para contar con infor- mación financiera (presupuestos elaborados desde la equidad de género) y mostrar la cantidad y calidad de recursos que están llegando a las mujeres. De lo que se trata es de ampliar la gama de métodos y técnicas que faciliten, ante todo, la participación de las mujeres, la horizontalidad y la participación los diferentes grupos de destina- tarios/as en el ejercicio evaluativo. Medir las contribuciones de una política pública en términos de equidad y de igualdad entre muje- 165 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 165 res y hombres requerirá, además, de plazos mucho más amplios que los que suelen asignarse a este tipo de ejercicios. Es importante tomar en cuenta que las relaciones de género son, ante todo, relaciones marcadas por la cultura y que ésta, traducida en valores, costumbres, creencias y tradiciones, está profundamente arraigada en todas las personas. Por esta razón, los cambios no se producen de manera inmediata, requieren de tiempo, de recursos y de procesos sistemáticos. Por ello, son recomendables valoraciones de mediano y largo plazo tratando de definir qué tipo de cambios en la situación de las mujeres es factible obtener en cada uno de los plazos. Algunos programas solamente contemplan una revisión al final del período de ejecución, por lo tanto, no existen posibilidades de realizar reo- rientaciones estratégicas de mediano plazo por lo que también se restringen las posibilidades de aprendizaje institucional y sobre todo, de obtener impactos positivos en la vida de las mujeres. Las administraciones públicas suelen ser rea- cias a elaborar sistemas de indicadores sobre todo, si estos son de carácter cualitativo, quizás por sus costos, su complejidad y el tiempo que requieren. Sin embargo, es fundamental dotarse de un sistema coherente y fiable de registro y seguimiento de las intervenciones definiendo variables e indicadores adecuados para dar cuenta de los cambios en la condición y posi- ción de las mujeres, por ejemplo, las referidas a la autonomía de las mujeres (condición para el empoderamiento) que debería ser transversal a todos los ámbitos de las políticas, sus progra- mas y proyectos. Por último, es importante, junto con asumir las evaluaciones como procesos de aprendizaje, socializar sus resultados en todos los niveles que intervienen en la ejecución de las políticas y no restringirlo sólo al ámbito directivo. Esto hará aumentar el grado de factibilidad que tiene una evaluación para que sus recomendaciones sean asumidas por todas las partes y, con ello, a que se fijen los cambios culturales conseguidos con la aplicación de la o las políticas públicas para la equidad y la igualdad. 166 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 166 TERCERA PARTE. Situación centroamericana en cuanto a evaluación de políticas públicas desde la perspectiva de equidad de género. Este apartado examina los avances, logros y difi- cultades que han enfrentado los países centroa- mericanos para llevar a cabo evaluaciones en materia de políticas públicas para la equidad y la igualdad entre hombres y mujeres. En particular, repasa el rol y las funciones de los mecanismos de la mujer en cada país, sus dificultades para hacer incidencia en materia de política pública y las razones para ello. Analiza el papel desempeñado por los movimientos feminista y de mujeres en poner en evidencia la necesidad de formular leyes y políticas en ciertos ámbitos de especial preocu- pación (violencia, salud sexual y reproductiva y pobreza, entre otros) y deja planteadas algunas inquietudes en relación con los retos que aún tiene por delante la región en materia de evalua- ción de políticas públicas para la equidad y la igualdad. El Área Crítica H, relativa a los Mecanismos Institucionales para el Adelanto de la Mujer, de la Plataforma de Acción de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, se refiere a la responsabi- lidad estatal con relación a la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, así como a la necesidad de contar con mecanismos específicos a lo interno de la estruc- tura estatal (INSTRAW, 2005). En Centroamérica, la legitimación e institucio- nalización de los temas relacionados con el géne- ro se consolidan a finales de la década de los noventa (con excepción de Nicaragua que lo hace en 1987), una década más tarde que las experien- cias de América del Sur. La creación de los meca- nismos de igualdad en los Estados centroamerica- nos, ha tenido por objetivos mejorar la equidad de género e impulsar la ciudadanía plena de las mujeres, objetivos que demandan un enfoque integrado con fuertes componentes político- ins- titucionales que reviertan la distorsionada distri- bución de oportunidades por género que hasta el momento ha imperado en la región latinoameri- cana. Así, la institucionalidad para el adelanto de las mujeres que se afianza a principios del nuevo siglo, es el resultado de procesos sociopolíticos en los que participaron diversos actores tanto del movimiento social, de mujeres y feminista, como del sector público y de organismos no guberna- mentales. La creación de una institucionalidad específica para tratar las manifiestas (y a veces sutiles) inequidades y desigualdades hacia las mujeres (ministerios/ oficinas/ programas de la mujer) ha ofrecido el potencial para un diseño nuevo e innovador en las políticas hacia todos los sectores de intervención estatal. Actualmente, los meca- nismos asesores y coordinadores en materia de política pública para el adelanto de las mujeres en Centroamérica son los que aparecen en la Tabla 19. Todos estos mecanismos nacionales diseñados para mejorar la equidad de género, tienen como función principal coordinar la incorporación, de manera transversal, de esta perspectiva en las políticas de otras instancias del gobierno, tales como ministerios, direcciones y oficinas sectoria- les. Sin embargo, en el cumplimiento de su fun- ción coordinadora, encuentran problemas para modificar formas y estilos burocráticos de gestión que no tienen en consideración las dimensiones de género y se enfrentan con fuertes resistencias culturales –algunas evidentes y otras muy sutiles y de difícil desactivación- para la puesta en mar- 167 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 167 cha de políticas de género. En la mayoría de los casos, estos mecanismos no cuentan con el ade- cuado apoyo político y financiero, lo que dificul- ta la puesta en marcha de sus programas. En general, estos organismos tienen a su cargo la formulación, coordinación y en algunos casos, incluso, la ejecución de políticas pero, sobre todo, fungen como entes rectores para la formulación e implementación de una Política Nacional que promueva el desarrollo de las mujeres. A través de este instrumento, cuentan con la posibilidad de establecer relaciones con los poderes del Estado, los movimientos de mujeres y feminista77, otros actores sociales y políticos y los organismos de cooperación internacional. Estas funciones les permitirían desarrollar un trabajo intersectorial y de articulación de los actores, procesos y recur- sos, aunque no siempre esto es posible por las diversas formas de resistencia con que se encuen- tran. En varios países, además de las oficinas naciona- les de la mujer, existen instituciones que defien- den los derechos de las mujeres; es el caso de las defensorías de la mujer y de género e indígena (en Costa Rica, Nicaragua, Guatemala), las comisio- nes parlamentarias de mujeres (Comisión de la Mujer del Congreso de la República en Guatemala) y los foros de mujeres políticas pre- 168 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Tabla 19. Mecanismos asesores y coordinadores en materia de política pública. País Año de constitución Tipo de mecanismo Política Específica para el adelanto de las mujeres Guatemala 2000 Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM) Política Nacional para el Desarrollo de las Mujeres El Salvador 1998 Instituto Salvadoreño para el desarrollo de la Mujer (ISDEMU) Política Nacional de la Mujer Honduras 1999 Instituto Nacional de la Mujer de Honduras (INAM) Política Nacional de la Mujer Nicaragua 1987 Instituto Nicaragüense de la Mujer (INIM) Plan de Acción para las Mujeres Costa Rica 1998 Instituto Nacional de la Mujer (INAMU) Política de Igualdad y Equidad de Género: PIEG 2007 – 2017, y su primer Plan de Acción 2008 – 2012 77 Estos movimientos han tenido una importancia extraordinaria a favor de la igualdad: han llamado la atención sobre la necesidad de formular leyes y políticas públicas, contribuyendo en la definición de sus contenidos, han insistido en la necesidad de que los gobier- nos rindan cuentas sobre sus compromisos y actuaciones y han subrayado la importancia de evaluar la gestión pública en términos de equidad e igualdad de oportunidades para las mujeres. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 168 sentes en toda Centroamérica. Por lo tanto, se conforma una verdadera trama institucional, que muchas veces trasciende los Estados nacionales y se proyecta en espacios internacionales y públicos no estatales, (Arriaga, 2006) Un ejemplo de lo que venimos describiendo nos lo proporciona Nicaragua, país que recientemente ha realizado una valoración sobre las actuaciones en materia de políticas públicas para la igualdad. En el cuadro 10 recogemos algunos de las principales cues- tiones que recoge el informe sobre esta evaluación79. 169 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES 79 Facilitado por la consultora Lola Ocón. Managua, Nicaragua. Cuadro 10. Cuestiones del informe sobre las actuaciones en materia de políticas públicas para la igualdad. […] Las políticas descritas […] no son implementadas bajo la concepción del ciclo de gestión en los pla- nes, programas, proyectos, presupuestos, sistemas, y procedimientos técnicos gerenciales y administra- tivos de las instituciones públicas involucradas, y menos aún las medidas de género contenidas en las mismas. Quedan como simples enunciados para cumplir con presiones de la cooperación internacional. La mayoría de las políticas se formularon sin la participación de las mujeres (especialmente las del campo económico), y en el caso en los que hubo “consultas” no se incorporaron los aportes y sugeren- cias de las mujeres. Las políticas no se han divulgado entre las sujetas de las mismas, contribuyendo así al no ejercicio de la ciudadanía de las mujeres impidiendo así su nivel de apropiación para coadyuvar, demandar y hacer auditorías sociales, exigir rendición de cuentas sobre las medidas aprobadas por el gobierno en favor de la equidad La cultura organizacional de las instituciones públicas no se ajusta ni transforma de acuerdo a los enun- ciados de género de las políticas y sus instrumentos de gestión, quedando así como meros enunciados políticos a favor de la igualdad, pero haciendo las mismas acciones discriminatorias y excluyentes. Siendo el presupuesto el mayor reflejo de la ideología y prioridades, los presupuestos para los temas de género han sido simbólicos y reflejan falta de compromisos de los gobiernos. El del INIM es el ejemplo más claro con una asignación de entre 0.02% y 0.05% del total de Presupuesto General de la República. Las políticas institucionales de género han carecido de presupuesto para su implementación (léase Plan Operativo Global de la CSJ 2003-2007, Presupuesto INIM, Política INTA, etc.). En los casos donde se incorpora el componente de género en las políticas – Salud, con el plan quinque- nal; PRORURAL, con el componente de género; MARENA, con su plan de acción – no se operativiza el componente de actividades y cuando se hace, alcanza un máximo del 0.01%. La concepción de políticas públicas que prevalece entre los funcionarios es todavía la de formulación de un documento y no trasciende al ciclo integral de gestión de las mismas. Las y sus instrumentos de gestión además de carecer de presupuesto no se evalúan para medir sus logros, efectos e impactos. En algunos casos, como en violencia, sin haberse evaluado la Política y el Plan Nacional de Lucha contra la Violencia, se elaboró el l Programa Nacional de Prevención y Atención de la Violencia basada en Género 2005-2009. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 169 Aunque no disponemos de valoraciones simila- res para el resto de los países, el caso nicaragüen- se bien puede extrapolarse, con sus más y sus menos, al resto de los países de la región. Esto es coincidente con los datos que muestra la revisión realizada por Naciones Unidas a diez años de Beijing, en donde hace un balance global y por regiones, de los adelantos y reveses de estos mecanismos nacionales y su capacidad de inci- dencia en las políticas públicas. Como conse- cuencia, hace un llamado a todos los Estados para profundizar las estrategias del “gender mainstrea- ming” o, lo que es lo mismo, de la perspectiva de equidad de género en los programas, proyectos, políticas y presupuestos79 de todos los sectores, situando a los mecanismos estatales como actores principales de dicha estrategia. No obstante, se muestran avances positivos en la incorporación de los derechos de las mujeres en políticas públicas locales o sectoriales, por ejem- plo, en Guatemala la SEPREM se involucró en la reforma al Código Municipal, logrando que la creación de Oficinas Municipales de la Mujer sea obligatoria; lo mismo en Honduras donde el INAMH se involucró en el desarrollo de un pro- yecto de Ley de Municipalidades, de manera que se establezcan oficialmente las Oficinas Municipales para la Mujer. Debido a que los mecanismos han enfrentado múltiples dificultades para cumplir su rol, se reconoce que todavía es prioritario aumentar los esfuerzos para asegurar el compromiso político de los Estados para su fortalecimiento, ubicándo- los en el más alto nivel posible dentro de la estructura gubernamental, dotándoles de la auto- ridad necesaria para cumplir con su mandado y responsabilidades y otorgándoles recursos finan- cieros con cargo a los presupuestos generales y acordes con la dimensión de las tareas que debe emprender en todos los niveles y en todos los sec- tores. No está de más recordar que muchos de los programas que desarrollan estas instancias fun- cionan con recursos que proporciona, básicamen- te, la cooperación internacional. Cuando estos recursos, por alguna razón, disminuyen o desapa- recen, los programas o se debilitan o dejan de existir. Esto tiene obvias implicaciones negativas tanto para las usuarias y usuarios de esos progra- mas, como para los mecanismos cuyo poder de incidencia se debilita igualmente. Actualmente, la región cuenta con importantes fuentes de información y de análisis sobre las características, avances y obstáculos enfrentados por los diferentes mecanismos en el cumplimien- to de su tarea de entes rectores en materia de polí- ticas públicas; se cuenta con múltiples diagnósti- cos sectoriales e institucionales, como en Guatemala en donde se han realizado diagnósti- cos sectoriales (salud, educación, agricultura) para identificar las principales debilidades insti- tucionales de la equidad de género que impiden o limitan la transversalidad; sin embargo, en la región todavía no se cuenta con ejercicios de eva- luación sistemática del impacto de estos mecanis- mos en las políticas públicas, lo cual representa un reto en materia de planificación. En otros países (caso de Costa Rica, por ejemplo) se han logrado establecer oficinas ministeriales de la mujer a través de las cuales se establecen estra- tegias para la transversalidad y la incidencia en las políticas públicas de cada sector. Estos esfuerzos, sin embargo, difícilmente llegan hasta los presu- puestos de las instituciones que no se oponen, por lo menos de manera evidente, a que se realicen acciones para la equidad de género, siempre y cuando, el dinero provenga de fondos externos. 170 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN 79 En todos los países centroamericanos ningún mecanismo cuenta con financiamiento estatal apropiado lo que dificulta la función que deben realizar. Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 170 Por todo lo anterior, sigue siendo un reto el dise- ño de políticas públicas estatales, gubernamenta- les, ministeriales y municipales implementadas y evaluadas desde la perspectiva de equidad de género; también es un desafío conseguir los recursos financieros para ello y que éstos proven- gan de los presupuestos propios de cada instancia como una muestra de su compromiso con la igualdad. Poco de esto se puede lograr sin que aumenten los conocimientos y, sobre todo, el nivel de conciencia y compromiso de todas las partes involucradas: el Estado, el gobierno y sus instituciones y personal; ciudadanos y ciudada- nas de las comunidades y sus autoridades locales; organizaciones no gubernamentales y de desarro- llo y la cooperación internacional. Mientras no ocurra un cambio cultural profundo en todas las estructuras de la sociedad y en cada persona, la igualdad y la equidad seguirán siendo una tarea pendiente. 171 EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 171 Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 172 Rosa Cobo Es profesora titular de Sociología en la Universidad de A Coruña. Ha sido fundadora y primera directora del Seminario Interdisciplinar de Estudios Feministas de la misma universidad entre los años 2000-2003. Asimismo está dirigiendo el Máster sobre Género y Políticas de Igualdad de la Universidad de A Coruña desde el año 2005. Ha sido miembro de la Unidad de Mujeres y Ciencia (UMYC) del Ministerio de Educación y Ciencia 2006-2008. Ha recibido el premio Carmen de Burgos al mejor artículo publicado en el año 1997. Imparte cursos y conferencias sobre género y feminismo en España y en América Latina. Cabe destacar algunas de sus publicaciones: Las mujeres españolas: lo privado y lo público (CIS), Fundamentos del patriarcado moderno. Jean Jacques Rousseau (Cátedra), Interculturalidad, feminismo y educación (Ed.), (Libros de la Catarata) y Educar en la ciudadanía. Perspectivas feministas (Ed.) (Libros de la Catarata). Carmen de la Cruz Es Licenciada en Geografía e Historia, Título de Estudios Avanzados en Antropología Social y especialista en Relaciones Internacionales y Género en el Desarrollo. Tiene una experiencia de trabajo en cooperación para el desarrollo y acción humanitaria de más de 20 años en países en situa- ción de conflicto y post-conflicto en África, Medio Oriente y América Latina. Actualmente se desempeña como consultora free-lance para diversos organismos nacionales e internacionales. Entre sus últimas publicaciones podemos citar La Agenda de los Derechos de las Mujeres y la Financiación para el Desarrollo, en el Perfil Social del desarrollo, V Informe Anual de la Plataforma 2015 y más, Informe Social Watch 2007, Icaria Editorial, Madrid, 2007; Seguridad de las Mujeres en el espacio público: aportes para las políticas públicas, Pensamiento Iberoamericano, (In) Seguridad y Violencia en América Latina: un reto para la Democracia, Nº 2, Fundación Carolina, AECID, 2008; El Financiamiento para la Igualdad de género y la nueva “arquitectura de la ayuda”. Los casos de Guatemala y Perú, Directora de Investigación, Fundación Carolina, Documento de Trabajo 26, Madrid, 2008. Es miembro de la red europea WIDE (Women in Development Europe) desde 1988 y del Consejo de Cooperación al Desarrollo del gobierno espa- ñol desde 2004 a 2009, donde se desempeñó como experta en género. Roxana Volio Monge Es Antropóloga Social por la Universidad de Costa Rica; Máster en Administración de Empresas con especialidad en Administración de Recursos Humanos por la National University de California; tiene un Postgrado en Estudios de Género por la Universidad Rafael Landívar de Guatemala y la Fundación Guatemala y realizó estudios de doctorado en Antropología Social en la Universidad Autónoma de Madrid. Como consultora, ha trabajado para organismos internacionales como el PNUD, UNIFEM, el BID, 173 ACERCA DE LAS AUTORAS ACERCA DE LAS AUTORAS Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 173 la OPS/OMS, la USAID, entre otros; para organis- mos bilaterales de cooperación de Holanda, Dinamarca, Noruega y Suecia en Centroamérica; para instituciones públicas en Centroamérica y España, entre ellas, los Institutos de la Mujer en Centroamérica, Andalucía, Galicia y las Islas Canarias y del Distrito Federal, Tamaulipas y Veracruz en México. También ha colaborado con numerosas organizaciones no gubernamentales de España y América Latina en procesos de for- mación y sensibilización en teoría feminista, género, pobreza, gender mainstreaming y coope- ración para el desarrollo. Su experiencia profesional la ha especializado en formulación y evaluación de políticas, programas y proyectos desde la perspectiva de equidad de género. Actualmente investiga sobre género, pobreza y cooperación para el desarrollo y sobre estos temas escribe y enseña en distintas entida- des y universidades públicas de España, Centroamérica y México. Ada Zambrano Aguirre Es Socióloga por la Universidad de San Carlos de Guatemala; cuenta con estudios de post grado en Violencia contra las Mujeres por la Universidad de Costa Rica y de Investigación, Metodología y Epistemología* No Sexista por la Universidad de San Carlos de Guatemala. Durante los últimos diez años se ha desempeñado como consultora regional para agencias de coope- ración internacional como PNUD, FIDA, UE, JICA, HIVOS, PCS, Foro de ONG internacionales de Guatemala, Pan Para el Mundo, Mugarik Gabe, entre otros; para instituciones públicas como la Secretaría Presidencial de la Mujer en Guatemala, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación en Guatemala. A la vez se ha desempeñado como consultora de múltiples organizaciones de base mujeres y organizaciones no gubernamentales de mujeres en Mesoamérica. En su experiencia profesional sobresale la aseso- ría para el diseño e implementación de procesos de planificación estratégica y operativa; el dise- ño de sistemas de monitoreo y evaluación; la implementación de evaluaciones a programas y proyectos de desarrollo, especialmente en el tema de equidad de género; así como la asesoría y capacitación a instituciones en el diseño de estrategias para la transversalización de la equi- dad de género. 174 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 174 Acción Positiva Es un tratamiento desigual que favorece a quienes parten de una situación de des- ventaja. Tiene por objetivo asegurar una auténti- ca igualdad de oportunidades a todas las perso- nas, bien sea ante el mundo laboral o, en general, ante la vida. La Acción Positiva consiste en la adopción de medidas, ya sean legislativas o con- vencionales, con carácter temporal, destinadas a remover situaciones, prejuicios, comportamien- tos y prácticas culturales y sociales que impiden a un grupo social minusvalorado o discriminado (en función de su sexo, raza, situación física de minusvalía o cualquiera otra condición) alcanzar una situación de igualdad real. Acciones positivas son aquellas actuaciones de impulso y promoción que tratan de eliminar las desigualdades de hecho, y establecer la igualdad entre hombres y mujeres en materia de oportunidades, contrata- ción y ocupación. Es decir, permiten la incorporación de un trata- miento diferenciado para conseguir la igualdad de oportunidades Agenda Pública: En términos generales, la noción de agenda pública se refiere al proceso de inclu- sión de aquellos asuntos sociales que son percibi- dos por los miembros de una comunidad como meritorios de la atención de la autoridad guber- namental existente. Para que un problema forme parte de la agenda pública, es preciso que exista interés compartido en cuanto a la necesidad de establecer acciones de carácter formal para su resolución. En el ciclo de formación de las políti- cas públicas, éstas inician con el establecimiento de las prioridades de la agenda pública y continúa con la conformación de la agenda institucional, es decir, con el ingreso de estos problemas a la lógi- ca político institucional de las dependencias que intervendrán en su resolución (Araujo, Guzman y Mauro, 2000). Ámbito Doméstico: Engloba el trabajo y funciones asignadas a las mujeres en el hogar, las cuales quedan fuera del ámbito económico considerán- dose inactividad o no productividad (Cirujano). Ámbito Público: Trabajo relacionado con la pro- ducción y el intercambio monetarios asignado a los hombres (Cirujano y Cirujano, 2004). Auditoría de Género: Las auditorías de género son una herramienta para el monitoreo y control de los proyectos y acciones públicas. Es, al mismo tiem- po, una herramienta y un mecanismo de promo- ción del aprendizaje institucional sobre cómo se debe incorporar la perspectiva de equidad de géne- ro de manera práctica y eficaz en los ámbitos labo- ral y organizacional (OIT, citado en INMUJER, 2007). Los resultados provenientes de la aplicación de estos instrumentos refuerzan las capacidades colectivas de la institución, a través de las observa- ciones técnicas a los procedimientos y metodologí- as utilizados para institucionalizar la perspectiva de género. Su uso permite a las instituciones guberna- mentales, organismos privados y de la sociedad civil, evaluar la eficacia-eficiencia en la asignación de recursos y de las políticas destinadas a promover la igualdad de género (INMUJER, 2007). Coacciones de Género: Limitaciones, prohibicio- nes y sanciones asociadas a las reglas, normas y valores que forman parte de la construcción 175 GLOSARIO GLOSARIO Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 175 social el género. Presentan variaciones entre gru- pos sociales particulares, según contextos cultu- rales y feminidad. Este concepto ayuda a detectar y explicar diferencias entre lo que le es permitido a los hombres y lo que se permite y prohíbe alas mujeres en diferentes culturas (Kabeer, 2006). Condición de Género: Se refiere a las condiciones materiales en que desarrollan su existencia las mujeres en comparación con los hombres. Está referida al acceso que éstas tienen a tierra, vivien- da, salud, educación, ingresos y, en general, recur- sos que posibiliten una vida digna (Moser, 1191). Contractualismo: Teoría que considera que las relaciones sociales deben basarse en un contrato libremente pactado entre los contratantes, es decir, entre el pueblo y los gobernantes. El princi- pio del contrato fundamenta las relaciones socia- les en la modernidad, es decir, a partir del siglo XVIII. Las relaciones sociales, políticas y econó- micas que no se basen un pacto o contrato libre no son legítimas. Cultura Patriarcal: Se caracteriza principalmente por el antagonismo de género, cuyo significado se refleja en la sumisión de las mujeres y en el domi- nio de los hombres. La cultura patriarcal engloba todos los valores, costumbres, creencias, tradicio- nes, mitos, roles, construcciones sociales, ideoló- gicas, políticas, económicas y culturales que legi- timan la subordinación de las mujeres y la supre- macía de los hombres (Volio, 2008). Derechos de las Mujeres: En primera instancia, se parte de la noción fundamental de que los dere- chos de las mujeres están integrados dentro del ámbito global de los derechos humanos para todo ser humano, hombre o mujer. En segunda instan- cia, con el movimiento feminista se abrió el deba- te sobre los derechos con perspectiva de género, y se evidenció que el “género” no solo se refería a “las maneras en las cuales los roles, las actitudes, los valores y las relaciones con respecto a los niños y niñas, mujeres y hombres se construyen en las sociedades...”; sino que además el “género” también construye instituciones sociales como el derecho, la religión, la familia, la ideología, etc., en las que se crean posiciones sociales distintas para una asignación desigual de derechos y res- ponsabilidades entre los sexos. Los derechos de las mujeres hacen referencia al conjunto de “inte- reses y necesidades” de la población femenina develados por el debate promovido desde la pers- pectiva de género y que, en el contexto de los derechos humanos, constituyen una ampliación de los derechos humanos de forma específica para la población femenina. Esto le da un carácter inclusivo al tema de los derechos humanos uni- versales, lo que debe entenderse como un avance sustantivo en dicha materia (Facio Montejo SF). Discriminación de las Mujeres La 'Convención sobre la eliminación de todas las formas de discri- minación contra la mujer' de la ONU cuyas medi- das entraron en vigor el 3 de septiembre de 1981 declara que: "(...) la expresión discriminación contra la mujer denotará: toda distinción, exclu- sión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera". División sexual del trabajo: Estructura primera sobre la que se asienta el sistema de dominación patriarcal. Divide jerárquicamente la sociedad entre un espacio público-político con rostro mar- cadamente masculino y otro privado-doméstico con rostro básicamente femenino. Empoderamiento Tiene una doble dimensión: por un lado significa la toma de conciencia del poder que individual y colectivamente tienen las mujeres. En este sentido (…) tiene que ver con la recupera- 176 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 176 ción de la propia dignidad y autoestima de cada mujer como persona. En segundo lugar, tiene una dimensión política, en cuanto pretende que las mujeres estén presentes en los lugares donde se toman las decisiones, es decir, ejercer poder. Se trata de fortalecer la posición social, económica y política de las mujeres desde la concepción del tér- mino poder como “poder para” y no como “poder sobre”, lo que supondría la eliminación de las rela- ciones de poder existente todavía entre los hom- bres y las mujeres. En último término, supone alte- rar las relaciones de poder que constriñen las opciones de las mujeres, su autonomía y afectan de forma adversa su salud y bienestar. (Sen, G, 2001). El empoderamiento de las mujeres es tanto un fin en sí mismo como un medio para lograr la igual- dad entre mujeres y hombres. A partir del aborda- je de las necesidades prácticas de las mujeres se pueden afrontar los intereses estratégicos de géne- ro de cara a ampliar sus oportunidades y facilitar que se sitúen en una posición de no subordinación a los hombres, para equilibrar las comunidades, las sociedades, las instituciones, las familias y, en defi- nitiva, el mundo. Implica remover barreras, aumentar las oportunidades de acceso a bienes y oportunidades de desarrollo. La clave para el empoderamiento de las mujeres es la participación social y política. Implica cambiar estructuras tradi- cionales de poder y nutrir relaciones que habiliten a las mujeres para controlar sus propias vidas. Invertir en la educación de las mujeres y niñas, en la salud reproductiva y derechos económicos son, a su vez, pilares fundamentales del Empoderamiento. El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE recoge la definición de KARL "un proceso de sensibilización y de fortalecimiento de capaci- dades que ha de conducir a una mayor participa- ción, a la adquisición de poder decisorio y a las actuaciones transformadoras". Epistemología: Estudio de los fundamentos y métodos del conocimiento científico. Equidad. El término equidad, desde la perspectiva de género, pretende el acceso de las personas a la igualdad de oportunidades y al desarrollo de las capacidades básicas. Equidad de Género. La equidad de género implica una serie de acciones que buscan el trato justo para mujeres y para hombres. Asegurar esta justi- cia requiere de nuevas medidas por parte de la sociedad, y así compensar las desventajas históri- cas y sociales que les han impedido, lo mismo a mujeres que a hombres, beneficiarse de oportuni- dades iguales. Aunque la equidad lleva a la igual- dad, no son sinónimos. A partir de este concepto se pueden incluir tratamientos iguales o diferen- tes aunque considerados equivalentes en térmi- nos de derechos, beneficios, obligaciones y opor- tunidades. En el contexto del trabajo de desarro- llo, una meta de equidad de género suele incluir medidas diseñadas para compensar las desventa- jas históricas y sociales de las mujeres. Feminismo: Es un movimiento social y político que se inicia formalmente a finales del siglo XVIII - aunque sin adoptar todavía esta denominación- y que supone la toma de conciencia, por parte de las mujeres como grupo o colectivo humano, de la opresión, dominación y explotación de que han sido y son objeto por parte del colectivo de varo- nes en el seno del patriarcado, bajo las distintas fases históricas del modelo de producción, lo cual las mueve a la acción para la liberación se su sexo con todas las transformaciones de la sociedad que aquélla requiera (Sau, 1990). Género: Categoría central del marco de interpre- tación feminista. Acuñado en el año 1975 por la antropóloga norteamericana Gail Rubin, su pri- mer significado alude al carácter social e históri- co de los géneros y a la subordinación de las mujeres. Además, el género es una variable de análisis que tiene como objetivo mostrar la estructura socialmente sexuada de la realidad social, por lo que se ha configurado como un 177 GLOSARIO Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 177 parámetro científico que ensancha los límites de la objetividad científica al mostrar a las mujeres como sujetos y objetos de la investigación social. Género en Desarrollo: El enfoque de Género en el Desarrollo (GED) fue desarrollado como una res- puesta a la imposibilidad de los proyectos MED de crear cambios sostenibles en el estatus social de las mujeres. El enfoque GED se fundamenta en los aspectos sociales, económicos, políticos y cul- turales que determinan la forma en que hombres y mujeres participan, se benefician y controlan los recursos de los proyectos y actividades de mane- ra diferenciada. Este enfoque transfiera la aten- ción sobre las mujeres como grupo hacia las rela- ciones socialmente determinadas entre hombres y mujeres (INSTRAW, 2005). Igualdad: El principio de igualdad, es un funda- mento ético y político de una sociedad democrá- tica. Puede explicarse desde dos enfoques: como igualdad de ciudadanía democrática o como igualdad de condición o de expectativas de vida. La primera dimensión se vincula con la idea de que a cada persona de una sociedad le deben ser asegurados los derechos básicos. La segunda dimensión apunta a que una igualdad real garan- tiza a cada ser humano el goce de un mínimo de beneficios sociales y económicos. Implica una combinación de aspectos constitucionales y de justicia distributiva. La igualdad presupone tam- bién la misma asignación de derechos igualitarios de distribución; es decir, la igualdad de satisfac- ción de ciertas necesidades fundamentales requie- re, por su parte, normas equitativas de asigna- ción. El Estado debe proveer imparcialidad e igualdad en la posesión y disfrute de los mismos derechos básicos de carácter político y económi- co e igual participación de las personas en cual- quier ámbito (INMUJER, 2007). Igualdad de Género. Término que añade el enfo- que de género al principio histórico ilustrado y derecho fundamental de la igualdad. Es asumido en los últimos años por las agencias del Sistema ONU, como el concepto para definir sus políticas e intervenciones basadas en el enfoque de género, reconociendo el origen de la defensa de los dere- chos humanos desde su evolución histórica, y sumando a la igualdad reconocida como necesa- ria para todas las personas, el enfoque de género, incorporando los aspectos de análisis de desigual- dades, y aportando mecanismos para la transfor- mación de las mismas hacia una distribución equitativa de los poderes y los espacios de partici- pación de hombres y mujeres. La igualdad de género es lo opuesto a desigualdad de género, no a la diferencia de género, y se dirige a promover la plena participación de las mujeres y los hombres en la sociedad. Identidad de Género: La identidad de género tiene que ver con el aprendizaje de un conjunto de características designadas según al sexo que se pertenece y es aprendida y reforzada en la socie- dad patriarcal; se aprenden normas con respecto a lo obligado, lo permitido y lo prohibido para mujeres y hombres, las cuales se transmiten a tra- vés de las instituciones sociales, principalmente la familia, la religión, la educación y los medios de comunicación (INAMU, 2003). Igualdad de Trato o Trato Especial. Debate en la promoción por la igualdad de las mujeres en el mundo laboral. "Una sociedad justa necesita reconocer y acomodar las diferencias sexuales para neutralizarlas como barreras a la igualdad de oportunidades para la consecución de logros per- sonales". Igualdad de Oportunidades La igualdad de oportu- nidades es un principio general cuyos dos aspec- tos esenciales son la prohibición de la discrimina- ción por razón de la nacionalidad y la igualdad entre mujeres y hombres. Dicho principio debe aplicarse en todos los sectores, principalmente en la vida económica, social, cultural y familiar. Consiste en dar a cada persona sin importar su 178 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 178 sexo, raza o credo, las mismas oportunidades de acceso a los recursos y beneficios que proporcio- nan las políticas públicas. Es una concepción basada en un conjunto de principios de interven- ción, cuyo fin es eliminar las desigualdades deri- vadas de las diferencias. La igualdad de oportuni- dades radica en crear políticas públicas que reco- nozcan que hombres y mujeres tienen necesida- des diferentes, que construyan instrumentos capa- ces de atender esas diferencias, y de esa forma den origen a una igualdad real en el acceso y uso de recursos para el desarrollo de las mujeres y los hombres. Estos programas conllevan la inclusión de acciones positivas o positivas para superar las desigualdades que afrontan las mujeres en compa- ración con los hombres (INMUJER, 2007). Igualdad de Resultados. Básicamente, la igualdad de resultados implica que los individuos de una sociedad deben alcanzar un nivel equivalente en determinadas variables claves como ingreso, bienestar, esperanza de vida, "felicidad", etc. De esta forma, la política social de un gobierno debe estar basada en la idea de ecualizar el valor de estas variables entre todos los individuos Indicadores de Género (Índices Utilizados en Naciones Unidas Relacionados con Género). Los indicadores de género son “instrumentos que per- miten medir y comprender la situación de las mujeres en las relaciones de género”. Índice De Potenciación De Género (IPG): El índi- ce de potenciación de género (IPG) lo calcula el PNUD y se refiere a las oportunidades de la mujer más que a su capacidad y refleja las desigualdades de género en tres esferas fundamentales: •Participación política y poder de adopción de decisiones, medidos en función de la propor- ción porcentual de hombres y mujeres que ocupan escaños parlamentarios. •Participación económica y poder para adoptar decisiones, medidos mediante dos indicadores: participación porcentual de mujeres y hombres en cargos de legisladores, altos funcionarios y ejecutivos, y participación porcentual de muje- res y hombres en puestos profesionales y técni- cos. •Poder sobre los recursos económicos, medido por la estimación del ingreso proveniente del trabajo de mujeres y hombres (PPA, dólares EEUU). Índice De Desarrollo Relativo Al Género (IDG): Mide el logro de las mismas necesidades básicas que el IDH, pero tiene en cuenta las inequidades en el logro entre mujeres y hombres. La metodo- logía empleada impone una penalización por inequidad, de forma que el IDG baja cuando los niveles de logro de un país bajan para hombres y mujeres, o cuando la disparidad entre sus logros respectivos crece. A mayor disparidad de género en las necesidades básicas, menor es el IDG de un país comparado con su IDH. El IDG es simple- mente el IDH descontado o ajustado a la baja, por la inequidad de género. Interseccionalidad: Es una herramienta para el análisis, el trabajo de abogacía y la elaboración de políticas, que aborda múltiples discriminaciones y nos ayuda a entender la manera en que conjun- tos diferentes de identidades influyen sobre el acceso que se pueda tener a derechos y oportuni- dades. La interseccionalidad es una herramienta analítica para estudiar, entender y responder a las maneras en que el género se cruza con otras iden- tidades y cómo estos cruces contribuyen a expe- riencias únicas de opresión y privilegio. El análisis interseccional tiene como objetivo revelar las variadas identidades, exponer los dife- rentes tipos de discriminación y desventaja que se dan como consecuencia de la combinación de identidades. Plantea que no se debe entender esta combinación como una suma que incrementa la propia carga sino como una que produce expe- riencias sustantivamente diferentes. Dicha con- 179 GLOSARIO Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 179 vergencia influye en oportunidades, acceso a derechos y a beneficios derivados de las políticas, los programas, los servicios y las leyes, entre otras (AWID, 2004). “Mainstreaming” o Transversalización de la Perspectiva de Género: Organización (y reorgani- zación), mejora, desarrollo y evaluación de los procesos políticos, de modo que una perspectiva de igualdad de género, se incorpore en todas las políticas, a todos los niveles y en todas las etapas, por los actores normalmente involucrados en la adopción de medidas políticas (Consejo de Europa). Movimiento de Mujeres: Este término se refiere a “todo el espectro de personas que actúan de manera individual, pero también a organizaciones o grupos que están trabajando para aminorar aspectos de la subordinación de género basada en el sexo (...) Algunas partes [del movimiento de mujeres] pueden estar en desacuerdo entre sí, o pueden diferir en sus prioridades, y algunas de sus corrientes, grupos o individualidades pueden permanecer letárgicas durante cierto tiempo. Algunas personas se definen a sí mismas como feministas; otras, probablemente nunca utilizarán esa palabra, pero todas ellas promoverán en sus actividades causas en pro de las mujeres (Lycklama, citada por INSTRAW, 2005). Movimiento Feminista: Movimientos sociales y políticos que se fundan en la conciencia de que las mujeres (como colectivo humano) han sido oprimidas, explotadas y dominadas por el patriar- cado, en sus diferentes etapas históricas. En este sentido, los movimientos feministas no sólo luchan por los ‘derechos de las mujeres’ sino que también cuestionan, desde una nueva perspecti- va, todas las estructuras sociales incluyendo el género como estructura de poder (pero no se reducen sólo a ella) (Facio). Los movimientos feministas están formados por diversas corrientes, tanto en términos de espacios organizacionales, como de intereses temáticos y políticos (Celiberti y Vargas, 2003). Mujeres en Desarrollo: Los proyectos ejecutados desde la perspectiva de Mujeres en el Desarrollo (MED) fueron el resultado del reconocimiento de que se había invisibilizado la contribución de las mujeres, y que esto había contribuido al fracaso de muchas iniciativas de desarrollo. Los proyec- tos MED fueron desarrollados para involucrar a las mujeres como participantes y beneficiarias de la cooperación para el desarrollo y de las iniciati- vas de desarrollo (INSTRAW, 2005). Ontología: Ciencia del ser y de todo ser. Una parte de la metafísica que trata del ser y de sus propie- dades trascendentales. Paradigma: Modelo de investigación que genera un aparato conceptual y que se constituye en un marco de interpretación de la realidad social. Desde un punto de vista sociológico, el término paradigma tiene implicaciones institucionales, pues se concreta en la creación de sociedades científicas, publicaciones, apoyo social e institu- cional a las líneas de investigación propias, la puesta en marcha de congresos, o la creación de manuales para la docencia, entre otros elementos significativos. Patriarcado: “Forma de organización, política, económica, religiosa y social basada en la idea de autoridad y liderazgo del varón, en la que se da el predominio de los hombres sobre las mujeres; del marido sobre la esposa; del padre sobre la madre, los hijos y las hijas; de los viejos sobre los jóvenes y de la línea de descendencia paterna sobre la materna. El patriarcado ha surgido de una toma de poder histórico por parte de los hombres, quie- nes se apropiaron de la sexualidad y reproducción de la mujeres y de su productos, los hijos, crean- do al mismo tiempo un orden simbólico a través de los mitos y la religión que lo perpetúan como única estructura posible (Dolores Renau, citada 180 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 180 por Nuria Varela, 2005). Con este concepto se denuncia una situación de dominación masculina en la que los hombres particulares aparecen como agentes activos de la opresión sufrida por las mujeres […] el concepto alude a la hegemonía masculina en las sociedades antiguas y modernas (Puleo, 1995). Patrística: Filosofía cristiana de los primeros siglos, que más tarde será recogida por la Escolástica. Es una defensa doctrinal de las creen- cias religiosas del cristianismo cuyo objetivo será defenderse de las herejías y de los paganos. Perspectiva de Género: Enfoque que permite ana- lizar y comprender las características que definen a mujeres y hombres de manera específica, así como sus semejanzas y diferencias. Desde esa perspectiva se analizan las posibilidades vitales de unas y otros, el sentido de sus vidas, sus expecta- tivas y oportunidades, las complejas y diversas relaciones sociales que se dan entre ambos géne- ros; así como, los conflictos institucionales y coti- dianos que deben encarar y las múltiples maneras en que lo hacen […] Desmenuza las característi- cas y los mecanismos del orden patriarcal, y de manera explícita critica sus aspectos más nocivos, destructivos, opresivos y enajenantes debidos a la organización social estructurada en la inequidad, la injusticia y la jerarquización basadas en las diferencia sexual transformada en desigualdad (Lagarde, 1996). Significa reconocer que las mujeres están en una encrucijada entre produc- ción y reproducción, entre la actividad económi- ca y el cuidado de los seres humanos; y que, por lo tanto, se encuentran también entre el creci- miento económico y el desarrollo humano (Sen) Políticas de Igualdad. Las Políticas de Igualdad entre mujeres y hombres, en términos generales, consisten en la puesta en marcha de medidas compensatorias tendentes a eliminar aquellas dis- criminaciones por razón de sexo que limitan a mujeres y hombres la oportunidad de acceder y desarrollarse en igualdad en cualquier ámbito: político, social, económico, cultural, afectivo, educativo, etc. La concreción de sus acciones implica incorporar en la metodología la perspec- tiva de género en el análisis, planificación, des- arrollo y evaluación. Para que sean eficaces, las Políticas de Igualdad han de abordar los siguien- tes objetivos: *Eliminar los obstáculos existentes para la con- secución de la igualdad real, actuar tanto sobre las normas como sobre las costumbres. *Compensar los efectos que ha producido la dis- criminación histórica padecida por las mujeres. *Fomentar la participación de las mujeres en los ámbitos de los que han sido excluidas hasta el momento. Políticas Ciegas al Género: Se refiere a las políti- cas públicas que no están sustentadas en las nece- sidades de las mujeres. Más aún pueden existir políticas para mujeres en las que aparentemente se beneficia a toda la población, pero algún com- ponente puede excluirlas (INMUJER, 2007). Políticas Específicas para Mujeres: En este tipo de políticas las mujeres son usuarias y, en ellas, se corre el riesgo de no transformar los roles tradicio- nales de género de las mujeres, perpetuando des- igualdades y estereotipos de género, pues pierden de vista que el problema está en la relación asimé- trica entre mujeres y hombres (INMUJER, 2007). Políticas de Igualdad de Oportunidades: son aque- llas que propician un contexto social abierto a la existencia de una igualdad real que conlleva simi- lares oportunidades para las mujeres y hombres, para progresar en los ámbitos social, económico y político, sin que actitudes, prácticas y estereoti- pos sexuales limiten sus posibilidades (INMU- JER, 2007). Políticas para la Equidad: Es un mecanismo para transversalizar la equidad de género en instancias del Estado y se caracteriza porque pone en mar- 181 GLOSARIO Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 181 cha políticas estratégicas de cobertura universal y nacional, también contiene acciones positivas, compromisos gubernamentales vinculantes y con miras a ser políticas de Estado que convoquen a distintas fuerzas sociales que le impriman soste- nibilidad (IIDH, 1996; INAMU, 2003). Política Pública Antidiscriminatoria: Dada la dimensión que ha alcanzado el problema de la discriminación, la comunidad internacional reco- noció que se necesitaba de políticas de gran alcance que lograran enfrentarla y con ello garan- tizar la igualdad de oportunidades entre todo/as los integrantes de la sociedad, así como la genera- ción de un compromiso decidido para transfor- mar y revertir los factores culturales-legales que promueven y perpetúan esa problemática (INMUJER, 2007). Políticas Públicas: Las políticas públicas son ins- trumentos de intervención y planificación social a través de los cuales se distribuyen las oportunida- des de integración social y se institucionalizan, conforme a valores socialmente consensuados, procedimientos operativos y modalidades de atención en la acción regular del Estado. En el sentido más general, las políticas sociales son la expresión de un pacto político e ideológico entre diferentes actores políticos. Como expresión de un pacto político las políticas públicas no son neutras en términos de género. Tradicionalmente, las políticas públicas han excluido los intereses y necesidades femeninas y han colocado a las muje- res como beneficiarias pasivas, consumidoras de servicios, tejedoras de la relación entre familias y el Estado (Escalante, Ugalde y Ramírez, 2002). Políticas Transformadoras o Redistributivas de Género: Toman en cuenta las necesidades de muje- res y hombres y las relaciones que propician una redistribución más equitativa y democrática de res- ponsabilidades y recursos. Estas políticas fomentan el desarrollo de habilidades de participación y favo- recen la autogestión individual y comunitaria de proyectos. Al mismo tiempo, replantean la distribu- ción de roles productivos y reproductivos para reor- ganizar la carga de trabajo de las mujeres y hombres dentro y fuera del hogar. A su vez impulsan proce- sos que favorezcan el empoderamiento y la partici- pación en la toma de decisiones. Posición: concepto utilizado para referirse al lugar –físico y simbólico – que las mujeres ocu- pan en la sociedad. A partir de este concepto se puede explicar la sub representación de las muje- res, por ejemplo, en los puestos de decisión y dirección y, por el contrario, la sobre representa- ción masculina (Moser, 1991). Principios de Igualdad Formal y de Igualdad Real. El principio de igualdad formal se caracteriza por su dinamicidad, ya que ha pasado de ser un mero principio de política económica a configurarse como un verdadero y propio derecho fundamen- tal. Entre la igualdad formal y la igualdad real hay una distinción paralela a la que puede hacerse entre libertad formal y real. Igualdad formal es, ante todo, la igualdad ante la ley, es decir, la nega- ción de los privilegios. Dentro de la igualdad real, podemos hablar de la igualdad de oportunidades y la igualdad de resultados. La igualdad de oportu- nidades se refiere a la igualdad de medios que se ponen al alcance del individuo, de tal modo que los resultados dependen de las capacidades de cada persona. En la igualdad de resultados se pre- tende que éstos no dependan de las capacidades, sino que dichas capacidades se equiparen median- te medidas de acción positiva. Una sociedad justa necesita reconocer y acomodar las diferencias sexuales (el embarazo, por ejemplo) para neutra- lizarlas como barreras a la igualdad de oportunida- des para la consecución de logros personales. Sería pues un error en el terreno del tratamiento jurídi- co de la discriminación negar toda relevancia a ciertas diferencias entre los miembros de uno y otro sexo. La cuestión será pues, identificar qué diferencias han de ser jurídicamente relevantes. 182 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. MATERIALES DE FORMACIÓN Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 182 Relaciones de Poder: El poder refiere a la capaci- dad de imponer a otros la propia voluntad, hacer lo que se quiere, es la base del estatus político (Kottak, 2007). Las relaciones de poder / domina- ción, apuntan a las relaciones desiguales en el ejercicio y aplicación del poder, limitan el des- arrollo equitativo entre mujeres y hombres; lo cual se evidencia en posiciones de desventaja de las mujeres en relación con los hombres, materia- lizadas por la subordinación, la falta de acceso a recursos; control de la sexualidad; y mayor vulne- rabilidad ante la pobreza y la violencia. Reproducción: Se refiere a todas las actividades que se encargan de cuidar y sumar productos humanos a la sociedad. Estas incluyen la procrea- ción y el cuidad de los hijos, la preparación de ali- mentos y los cuidados a los miembros de la fami- lia y de las personas mayores, de los enfermos, de los discapacitados y de todos aquellos que no pueden valerse por sí mismos. De estas activida- des se encargan, generalmente, las mujeres sin que gocen de valoración social y retribución eco- nómica (Kabeer, 1988). Reproducción Social: proceso dinámico de cam- bio vinculado a la perpetuación de los sistemas sociales, e involucra tanto factores económicos como ideológicos, políticos y sociales en un pro- ceso de mutua influencia (Yánez y Todaro). Tarea de reproducir los recursos humanos de las socie- dades a partir de sus necesidades diarias e inter- generacionales (Kabeer, 1988). Roles de Género: Tareas y actividades que una cul- tura asigna a cada sexo (Kottak, 2007). Son com- portamientos aprendidos por mujeres y hombres en una sociedad determinada, también están influen- ciados por la edad, la clase, la raza, la etnia, la reli- gión y las ideologías, así como por el medio geográ- fico, económico y político (PNUD, 2007). Sistema sexo/género: El sistema de sexo/género es el modo esencial, que no contingente, en que la realidad social se organiza, se divide simbólica- mente y se vive experimentalmente. El sistema de ‘género-sexo’ es la constitución simbólica y la interpretación socio-histórica de las diferencias anatómicas entre los sexos. Socialización de Género: Proceso por medio del cual los hombres y las mujeres van aprendiendo valores, normas, costumbres, estereotipos y roles asignados por cada cultura de manera diferenciada. Es un proceso que se inicia en la infancia, refuerza y consolida a lo largo de los años, el cual es avala- do por instituciones sociales y políticas como la familia, la escuela, la iglesia, los medios de comu- nicación social y el Estado (Volio, 20008). Teoría de Género. Es una teoría de análisis y de cambio social y un cuerpo de conocimiento cien- tífico que proporciona una explicación crítica a lo que acontece en el orden de los géneros. Incorpora el concepto género como categoría de análisis de las relaciones entre hombres y mujeres en cualquier cultura y sociedad. Esta visión, ana- lítica y política, creada desde la concepción de investigadoras feministas de las ciencias sociales, parte de la idea de que, a lo largo de la historia, todas las sociedades se han construido a partir de las diferencias anatómicas entre los sexos, convir- tiendo esa diferencia en desigualdad social y polí- tica, además de económica y cultural. Esta dife- renciación limita a mujeres y hombres el desarro- llo de todas las potencialidades a que tienen dere- cho como seres humanos. Desde este marco se reinterpreta la historia, la sociedad, la economía, la cultura y la política desde y con las mujeres. Teoría queer: Esta teoría parte del supuesto de que no sólo el género sino también el sexo son construcciones sociales y, por lo tanto, los géne- ros pueden ser intercambiados y transgredidos. De esta posición se deriva que no puede hablarse en ningún de sólo dos géneros o sólo dos sexos. Esta teoría ha sido muy útil en la legitimación de los movimientos de gays, lesbianas y transgénero 183 GLOSARIO Políticas y acciones de género:Cuadernos de género 16/10/09 10:41 Página 183 Transversalidad de Género: Significa que se debe prestar atención constante a la igualdad entre mujeres y hombres en las políticas, las estrategias y las intervenciones de desarrollo. La transversa- lidad de género no significa únicamente el asegu- rar que las mujeres participen en un programa de desarrollo previamente establecido. También pre- tende asegurar que tanto las mujeres como los hombres participen en la definición de objetivos y en la planificación de manera que el desarrollo cumpla con las prioridades y las necesidades tanto de las mujeres como de los hombres. Por lo tanto, se debe contemplar la igualdad en relación con los análisis, las políticas, los procesos de pla- neamiento y las prácticas institucionales que esta- blecen las condiciones globales para el desarrollo. Las transversalidad de género requiere que se haga un análisis del impacto que puedan tener las intervenciones del desarrollo social. Dicho análi- sis se debe realizar antes de que se tomen decisio- nes importantes en relación con las metas, estra- tegias y distribución de recursos (Wornoniuk, citado por Alfaro, 1999). 184 POLÍTICAS Y ACCIONES DE GÉNERO. 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