53Cuadernos de Gobierno y Administración Pública 7-1 2020: 53-61 Innovación pública: una propuesta de análisis de los factores que inciden en los procesos de innovación en el sector público local Pilar Mairal Medina1 Recibido: 15/02/2020 / Aceptado: 21/03/2020 Resumen. La innovación pública es un objeto de investigación emergente que ofrece distintos enfoques para analizar el cambio en las organizaciones del sector público. El ámbito local ha demostrado sus capacidades creativas en este sentido cada vez son más las experiencias de interés relacionadas con el diseño de políticas públicas, el establecimiento de retos y prioridades políticas, y la mejora de los servicios públicos. Sin embargo, y pese a la emergente aparición de espacios no estatales ligados a experiencias innovadoras de participación social, generalmente las administraciones públicas identifican las innovaciones con la integración tecnológica y la transformación cultural de estas organizaciones parece no identificarse con los procesos de innovación. El artículo resume los principales factores identificados en un estudio empírico que delimitan la percepción de los procesos de innovación pública local y sus resultados, delimitando los condicionantes de estos procesos y los retos que plantean en las organizaciones públicas. Palabras clave: Innovación, gestión pública innovadora, administración local, cultura organizacional, transformación y cambio adaptativo. [en] Public innovation: key factors affecting the process of innovation in the local public sector Abstract. Public innovation is a target of emerging research that offer different approaches to analyse the change in public sector organizations. Local administrations are showing special creative abilities for innovation. More and more interesting local experiences address new public polices the establishment of political challenges and priorities, and the improvement of public services. However, most frequently local administrations have the tendency to restrict the concept of innovation to the deployment of new electronic systems, machines or industrial devices, neglecting cultural and organizational transformation as real and needed forms of innovation.  This limited scope entails a very relevant impact in the innovation success, as even when implementing new technological devices or electronic systems, if the public administration does not pay attention to the needed changes in the organizational and cultural process for implementing such devices, their innovation many times ends up failing.  This paper describes main organizational conditions for a successful process of public innovation, as identified in an empirical research on local administrations. It concludes with some challenges that public administrations will have to face to advance in public innovation. Keywords: Innovative public management; Local administration; Organizational culture, Adaptive change and transformation. Sumario. 1. Introducción. 2. Metodología de la investigación. 3. El análisis de la innovación en el ámbito local: de las organizaciones públicas a los ecosistemas de innovación. 4. La innovación distribuida y el retorno de valor público en los procesos de innovación local. 5. Los condicionantes de la innovación: factores que operan sobre los procesos de innovación en las administraciones locales. 6. Conclusiones. Cómo citar: Mairal Medina, P. (2020): Innovación pública: una propuesta de análisis de los factores que inciden en los procesos de innovación en el sector público local, en Cuadernos de Gobierno y Administración Pública 7-1, 53-61. 1 Instituto Complutense de Ciencia de la Administración Universidad Complutense de Madrid mmairal@cps.ucm.es 1.  Introducción La innovación pública se ha convertido en un objeto de estudio de creciente interés y también en un foco de atención para el sector público. Mientras que en el ámbi- to empresarial la innovación se viene planteando como una condición clave en la adaptación de las organizacio- nes y sus modos de producción a una economía globa- lizada más competitiva, en el espacio público se plantea como una oportunidad para adaptar la administración y sus servicios a las demandas ciudadanas, con mayores dosis de eficacia, eficiencia y transparencia. ARTÍCULOS Cuadernos de Gobierno y Administración Pública ISSN: e-2341-4839 https://dx.doi.org/10.5209/cgap.68849 ARTÍCULOS mailto:mmairal%40cps.ucm.es?subject= https://dx.doi.org/10.5209/cgap.68849 54 Mairal Medina, P. Cuadernos de Gobierno y Administración Pública 7-1 2020: 53-61 ción pública como elemento estratégico de la moderni- zación administrativa y de las instituciones para la me- jora de la gestión (Borins, 2001; Mulgan y Albury, 2003; Moran, 2004; Osborne y Brown, 2005, 2011; Hartley, 2005; Hartley, Sorensen y Torfing, 2013). Otros estu- dios se han centrado en el propio proceso de innovación, creando un marco conceptual y analítico que incluye factores y componentes del proceso innovador con el objetivo de generar modelos exitosos de aplicación al sector público (Borins, 2006; Pollitt, 2008; Bason, 2010; Bloch, 2013; OECD, 2016). La revisión de la literatura existente, tanto en lo refe- rido a los enfoques y las orientaciones gubernamentales de distinto ámbito territorial, como la producción cientí- fica y técnica, evidencian una tendencia que en 1981 ya caracterizaron Irwin y Erwin Feller en su artículo “Pu- blic Sector Innovation as Conspicuous Production”: la innovación como un objeto de estudio creciente, eleva- do a la categoría de indicador de rendimiento de actores políticos y administrativos (Feller y Feller, 1981). El planteamiento del que partimos el estudio rea- lizado descansa en un concepto amplio de innovación pública que hace referencia a los procesos y no solo a los productos, a los enfoques, las metodologías y a los resultados esperados y también a los no esperados y, muy importante, al aprendizaje y conocimiento genera- do pese a la limitada capacidad y hábito de sistematiza- ción y transferencia en las entidades públicas. También al conocimiento surgido del error. En definitiva, a los cambios no disruptivos que han ido configurando nue- vos métodos de trabajo en las organizaciones y que, a su vez, han permitido normalizar nuevas visiones de la propia organización y de su impacto sobre el territorio y las personas, respondiendo al modelo de Gestión 2.0 planteado por Ramírez-Alujas en 2010. La innovación se plantea, por tanto, como un ele- mento estratégico, debido a que las necesidades y reque- rimientos de la sociedad son diferentes y evolucionan con gran rapidez en un mundo global e interconectado, en el que gobiernos y organizaciones públicas interac- túan con diferentes actores (asumiendo roles diversos y dinámicos) en un escenario de enorme incertidumbre que afecta directamente a lo local. Los procesos de gestión basados en la gobernanza lo- cal (Navarro, 2015) delimitan muchos de los escenarios de innovación pública actual teniendo en cuenta tanto las políticas sectoriales como los ámbitos más generales de gestión pública (Natera, 2004; Longo, 2012; Brugué, Blanco y Boada, 2014; Zurbriggen y Lago, 2014; Mai- ral, Pastor y García, 2015). En estos escenarios la inno- vación se plantea como un reto para mejorar la adminis- tración desde distintos parámetros institucionales (ajuste presupuestario y reducción de costes, efectividad y efi- ciencia, o transparencia) aunque también es una opor- tunidad para consolidar estructuras administrativas con mejores capacidades institucionales para dar respuesta a las demandas ciudadanas. Desde la perspectiva municipal, el enfoque de la go- bernanza local pone de relieve el encuentro de las perso- nas y la ciudadanía con los servicios públicos prestados sobre el territorio y que pretenden dar respuesta a las Las organizaciones públicas en el entorno local se han convertido durante las tres últimas décadas en un re- ferente claro para la ciudadanía, las organizaciones de la sociedad civil y las empresas, y se han consolidado como colaboradores necesarios de los gobiernos nacionales y regionales en el despliegue de políticas y recursos que se materializan en los territorios. Desde esta perspectiva la transformación del rol de lo local y su emergencia y consolidación como agentes del cambio de paradigma de las políticas públicas ante los retos sociales, econó- micos, tecnológicos y ambientales, han hecho de estas organizaciones un referente para la innovación, habida cuenta las numerosas experiencias que se vienen desa- rrollando, la diversidad de sus temáticas y resultados. En esta línea, analizar los factores que inciden en los proce- sos de innovación pública se plantea como un tema de especial interés para entender qué es innovación pública y diferenciarla de experiencias que, aunque impulsadas por las entidades públicas, no siempre revierten hacia las organizaciones los logros alcanzados. Para profundizar sobre estas cuestiones del campo de innovación pública en el entorno local, se llevó a cabo un estudio empírico con el objetivo de identificar los principales factores que inciden en los procesos de innovación pública en las administraciones locales. Los siguientes epígrafes recogen los principales resultados de la investigación realizada por la autora. 2.  Metodología de investigación La investigación realizada partió de una exhaustiva revisión bibliográfica sobre la que formular un marco conceptual a contrastar empíricamente. Para ello se rea- lizó un análisis exhaustivo de tendencias y prácticas de innovación pública a nivel internacional sobre la se es- tructuró un marco analítico que fundamentó la investi- gación empírica, centrada en el análisis de experiencias de innovación pública en el ámbito local español, y en la que se tomó como referencia procesos de innovación ba- sados en nuevos enfoques de política pública que incor- poran tendencias internacionales en las áreas de medio ambiente y sostenibilidad, y seguridad ciudadana. Sobre estas experiencias se realizó un análisis em- pírico de fuentes documentales y cuantitativas. Para el análisis cuantitativo se elaboró un cuestionario que re- cogía indicadores de los principales factores de entrada (inputs), procesos y resultados (outputs) del propio pro- ceso de innovación, que habían sido formulados en el marco conceptual inicial. 3.  El análisis de la innovación en el ámbito local: de las organizaciones públicas a los ecosistemas de innovación La innovación en las administraciones públicas se ha analizado por distintos autores y autoras como el resul- tado de un proceso de cambio en el que se distinguen diferentes orientaciones, como señala Ramírez Alujas (2010). Una clara tendencia ha sido analizar la innova- 55Mairal Medina, P. Cuadernos de Gobierno y Administración Pública 7-1 2020: 53-61 innovación que confluyen en la iniciativa privada y la apertura de políticas y servicios a nuevos actores. Los laboratorios de innovación gubernamental (Go- vernment Innovation Lab -GIL) son una referencia emergente que se ha generalizado de manera global. Se trata de espacios públicos de innovación (Public Inno- vation Places -PIP) capaces de afrontar mayores riesgos ante el fracaso que en el marco de estructuras públicas tradicionales y que hacen confluir a organizaciones ca- racterizadas por una conexión directa con el sector pú- blico, creadas para desafiar problemas públicos (Zanar- do, 2014). Se trata de un salto en el modelo de co-diseño para abrir a redes de actores los recursos (tangibles e intangibles) públicos y compartir procesos que buscan generar valor público. En relación a los modelos innovadores de gober- nanza (innovación en la gobernanza), estos se centran en mejorar la Gobernanza horizontal, sobre todo en los servicios primarios de atención directa a la ciudadanía, aprovechando en muchos casos las TIC para mejorar las capacidades de comunicación. Uno de los primeros ejemplos en Europa fue el lanzamiento en 2009 de Total Place en el Reino Unido, un programa centrado en las administraciones locales para aprovechar al máximo el trabajo conjunto de recursos y servicios promoviendo nuevas formas de cooperación a nivel local, y entre el nivel local y la administración central2. Este tipo de programas evidenciaron la necesidad de incluir enfoques más integrados en la gestión con ser- 2 Partiendo de 13 proyectos pilotos se buscó establecer estrategias de mejora de servicios públicos en materia de empleo, prevención de drogodependencias, tratamiento de personas en riesgo y seguridad ciudadana. El papel del tejido asociativo, junto a colectivos empre- sariales y la propia ciudadanía, puso de manifiesto el papel de los servidores públicos en el diseño y la supervisión de iniciativas in- novadoras mejorando los procesos de evaluación (Office of Public Sector Information, 2010). El aspecto clave del modelo Total Place fue poner en práctica un concepto holístico de los servicios públicos a través de unidades abiertas para el co-diseño y la gestión coordina- da de servicios en los territorios. necesidades más cercanas a su vida cotidiana. Junto a ellos, empresas y organizaciones sociales interactúan en un espacio común que marca la materialización del sistema político-administrativo, de sus objetivos y del rendimiento de su actividad (Longo, 2009). Todo ello en el marco de un escenario cambiante donde los nuevos retos sociales y la proximidad marcan la interacción del gobierno y administración pública con la ciudadanía. La participación de entidades privadas en la gestión de los servicios públicos viene siendo una realidad cre- ciente, paralela a la transformación de una ciudadanía cada vez más cercana a las administraciones locales, en unos territorios en los que el resultado ha sido un gobierno relacional que vehicula redes de agentes que operan junto a las instituciones públicas, con mayor o menor complejidad y con nuevos instrumentos tecnoló- gicos sobre los que se articulan estas relaciones. Y de estas realidades locales dan buena cuenta las redes de colaboración entre entidades públicas, instituciones pri- vadas con y sin ánimo de lucro y la propia ciudadanía organizada, los equipos intersectoriales, los liderazgos colaborativos, o el desarrollo de gobernanza centrada en la relación con las comunidades locales (Mairal, 2011). 4.  La innovación distribuida y el retorno de valor público en los procesos de innovación local Si hay un espacio en el que la innovación se significa en lo local, es el que se vincula a los modelos de gober- nanza asociados a procesos colaborativos en el diseño de servicios públicos. Podemos hablar de Gobernanza de la innovación entendida como innovación distribui- da (Rivera, Simmonds, y Román, 2012), o innovación en la Gobernanza (Conejero y Redondo, 2016). Estos planteamientos dan cuenta de distintos modelos de co- creación incluyendo a agentes públicos y privados, con distintos formatos de partenariado público-privado para la co-producción de servicios, generando ecosistemas de Gráfico 1.  Factores que impulsan el entorno local como ecosistema de innovación. Globalización. Concentración de la población en entornos urbanos. Desarrollo del municipalismo y reconocimiento del rol de las autoridades locales. Reconocimiento internacional y europeo de las ciudades y las políticas urbanas. Gobierno multinivel. Nuevos retos (sociales, medioambientales, tecnológicos, financieros, sociosanitarios) que generan nuevos ámbitos y enfoques de política pública (sostenibilidad ambiental, resiliencia, transparencia y buen gobierno, etc.). Proactividad en el desarrollo de espacios colaborativos y de participación e implicación ciudadana. Motivaciones políticas y técnicas: de la necesidad de cambio a la oportunidad de emprender iniciativas, pasando por las modas globalizadas. Reconocimiento y nuevos planteamientos para el impulso de redes colaborativas (intra e inter- organizativas). El papel de las alianzas público-privadas (con ánimo de lucro o sin él): generación de conocimiento conjunto, intercambio de experiencias, creatividad e inteligencia colectiva. Fuente: (Mairal, 2019). 56 Mairal Medina, P. Cuadernos de Gobierno y Administración Pública 7-1 2020: 53-61 de este siglo fueron el programa “Cabinet Office´s Tell Us how” (Reino Unido), el uso de cartografía participativa sobre problemas o información diversa, como Geodata en Alemania, o los mapas de delitos en EEUU y Reino Unido. También la iniciativa Fixyourstreet en Irlanda, para comunicar incidencias en el territorio sobre una base cartográfica que se viene alimentando desde 2011 para informar sobre situaciones que requieren la acción públi- ca y sobre las cuales la ciudadanía obtenía una respuesta directa por parte de los Consejos locales (Rivera, Sim- monds, y Román, 2012). A partir de estos casos de refe- rencia desde la primera década de siglo, las experiencias han sido múltiples y los formatos y ámbitos de política pública diversos y como se avanzaba anteriormente, las oportunidades son diversas atendiendo al acelerado ritmo de la evolución y la transformación digital. En esta línea, las experiencias que se orientan hacia el gobierno abierto son numerosas y variadas y en la ac- tualidad se siguen desarrollando múltiples iniciativas que, sin duda, serán objeto de investigación social desde dis- tintas perspectivas disciplinares. Una de las líneas más interesantes se alimenta de herramientas para facilitar el uso de datos abiertos ofrecidos por las administraciones públicas para su reutilización. En este ámbito, el avance es vertiginoso en la actualidad cada vez son más y me- jores (en términos de implementación y de amplitud de datos) las herramientas desarrolladas por el sector público local para apoyar el desarrollo de soluciones que entran en el mercado para ofrecer servicios digitales relaciona- dos con el territorio, y que son puestas a disposición de la ciudadanía. En este punto, conviene resaltar un modelo que evidencia la aportación de la acción pública y la in- formación generada al desarrollo de nuevos mercados en la economía digital: las administraciones ponen a dispo- sición conjuntos de datos abiertos (catálogos) que desa- rrolladores privados utilizan para alimentar aplicaciones que prestan servicios diversos, y que son accesibles a la ciudadanía para realizar consultas, enriqueciendo estos catálogos con nuevos datos. La información se publica regularmente (datos abiertos) y de forma reutilizable para todo el mundo, sin restricciones de acceso, patentes u otros mecanismos de control o monetización, más allá de los parámetros que delimitan los marcos regulatorios de la protección de datos personales. Sin embargo, cabe plantearse: pese a que estos mo- delos de innovación en entornos de gobernanza avanzan principalmente desde la perspectiva de la participación ciudadana, los servicios digitales y las redes de política, ¿se motiva a las estructuras organizativas a participar o a alinearse con los procesos de participación, más allá de entender esta participación como un servicio y no como una herramienta? ¿Se han institucionalizado métodos de trabajo inter-institucionales efectivos, que garanticen un rendimiento óptimo en escenarios de coordinación inter- gubernamental o inter-organizativos? Como hemos señalado, mientras que durante la última década ha emergido un interesante espacio de oportuni- dad para el análisis de la innovación pública en el ámbito local, las publicaciones científicas muestran un especial interés por abordar procesos de participación en la co- producción de servicios más allá de analizar las innova- vicios centrados en el ciudadano en vez de mantener la lógica tradicional de los servicios sectoriales en mayor o menor medida aislados en sus procesos de planifica- ción, gestión y evaluación (salud, seguridad, servicios sociales, etc.). La replicabilidad de estos modelos (trans- versalidad y coordinación del gobierno multinivel) ini- cialmente ofrece distintas oportunidades, pese a que re- quiere nuevos modelos de coordinación y gestión de la información, habitualmente dificultosos en estructuras que gestionan servicios excesivamente departamenta- lizados, en silos, y que en ocasiones alimentan lógicas “not my job” (Lee y Olshfski, 2002). Como observamos, las iniciativas de innovación pú- blica local se centran frecuentemente en las estructuras y procesos de gestión de los recursos. El énfasis en la participación y colaboración de todos los actores den- tro de un territorio se ha desplegado también desde el nivel más micro, al barrio o distrito con enfoques co- munitarios. Se trata de abordar los problemas poliédri- cos desde soluciones colectivas y multidimensionales. Ejemplos de esta tendencia son programas como los ya consolidados en Berlín (Quarter Management) o el des- pliegue de los Buurt Managers en varios municipios de Holanda. Se basan en sistemas de gestión comunitaria, que pueden incluir equipos inter-sectoriales, redes pú- blico-privadas y consejos ciudadanos, coordinadas para la implementación de actuaciones sinérgicas que abor- dan los problemas del territorio de forma sistémica, y ponen el valor la inteligencia colectiva (Klok, Denters, y Vrielink, 2013). Ambos casos parten de un enfoque de rediseño organizativo y distribución de funciones entre actores públicos y privados. Como se ha apuntado ya, en la actualidad es difícil encontrar un proceso de innovación pública en el que no se subraye la importancia de la participación ciudadana o de la población usuaria de los servicios. Distintas meto- dologías de co-producción se han implementado en mu- chas localidades de la Unión Europea (Schaap, Geurtz, De Graaf y Karsten, 2010). En este punto el concepto de innovación distribuida pone el foco en el papel activo del ciudadano en la co-producción y muchas veces la co-gestión y auditoría de los servicios. La utilización de soluciones digitales de nuevo ha impulsado formatos de participación ciudadana más difusos y ofrecido nuevos espacios de interacción con el gobierno en el proceso de- cisional (la normalización de plataformas tecnológicas y aplicaciones generadas para recoger propuestas, realizar consultas ciudadanas o realizar votaciones electrónicas en el marco de los presupuestos participativos da bue- na cuenta de ello), pese a las limitaciones que plantea la brecha tecnológica. En todo caso, estas tendencias se consolidan en el tiempo sentando las bases de futuros enfoques y metodologías de gestión que serán alimenta- das por nuevas soluciones tecnológicas. De igual forma también desarrollado experiencias di- versas para facilitar el uso de crowd sourcing a través de APIS (Application Programming Interface) que per- miten la contribución con ideas y conocimientos, abiertas a cualquier ciudadano, y la elaboración colectiva de pla- nes o proyectos, así como la canalización de recursos mo- netizados. Ejemplos novedosos durante la primera década 57Mairal Medina, P. Cuadernos de Gobierno y Administración Pública 7-1 2020: 53-61 orientadas hacia la mejora de los canales y métodos de in- teracción entre las administraciones locales con la ciuda- danía, y en la mayoría de los casos el foco se ha puesto en digitalizar procesos de consulta y también de comunica- ción con la población (servicios de atención e información, teleasistencia, presupuestos participativos, transparencia). En este punto, y desde una perspectiva amplia, con- viene resaltar el impacto de distintos y diversos proce- sos de colaboración público-privada en el avance de los procesos de innovación en el ámbito público local. Y es que, tanto la interacción con proveedores privados como la colaboración con el tercer sector, centros tecnológicos o equipos de investigación, han supuesto el reconoci- miento institucional y desarrollo de las capacidades de los entornos locales para impulsar ecosistemas de inno- vación. Una vez más, se reconoce en estos entornos de generación de nuevas capacidades compartidas modelos de gobernanza que ponen de relieve nuevos métodos de coordinación, sobre los que se alinean objetivos comu- nes y se comparten experiencias y recursos. A pesar de ello también se localizan retos clave vin- culados a factores relacionados con el cuestionamiento de las capacidades políticas de la propia administración local, tales como la movilización sostenible de la ciu- dadanía y el salto, de nuevo, desde el co-diseño a la co-producción o, desde otra perspectiva, desde la parti- cipación a la implicación de la población, y del propio personal técnico, en los propios procesos de innovación pública y también en la propia implementación de las políticas y servicios generados. Desde esta perspectiva, además de la motivación ciu- dadana y de los múltiples factores sociopolíticos que in- ciden sobre su voluntad y actitud hacia la participación activa, se debe destacar el excesivo peso de los medios digitales en estos procesos y las limitaciones que las soluciones aplicadas tienen en organizaciones públicas que no han hecho frente a la transformación digital por factores culturales o financieros, así como las disfuncio- nalidades asociadas a la brecha digital. Otro de los retos localizados asociados a los proce- sos de innovación son los retornos de valor público. Se entiende que la diversidad de agentes y stakeholders, los modelos de gobernanza aplicados y la confluencia de distintos recursos, pueden generar efectos multiplicado- res en las capacidades de innovación pública local. Sin embargo, los retornos a las organizaciones del sector pú- blico no siempre son tangibles y, por ende, reconocidos y dimensionados. Y en este término, la sistematización de resultados y aprendizajes interviene como un factor clave asociado también al reconocimiento institucional, la adaptación organizacional y la permeabilidad y soste- nibilidad de los cambios generados, ya sea desde el pun- to de vista organizativo, metodológico o tecnológico. Desde el punto de vista de los factores que inciden en los procesos de innovación, los resultados de la investi- gación realizada indican la significativa relevancia del liderazgo e implicación de los gestores políticos y téc- nicos durante el proceso de innovación, el conocimiento y capacitación de la estructura municipal en materia de innovación de procesos, las formas de implicación de los trabajadores, y los incentivos para la innovación. ciones que han llevado al incremento de buenas prácticas en esta materia (Newman, Raine, y Skelcher, 2001; Pas- tor, 2018) y sus retornos hacia las organizaciones públi- cas. De facto, recientemente se observa un incremento en la visibilización de experiencias ligadas a la innovación social que en ocasiones es equívocamente tratada como innovación pública, pese a que estas experiencias pongan el foco en el desarrollo de iniciativas de carácter comu- nitario, inter-emprendedor, etc., y se enmarquen con cla- ridad en espacios públicos no estatales (Bresser-Pereira y Cunill, 1999). Se trata en muchos casos de iniciativas apoyadas por gobiernos y administraciones locales que, como plantea Carles Ramió, crean valor público “traba- jando en red, aunque dominando la red” (Ramió 2009: 20), pese a que no siempre sus rendimientos o utilidades revierten en las propias organizaciones públicas. En este punto, podríamos plantear también qué mo- tivaciones de partida impulsan a las administraciones locales a innovar. ¿Son conscientes de las innovaciones que ya han desarrollado? ¿Requieren nuevos recursos o disponen de los suficientes pese a que no cuenten con estrategias y metodologías para afrontar procesos de in- novación de manera consciente y planificada? ¿Quién asume los riesgos de innovar? Sin duda algunos de los planteamientos anteriores podrían realizarse sobre or- ganizaciones públicas del ámbito nacional o regional, aunque la complejidad del ámbito local (competencial, financiero, organizativo, relacional) permite ofrecer una visión pormenorizada de factores que intervienen en los procesos de innovación, su relación e impacto sobre las propias organizaciones. 5.  Los condicionantes de la innovación: factores que operan sobre los procesos de innovación en las administraciones locales Más allá de los métodos de trabajo aplicados a los proce- sos de innovación, especialmente ligados en la actualidad a procesos de co-producción de políticas y servicios y en- marcados en experiencias de innovación social, se pueden establecer elementos propios que caracterizan la innova- ción pública en el ámbito de la administración local. Estos procesos se han basado en la búsqueda de una mayor eficiencia de los recursos administrativos y han puesto el foco en la integración digital para impulsar la modernización administrativa a través de la administra- ción digital, en una primera fase, a la que ha seguido el despliegue de líneas de innovación que se asocian a dis- tintos ámbitos de política pública (salud, servicios basa- dos en el enfoque de Smart City para la telegestión de re- cursos y suministros básicos, promoción y dinamización económica, participación ciudadana, etc.). Estas innova- ciones están avanzando con la integración de nuevas so- luciones basadas en el big data y la inteligencia artificial para proveer nuevos servicios y, desde la perspectiva de las funciones core del sector público, permitirán incor- porar nuevas herramientas de planificación, interacción y seguimiento de los recursos públicos. Igualmente, el avance en materia de participación ciudadana ha supuesto la normalización de herramientas 58 Mairal Medina, P. Cuadernos de Gobierno y Administración Pública 7-1 2020: 53-61 y metodologías de trabajo, nuevas soluciones tecnoló- gicas que requieren de competencias específicas, etc.). En el propio proceso de implantación de las inno- vaciones también se han detectado factores que operan como impulsores y motivantes o, en el sentido contra- rio, como barreras que obstaculizan el desarrollo de estas innovaciones. Como veremos a continuación, los elementos detectados se pueden analizar agrupándolos en cuatro dimensiones: la dimensión política, la cultura organizacional, los factores metodológicos e instrumen- tales y la dimensión de gobernanza. El primero de estos condicionantes es el compromi- so político en términos de liderazgo e implicación de la organización para alinearla con los objetivos de innova- ción. La innovación como proyecto político, da cuenta de un factor de gran relevancia desde el inicio para mo- vilizar recursos y motivar e implicar a las estructuras técnicas en un proyecto viable con capacidad para ser sostenible en el tiempo por su lógica de respuesta a las necesidades de la organización y su entorno. Se asocian a este factor la percepción de falta de in- centivos para la innovación en los equipos y el interés y la motivación del personal municipal, a su vez claves en la normalización de actitudes favorables al cambio. Se trata de condicionantes vinculados a la cultura organi- zacional y a las dinámicas propias de las organizaciones del sector público que, en el caso de las administracio- nes locales, conjugan singularidades relacionadas con la visualización de los impactos sobre el territorio, o la diversidad de los ámbitos de política pública en los que interactúan los equipos técnicos. También con los im- pactos de políticas de contracción del gasto sobre sus estructuras y también sobre las políticas y servicios que gestionan, pese a que los marcos de política pública lo- cal se han ampliado con nuevos enfoques que responden a los retos sociales y ambientales de carácter global a los que deben dar respuesta. De partida, se pueden establecer varios factores que son considerados como inductores en el impulso de ini- ciativas de innovación pública. El primero de ellos, el li- derazgo político, se entiende como un motor para la pues- ta en marcha de los procesos de innovación y se vincula a la motivación y la canalización de información en las or- ganizaciones en términos de establecer objetivos, y desde este punto de vista se puede establecer como un elemento inspirador, a la par que instrumental, de la acción de go- bierno y un indicador de rendimiento al mejorar el aná- lisis de viabilidad de los procesos en las organizaciones. Este input se vincula a otro que opera en un doble sentido. Se trata de la toma de decisiones para encontrar alterativas ante las reducciones presupuestarias llevadas a cabo tras la radical caída de ingresos del sector públi- co local a raíz de la crisis global de 2008. En el sentido contrario, la falta de recursos presupuestarios se percibe también como un freno a las capacidades de las organiza- ciones para potenciar procesos de cambio y se establece la necesidad de contar con recursos adicionales para im- pulsar la innovación pública, bien sea a través de más re- cursos humanos, rúbricas disponibles para contar con ser- vicios externos o ejecutar inversiones. En este contexto la participación de las entidades públicas locales en fondos y ayudas que permiten co-financiar proyectos de innova- ción, se ha demostrado un acicate para potenciar procesos de cambio y mejora basados en soluciones y métodos ya existentes, testados en otros entornos locales o regionales. Lo anterior avanza otro de los factores de partida que se perciben como claves, como es el grado de capacita- ción de las estructuras técnicas para abordar estos pro- cesos en términos de manejar herramientas y técnicas de nueva implantación, conocer las lógicas de los proyectos para poder gestionar el seguimiento o la comunicación de los objetivos logrados, o también conocer experien- cias similares desarrolladas en otros contextos para an- ticiparse a los desafíos que suponen estos procesos para las propias organizaciones (cambios en las estructuras Figura 1.  Características más comunes de la innovación en la gestión pública local. MOTORES DE INNOVACIÓN LÍNEAS DE INNOVACIÓN RETOS La eficiencia en la gestión de los recursos. El acceso a co-financiación. El desarrollo de soluciones digitales y la integración tecnológica. La demanda ciudadana de espacios de participación. La colaboración público-privada. La competitividad entre territorios. Los servicios públicos digitales y la administración electrónica. La integración de servicios de Smart City. El gobierno abierto y la innovación distribuida. Las estructuras participativas de gestión de los recursos de la comunidad local (co-producción, co-gestión). La comunicación digital con la ciudadanía (transparencia, interacción) La incertidumbre política y las reticencias ante la implicación ciudadana. Dificultades para conseguir la participación de los colectivos más vulnerables y la brecha digital. El excesivo peso en la tecnología y no en los procesos, la adaptación de las organizaciones y sus estructuras, así como en el rediseño, testeo y evaluación de nuevas metodologías de coordinación y gestión de la información. La rendición de cuentas. La captura de los recursos generados en el marco de iniciativas que buscan incrementar el valor público de la acción institucional. Fuente: Elaboración propia. 59Mairal Medina, P. Cuadernos de Gobierno y Administración Pública 7-1 2020: 53-61 política pública, más integrados y transversales, en las or- ganizaciones locales, principalmente por la necesidad de adaptarse al cambio social, económico y tecnológico para dar respuesta a los retos que el entorno plantea y que en la mayoría de los casos requiere de enfoques más integra- dos para lograr impactos más certeros. La transformación digital necesaria para implementar la administración elec- trónica a través de soluciones más o menos integradas, la multidimensionalidad del cambio climático, la apuesta por la sostenibilidad ambiental (eficiencia de consumos, información y sensibilización, resiliencia urbana, etc.), la lucha contra la pobreza (promoción del empleo y el autoempleo, atención a colectivos en riesgo de exclusión social), o las crisis sanitarias como las que evidencian pandemias globales como el COVID-19, son claros ejem- plos de la emergencia de modelos más transversales y co- laborativos de gestión de servicios locales. En paralelo, tanto la generación de alianzas con stake- holders facilitadores de los procesos de innovación públi- ca, como la búsqueda de apoyos externos para acceder a recursos técnicos y tecnológicos, se vinculan con distintos modelos de colaboración público-privada, más allá de los marcos contractuales establecidos para materializar esta interacción. La suma de recursos y, especialmente de co- nocimientos y visiones sobre los procesos de innovación, se percibe como una oportunidad relevante por parte de las estructuras técnicas. Esta percepción, fundamentada en una visión de la innovación y las capacidades organi- zativas del sector público claramente alineadas con las li- mitaciones que ya planteaba el enfoque de Nueva Gestión Pública, hace que re-emerjan demandas de colaboración con agentes para la transferencia de metodologías propias del sector empresarial (marcos LEAN y metodologías ágiles) a procesos de innovación incremental en las orga- nizaciones públicas locales. Por su parte, la generación de redes colaborativas con el tercer sector implicando a comunidades en proce- sos de co-diseño de políticas e incluso la co-producción de servicios de proximidad, se enmarcan también en esta dimensión de gobernanza. Por su parte, y como se ha avanzado anteriormente, también se puede plantear una dimensión metodológica que aglutina factores clave de proceso. Destacan en este punto el diseño de sistemas de supervisión y seguimien- to asociados al proceso de innovación en cada una de sus fases para valorar los resultados obtenidos, analizar po- tenciales cuellos de botella y tomar decisiones de ajuste y mejora desde un punto de vista técnico. También el grado de conocimiento de metodologías de innovación es un factor clave para alinear los objetivos y esfuerzos de las estructuras técnicas con el proceso y sus lógicas, y la identificación de estos procesos con la innovación. Se percibe en este sentido que no siempre se visualizan como resultado de la innovación los cambios generados, o las nuevas herramientas implementadas, y esta cir- cunstancia minimiza los retornos a la organización en términos de motivación hacia nuevos procesos. Finalmente, y relacionado con la creciente imple- mentación de soluciones digitales proveedoras de servi- cios internos y externos en las organizaciones públicas, se percibe que el grado de integración de herramientas digitales, es otro de los factores instrumentales clave del propio proceso de innovación. La cuarta dimensión sobre la que se articulan los fac- tores de proceso está relacionada con la interacción de los agentes que componen las organizaciones públicas locales, tanto desde un punto de vista técnico como po- lítico, con otros agentes de su entorno. El enfoque de gobernanza permite establecer factores asociados a estas dinámicas. El primero es de carácter interno y se rela- ciona con la gobernanza en las propias organizaciones y la visión de la multidisciplinariedad y la coordinación inter-áreas en la gestión de los procesos de innovación. Se trata de un factor percibido como relevante para al- canzar éxitos y que la innovación sea permeable en las organizaciones y el cambio se valore como un avance en sentido positivo, minimizando las resistencias y po- tenciando las capacidades de las estructuras de trabajo. Esta visión se corresponde con la tesis de partida que pone de relieve la incorporación de nuevos enfoques de Figura 2.  Factores que inciden en los procesos de innovación pública local. FACTORES DE PARTIDA FACTORES DE PROCESO Liderazgo político. Reducción presupuestaria. Grado de implicación inter-áreas en procesos de innovación. Capacitación del personal técnico. Percepción de viabilidad de los procesos (diseño técnico basado en necesidades y metodologías de coordinación del proceso). Compromiso e interés político (la innovación como proyecto político) Percepción de falta de incentivos para la innovación. Interés y motivación del personal municipal. Las actitudes favorables hacia el cambio. Existencia un sistema de supervisión y seguimiento. Grado de conocimiento sobre las iniciativas de innovación y su identificación como experiencia innovadora. Grado de integración digital. Necesidad de apoyo de profesionales externos. Participación de equipos multidisciplinares y multisectoriales. Fuente: Elaboración propia. 60 Mairal Medina, P. Cuadernos de Gobierno y Administración Pública 7-1 2020: 53-61 administrativo y financiero, en términos de agilidad, eficacia o ahorro de costes, no siempre son valorados cuando la evidencia de los resultados no es inmediata (Mairal, 2018). La investigación permite concluir que el éxito o fra- caso de una innovación pública no solo dependerá de las cualidades propias del proyecto innovador, sino también de una serie de características de la organización y de su contexto que afectan al proceso de desarrollo de la innovación y que son gestionadas de manera más o me- nos exitosa. En relación a los factores determinantes, la investi- gación realizada permite concluir que existen factores que inciden directamente en las propias organizaciones como condicionantes de partida, que pueden ser plantea- dos desde un enfoque sistémico de los procesos de inno- vación. De igual forma, los propios procesos incidirán sobre los resultados de la innovación. Podemos por tanto plantear que los elementos orga- nizacionales son claves para analizar cómo se desplie- gan los procesos de innovación pública y cuáles son los puntos calientes para abordar la planificación: la capa- citación, la flexibilidad, las limitaciones en la coordina- ción y la comunicación inter-áreas, motivación, identifi- cación de la innovación y sus resultados… son factores que inciden directamente en las capacidades innovado- ras de las organizaciones públicas y en lo local, se plan- tean como condicionantes de los espacios de interacción con otros agentes. Probablemente estos inputs sean los que motiven el esfuerzo por concentrar las innovaciones locales en iniciativas sectoriales articuladas a modo de proyectos de base tecnológica y en escenarios de menor riesgo institucional. En definitiva, réplicas de soluciones que no consideran la escalabilidad y que se asientan sobre procesos de testado y experiencias de desarrollo previos en otros entornos. A modo de conclusión se pueden también plantear algunos de los desafíos observados tales como la re- visión de las arquitecturas organizativas, el salto (en los procesos de innovación) desde el co-diseño hacia la implementación de soluciones compartidas y la esca- labilidad, el liderazgo sostenible de las organizaciones públicas y la permeabilidad hacia los retornos de la in- novación (conocimiento, experiencia, metodologías), o la propia sostenibilidad de la participación de agentes no estatales en los procesos, facilitando la implicación a medio y largo plazo, y fortaleciendo la co-responsa- bilidad. 6.  Conclusiones En este artículo se recogen algunos elementos conclu- yentes en torno a la innovación pública local. El panora- ma general muestra un extenso catálogo de experiencias en pocos casos basadas en la evidencia o en procedi- mientos sistematizados de implementación que favorez- can evaluaciones rigurosas o estudios comparados. Sin embargo, el reto de abordar los factores que condicionan la innovación pública local, permite establecer a las or- ganizaciones públicas como agentes de cambio adapta- tivo y a sus cuadros técnicos, potenciales prescripciones de la innovación. Con la reflexión realizada se pretenden sintetizar al- gunos de los aspectos que aportan propuestas de análisis en torno a la innovación pública y el rol emergente de los gobiernos y administraciones locales en esta materia. Sin duda, estos aspectos requieren de una mirada mul- tidimensional, integradora y pluridisciplinar para abor- dar los retos que plantea un objeto de estudio complejo (Mairal, 2018). Como se ha señalado al inicio, en contraposición a lo que sucede en la esfera privada, la innovación no se ha planteado tradicionalmente en las administraciones públicas como un condicionante para la transformación y la mejora de la acción pública. Las razones pueden encontrarse en la falta de incentivos y motivaciones, y el elevado riesgo que se asocia a la innovación por la incertidumbre que plantea en relación a los resultados, su impacto político o su rendimiento técnico, a la nece- sidad percibida de invertir recursos extraordinarios, etc. (ANAO, 2009; Arundel, Bloch y Ferguson, 2019). Pese a lo anterior sí se ha consolidado un relato teórico en relación a la relevancia que el papel de la innovación ha tenido históricamente en el sector pú- blico como motor de mejora en la eficacia y eficiencia de los servicios públicos. No obstante la percepción de la innovación es un factor clave para entender la capacidad de las propias organizaciones públicas para innovar y se pueden establecer determinadas limita- ciones relacionadas con la identificación del impacto del proceso y los resultados de las innovaciones loca- les desarrolladas (adaptaciones no disruptivas de las organizaciones, mejoras en procesos de coordinación, incorporación de nuevos enfoques integrados como marcos referenciales de las políticas locales y los marcos metodológicos en las organizaciones, etc.). En este sentido, se puede avanzar que en muchos ca- sos la mejora en los procesos internos, el rendimiento Bibliografía Arundel, A., Bloch, C. y Ferguson, B. (2019). “Advancing innovation in the public sector: Aligning innovation measurement with policy goals”, en Research Policy, vol. 48, nº 3, pp.789-798. DOI: https://doi.org/10.1016/j.respol.2018.12.001 Australian National Audit Office – ANAO (2009). 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