UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA Departamento de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales La ayuda norteamericana en Centroamérica, 1980- 1992 MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR PRESENTADA POR José Antonio Sanahuja Perales Director Celestino del Arenal y Moya Madrid, 2017 ISBN: 978-84-669-0016-4 © José Antonio Sanabuja Perales, 1996 La ayuda norteamericanaen Centroamérica, 1980-1992 Volumen 1 — Tesisdoctoral — Presentadapor: José AntonioSanabujaPerales Director: Celestino del Arenal Departamentode DerechoInternacionalPúblico y RelacionesInternacionales (Estudios Internacionales) tjniversidadComplutense Mayo de 1996 — II — A mix padres A Manuela — III — Índice Siglas y acrónimos empleados Presentación Capítulo 1 Introducción 1.1 Laayudanorteamericanaa Centroaméricacomoproblemadeinvestigación .1.1 La ensiscentroamericanade los años ochenta 1.1.2 Crisisde hegemoníay políticade Estados UnidoshaciaAmérica Central 1.1.3 La ayuda norteamericanaenAméricaCentral:unavisiónpreliminar ¡.2 Hipótesisdetrabajo 1.3 Metodología,fuentesy plande la obra Capitulo 2 La ayuda externa: perspectivasteóricasy analíticas 2.1 La ayudaexterna:conceptoy enfoquesanalíticos 2.1. 1 Conceptoy definiciónde la ayudaexterna:cuestionespreliminares 2.1.2 Enfoquesanalíticosen el estudiodela ayuda externa 2.2 Laayuday el estudiode lasrelacionesinternacionales:paradigmasy teorías 2.2.1 Ayuda,interésnacionaly política exterior:la perspectiva xvi xxv 4 5 8 12 18 18 18 22 38 del RealismoPolítico 38 - Iv - 2.2.2 Paradigma transnacionale interdependencia:la ayudaexterna comorégimeninternacional 46 2.2.3 Estructuralismoy dependencia:la ayudaexternay lasrelaciones Norte-Sur 55 2.2.4 La ayuda externa ye]estudiode la EconomíaPolítica Internacional 66 2.2.5 A modode conclusión:trazandoel marcodeestudio 81 Capítulo 3 La ayuda, la seguridad y el desarrollo: de la estrategia de la contención a la posguerra fría 86 3.1 Introducción 86 3.2 La ayuda comoinstrumentode la contención 90 3.2. 1 1 ~osprecedentesde ¡apolíticade ayuda 9<) 3.2.2 El Plan Marshall(1948-1952) 92 3.2.3 Laayuday la proyecciónglobal de la contención:de la Ley parael DesarrolloInternacional(1949-1951)a la Ley de SeguridadMútua(19514961) 96 3.2.4 RazóndeEstadoy razónde mercado:la ayuda alimentaria y la Ley Pública480de 1954 101 3.3 Los añossesentay setenta:augey declivedel desarrollismo 104 3.3. 1 El desarrollo entraen escena:la Ley de AsistenciaExtranjerade 1961 105 3.3.2 AméricaLatinay experienciadela “Alianzaparael Progreso” 110 3.3.3 Estrategiasde desarrolloen los añossetenta:las ~NuevasDirectrices”y la políticade ayudadela AdministraciónCarter 117 3.4 La ofensivaneoconservadoray la ayuda externaen la décadade los ochenta 128 3.4.1 El desarrolloy el libremercado:el augede la ortodoxianeoliberal 128 3.4.2 Las políticasde ajustey el “Consensode Washington” 133 3.4.3 La agendaneoliberaly la políticade ayudade la Administración Reagan:los “cuatro pilares”y la “Iniciativa dela EmpresaPrivada” 140 3.5 Promoviendola democraciay el libremercado:la AdministraciónBushy las políticasde ayudaen la posguerrafría 144 3.5.1 La asistencia externay el escenariode la posguerrafría: continuidad y cambio 144 3.5.2 Trade,nor Aid: la IniciativaparalasAméricasy la aperturacomercial 148 3.5.3 Nuevaspolíticasde ayudade la AdministraciónBush: la “Iniciativa para laDemocracia”,lasreformasa laPL-480y la “Iniciativa Andina’ contrael narcotráfico 150 3.6 La ayudaexterna,de Busha Clinton: ¿Transicióno crisis? 155 3.6.1 La crisisde la asistenciaexternaen el mundode la posguerrafría 155 3.6.2 ¿Reformao abolicióndela ayuda?:los dilemasde la Administración Clinton 164 Capítulo 4 Instrumentos, actores y procesos 170 4.1 Las modalidadese instrumentosdc la ayuda 170 4.1.1 Los Fondosde Apoyo Económico(ESF) 171 4.1.2 ~AlimentosparalaPaz”: la ayudaalimentaria 177 4.1.3 La Asistencia parael Desarrollo(DA) 186 4.1.4 Otrasmodalidadesde ayuda:el CuernodePaz,el Eximbanky la Corporaciónde InversionesPrivadasen el Exterior (OPIC) 188 4.1.5 La ayuda canalizada porlasOrganizacionesPrivadasde Voluntarios(OPV) 189 4.2 Los actoresy procesos 193 4.2.1 El procesode planificaciónde la ayuda 196 4.2.2 El entramado burocráticodela ayuda:el papelde la AID y de otrasagenciasy organismosfederales 198 4.2.3 La ayudaenla políticadoméstica:el papeldel Congresolos gruposdepresióny la opiniónpública 204 - VI - Capitulo 5 América Central y la ayuda norteamericana, de Reagan a Bush (1981-1992) 5.1 AméricaCentralen la políticaexteriordela AdministraciónReagan 5.2 Comercioy ayuda:lasiniciativascentroamencanasdela Administración Reagan 5.2.1 LaIniciativapara la Cuenca del Caribe (ICC) 5.2.2 El Informe de la ComisiónKissinger y la Iniciativa Centroamencana de 1984 5.3 Lasiniciativas democráticasdelaAdministraciónReagan 5.4 La ayudaa Centroaméricay la AdministraciónBush: continuidad, cambioy declive 5.5 El final de unaetapa:laayudaa Centroaméricay laAdministraciónClinton Capitulo 6 Costa Rica y la ayuda norteamericana: la décadadel ajuste estructural 6.1 El casode Costa Rica:consideracionesgenerales 6.2 Examende los flujos y de la composiciónde la ayuda 6.3 La ayudaeconómica, laestrategiaantisandinistay lapolítica exteriorde Costa Rica:de la subordinaciónestratégicaal PlanArias 6.3.1 La AdministraciónMonge(1982-1986):la ~alianzaestratégica” con Estados Unidosy la difícil afirmaciónde la neutralidadcostarricense 6.3.2 LaAdministraciónArias(1986-1990):la afirmacióndela pazy la recuperaci6nde la autonomíade la políticaexterior 6.4 Ayuday condicionalidadcruzada:CostaRica, el “Consenso deWashington” 215 215 217 218 223 238 245 250 253 253 262 268 268 282 y la reforma económica 289 - VII - 6.4. 1 Políticasdeestabilizacióny ajustey condicionalidadcruzada: el papelde laAID y de los organismosfinancieros multilaterales 289 6.4.2 La Administración Carazo(1978-1982):neoliberalismo,ajuste unilateral y desencadenamientode la crisis 294 6.4.3 Dela estabilizaciónal ajuste gradualista:lapolítica económicadela AdministraciónMonge(1982-1984) 299 6.4.4 El declivedel ajustegradualistadurantelaAdministración Arias (1986-1989) 309 6.4.5 La política económicadela AdministraciónCalderóny la aceleracióndel procesode ajuste (1990-1994) 319 6.5 LaAID y el ajusteestructuralen Costa Rica:condicionalidad,estrategias y prioridades 325 6.5.1 Los ConveniosdeRecuperacióny EstabilizaciónEconomica: (ESR>:examengeneral 325 6.5.2 El programade la AID en Costa Rica:el destinode losfondos enmonedalocal 330 6.5.3 La privatizaciónde CODESA:la AID y la liquidacióndel ~Estndo-empresario” 344 6.5.4 Minandola bancanacionalizada: liberalizaciónfinanciera y promociónde la banca privada 349 6.5.5 “Agricultura de cambio”y exportacionesno tradicionales 361 6.5.6 Ajusteestructuraly liberalizacióndel sectoragrario: la AID, el fin de la autosuficiencia alimentariay la crisis de laagricultura campesina 377 6.5.7 Los costesambientales ocultosdel modelo liberalexportador 386 Capítulo 7 De la “economía de guerra” al ajuste estructural: la ayuda norteamericana en El Salvador 390 7.1 El casode El Salvador:consideracionesgenerales 390 7.2 Examende los flujos y la composiciónde la ayuda 396 7.3 Lacrisisdel régimenoligárquico-military la gestacióndel conflictoarmado 401 VIII 7.4 Conteniendola revolución:laAdministraciónCartery el proyectoreformista 7.5 LaAdministraciónReagany el desplieguedela estrategiacontrainsurgente 7.6 Reforma,estabilizacióny pacificación:la ayudanorteamericanay la“economía de guerra”(1980-1989) 7.6.1 Las reformas estructurales:la AID y la ReformaAgrariasalvadoreña 7.6.2 Financiandola “economíade guerra”: laspolíticasde estabilizacióny el papelde laasistenciaexterna 7.6.3 Ayudaeconómica, pacificacióncontrainsurgentey estancamiento del conflictoarmado 7.7 De SanSalvadora Chapultepec:ayuda,condicionalidady negociaciones de paz(1989-1992) 7.8 Haciaun nuevo modelodedesarrollo:la AID, la promociónde exportaciones y el ajusteestructural (1984-1992) 7.8.1 LaAID y la AdministraciónDuarte(1984—1989):el desencuentro de la políticaeconómicay el fracasodel reformismo 7.8.2 El triunfo deARENA: el ajusteestructuraly el afianzamientodel modeloliberal-exportador Capitulo 8 Pacificación contrainsurgente, estabilidad estatal y transformación económica: el papel de la AID en Guatemala 8.1 El casodeGuatemala:consideracionesgenerales 8.2 Examende los flujos y la composiciónde la ayuda 8.3 Apoyandoel modelode “estabilidad nacional”:la ayudanorteamencanay laestrategiacontrainsurgente 8.3.1 La estrategia contrainsurgente, elPlanNacionalde Seguridad y Desarrollo(PNSD)y la “Tesis de la Estabilidad Nacional” 406 415 427 427 443 458 478 484 484 499 508 508 515 522 522 8.3.2 El papeldela AID en lapacificacióncontrainsurgente 529 - Ix 8.3.3 La ayudamilitar y la guerracontrainsurgente 8.4 Estabilizandoel Gobiernocivil: la AID y el proyecto democristianode “modernizaciónsin reforma” 8.4.1 LaAdministraciónCerezoy los dilemasde laestabilización 8.4.2 El fracasodela reforma fiscal 8.4.3 La política agraria:tanteandolos límitesdel proyectode modernización 8.4.4 La ayuda alimentariacomoinstrumentodeestabilización 8.5 Un nuevo modelode desarrollo paraGuatemala:ajuste estructural, apoyoal sector privadoy orientaciónexportadoradela economía 8.5.1 Condicionalidady reorientaciónde laestrategiade crecimiento económico 8.5.2 “Policy dialogue”y políticade promociónde lasexportaciones 8.5.3 La AID y la promocióndela empresa privada 8.6 El “fortalecimientodela democracia”enla políticade la AID La ayuda y la estrategia antisandinista: el caso de Honduras 9.1 El casode Honduras:consideracionesgenerales 9.2 Examende los flujos y la composiciónde la ayuda 9.3 La ayuday los objetivosde seguridad:financiando lacooperación hondureñacon la estrategiaantisandinista 9.3.1 Seguridad nacionaly ayudaeconómicay militar: el “pacto faustico” entreHondurasy Estados Unidos 9.3.2 Renegociando ladependencia:las relacionesentreHonduras y Estados Unidostrasla caídadel General Álvarez Capítulo 9 532 534 534 539 545 551 553 553 554 563 569 573 573 578 584 584 592 9.4 Los objetivos económicos:dela estabilización alajusteestructural 598 -x 9.4. 1 La estabilización económicaen el marcodelaestrategiaantisandinista: el periodode SuazoCórdova(1982-1986) 9.4.2 De la estabilizaciónal ajusteestructural:los mandatosdeAzcona (1986-1989)y Callejas(1989-1992) 9.5 Másalládela estabilización:buscandoun nuevomodelodecrecimiento económico 9.5.1 Lapolíticade promociónde exportacionesno tradicionales 9.5.2 El apoyodirecto a la empresa privada 9.5.3 El lentodesarrollodela políticadeprivatizaciones 9.5.4 La Ley deModernizaciónAgrícola:¿Unprocesode contrarreforma agrada? 9.5.5 Los costesambientalesdel nuevo modeloeconómico 9.6 ~Alimentosparala Paz” en Honduras: seguridadnacionale inseguridad alimentaria 9.7 Influyendoen la sociedadcivil: el apoyode la AID a las ONG hondureñas 9.8 LaAID y el apoyoa la democratización:límitesy contradicciones Capitulo 10 Contrarrevolución y desestabilización: el papel de la ayuda norteamericana en Nicaragua 10.1 El caso de Nicaragua: consideraciones generales 10.2 Examen de los flujos y la composición de la ayuda 10.3 Condicionando el proceso revolucionario: la ayuda durante el periodo 1979-1981 10.4 Desestabilización y contrarrevolución: laayudaeconómicaentre 1981 y 1989 10.4.1 De la Administración Carter a la Administración Reagan 598 608 617 617 620 622 623 625 627 630 63 1 634 634 643 648 653 653 10.4.2 La financiación de la Contra y la Guerra de Baja Intensidad 656 - XI - 10.4.3 El estrangulamiento de la financiación externa 665 10.4.4 El apoyo a la oposición interna 671 10.5 El retorno de la AID: contrarreforma conservadora y desestabilización política 676 10.5.1 El perfil de la asistencia financiera de la AID 676 10.5.2 La difícil transición nicaragúenseyel papel de la AID 684 10.5.3 El fracaso del Plan Mayorga y los acuerdos de concertación 589 10.5.4 La AID y la política económica ene] periodo 1991-1993: profundizando el ajuste recesivo 696 10.5.5 La AID, la política de privatizaciones y el conflicto por los derechos de propiedad 700 10.5.6 El apoyo al sector privado y el nuevo modelo liberal-exportador 706 10.5.7 La liberalización del sectorfinanciero 708 Capítulo 11 Conclusiones 710 11.1 La ayuda y la crisis centroamericana 710 11.2 Financiando la guerra, estabilizando las economías: la ayuda y los objetivos de seguridad nacional 714 11.3 La ayuda y los procesos de paz 720 11.4 La ayuda y las ‘~democracias de baja intensidad” 721 11.5 La transformación de las economías: la AID y losprogramas de ajuste estructural 724 11.6 El enfoque neoliberal del ajuste ye> “Consenso de Washington ¿Hacia un nuevo modelo de desarrollo? 731 Bibliografía 737 1. Documentos de la AID y de fuentes oficiales del Gobierno de Estados Unidos 736 2. Publicaciones e informes de carácterperiódico 754 3. Libros, artículosy documentos 755 - XII - Índice de cuadros y gráficas 1 Principales receptores de AOD de Estados Unidos en 1980-81 y 1989-90 6 2 Laayuda externa: un marco de análisis 83 3 Evolución de la ayuda de Estados Unidos en relación al PNB, 1946-1986 87 4 Evolución de la ayuda de Estados Unidos por áreas geográficas, 1946-1986 89 5 Evolución de la ayuda de Estados Unidos por tipos, 1946-1986 126 6 El “Consenso de Washington”: una matriz de política económica 135 7 Composición de la ayuda norteamericana por tipos, año fiscal 1992 171 8 Canalización de los Fondos de Apoyo Económico (ESF) 173 9 Canalización de la ayuda alimentada a crédito (PL-480 Título 1) 181 10 Canalización de la ayuda alimentaria como donación (PL-480 Título II) 185 II Actores y grupos implicados en la asignación y distribución de la ayuda 195 12 Comités del Congreso responsables de la asistencia externa 205 13 Centroamérica: evolución de la ayuda comprometida por tipos, 1980-1990 232 14 Centroamérica: evolución de la ayuda comprometida por países, 1980-1990 233 15 Centroamérica:distribuciónde la ayuda comprometida porpaises,1980-1990 233 16 Evolucióndel financiamientoexterno aCentroamérica,1980-1987 234 17 Evoluciónde la ayudabilaterala Centroaméricay al área andina,1991-1994 248 18 CostaRica: la ayudanorteamericanaen cifras, 1980-1994 263 19 Costa Rica.Evoluciónde la ayuda por tipos1980-1991 265 20 Costa Rica. Distribución de la ayuda por tipos, 1980-1991 266 21 Costa Rica. Asistenciaoficial al desarrollo deEstadosUnidosy de otros donantes,1979-1992 267 22 Financiaciónexterna,políticasde estabilizacióny ajustey “condicionalidad cruzada”en CostaRica, 1980-1990 291 23 Costa Rica. Evolución del endeudamiento externo 1980-1992 298 24 Costa Rica. Evolución económica 1980-1992 299 25 Costa Rica: financiación de fuentes oficiales desembolsada, 1980-1990 301 26 Costa Rica. Índices de salarios y remuneraciones reales 1980-1992 303 27 Contenidosbásicosdel PAE-Jde 1985 306 28 Contenidos básicos del PAE-II de 1989 316 xiii - 29 Costa Rica. Variación porcentual de la renta real mediapa cápita de los bogares de distintos estratos, 1980-1992 321 30 Costa Rica. Evolución del comercio exterior y la balanza de bienes 1980-1992 322 3 1 Los Convenios de estabilización y recuperación económica y la condicionalidad de la AID en Costa Rica 1982-1990 326 32 Depósitos y pago de intereses en la Cuenta Especial de la AID en Costa Rica, 1982-1988 331 33 Costa Rica. Uso de los fondos en moneda local 1982-1990 337 34 El procesodeprivatizaciónde CODESA.Situaciónen 1990 347 35 Distribución del crédito bancario por sector, 1989 359 36 Distribucióndel créditobancarioporactividady sector,1988 360 37 Inversiónextranjera directa netaen Centroamérica,1983-1993 367 38 CostaRica: exportacionestradicionales, no tradicionalesy turismo,1984-1990 369 39 Costa Rica: exportacionesno tradicionales porsector, 1984-1989 370 40 Costa Rica:exportacionestradicionalesy no tradicionalessegúnmercados, 1984-1995 371 41 CostaRica: gasto anualen los CAT, 1984-1990 374 42 El Salvador, la ayuda norteamencanaen cifras, 1980-1994 397 43 El Salvador. Evolución de la ayuda por tipos, 1980-1991 398 44 El Salvador. Distribuciónde la ayuda por tipos,1980-1991 399 45 El Salvador.Asistenciaoficial al desarrollode Estados Unidosy de otros donantes, 1979-1992 400 46 El Salvador. Asistencia comprometida en los proyectos de la Reforma Agraria, 1980-1990 435 47 El Salvador.Impactodela reformaagraria,1990-1992 ‘442 48 El Salvador. Evolución del PIB, 1978-1982 445 49 El Salvador. Distribución de la ayuda económica por destino, 1980-1992 451 50 El Salvador. Significación macroeconómica de la ayuda norteamericana, 1979-1992 452 51 El Salvador. Evolución y estructura del endeudamiento externo, 1979-1992 456 52 Distribución de los fondos en moneda local. El Salvador, 1985-1989 458 53 Apoyo de la AID al presupuesto gubernamental salvadoreño, 1984-1988 459 54 La asistencia de la AID a las instituciones estatales salvadoreñas, 1983-1989 462 55 El Salvador. Estructura del gasto público (rubros seleccionados), 1983-1989 463 56 El Salvador. Evolución de la pobreza, 1980-1985 466 57 El Salvador. Evolución de los salarios reales, 1980-1992 467 58 El Salvador. Exportaciones tradicionales y no tradicionales, 1980-1992 495 59 El Salvador. Proyectos de la AID con FUSADES, 19841992 497 - XIV - 60 El Salvador. Significación macroeconómica de las remesas familiares y la asistencia externa, 1989-1993 504 61 Guatemala. la ayuda norteamericana en cifras, 1980-1994 516 62 Guatemala. Evolución de la ayuda por tipos, 1980-1991 518 63 Guatemala. Distribuciónde la ayuda portipos, 1980-1991 520 64 Guatemala. Asistencia oficial al desarrollo de Estados Unidos y de otros donantes, 1979-1992 521 65 Guatemala 1980-1992. Evolución del PIByel PlBpercápita 536 66 Guatemala. Evolución de los salarios mínimos y el índice de precios al consumo (IPC) 1980-1992 538 67 Guatemala 1980-1992: deuda externa total desembolsada 542 68 Los programas del PREN (1987-1989) y el apoyo de la AID 544 69 La promoción de exportaciones en el Programa “Guatemala 2000” (1988-89) 557 70 Guatemala. Balanza comercial,] 984—1994 561 71 Participaciónde laAID en la estructurainstitucionaldefortalecimiento del sector privado y apoyo a las exportaciones 565 72 Honduras. La ayuda norteamericana en cifras, 1980-1994 578 73 Honduras. Evolución de la ayuda por tipos, 1980-1991 580 74 Honduras. Distribución de la ayuda por tipos, 1980-1990 582 75 Honduras. Asistencia oficial al desarrollo de Estados Unidos y de otros donantes, 1979-1992 583 76 Honduras. Evolución del PIB 1980-1992 604 77 Inversión Extranjera Directa neta en Centroamérica, 1982-1993 610 78 Honduras. Evolución de la deuda externa 1980-1992 611 79 El programa de ajuste estructural de la Administración Callejas, 1990-1992 614 80 Nicaragua. La ayuda norteamencana en cifras, 1980-1991 645 81 Nicaragua. Evolución de la ayuda por tipos, 1980-1991 646 82 Fondos de la Fundación Nacional para la Democracia (NED) destinados a la oposición interna nicaragúense,1984-1989 647 83 Nicaragua. Distribuciónde la ayudaportipos,1980-1981y 1990-1991 648 84 El Programade Estabilización y Recuperación Económica de la AID en Nicaragua para el año 1980: objetivosy destinode los fondos 652 85 Ayuda norteamericanaa la Contra ,1982-1990 658 86 Cambios en la composición de la ayuda externa a Nicaragua, 1979-1986 669 87 La financiación de la oposición interna nicaragilense, 1984-1989 675 88 Los objetivos de la AID en Nicaragua, 1991-1996 679 89 La ayuda norteamericana en Nicaragua en 1990 682 90 Nicaragua. Destino de la ayuda comprometida en 1990 y 1991, por sectores 683 - XV - 91 Nicaragua: evolución del PIB 1988-1994 697 92 Nicaragua: estructura del crédito agropecuario de corto plazo, 1989-1992 698 93 Nicaragua: protección arancelaria y comportamiento de la balanza comercial, 1989-1992 699 94 Nicaragua: importaciones por uso o destino económico, 1989-1992 699 - XVI - Siglasy acrónimos empleados ACCR ACNUR ACV FA AFLICIO AGO AID AIF Al FLD ANACAE ANAXHON ANDI A NEP A NFE AOl) APENN A PP APROCAFÉ APROR APROFAM ARA ARDE ARENA ASDI ASíES ASINDES ASOCODE ATC AVANCSO Asociación deCarreteras y Caminosde CostaRica Alto Comisionado deNacionesUnidas para losRefugiados Advisorv Comitie oit Voluntarv ForeignAid, Comité Asesor sobre Ayuda Voluntariaal Exterior(Estados Unidos) American¡ ÁreaPropiedaddel Pueblo(Nicaragua) AsociacióndcProductoresHondureñosdeCafé Asociaciónparael ProgresodeHonduras Asociaciónpara la Promociónde la Familia AmericanReliefAdíninistration,AdministraciónnorteamericanadeSocorros AlianzaRevolucionaria Democrática Nicaraguense AlianzaRepublicana Nacionalista(El Salvador) AutoridadSuecaparael Desarrollo Internacional AsociacióndeInvestigacióny EstudiosSociales(Guatemala) AsociacióndeInstitucionesdeDesarrollo (Guatemala) Asociaciónde Organizaciones CampesinasCentroamericanasparala Cooperacióny el Desarrollo AsociacióndeTrabajadoresdel Campo(Nicaragua) Asociaciónparael Avancede las CienciasSociales en Guatemala XVII MA BANADESA BANASUPRO BAN DESA BANEX BANGUAT BANHVI BCCR ROE BCR BIRF BM CAAP CACIF CADERH CADESCA CAEM CAl CANAIMA CAPEL CARE CAS CAT CATIE CAUSA CCC CCS CCSS CDHG CDN CDSS CE CEAR CEDEP CEE CEES Acueductosy Alcantarillados(CostaRica) BancoNacionaldeDesarrolloAgrícola(Honduras) SuministradoraNacional deProductosBásicos(Honduras) BancoNacionaldeDesarrolloAgrícola(Guatemala) BancoAgroindustrialdeExportaciones(CostaRica) BancodeGuatemala BancoNacional Hipotecariode la Vivienda(CostaRica) BancoCentralde Costa Rica BancoCentroamericanode IntegraciónEconómica BancoCentraldeReservade El Salvador BancoInternacionaldeReconstruccióny Fomento(GrupoBancoMundial) BancoMundial Consejo Agrícolay AgroindustrialPrivado (Costa Rica) Comité (kxwdinadorde As{xiaciones Agrícolas, Comerciales,Industrialesy Financieras (Guatemala) Consejo Asesorparacl Desarrollode losRecursos Humanosde Honduras Comitéde Apoyo al Desarrollo Económicoy Social de Centroamérica CámaraEmpresarial (Guatemala) Central AmericanInitiative, IniciativaparaCentroamérica CámaraNacionaldeImportadoresdeMadera(CostaRica) Centrode Asistenciay PromociónElectoral (CostaRica) CooperativeforAssistanceand ReliefIúverywhere¡~¡c., CooperativaAmericanade Asistenciaal Exterior(Estados Unidos) CooperativaAgrícola Sandinista(Nicaragua) Certificadode Abono Tributario(CostaRica) CentroAgronómico Tropicalde Investigacióny Enseñan¡a(CostaRica) Confederaciónde Asociacionespara laUnificacióndelas Américas (Estados Unidos) Co’n,noditv(‘redil Corporation,Corporación deCrédito Mercantildel USDA Cooperativade Créditoy Servicios(Nicaragua) CajaCostarricensedel Seguro Social Comisiónde DerechosHumanosde Guatemala CoordinadoraDemocrática Nicaraguense Country Developmenz SlralegyStaternent.Declaración deEstrategiadeDesarrollodel País ComunidadEuropea ComisiónEspecialde Ayuda a losRefugiados (Guatemala) Centro de EstudiosPolíticos(Guatemala) ComunidadEconómica Europea Centro deEstudiosEconómicosy Sociales(Guatemala) - XVIII - CentroEspañoldeEstudiosdeAmérica Latina CEDOH CEIDEC CEL CENITEC CENPRO CNP CEPAL CEPAS CETRAS CIA CIA V CINDE Cl REFCA CIP CIP Cl PE CITGUA CNP CNR CNR CODESA CODESRIA COFISA COGAAT COHAAT COI-IBANA COHDEFOR COHEP COlNDE COMAR CONACOEX CONADI CONADES CONAFEXI CONAPEX CONARA CentrodeDocumentaciónde Honduras CentrodeEstudiosIntegradosdeDesarrolloComunal(Guatemala) Comisión EjecutivaHidroeléctricadel Río Lempa(El Salvador) Centro deInvestigacionesTecnológicasy Cientlucas(El Salvador) CentroNacionaldePromocióndelas Exportaciones(CostaRica) ConsejoNacionalde Producción(CostaRica) Comisión EconómicaparaAmérica Latinade NacionesUnidas Centrode Estudiosy Promociónpara la AcciónSocial (CostaRica) Certificados TransferiblesdeOpción aDivisaspor Exportación(Honduras) CenitalIntelligenceAgencv,AgenciaCentralde Inteligencia(Estados Unidos) ComisiónInternacionalde Asistenciay Verificación Coaliciónde IniciativasdeDesarrollo(CostaRica) ConferenciaInternacionalsobreRefugiadosenCentroamérica Centrode Investigaciónparala Paz(España) Corporaciónparala InversiónPrivada(CostaRica) Centerfor InternationalPrivateLnierpr¡se,Centro Internacionalparala Empresa Privada (EstadosUnidos) Cienciay Tecnologíapara Guatemala ConsejoNacional deProducción(CostaRica) ComisiónNacionalde Reconciliación (Guatemala) ComisiónNacional de Reconciliación(Nicaragua) CorporaciónCostarricensede Desarrollo Consejo paracl Desarrollode la InvestigaciónEconómicay Social en Africa CorporaciónFinancieraNacional(CostaRica) CooperaciónGuatemalteco-AlemanadeAlimentos por Trabajo CooperaciónHondureño-AlemanadeAlimentos por Trabajo CorporaciónHondureñadel Banano Corporación Hondureña deDesarrolloForestal ConsejoHondureñode la Empresa Privada Coordinadorade InstitucionesdeDesarrollo (Guatemala) ComisiónMexicana de Ayudaal Refugiado Comisión NacionalCoordinadoradeExportaciones(Guatemala) CorporaciónNacionalpanelDesarrolloIndustrial(Honduras) ComisiónNacionalde Desplazados(El Salvador) ConsejoNacionalpara el Fomento delas Exportaciones (Honduras) ConsejoNacional de Exportaciones(Guatemala) ComisiónNacional deRestauracióndeÁreas(El Salvador) CEDEAL - XIX - CONDECA CONE COPEN CORDENIC COREC CORNAP COSEP COSUFFAA CPT CPT CREM CRíES CRIPDES CRN CRS CRS CTH CTN CU C CUS CUSG DBCP DC DEi DIDECO Dl GECOMEX DIGESA DNI DRI EA RTH ECA EFE ENABAS ERP EPS ESAF ESE ConsejodeDefensa de Centroamérica ComitéNacionaldeEmergencias(Guatemala) Comité NacionalPermanentedeEmergencias (Honduras) Comisiónpara la Reconstruccióny el Desarrollode Nicaragua ComisióndeReformadel EstadoCostamcense CorporaciónNacional de la AdministraciónPública(Nicaragua) Consejo Superiorde la Empresa Privada(Nicaragua) ConsejoSuperiorde las Fuerzas Armadas(Honduras) CongresoPermanentedeTrabajadores (Nicaragua) ConsejoPermanentedelos Trabajadores(CostaRica) CentroRegionalde EntrenamientoMilitar (Honduras) CoordinadoraRegionalde InvestigacionesEconómicasy Sociales Comité Cristianode Desplazados(El Salvador) Comitéde ReconstrucciónNacional (Guatemala) Catholic ReliefSenices.Servicios Católicosde Ayuda(Estados Unidos) CongressionalI?esearcl Service,Servicio de Investigacióndel Congreso (EstadosUnidos) ConfederacióndeTrabajadoresdeHonduras ConfedcracióndeTrabajadoresNicaraglienses Comitéde UnidadCampesina (Guatemala) Confederacióndc Unidad Sindical(Nicaragua) ConfederaciónUnitariadeSindicatosdeGuatemala Dicromo Cloropropano DemocraciaCristianaGuatemalteca DepartamentoEcuménico dc Investigaciones (CostaRica) Direcciónde Desarrollodc laComunidad(El Salvador) Dirección GeneraldeComercio Exterior (Guatemala) Dirección GeneraldeServiciosAgrícolasdel MinisteriodeAgricultura (Guatemala) Dirección NacionaldeInvestigaciones (Honduras) DesarrolloRural Integrado EscuelaAgrícolaRegionaldel Trópico Húmedo(CostaRica) Econonde CooperationAdministrañon,Administraciónde la CooperaciónEconómica (Estados Unidos) LaendedFundFacility, ServicioAmpliadodel Fondo Monetario Internacional EmpresaNacional de GranosBásicos(Nicaragua) Ejército Revolucionariodel Pueblo(El Salvador) HercitoPopular Sandinista ServicioAmpliadode AjusteEstructural(Enhanced Sirucrural Adjustment Facility) del FMI EconornieSupporuFunds.Fondos de ApoyoEconómico - xx - ESR ESINA FAO FARN FAS FDR FEDEPRI CAP FEGUA FENASTRAS FEPROEXAH EHIA FHIS FIDE FINATA FINTRA FISE FISS FLACSO FLOMERCA FLP FMI FMS FMLN FNT FOA FOB FODEX FOINVER FSLN FIN FlUí FUNADEH FUNDACEN FUNDAP FUNDA SAL FUNDAZUCAR FUNDE EconounicSuabilization FederacióndeEntidades Privadasde Centroaméricay Panamá FerrocarrilesdeGuatemala FederaciónNacionaldeTrabajadores Salvadoreños FederacióndeAsociacionesdc Productoresy ExportadoresdeHonduras FundaciónHondureñadeInvestigaciones Agropecuarias Fondo HondureñodeInversiónSocial Fundaciónparala Investigacióny el Desarrollo Empresarial (Honduras) FinancieraNacional deTierrasAgrícolas(El Salvador) Fiduciariade InversionesTransitorias(CostaRica) Fondo dc InversiónSocial deEmergencia(Nicaragua) Foindode1n~ersíónSocial Salvadoreño FacultadLatinoamericanadeCiencias&xsiales flota MercanteCentroamericana(Guatemala) FuerzasPopularesde LiberaciónFarabundo Martí Fondo MonetarioInternacional Foreign Militan Sajes,Ventas militaresal Extranjero (EstadosUnidos) ErentcFarabundo Martíde LiberaciónNacional(El Salvador) FrenteNacionaldeTrabajadores (Nicaragua) Frienósofknericas,Amigos de las Américas Ireeonljoard, libre de comisiones Fondo Especialde Promoción delas Exportaciones (Guatemala) Fondode Créditopara la Inversión yel Desarrollo(El Salvador) FrenteSandinistade LiberaciónNacional (Nicaragua) FranjaTransversaldel Norte(Guatemala) Freefrade tinion ¡nst¡tute, Institutodel Sindicalismo Libre FundaciónNacional parael Desarrollode Honduras Fundacióndel Centavo (Estados Unidos/Guatemala) Fundaciónde DesarrollodeProgramasSociocconómicos(Guatemala) FundaciónSalvadoreña deDesarrolloy Vivienda Mínima Fundacióndel Azúcar(Guatemala) Fundación NicaraguensedeDesarrollo (Estados Unidos) - XXI - Fundación Salvadoreña para elDesarrolloEconómicoy Social FuerzadeSeguridadPública(Honduras) FederaciónUnitariadeTmb~adoresde1-londuras ural Vear,Año Fiscal (EstadosUnidos) (kneralAccountingOffice,OficinaGeneraldeCuentas (Estados Unidos) AcuerdoGeneraldeArancelesAduanerosy Comercio GuerradeBaja Intensidad Asociaciónde Gerentesy EmpresasAsociadasde Honduras Gremial de Exportadores deProductosnoTradicionales(Guatemala) TeléfonosdeGuatemala Honduran-ArnericanClunnberofCorn.’nerce,Cámarahondureño-americanadeComercio Instituto Centroamericano deDocumentacióne InvestigaciónSocial Iniciativa parala Cuencadel Caribe ProgramaInternacionalde Asistenciay CapacitaciónCriminal e Investigativa(luulernational Criminal Investigo¡¡ve InstitutoCentroamericanode Administraciónde Empresas(Nicaragua) InstitutoNacional del Café(El Salvador) Institutodc Nutrición de Centroaméricay Panamá FUSADES FUSEP FUVH Fy CAO GAYE OBI GEMAH GREXPNT GUATEL HAMCHAM 1 CADI S 1 CC ICITAP 1 DCA IDESA C lSD 1 EP 1 EPALA. IESC IGE IGSS 1 HMA II CA IIDH 1 LANUD ILPES IMAS 1 NA 1 NACOOP INAFOR INCAE INCAFE INCAP - XXII - la Paz(Guatemala) InstitutoNacionaldeElectricidad(Guatemala> Instituto NacionaldeComercializaciónAgrícola (Guatemala) InstitutoNacionalde Seguros(CostaRica) Instituto deInvestigacionesSocio-económicasde Honduras Instituto Nacionalde Transformación Agraria(Guatemala) Institutodc Promocióny CapacitaciónElectoral (Nicaragua) Instituto de Previsión Militar (Guatemala) InstitutoRegulador deAbastecimientos(El Salvador) InstitutodeRelacionesInternacionalese Investigaciónpara InstitutoSalvadoreñode Reforma Agraria Impuestosobreel ValorAñadido Buróde América Latinay el Caribede la AID Lawvers(1ounmnilteon HumanRights,Comité deJuristaspara losdErechos Humanos (EstadosUnidos) Ley para la Recuperación Económicadela Cuencadel Caribe Militan’ Assislance Programn, Programade AsistenciaMil¡tar (Estados Unidos) Movimientode AcciónSolidaria (Guatemala) Mercado ComúnCentroamericano Ministeriode ComercioExterior(El Salvador) Ministerio de Planificacióny Política Económica(CostaRica) Ministeriode DesarrolloUrbanoy Social(Guatemala) Ministeriode Planificación(El Salvador) Min¡steriodc Recursos Naturales,Energíay Medio Ambiente MassachussetsInstitute of i?chnology, InstitutoTecnológicode Massachusscts Movimiento Nacionalista Revolucionario(El Salvador) Mutual Secur¡tv Act, Ley deSeguridadMutua (Estados Unidos) National De,nocraticInstitute,Instituto NacionalDemócratade AsuntosInternacionales (EstadosUnidos) National Fndowtnentfor Democracy. FondoNacionalparala Democracia(EstadosUnidos) Nicaraguaz>Hwnan¡tarian AffairsOffice, Oficina dc AsuntosHumanitarios Nicaraguenses (EstadosUnidos) Movimiento dePaisesno Alineados NuevoOrden EconómicoInternacional A’ationalRepublicanInstince, InstitutoNacionalRepublicano de AsuntosInternacionales (EstadosUnidos) National Security Council, ConsejoNacionaldeSeguridad(Estados Unidos) OverseasDevelopmentCouncil (Estados Unidos) Organizacióndc Cooperacióny Desarrollo Económico Organizaciónparael DesarrollodeAméricaCentral INDE INDECA ¡NS INSEIl INTA IPCE ¡PM IRA 1 Rl PAZ ISTA IVA LACC LHRC LRECC MAP MAS MCCA MICE MIDEPLAN Ml NDES MIPLAN MIRENEM MIT MNR MSA NDI NED NHAO NOAL NOEI NR! NSC ODC OCDE ODCA - XXIII - OFDA-AID OIT 0MB ONG ONGD ONUCA OPEN OPIC OPS OPV ORDEN PAC PAE PAECA PASP PASP PCN PCN PC 5 PDC PEA PEC PERE PERI Pm PMA PNSD PNUD PL-ASO PLC PLN PREALC PREN PRES PRN PRODEMCA PROSPEL Oficinade la AIDpara la asistenciaendesastresenel extranjero Organización Internacionaldel Trabajo OfficeofManogerneulamiBudge¡,Oficina de Gestióny Presupuesto(Estados Unidos) Organizaciónno Gubernamental OrganizaciónnoGubernamental deDesarrollo Grupode ObservadoresdeNacionesUnidasparaCentroamérica Organizacónparalas Emergencias Nacionales(CostaRica) Overseas PrivateInvest’nentCorporalion.Corporaciónparalas InversionesPrivadas enel Exterior(Estados Unidos) Organización Panamericanade Salud OrganizaciónPrivadadeVoluntarios OrganizaciónDemocráticaNacionalista(E! Salvador) Patrullasde AutodefensaCivil (Guatemala) Programa deAjuste Estructural Plande Acción Económica para Centroamérica Programadc Apoyo al Sector Privado(El Salvador) ProgramadeApoyo al SectorPrivado(Nicaragua) PartidoComunistade Nicaragua Partidode ConciliaciónNacional(El Salvador) PartidoComunistaSalvadoreño Partido de la DemocraciaCristiana(El Salvador) PoblaciónEconómicamenteActiva PlanEspecialparaCentroaméricadeNacionesUnidas PresupuestoExtraoxdinariodc ReactivaciónEconómica(El Salvador) ProyectodeEstabilizacióny RecuperaciónIndustrial(El Salvador) ProductoInternoBruto ProramaMundial deAlimenios PlanNacionaldeSeguridady Desarrollo(Guatemala) Programade las NacionesUnidasparael Desarrollo Ley Pública480, “Alimentos para la Paz” (EstadosUnidos) PartidoLiberal Constitucionalista(Nicaragua) PartidodeLiberaciónNacional (CostaRica) ProgramaRegionalde Empleopara América Latinay el Caribede la OIT ProgramadeReorganizaciónNacional(Guatemala) Programa deReordenamientoEconómicoy Social (Guatemala) ProgramadeReconstrucciónNacional (El Salvador) Amigosdel CentroDemocráticode Centroamérica(Estados Unidos) Programa de SeguimientodePolíticas ExterioresLatinoamericanas - XXIV PUSC RECOPE ROCAP RUOG SAL SANAA SECAL SEGEPLAN SELA SETEFE SIECA SíMME SIU SOUTHCOM SPG TCA TLC UASP UCA UCS UFCO UMR UNAG UNAGRO UNICEF UNO UN RRA UPANACIONAL UPANIC URNG USAID USDA USDC USIA VGA WOLA Partidode UnidadSocial Cristiana(CostaRica) Refinadora Costarricensede Petróleo,SA. Regional0ffcefor Central Aznerica ami Panarna, OficinaRegionalde la Al D para Centroaméricay Panamá RepresentaciónUnitariade la OposiciónGuatemalteca Siruciural AdjustmentLoa,>, préstamodeajusteestructuraldel BancoMundial ServicioAutónomoNacionaldeAcueductosy Alcantarillados (Honduras) Sector Adjustnient Loan, préstamosectorialdeajusteestructuraldel BancoMundial SecretaríadePlanificación Económica(Guatemala) Sistema Económico Latinoamericano SecretaríaTécnicade FinanciamientoExterno(El Salvador) SecretaríaGeneraldelTratadode la IntegraciónCentroamericana SistemaMultiplicador deMicroempresas(Guatemala) SectorInformal Urbano Comando Surdel Ejército deEstadosUnidos Sistemade Preferencias Generalizadas TechnicalCooperabanAdministrauion,AdministraciónparalaCooperaciónTécnica (EstadosUnidos) Tratadode LibreComercio Unidadde Acción Sindicaly Popular (Guatemala) UniversidadCentroamericana(El Salvador) Unión ComunalSalvadoreña Uniled bruj! Coínpanv Usual Marh’iing Requiremnen!,RequisitoUsualde Mercado Unión Nacionalde Agricultores yGanaderos (Nicaragua) Unión Nacionalde Agricultores (Guatemala) Fondo deNacionesUnidasparala Infancia Unión NacionalOpositora(Nicaragua) UnitedNations Reliefami Rehabilitation Admin ¡strutian,AdministracióndeNaciones Unidasparael Socorroy la Rehabilitación Unión NacionaldePequeñosy MedianosProductores Agropecuarios(CostaRica) Unión deProductoresAgropecuariosdeNicaragua UnidadRevolucionanaNacionalGuatemalteca Unjied Siates Agencyfor International Development. Ver AID UnitedSialesI)eparrrnenrofAgriculture, Departamento de AgriculturadeEstadosUnidos Uniled Sialesí)epartrneniofCommerce.DepartamentodeComerciode EstadosUnidos UnitedSialesInformajion Agency,AgenciadeInformacióndeEstadosUnidos Voiceof Amer¡cat la Voz deAmérica WashingtonOffice for Latin America - XXV - Presentación Estatesisnacióen el Altiplano de Guatemalaa finales de los añosochenta.En esos años,trabajandopara la CooperaciónEspañola,tuve la oportunidadde conoceráreasde Quiché, Huehuetenango,San Marcos y Alta Verapazen las que, apenastres o cuatro años antes, se había producidouna de las más sangrientasguerrascontrainsurgentesde América Latina. En estaszonas, muy aisladasy de poblacióncasi exclusivamente indígena,se observabauna intensa actividad de reconstrucción.Donde habíanexistidoaldeasy caseríos, arrasados por las tácticasde “tierra quemada”de los GeneralesLucas y Ríos Montt. sc alzabanahoralas “aldeas modelo”, construidaspor el Ejército siguiendoel esquemade las“aldeasestratégicas”de Vietnam.En las obras de construcción, en la maquinariade obras públicas queabríanuevascarreterasde penetración en la montaña,en los vehículosque rodabanen esascarreteras,en los sacosdc maíz distribuidos a la población, en las oficinas gubernamentalesrecién establecidasen la zona,aparecíarepetidamenteel símbolode la Agenciapara el Desarrollo Internacional de EstadosUnidos (USAID): dos manos estrechándosesobreun fondo de barrasy estrellas. El observadorque, como yo mismo, hubiera recorrido en ese periodo las ciudadesy las áreas ruralesde Honduras,El Salvadory CostaRica, habría encontrado esesímboloen otros muchoslugares.Las razonesgeopolíticasde la “lluvia de dólares” quedenotabala presencia de laAID en todos los rincones de Centroaméricaeran bastante evidentes.La lógica de la ayuda norteamericanay sus efectos en las sociedadesy las economíasde América Central,sin embargo,eran más difícilesde percibir a primera vista. Paraalguien que desarrollabasu actividad profesionalen el campo de la cooperación internacional,como erami casoy el de otros muchoscompañeros y compañeras,en la cooperación oficial y en organizacionesno gubernamentales,ello suscitabamultitud de interrogantesy preocupaciones. Las evidencias disponibles, además, mostraban quelos efectosde la asistencia norteamericanay su condicionalidadno contribuíana mejorar —e incluso - Xxvi empeorabannotablemente—la situaciónde la poblaciónmás Vulnerable. Ver cómo afectaban losprogramasde ajustea la poblacióncon la que llevábamosa cabo nuestrotrabajofue, en estesentido,unaexperienciamuy aleccionadora sobre el verdaderoimpacto y significado de las políticas de cooperacióny asistencia externa. Al regresara la Universidad en 1990 para dar inicio a mis estudiosde doctoradocomencéa indagarestas cuestionesde unaforma mássistemática. En este periodo,estandoal servicio de la FederaciónInternacionalde Cruz Roja, tuve la oportunidadde realizar diversos viajesde trabajoa la región, que me permitieron teneruna visión regional del papel de la asistencia estadounidensey obtenernuevay valiosa información sobre suactuación. Posteriormente, entre1991 y 1993,trabajécomo investigadoren CostaRica y curséestudiosde maestríaen la Universidad parala Paz de NacionesUnidas. situadaen esepaís. Todo ello me permitió obtenerinformaciónadicional sobre estamateria—Costa Rica vivíaentoncesun programade ajusteestructural inducido por la AID— y una formación especializadaen el campo de la economíainternacional y la macroeconomíasin la que estainvestigaciónno hubierasido posible. Fruto de este periodo fueun pequeñotrabajode investigación tituladoEstados Unidos en Centroamérica 1980-1992:¿Ayuda económicao seguridad nacional?, publicado en 1992 por el centro de investigaciónHegoa, de la Universidaddel País Vasco,que representabauna primer aproximaciónal temay avanzabade formaexploratoriaalgunasde las hipótesissobrelas que se ha sustentadoestatesis. En 1993, aprovechandouna estanciaen Washington motivada por mi participaciónen un seminariodel Banco Mundial, pude accedera los fondos documentalesde la AID y entrevistarmecon algunosde los funcionariosdel Buró de América Latina. Estasaportacionesme permitieroncompletar la investigación,hastaentoncesbasada sólo enfuentes centroamericanas,con informaciones,datos y visiones procedentesde la AID y de otras agencias federales.En este periodo tambiénllevé a cabo otrasinvestigacionessobre cooperaciónal desarrollo—de la Unión Europea, de organismos multilaterales como el FMI y el Banco Mundial— que, aun estandocentradasen otros actores,contribuyerona darforma a estatesis. - XX VII - A lo largo de todo este procesohe contado conla colaboración,el apoyo y la crítica de un gran número de personas,a las que quiero expresar mi reconocimiento.Sin suayuday su aliento,estainvestigaciónno habríasido posible. CarmenSendino,coordinadoradel programade DesarrolloRural Integrado (DRI) de Sacatepéquez,Santiago33astosy ManuelaCamus,investigadoresde FLACSO, Ana Sugranyesy Li~’ isa Cabrera, del IDESAC, fueron mis interlocutoresmásdirectosen Guiltemalay lo hanseguidosiendodespués,y muchasde las reflexionesqueaquíaparecensobreesepaís —y el hechomismo de que esta tesissehayarealizadotse las debo directamentea ellos. Mí deuda intelectual y personal con Fuetisla Roselló, médico de la cooperación españolaen Guatemala entre198$ y 1992,es tambiénmuy grande. Sary Monteroy Ana Hidalgo, c~n quienestuve la suertede compartir el trabajode investigaciónen CostaflAca, me ayudaron a entendera su paísy me abrieron puertas que, de otra torma, me hubieran estadovedadas.Los periodistas norteamericanosTon$¡ Avirgan y Martha Honey,residentesen CostaRica y profundosconoced@resde esepaís, me facilitaron manuscritos inéditosy otras informacionesde ~ranvalor. El periodistanicaragUenseEdwin Seballosy los politólogoscostarri4ensesErick Romány Edwin Arias tuvieron la pacienciade leermis borrado4sy suscríticas contribuyerona mejorar el capítulo referido a sus respectivospaíses. WelvinRomero, de CRíES, respondiógenerosamentea mis p~ticionesde información.Tambiénestoy en deudacon Carlos Sojo, investig~dorde FLACSO-CostaRica, y con Rafael Menjívar, director de estainstit$ción. por su tiempo, sus sugerenciasy su apoyo documental. Ottón Solís, profundo conocedor ~ela política de la AID debido a su condición de ex-ministro de planificación ~e la Administración Arias,también me ha prestadoun gran apoyo. Comotu~or y director de tesis durantemis estudiosen CostaRica, estuvosiempre dispuestoa intercambiarideas y a facilitarme documentación,contactosy datosde granvalor. Tambiénquieroexpresarmis a4adecimientoa Clarence Zuvekasy Mary C. Ott, economistasdel Buró de A~érica Latina de la AID en Washington.El intercambio de opiniones con~ Clarence Zuvekasha sido especialmente - XXVIII - fructífero, debido al rigor de su análisisy a su gran coherenciateórica. Anne E. Langhaugh,investigadoraen el Centro de Documentaciónde la AID en Washington,me ha ayudadoa localizar y obtenerun gran número de documentos originalesde la AID. Nina Serafino y JonathanSanford, del Serviciode Investigacionesdel Congreso,me han facilitado documentosde esta institución que de otra forma no me hubieran sido accesibles.Mi agradecimientotambién se extiende a KarenHansen-Kuhn,investigadorade TheDeveloprnentGap, por suscríticasy comentarios. Mariano Aguirre,del Centro de Investigaciónpara la Paz (CIP), ha sido una permanentefuentede amistad,apoyo e inspiración. Tambiénquierodirigir un agradecimientoespeciala José AngelSotillo, profesor en la Universidad Complutense, porsu amistad,su ayuday susmuestrasde confianza. Otras personasque me han ayudado a realizar estatesis, directao indirectamente,han sido Gustavo Palomares,a quien tuve la suerte de conocer como profesor;ChaimeMarcuello, profesorde la Universidadde Zaragoza, con quien he intercambiadoideas y documentos;JuanPan, profesor de la UniversidadAutónoma, que tuvo la paciencia de leer y criticar mís primerísimosborradores,y Kees Biekart,del TransnationalInstitute (TNI) de Amsterdam.Isaías Barreñada, compañeroy amigo desdehaceaños,tambiénha apoyado generosamente estetrabajo. Tambiénestoy muy agradecidoa Rosa María Mesay a Emilio Mora, por acogermeen sucasade Altea cuandohe necesitadoaislarme,a JoséAntonio SanahujaMartín (mi padre),que ha dedicadomuchashorasa la correcciónde originales, ayudandoa subsanarinnumerables erroresde estilo y de contenido, y a Marta Sanahuja(mi hermana),cuya ayuda como economistaha sido tambiénmuy valiosa. Quiero expresarun agradecimientomuy especiala Celestinodel Arenal, director de esta tesis, por su apoyo y su comprensión.Sus orientaciones teóricasy metodológicashan sidoesencialespara hacerposible estatesis, y, sobretodo, su rigor académicoy su honestidadintelectualhansido un acicatey una permanentefuentede inspiración parami trabajo. Xxix A todosellos les debo losaciertosque enestatesis pudierahaber. De los erroresu omisiones, sóloel autor esel responsable. El último y másespecialagradecimiento es para Manuela Mesa, la personacon la quecompartomi vida y la que, desdeGuatemalaa Madrid,ha vivido más de cercala elaboraciónde estatesis.Para ella,con amor. JoséAntonio Sanahuja Madrid, mayode 1996 —1~— Capítulo 1 Introducción 1.1 La ayuda norteamericana a Centroamérica como problema de investigación 1.1.1 La crisis centroamericana delos años ochenta Los añosochentahan significado para América Central uno de los periodos más difíciles de su historia. La región ha atravesadouna profundacrisis de carácter estructural,quese manifestóen procesos revolucionariosy conflictos armadosde gran intensidad. Enun mundodominadopor las tensionesde la “segundaguerrafría”, los conflictos centroamericanospronto se convirtieron en unacrisis de carácter internacional,que atrajo la atención de políticos, diplomáticosy analistasy del conjunto de la opinión pública mundial, y que dio paso ala intervenciónde los principalesactoresdel sistema internacional. La crisis y los conflictos centroamericanosde los años ochentason el puntode partida de nuestra investigación.Antes de adentramosen sus dimensiones internacionalesy en lo que será nuestro objetode estudio describiremos,de forma muy breve,sus principales característicasy manifestaciones. La crisis económica,en primer lugar, se manifestóen los declinantestérminos del comercioy el crecienteendeudamiento externo,que revelóel agotamiento del modelo de crecimiento de las décadasprecedentesí.Los principales indicadoresde la crisismostraronsu magnitudy su carácterestructural:a lo largo de la “década perdidapara el desarrollo”, según la expresiónde la CEPAL, el PB per cápita retrocedió desdeel 5% de Costa Rica hastael 40,8% de Nicaragua,con retrocesosdel 14% al 18% en Guatemala, Hondurasy El 1 El estudio clásicosobreel desarrollo económicode Centroaméricaen el presentesiglo esel de Bulmer-Thomas1989.Sobreel agotamientodel modelode acumulaciónde posguerra,ver PP. 385-389. -2- Salvadorí. Lapobreza aumentóhastaafectar,a mediadosde los ochenta,al 72% de la poblacióndel istmo2. La incipienteindustriaregionalse vio afectada negativamentepor el virtual colapsodel comercio intrarregional,que entre 1980 y 1989 cayóa la mitadde suvalor. La crisis también puso de manifiesto las dificultades de las economías centroamericanaspara adaptarsea los cambios en laeconomíamundial. Los términos de intercambiocayeronentre un 16,2% en Costa Ricay un 49% en El Salvadora,debidoa la tradicional dependenciadel istmo del cultivo y exportación deunoscuantosproductos “tradicionales” —café,banano,carne, azúcar,algodón— cuya demandaen los mercadosinternacionalesempezóa declinar.Estedeclive,en el casodel algodón,se mostró irreversible. El sector externo,en consecuencia,empezóa registrar crónicosdéficits de la balanzas por cuenta corriente. Con un modelo de industrialización basadoen las importacionesde bienes intermedios y por lo tanto con grandesnecesidadesde divisas, y con una agriculturade exportaciónen declive, AméricaCentral empezóen los años setentaa hacersemásy másdependientedel créditoexternopara mantenerlas economíasen funcionamiento.El endeudamientoexternollegó a serde 8.500 millones de dólaresal principio de la década,y continuó aumentando hasta alcanzarunos22.000millones de dólaresen 1990, lo que significó entreel 75 y el 80% del PiB total de la región4. Entre 1984 y 1988, el servicio de la deuda significó en torno a la mitad de las exportacionesdel istmo5. Centroaméricase encontró, por todo ello,en unacrónicacrisis de insolvencía. Las agudasnecesidadesde divisashicieron ala región muydependientede las donacionesy los créditos externos.En estasituación de vulnerabilidad,la Agenciapara el Desarrollo Internacionalde Estados Unidos(AID) y otros organismosfinancieros internacionalescomo el FMI y el Banco Mundial tuvieron un enormepoderpara tutelar la vida económicade los paísesde la región. Algunos gobiernosse vieron sometidosa la estricta “condicionalidad cruzada”de estasinstituciones,impulsandoen los últimos añosde la década 1 CEPAL 1992a. p. 29. 2 Menjívar y Trejos 1991 p. 71 y 75. 3 Timossi ¡991, p. 236. 4Timossi 1991, p. 236. 5IICA/FLACSO 1991, p. 94, con datos de CEPAL. -3- programasde ajuste estructural(PAE) que,si bien permitieron recuperarun cierto equilibrio macroeconómico,a menudohan sido decarácterrecesivoy han agravandola situaciónsocial. Por otro lado, los regímenesautoritarios —civiles o militares— que se generalizaronen la décadade los setenta, conla excepciónde CostaRica, evidenciaronla imposibilidad de mantenerel orden oligárquicotradicional si no era medianteel recurso a la violencia de Estado, en un contexto de modernizaciónde la sociedady la economía quehizo aparecernuevossectores socialesemergentesque reclamabanespacios para laparticipación social y política. El crecimiento y las transformacioneseconómicas, porúltimo, acentuaronlas desigualdadessocialesheredadasde épocasprecedentes;sepuso así de manifiesto la falta de integracióny las fracturas existentesen unas sociedades caracterizadaspor la pobreza generalizaday la desigualdad extrema. La crisis,en definitiva, ha tenido carácter global,y sus componentes económicos,políticos y sociales hanestadoestrechamente interrelacionadas tanto en el ordende las causas comode los efectos’. En varios países, a finalesde los años setenta,las contradiccionesderivadasde la crisis desembocaronen procesosinsurreccionales,guerras civiles o conflictos guerrillerosorientados a una radical transformaciónde las estructuras políticas,económicasy sociales, que pretendieron establecer regímenespolíticos y económicosque hicieran realidadlas aspiracionesde democracia,libertad,justicia y equidadde los puebloscentroamericanos.Entre 1979 y 1981 triunfó un procesorevolucionarioe insurreccionalen Nicaragua, dando fin a la dictadura de Somozae instaurandoun régimen inclinadoa favorecera las grandesmayorías,y se desencadenaron procesossimilaresen El Salvadory en el altiplano indígenade Guatemala,en todos los casoscon un significativo apoyopopular. Ademásde su vocacióntransformadorade las estructuras económicas,políticas y sociales,de orientación ideológica de izquierdas,un rasgo comúna estosprocesosy movimientos será laafirmación del principio de autodeterminación nacionaly, en el casode Nicaragua, una vez enel poderel FrenteSandinista,de no alineamiento.Ello supondrá,en el plano internacional,un desafíofrontal a la potencia hegemónicaen la región. 1 El impacto de] proceso de modernización en el orden social y el sistema político de los países de América Central tiene en los trabajos de Edelberto Torres-Rivas sus exponentes más logrados. Ver, particularmente, Torres-Rivas 1981, 1987 y 1989a y b. -4- 1.1.2 Crisis de hegemoníay política de Estados Unidos hacia América Central Los procesos revolucionarios,a pesarde tenerorígenes internosy perfiles nacionales,coincidieroncronológicamente conel recrudecimientode la tensión Este-Oeste,la denominada“segunda guerrafría”, en cuyo contexto la administración Reagan,en el poder desde1981, establecióunaagresivapolítica exterior. En la percepción dominanteen la nuevaAdministración, los conflictos del istmoeranel resultadode “la “infiltración comunistacubano-soviética”en unas sociedadesen lasque, desdeMéxico hastaPanamá,la crisis y la pobrezaeran el adecuado“caldo de cultivo” para la subversión.El fuerte potencial de expansióndel fenómenorevolucionario a lo largo de toda la región se convirtió, en la percepcióndel ejecutivo norteamericano,en lo que desde décadasanteríoresse conocía comoel “efecto dominó”l. A fin de restablecerla dominación norteamericanaen Centroaméricase pretendió bloquear y revertir la revolución sandinistay los procesos salvadoreñoy guatemalteco,asícomo prevenirbrotes revolucionariosen otros paísesde la región. Para ello Estados Unidosemplearonmúltiples formasde intervencióntanto político-militarescomo económicas, queen sudiseñomás acabadofueron conocidascomo “la guerra debaja intensidad” (GBI)2. Esta nueva modalidadde guerracontrainsurgentecombinaba,de una forma muy flexible, las accionesencubiertasy la financiaciónde fuerzas irregulares—la Contra—, las operacionesde inteligencia, el bloqueo y las represalias económicas,la “acción cívica”, la asistenciaeconómicay militar y la presión diplomática. La AdministraciónReagantambiénpretendióenfrentarse ala crisis económica que atravesabala región y restablecerel crecimientocon el objetivo de corto 1 Para una discusión general sobre las percepciones de la seguridad nacional y el comunismo, ver Schoultz 1987, especialmente pp. 106-140. 2 Sobre el concepto de “Guerra de baja intensidad”, ver, entre otros, Vergara et alá 1986, Halliday 1987, VV AA 1988, Bermúdez 1989 y Aguirre y Matthews 1989, especialmente los capítuios 1 a3. -5- plazo de estabilizar las economías,reforzar las capacidadeseconómicasy militares de los gobiernos de la región y, a largo plazo, eliminar las condicionessocioeconómicasque favorecíanlos fenómenos revolucionarios. Con ello se pretendía,en última instancia, crearbasesduraderaspara la estabilidadde la región, y por lo tanto parala seguridadde EstadosUnidos 1.1.3 La ayuda norteamericana en América Central:una visiónpreliminar En estecontexto, cabeobservar quela ayudaeconómicay militar a la región experimentóun crecimientoespectacular.A título de comparación,en los 33 años que medianentre 1946 y 1979, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua recibieron1.553 millones de dólaresen ayuda incluyendolos importantes aportes dela “Alianza para el Progreso”, iniciada en 1961. Entre 1980 y 1990, sin embargo, EstadosUnidos canalizó hacia Centroamérica,a travésde diversasfuentesoficiales, 8.446millonesde dólares en ayudabilaterall. Algunospaísesdel área,como El Salvador, llegarána recibir en los añoscentralesde la década,los de mayoresflujos de ayuda hasta1,5 millonesde dólares díarios. Las cifras absolutasresultan por sí mismassignificativas,pero no lo es menos comprobar cómolos paísesde la región adquirieronun lugar relevanteen la escalade distribuciónde laayuda norteamericanaa nivel mundial.Entre 1980 y 1990 seprodujo,en estesentido,un cambio significativo.En 1980,segúnlos datos de la OCDE citadosen el cuadro n0 1 —que como veremos no contemplan la asistenciamilitar—, sólo El Salvador aparecíaentre las prioridades de ayuda de EstadosUnidos, situándoseen el noveno lugaral recibir un 1% de la AOD estadounidensetotal. En 1989-1990,sin embargo, cuatro paísescentroamericanos se encontraban entrelos once primerosreceptoresde ayuda de Estados Unidos.Estos cuatro 1 Estas cifras, procedentes de la AID, incluyen sólo los programas oficiales de ayuda, tal y como se describen más adelante. Los fondosaprobados para la “Contra”, los canalizados por entidades privadas o la “Enmienda Denton” —referida al uso de aviones militares de Estados Unidos para el transporte de carga de organizaciones privadas o humanitarias— no están incluidas. -6- paísesconcentrabanel 6,7% de todala ayuda,eran los primeros receptores mundialesen términosper cápita,y el primero de ellos, El Salvador,había llegado a serel cuartoreceptor mundialen términosabsolutos.El Salvadorse encontrabapor delanteincluso de Filipinas, Bangladesho la India, paisesde menordesarrollorelativo que tradicionalmentese encontrabanentre los más importantesreceptoresde ayudade EstadosUnidos. Cuadro n0 1 Principales receptores de AOD de Estados Unidos en 1980-81 y 1989-90 1980-81 País % dcl total 1989-90 País % del total Egipto Israel India Turquía Bangladesh Indonesia Islasdel PaUf¡co Pakistán El Salvador Perú Portugal Sudán Total AOD multilateral 12,6 11,5 3,3 2,8 no 2,1 1,7 1 .4 0,9 0,9 0,9 Egipto 1 sracl Pakistán El Salvador Filipinas Honduras Bangladesh India Sudán Costa Rica Guatemala Jamaica 41,3 30,4 AOD total (mill. US $> 6.973 Fuente: OCDE 1991,p. 225 La “lluvia de dólares” refleja la importancia que la administración norteamericanaconcedióa la crisis regional en cuantoa susprioridadesde acciónexterior. EstadosUnidos,conello, reforzósu pape)como actorexterno de la crisis regional, impulsandosu resolución de forma favorablea sus interesesnacionalesy de seguridad. En el contexto de una crisis de carácterpolítico, económicoy social cabe preguntarse,en consecuencia,queobjetivos tantoeconómicoscomopolíticos y socialesha tenido la ayuda, de qué forma se ha canalizado,con qué 16.6 12,1 2,8 2,7 jfl 1,6 1,5 1 ,2 1 ,2 1,2 1 ,2 45,3 18,6 10.409 ‘7 condicionalidady cuál ha sido su relación conla paulatina resoluciónde la crísis a finales de los años ochenta,y con los objetivos de los actores implicadosen la misma.El análisis de la ayuda adquiere así,al considerar estascuestiones,el carácter de problema para la investigación. De forma preliminar,cabe plantear los siguientesinterrogantesa fin de aproximarseal problemapara suresolución: a) Respectoa los objetivos de la ayuda: ¿Cuálesfueron los objetivos del donante -—Estados Unidos— y de los receptores —los Estados centroamericanos—en los ámbitos político, económico,social, de desarrollo,humanitario,de seguridadu otros en relacióna la crisis de la región?¿Cómo se relacionan con la estrategiae interesesglobales de estados Unidos—la recomposiciónde sudominaciónhegemónica—y de los receptores —la estabilidadpolítica y social y el mantenimientodel statusquo desafiado porla crisis? ¿Cuálesson susprecedenteshistóricos? ¿A qué diagnósticode la crisis responden?¿Quédiscurso ideológico- político orienta las políticasde ayuda?¿Quéteoríao doctrinaeconómica esla inspiradorade dichaspolíticas?¿Qué estrategia,modeloo “estilo” de desarrollose impulsaen el ámbitoeconómico? ¿De qué formay en qué gradose adecúana los objetivosdel donantey el receptor? b) Respectoa la naturalezay tipología dela ayuda:¿Quétipos y modalidades de ayuda han sido utilizados? ; ¿Cuálessus precedenteshistóricos? ¿Cuál ha sido la evolucióne importanciarelativade la ayuda a lolargo de la décadapara cada país y en relación a otros donantes?;¿ Cómo se canalizana travésdel país receptor? c) Respectoa los actoresy los procesosinvolucradosen la concesiónde la ayuda. ¿Cuálha sido el procesode formulación de laspolíticas y qué actores han entrado en juego? ¿Cuáles son las instituciones u organizacionesencargadasde suejecucióny canalizacióntanto por parte del donantecomo en el receptor? ¿Quiénesson los beneficiariosdirectos? ¿De qué formase articulala ayudacon los actorespolíticos y económicos internosde los paísesreceptores,y a cuálesde ellos favorece? d) Respectoa la condicionalidad de la ayuda: ¿Cuáleshan sido las condicionesparael desembolsode la ayuda,tanto en el plano político -8- como en el económico? ¿Fueronexplícitas o implícitas? ¿Cómose relacionancon los objetivosde la ayuda?¿Sonmedios eficacesy eficientes para lograr dichosobjetivos?¿Cualha sido su gradode cumplimientopor partedel receptor? ¿Quécomportamientoha inducido enlos receptores? ¿Qué hechos han permitido o dificultado su cumplimiento?¿Qué sanciones —explícitas o implícitas— ha establecidoy, en su caso, aplicado estados Unidos como donanteen casode incumplimientode las condiciones? ¿Quérelación ha existidoentela condicionalidadde la ayuda de Estados Unidosy la de otras fuentesde financiamiento externo? e ) Respectoa la crisis económicay social y la reestructuraciónde las economíasde la región: ¿Cómose ha relacionadola ayuda con el comportamiento,evolución y transformacionesregistradasen las economíasdel istmo durantelos ochenta?¿Hapromovidoel crecimiento económicoy el desarrollosocial? ¿Ha contribuido a eliminaro atenuarlos desequilibrios estructurales causantesde la crisis? ¿Cuál ha sido su ímpactoen cuantoa la estrategiade desarrollo?¿Ha contribuidola ayuda a alterarlas modalidadesde inserciónde los receptoresen la economíay los mercados mundiales? f) Respectoa los procesosde paz y a la democracia:¿Cómoha incidido la ayudaen la soluciónnegociadao en la prolongaciónde los conflictosde la región?¿Hacontribuido, y de qué forma, a los procesosde transición y de consolidaciónde la democraciaen AméricaCentral? Paraabordarestos interrogantesy abordarla resoluciónde esteproblemade investigaciónes necesarioestablecerde antemanounashipótesis detrabajoy un marco teóricoy analítico adecuado,clarificando las posicionesteóricas desde las que el análisis puedeser abordado,y definir la metodologíaa emplear. Estas cuestiones seránobjeto de los apartadosy capítulossiguientes. 1.2 Hipótesis de trabajo 1. A finales de la décadade los setentay en los primeros añosochentase desencadenaen el istmo centroamericanouna crisis de carácter estructural,que evidenció el agotamientodel modelo económico,la -9- inviabilidad de los sistemas políticosherederosdel orden oligárquico tradicional, sosteniblessólo medianteel recursoa la violencia, y las fracturassocialesconsecuenciade la desigualdadextrema.En Nicaragua, El Salvadory Guatemalala crisis dio lugar a conflictos insurreccionales que en el caso de Nicaraguasignificaron el triunfo de las fuerzas guerrilleras. La crisis y el avance y triunfo de los movimientos insurreccionales,sin embargo,fueron percibidoscomo unaamenazaa la seguridadnacionalde Estados Unidos 2. El objetivo primordial de Estados Unidos antela crisis centroamericana ha sido reestablecerla hegemoníanorteamericanaen la región. Ello coincidecon la orientacióntradicionalde supolítica haciael istmo, basada en consideracionesde SeguridadNacionalderivadasde premisasrealistas y neorrealistasy, desdela SegundaGuerra Mundial, de la lógica del bipolarismo,que fue reactivadadurantela AdministraciónReagan. 3. La ayudaeconómicabasadaen transferenciasfinancierasha sido el instrumentoprivilegiado de la política exterior norteamericanaen la región, y el másefectivo en cuanto acondicionalidad, debidoa que en todoslos paísesdel áreala ayudaeconómicaha coincididocon unaaguda necesidadde financiamientoexterno, derivadade la recesión económicay en concretode los agudosdesequilibriosde balanzade pagosy de los pagosde la deuda externa.Estepatrónde asistencia,sin embargo,reforzó la tradicionaldependenciade la región. 4. Los objetivosde la ayudaeconómicahan sido esencialmentetres: a) La estabilización, sostenimientoy apoyo alas economíasy por lo tanto a los gobiernos dela región frentea la oleadainsurreccionaly los conflictos armados internos;b) La eliminacióndel régimensandinista,medianteuna estrategiaregionalde enfrentamientoal régimen nicaragtiense,y c) las transformacionesestructuralesen las economías,aquejadasde una crisis de carácter estructural, aplicando políticas de ajuste, apertura y liberalizaciónde orientaciónneoliberal, con el objetivo de restablecera largo plazo la estabilidad de los sistemas políticosy económicos centroamericanos. - lo - .5. Estosobjetivos reafirmanlas tendencias históricasde las políticasde ayuda de Estados Unidos, peroel énfasis enel ajusteestructuralrevelaqueen los años ochenta,y en consonanciacon el discursoneoliberaldominante,seha producidouna importanteredefiniciónde las estrategiasy del modelo de intervenciónde la potencia hegemónicaen la región. 6. La ayuda norteamericanaha a’gravado lacrisis y los conflictos centroamericanos,en vez de contribuir a su resoluciónpacífica.La ayuda económica orientadaa la estabilizaciónde los Gobiernosen guerray a la financiación de la estrategia antisandinista ha contribuido al mantenimiento,reestructuracióny consolidación, según casos, de regímenes políticos, modeloseconómicosy estructurassocialesen crisis de legitimidad y viabilidad y, por ello, aprolongarlos conflictos de la región y profundizarsuscostessociales. Diez añosy unos8.000 millones de dólares después,la desigualdad,la pobrezay muchosde los problemas estructuralesde las economías dela región siguenvigentes,y en algunos casosinclusosehanagravado. 7. La ayuda, en consecuencia, fueun factor de la crisis más que un mecanismopara su resolucióno su superaciónpor medios pacíficos,al contrariode lo quesucediócon la ecuación Paz-Democracia-Desarrollo que presidié, por ejemplo, el proceso de Paz deEsquipulasy otras iniciativasde la ComunidadInternacional. 8. La ayuda orientadaa la estabilizacióneconómicaha estadopresididapor objetivospolíticos y de seguridad de corto plazo,y ha sido frecuentemente contradictoriacon el objetivo —a la vez político y económico— de transformar la estructurade las economíasy del orden político de la región a largo plazo.Cuantomayorha sido lamagnituddel conflicto y por ello más grandes lasnecesidadesde estabilización,menor ha sidola importanciay efectividadde la ayuday de la condicionalidadorientadasal ajuste estructuraly a la transformacióneconómica. 9. Por otro lado,la ayuday la condicionalidad orientadaa la transformación de las economíasha pretendidopromover un modelo de crecimiento liberal-exportadorque permitiera reinsertara las economíasde la región en el mercado mundial y de esta forma recuperarel crecimiento —11— económico. Estaestrategia, basadaen la aplicaciónde Programasde Ajuste Estructural (PAE) de diversoalcancee intensidad,ha sido decisiva paraimpulsarlas importantestransformacionesque hanexperimentadolas economíasy las modalidadesde inserción internacionalde la región y, si bien han logrado la recuperacióndel crecimiento, también comportó fuertes costessocialesy ha agravadola vulnerabilidadexternaque históricamente caracterizó alas economíasde la región 10. Los Programasde Ajuste Estructural (PAE) y las transformaciones económicas queéstoshan inducido,desde laperspectivaestadounidense, contribuiríana generarempleo y de estaforma a paliar los problemas sociales.Los PAE, sin embargo,no han logrado eliminar las causas económicasy socialesde la crisis, entre ellas la pobrezay la desigualdad que ha caracterizado históricamentea las sociedades centroamericanas. Por el contrario, los programasde ajuste estructurala los que la ayudaha sido condicionadahancontribuido a deterioraraun máslas condicionesde vida de la poblacióncentroamericana. 11. La ayuda orientada a apoyar, impulsar o inducir procesos de democratizaciónse ha concentrado,sobre todo,en la celebraciónde elecciones limpias, las reformasdel poder judicial, y el apoyo a organizacionessociales de signo conservadory, en suma, en las dimensionesformalesde la democracia. Aunqueello confirió legitimidad a la intervención norteamericana,no garantizala consolidaciónde la democraciaa largo plazo. 12. Todo ello pondríade manifiestoque la concepciónde la seguridady el diagnósticode la crisis dominanteen el ejecutivo norteamericano,basadas en premisasneorrealistasen el plano político y neoliberalesen el económico,resultaron inadecuadospara la comprensiónde la crisis y para formular políticas tendentesa su resoluciónpacífica. Estasconcepciones impidieron que Estados Unidospudierapromover la resolución de la crisis y el conflicto por la vía de la negociaciónpolítica, la promociónde la democraciay el desarrollode estructurassocialesy económicasmás equitativas. - 12 - 13. El impacto de la ayudaestadounidensede los años ochenta, porúltimo, se proyecta a la presentedécada.La economía,la política, la inserción internacionaly los problemas socialesde América Central en los años noventa no pueden entendersesin hacer referencia a la ayuda proporcionadapor la AID, a los programas de ajuste estructuralque esta agenciaha impulsadoen colaboracióncon el FMI y el Banco Mundial,a la política exterioren cuyo marcola ayudase ha insertado,y a la interacción dinámicade todosestosfactores. 1.3 Metodología, fuentesy plan de la obra La metodologíautilizada enestatesis parte, en primerlugar, de un enfoque socio-histórico.Coincidimos con Arenal en que éste es el que permite aprehenderla sociedadinternacionalcomo totalidad,dar un tratamientoglobal a los problemastratados en la investigación,y adoptaruna perspectiva dinámica,sin que elloobvie el análisisde las estructurasl. La aproximación sociológica,en particular, pretende superarlas aproximaciones que,desdeuna perspectiva exclusivao fundamentalmente política, jurídica o económica, impediríanun tratamientototalizadorde los problemas.Esta aproximación,como se analizaráen estecapítulo, es la que caracterizaa la Economía Políticade las RelacionesInternacionales,campo en el que insertaremos nuestroanálisis.En esta perspectivala atenciónse desplaza a las estructuras,los actoresy sus interacciones,en una visión, como ha señalado Arenal, esencialmentesincrónica2. La aproximaciónhistórica,por otraparte, pretende facilitarla comprensiónde las relaciones internacionales a partirde suorigen, evolucióny desarrollo,con una perspectivadiacrónica,de cambioy evolución.La aproximaciónhistórica partede los acontecimientosy los procesos históricos comoevidenciaempírica a partir de la cual realizarel análisis.El método inductivo no implica, sin embargo,una renunciaa dotarde sentido históricoa los acontecimientos.La interpretación históricaes, en estesentido,una reconstrucciónlógica de la 1 Arenal 1990, pp. 454-459.Sobre el métodosocio-histórico ver tambiénCalduch 1991, PP. 30-31. 2 Arenal 1990, p. 459. - 13 - realidad conpropósitosexplicativos.El métododialécticoes, en estesentido, una referenciaindispensable’. Analizandocinco casos deEstudio nuestratesis pretendecomplementarla inducción conun análisiscomparativo,partiendode cinco casosnacionalesde estudio correspondientesa otros tantos países de la región. El método comparadopermite identificar con mayorprecisión tanto lasregularidadesen los comportamientosy procesos,como aquello que especuliar y propio de cadasituación. El corolario de una aproximaciónsocio-históricacon vocacióntotalizadoraes la multidisciplinariedad en el análisis, el uso de métodosy categorías procedentesde diversoscamposde Estudio, adaptadasa las necesidades particularesde la investigacióny al particularmarcode análisis adoptado(ver, el cuadro n0 2). En nuestro caso secombinaránmétodosprocedentesde la ciencia política, sobre todo en lo referido al análisis de los actores,sus motivacionese interesesy el procesode toma de decisiones,asícomo de la ciencia económica,debidoa la naturaleza,a la vez política y económica,de nuestroobjeto de estudio.En este último ámbito, comose verá, seadoptan métodospropios del análisis macroy microeconómico,con especialatencióna variablescomo la balanzade pagos, las cuentasfiscales,el consumoy la inversión y la estructuraeconómica,así como a variables distributivas relacionadascon la rentao el acceso adeterminadosactivos productivosy bienesy servicios públicos. Esteanálisisha exigido el uso de fuentesmuy diversas.Diferenciaremos,en primer lugar, las fuentes primariasy las fuentes secundarias.Entre las primeras se encuentra,en primer lugar, la información estadísticay documentaldel Gobiernode EstadosUnidos y particularmentede la Agencia para el DesarrolloInternacional(AID). El Centro de Documentaciónde esta Agencia nos ha facilitado el acceso a un gran número de documentos originales, bien directamente,bien a través de correo electrónico,o bien mediantela vasta basede datos deestaagenciaen Internet. Entre estos documentos,que se citan en la bibliografía,hay que hacer menciónexpresade las CongressionalPresentations, de los convenios de estabilizacióny 1 Sobre la aproximación histórica, ver Mesa 1989,pp. 245-246. Sobreel método dialéctico, ver Calduch 1991, Pp. 28-29. - 15 - grandes grupos.En primer lugar,estudiossociológicosy políticos generales sobre la región y los países quela componen’.En segundolugar, estudios sobre las relacionesentreEstados Unidosy Centroamérica2. Entercer lugar, estudiossobre la crisis económicay los programasde ajusteestructural,que dedicanciertaatenciónal impacto económicode la asistencianorteamericana3. En cuarto y último lugar —y estees el grupo dondeexistenmenos obras publicadas, debido a su especificidad— monografíassobre la política estadounidensede asistenciaexternaa Centroamérica.Una característica comúnde los cuatrogruposes la relativaescasezde investigaciones existentes sobreHonduras,el paíssin dudamenosestudiadode la región. Estascarencias han afectado inevitablementea nuestro trabajo,siendoésteun casonacional que requeriría ulterioresinvestigaciones. En lo referido a estudiosespecíficossobre la ayuda norteamericanaa Centroamérica, existeya alguna bibliografía disponible,aunquese trata de investigacionesparcialesy no existeun estudioactualizadode carácter general, vacio quenuestratesis ha pretendidocolmar. El primer estudio sistemático sobre esta materia, elaborado por investigadoresdel Inter—Hernispheric Resource Center,situadoen Nuevo México, aparecióen 1988~. Este centroha elaboradootros estudios posterioressobre las ONG norteamericanas5,la ayuda humanitariaóy la ayudaalimentaria~. En esteúltimo ámbito existeuna serie completa de estudios porpaísesrealizados porla investigadoranorteamericana Rachel Garst8. Algunos estudiosde carácter general,aunquecon escasa profundidad,han sido elaboradosa finales de la décadapor diversosautores9. 1 De forma puramente indicativa, señalaríamos los siguientes: Torres Rivas 1981, 1987 y 1993, Vega 1986,Hamiltonemalil 1988, Casaus y Castillo 1989a,b y c, 1991 y 1993, Painter 1989, Aseher y Hubbard 1989, Coleman y Hearing 1991, Rojas 1992, Norsworthy 1993 y 1994, Lara l99SyBarry 1995. 2 Entre los que destacarían los de Lafeber 1989, Rojas y Solís 1989, Arnson 1989, Aguilera ¡990, Aguilera, Morales y Sojo 1991, Sojo 1991a y e, y Coatsworth 1994, entre otros muchos. Para el resto, ver la bibliografía correspondiente. 3 Ver, entre otros y a título puramente indicativo, Rivera etalii 1986, Bulmer-Thomas 1989, Timossi ¡989, López 1989, López y Rivera 1990, Reuben 1990, Pino 1990, Gallardo 1990, Sojo 1991, Stein y Arias 1992 y Acevedo 1993 y 1994. Para el resto, ver la bibliografía correspondiente. 4 Bany y Preusch 1988. 5 Resource Center 1988a y b, y 1989. 6 Resource Center 1988c, 7 Garsí y Harry 1990. 8Garst l99Oayb, 1992ayb. 9 Danby 1989. Ver también Danaher elalii 1987 y Dabéne 1989. - 16 - La asistencia “democrática” hasido estudiada porThomasCarothers,que fuera funcionariode la AID en este campo’. La CoordinadoraRegionalde InvestigacionesEconómicasy Sociales(CRíES), con sedeen Managua,llevó a cabo entre1991 y 1992 una investigaciónsobre la ayuda estadounidenseen cuatro países de la región —Costa Rica, El Salvador,Guatemalay Honduras—con el objetode evaluar su impactoen el sectorprivadoy el las políticasestatales.Esta investigación, cuyos resultados comenzarona publicarseen 1992, es el esfuerzomás amplio realizadoen la región sobre estetema2.Lamentablemente,Hondurasno fue tratado,y otras dimensionesde la política de ayudatampocoquedaroncubiertas. Nuestro trabajose ha beneficiado,por último, de investigacionessobretemas económicosy sociales muydiversos realizadaspor los principales institutosy centrosde la región, algunosya desaparecidos.Entre ellos, sin ánimode ser exhaustivos, mencionaríamoslos siguientes: a) En Guatemala:la Asociaciónpara el Avancede las Ciencias Sociales (AVANCSO), la Facultad Latinoamericanade Ciencias Sociales (FLACSO), programa Guatemala,el Instituto de Desarrollo Económicoy Social paraAmérica Central (IDESAC), el Instituto de Relaciones Internacionalese Investigación para la Paz (IRIPAZ), y Ciencia y TecnologíaparaGuatemala(CITGUA). b) En CostaRica: el Centro de Estudios parala Promocióny la Acción Social (CEPAS), el Instituto Centroamericanode Documentacióne InvestigaciónSocial (ICADIS), el Instituto Interamericanode Cienciasde la Agricultura (IICA), el DepartamentoEcuménicode Investigaciones (DEI) y el programa Costa Ricade FLACSO. c) En El Salvador,la Universidad Centroamericana(UCA), y el Programa de Estudiose InvestigaciónSocial (PREIS). d) En Honduras,el Centrode Documentaciónde Honduras (CEDOH). 1 Carothers 1994 a y b. 2 Los resultados de la investigación de CRIES son los trabajos de Sojo 1991b, Sojo 1992 (para el caso de Costa Rica), Cuenca 1992 y Rosa 1992 (El Salvador), Saldomando 1992 (Nicaragua) y Escoto y Marroquín 1992 (Guatemala). - 17 - e) En Nicaragua, laCoordinadoraRegionalde Investigaciones Económicasy Sociales (CRíES)y el equipo de la revista Envío de la Universidad Centroamericana. Otros centrossituadosfuera de la regióncuyos materialeshan sido utilizados profusamente sonel Centro Español de Estudios sobre América Latina (CEDEAL) y el Centro de Investigaciónpara la Paz (CIP), ambosen España; la Oficinade WashingtonparaAmérica Latina (WOLA), el Inter-Hernispheric Education ResourceCenter de Albuquerque,Nuevo México, yacitado, y el TransnationalInstitute (TNI) de Holanda. La tesis se estructuraen once capítulos.En el segundoestableceremosun marcode análisisa partir de la revisión de las principales teoríasy enfoques analíticosde la disciplina de las relacionesinternacionales.El tercero estará destinadoa situar en un adecuadocontexto históricoel programade ayudade Estados Unidos.El cuartoexaminará losprocesosy actores implicadosen el programade ayudaestadounidense.A partir del quinto capítulodirigiremos nuestraatencióna América Central. El capítulo cinco examinala política de ayudade las AdministracionesReagan, Bushy Clinton hacia la región.Los capítulossiguientes—seisa diez— se ocupande cadauno de los cinco países de la región. Un breve capítulo de conclusiones,el número 11, cierra esta tesis. Los capítulosdedicadosa analizarlos cinco paísescentroamericanos siguenuna estructura bastantesimilar. Cada uno de ellos se abre con unas “consideraciones generales” que sintetizanel contenidodel capítulo y plantean los principaleshallazgosdel mismo. A continuaciónse realiza un examen de los flujos de ayuda a lo largo dela década,comparándoloscon los otorgados por otros donantesde asistencia. Posteriormentese analiza la ayudaen el contexto de las relacionesentre EstadosUnidos y el país en cuestión, destacandolos componentespolíticos y estratégicosde dichas relaciones. Finalmentese analizael impactoeconómicode la ayuda y su relación conel ajusteestructuraly, en general, conlas políticas económicasy las estrategiasde desarrollodel país. 18- Capftulo 2 La ayuda externa: perspectivasteóricas y analíticas 2.1 La ayuda como problema teórico: concepto y enfoques analíticos 2.1.1 Conceptoy definición de la ayudaexterna: cuestionespreliminares En un trabajode investigaciónresultanecesarioclarificar el correctosentido, alcancey significado de los conceptosy categoríasutilizadas,explicitar de antemanosu adscripcióna una o otra corrienteo escuelade pensamiento, estableciendode esta formaunossupuestos teóricos básicosque la investigación empíricapuedevalidar o poneren cuestión.Es importante precisarque esta investigación se centraen el análisisde casosconcretosy no hacede la teoría su principal objeto de análisis. Existe, sin embargo,una dimensiónteórica ineludible desdeel momento en el que nos insertamosen un área de conocimientocientíficoy utilizamosdeterminadascategoríaso conceptos,que suponen, como es lógico, unadeterminada interpretaciónde la realidad.Para abordar esa dimensión teórica, en este apartadotrataremosde clarificar algunos delos conceptosutilizadosy analizar críticamenteel tratamientoque han dadodiferentes enfoquesteóricos al objeto deestudio.A partir de estos enfoques, finalmente, intentaremosestablecerun marcode análisisparael caso de estudioquenosocupa. Nos planteamos,por ello, la tarea inicial de definir y precisarel sentido y alcance,en cuanto objetocentral de nuestroestudioy también comocategoría de análisis,de la “ayuda externa, la ayudaal desarrollo” o, de forma más precisa,de la “Ayuda Oficial al Desarrollo”o AOD. El rasgomás visible —y obvio— de la ayudaes la transferenciade recursosde un país másrico a un país más pobre. Diversos autoreshan adoptado definicionesbasadasen estehechoelemental.Paul Mosleydefinió la ayuda - 19- como «dinero transferido en términos concesionalespor los gobiernosde paísesricos a los gobiernosde lospaíses pobres»1. Kalevi J. Holsti se refiere a la ayudacomo «la transferenciade dinero, bienes,tecnologíao asistencia técnica deun donantea un receptor»2. En la misma líneaque estosautores, aunquecon mayorprecisióntécnica,se sitúala definición convencionalde “AOD” adoptada porel Comitéde Ayuda al Desarrollo(CAD) de la OCDE, organismode cooperacióny consultade los principales donantesmundialesde ayuda: «La palabra “ayuda” o “asistencia” se refiere sólo a los flujos que corno “A vudacalifican Oficial al Desarrollo” o las “brechas”(gaps)dc Cheneryy Strout3,por citar los más representativos. Estos últimos autores plantearon a mediados de los años sesentala formulación clásicade la teoría“suplemental”de la ayuda externa,al señalar: «...la ayudaexternapuede hacerposible la plena utilización de los recursosdomnésticosy por lo tanto acelerar el crecimiento.A/gumíasde los cuellosde botellapotenciales—dehabilidades,ahorro o divisas— puedenser temnporalmnentealiviados añadiendo recursos externospara los que tic) se requieremzpagos inmnediatos. Sepodrá hacerun uso más eficiente deotros recursos,de tal formita que el crecimnientodel prodzwto total seasustancialmnentemnas elevadoque el quepermnitiría la tasa de crecunientodel factor domésticomnásrestringido»4. La ideade quc la ayudacontribuyea colmaro suplir una “brecha”de ahorroo de capacidadesinternaso eliminar “fallasde mercado” ha seguido proyectando su influencia, y continúa siendouna de las principales razones invocadas para justificar la ayudaal desarrollo.El énfasis,sin embargo,ha ido cambiando conforme lo ha hecho la teoría del desarrollo. En los años setenta,por ejemplo,hizo su apariciónel llamado “Otro desarrollo” y el “Ecodesarrollo” y, desdeposicionesmáscercanasa la “corriente principal” de la economíadel desarrollo, el “enfoque de las NecesidadesBásicas” y las propuestasde “crecimientocon redistribución”5.Estosenfoques dieronmásimportanciaa las 1 Rosenstein-Rodan 1957. 2 Nurkse 1953, Pp. 10-15. 3 Chenery y Strout 1966, p. 680. 4 Chenery y Strout 1966, PP. 680-681. Aunque Chenery ese concentró en las dimensiones económicas de la ayuda, su dimenión política no le era ajena. Siendo economista de la AID, este autor señaló que «Laasistenciaeconómica esunode los instrumentosdepolíticaexterior que se utilizapara prevenirel deteriorode las condicionespolíticas ‘y económicasde los paísesen los lorarnosel mantenimientode suactual Gobierno».Citado en Hayter 1971, p. 5. ~Unestudioclásico sobre la evolución de los estudios del desarrollo ese] de Hettne 1995. Para las concepciones mencionadas, ver PP. 16-205. Sobre el “Otro Desarrollo” ver Nerfin 1978, Fundación Dag Hammarskjóld 1986 y Max-Neef 1994. Sobre el “ecodesarrollo” ver Hettne 1995, Pp. 179-181. Sobre el “Enfoque de las necesidades básicas”, ver OIT 1976 y Streeten ci cdii 1986. Trabajos representativos de la literatura sobre “crecimiento con redistribución” son, entre otros, los de Chenery etalii 1974, Streeten 1981 y Griffin 1989. - 32- dimensionessocialesdel desarrollo,pudiendoser considerados,como hace Bustelo,el “giro social” de la teoríade la modernización’. Posteriormente,la teoría del desarrolloincorporó plenamentela dimensión ambientaly evolucionó,en partecomo respuestaa los acontecimientosde los años ochenta—crisis de la deuda, programas de ajuste,neoliberalismo—hasta dar lugara las propuestasde NacionesUnidasdel “DesarrolloHumano”2 y del “DesarrolloSostenible”3,quizásde menorautonomíateórica perode un gran potencial prescriptivo-normativo,estableciendo propuestasde acciónen las que la AOD tieneun papelde granimportancia. Las teoríassuplementales,en suma, dan por supuesto quela ayuda tieneun efecto beneficiososobre el crecimiento, aunquepuedahaber profundas diferenciasen torno a qué tipo de ayuday de política económica,en general.es la más oportunaparaacelerarlo4. Existen, sin embargo,teorías del desarrollo que, desdela derechay la izquierda del espectroideológico, no concedenningún papel a la ayuda o consideran que éstaes inherentementedañina para un “auténtico” procesode desarrollo. Como veremos a continuación, los economistasliberales y neoliberalesy las variantes marxistasde la teoría de la dependencia,por razonesmuy distintas,rechazanlos supuestosefectosbeneficiososde la ayuday consideranque éstadebeser eliminada. Aunque las teoríasde la dependenciase inscribenplenamenteen el marco de las teoríasdel desarrollo—y posiblemente ese esel marco másadecuadopara su estudio,debido a su unidad epistemológica—, examinaremoscon más detalleel enfoqueestructuralista,marxistao de la dependenciaal abordarlas teoríasque seocupande las relacionesinternacionales.En esteapartado,sin 1 Bustelo l99l,p. 47. 2 El concepto de “desarrollo humano” tienes sus raices en la obra del filósofo moral John Rawls y su “teoría de la justicia”, y sobre todo en los trabajos de Amartya K. Sen. A pesar de su corta vida —fue lanzada por Naciones Unidas en 1990— la noción de desarrollo humano ya hadadoorigena unabibliografíarelativamenteabundante. Entre otros, ver PNUD 1990-1995, Sen 1990. (lriffin y Knight 1990, Griffin y McKinley 1994, Streeten 1995 y UI Haq 1996. 3 Cuya formulación más difundida se encuentra en World Commission on Environment and Development (Brundtland Commission) 1987. 4 Riddell 1987, p. 82 - 33- embargo,sí haremosun breve examende la crítica neoclásicao neoliberalde la asistencia externa. Estas críticasse caracterizan porun extremopesimismo respectoal impacto de la ayudaen el crecimientoeconómicoy en el desarrollo.La ayudaexterna —encuantouna forma de intervenciónpública— perjudicao incluso impideel crecimientoeconómicoal inhibir o desplazarel libre funcionamientode las fuerzasdel mercado.Como ha señaladoRoger C. Riddell, para las críticas neoliberales ala ayudaes irrelevante lo queéstaconsigao no en la práctica,y se consideranegativaa priori, en función de nocionesabstractassobre la eficaciadel laissecjúire,el libre mercado,la libre empresay un sistemade preciossin distorsionespara alcanzar, porsí solos,un proceso de crecimiento aceleradol. Ello explica,en gran medida,la pervivenciade estacrítica. En susvariantesmásextremas,las críticas derechistasno dejan ningúnespacio a la ayuda,ya que sus efectosson negativosper se. Otros críticosdc derecha, másmoderados,admitenalgunasmodalidadesde ayuda quecontribuyena la expansióndel sectorprivado y la desregulaciónde la economía,sobre todo cuandoel país receptor seha caracterizadopor políticas económicas dirigistas. Este enfoque es el que subyace,como veremosen el capítulo dos, a la “Iniciativa de la Empresa Privada”de la Administración Reagan,y a otras iniciativas internacionalesde ayuda que,en los añosochentay noventa,han puestomásénfasisen el sector privado como agentede desarrollo. Inclusoen susmanifestacionesmás moderadas, este enfoque rechazala ayuda orientada a la satisfacciónde necesidadesbásicas motivada porargumentosaltruistas,ya que ésta representauna formade distorsión2. La visión de la ayuda externade la economía neoclásica fuedelineadaa finales de los añoscincuenta porautorescomo Milton Friedmano Peter Bauer.En el influyente artículoForeign EconomicAid: meansaná objectives,publicadoen 1958, Friedmanafirma inequívocamenteque «La ayudapareceretardar la mnejoradel bienestar delas mmzasas»3.Lo que se requiereno es ayuda,sino una atmósferade libertad, de oportunidady de incentivos paralos individuos: «en breve, un mnercado capitalista libre»4. Peter Bauer aplica este mismo 1 Riddell 1987,p. 157. 2Riddell 1987, PP. ¡57-158. 3 Friedman 1996, p. 10. La traducción es nuestra. 4 Friedman 1996. p. 5. La traducción es nuestra. -34- razonamientoa la experienciade la Indial. Pero lalibertad de empresano se debe limitar el ámbito nacional,siendo igualmente importanteen el internacional. Lateoríaneoclásica de las ventajascomparativasy las ganancias del comerciointernacional,revitalizadaen los añosochentapor autorescomo Bela Balassa, Jagdish Baghwatti, DeepakLal o Jan little, entre otros, es el fundamentode la consigna “comercioy no ayuda”(Trade, flor aid) defendida por muchosde estosautorescomo llave parael desarrollode los paísesdel SurZ. Las ideas quesostuvieronFriedmany Baueren los años cincuenta respectoa la ayudaexterna rebrotaroncon fuerzaen los ochenta,a través de trabajosde estos y de otros autores,como Melvyn Krauss3 o Anne Krueger4. En Developmnentwithout Aid,publicadoen 1983, Krauss resaltalas consecuencias negativasde la intervenciónestatal y,en este marco, de la ayudaexterna. SegúnKrauss, la ayudapenalizael crecimiento,ya que es«...parte de una estrategiade unGobiernoactivista e intervencionista(...) para el paísreceptor, la ayudaexternapermn¡te grandesgobiernosquepersiguenpolíticas que dañan y dea los sectores competitivosde la economnía- esta forma a su base económica»5.La ausenciade ayuda externa es, por consiguiente,«una condiciónesencialpara eldesarrollo económico»6. Estacríticaseextiendea la ayuda multilateral otorgadapor institucionescomo el Banco Mundial. incluyendosusprogramascontrala pobreza~. Uno de los másinfluyentes autores neoclásicos,Peter T. Bauer, ha desarrolladoargumentosmuy similares:«La ayudapermitequelos gobiernos persiganpolíticas comno el subsidio a la sustitución de imnportaciones, la colectivizacionforzada, las políticas de precios que inhiben el de~sarrollo agrario, las políticasfinancierasinflacionariasy el mnantenirnientode tipos de camnbiosobrevaluadosx’8.La ayudatiende aobstruir en vez de promoverel 1 Bauer 1959. 2 Ver Krueger 1974, Bauer 1981, Balassa 1982, Little 1982 y Lal 1983. Para un detallado análisis de la genealogía y las propuestas neoclásicas y neoliberales, ver Toye 1987 y Colclough y Manor 1994, especialmente pp. 11-21. 3 Krauss 1983 4 Krueger 1988. 5Krauss 1983, pp. 187-188. La traducción es nuestra. 6 Krauss 1983, p. 90. La traducción es nuestra. 7 Krauss 1983, pp. 167-172. 8 Bauer 1982, p. 49. La traducción es nuestra. - 35- desarrollo, y sólo debieraotorgarsecondicionadaa la liberalización o gobiernosqueliberalicen suseconomías. Las ideasneoliberalessefueron convirtiendoen el cuerpo doctrinalinspirador de las políticas económicasaplicadasen la mayor parte del mundo en desarrollo,en parte debido a lainfluenciadel FMI y el Banco Mundial. El neoliberalismo y las políticas que ha inspirado —liberalización, desrregulación,reduccióndel papel del estado,ajuste estructuraly disciplina macroeconómica—no constituyenen si mismasuna teoría ni un programade desarrollo,ni tienen pretensionesde ello.Sin embargo,el neoliberalismoha sustituido,revertidoo hahechoobsoletaslas políticasde desarrollonacionalde muchos países, y ha contribuido a redefinir el comportamientode los organismos financierosinternacionales,particularmentede aquellos cuya misión es la promocióndel desarrollo,como el Banco Mundial o los Bancos regionalesde desarrollo.En el neoliberalismo,por último, estáimplícita una visión del orden internacional en el que las fuerzas del mercado son el principio reguladorpor excelencia. Por todo ello, el neoliberalismoy las políticas a las queha dado lugarson un mareode referenciaobligado al considerarla evolución de la teoría y la práctica del desarrolloy, más en concreto,al examinarel papel de la AID, el EMI y el Banco Mundial en nuestrocasode estudio. En conclusión, y a efectosde nuestro mareo de análisis, las teorías del desarrollo, que comoseñalamoshan estadohistóricamente relacionadas con prescripcionesnormativas y por lo tanto con políticas y estrategiasde desarrollo,son relevantesa efectosde estatesis por dos razones: i) En primer lugar, nos permitirán establecerla AOD como categoríade análisis económico,situándoladentro de unosparámetrosconcretosde análisis: en este caso, las políticas “suplementales” de inspiración keynesiana,o bien las deajusteestructuraly el nuevomodelode desarrollo liberal-exportador. u) En segundolugar, proporcionanun marco teórico-conceptualpara el análisisdel discursoideológico, la estrategia,políticas y aplicación de la ayuda norteamericanaen general y en el caso deAmérica Central en - 36- particular, permitiéndonosidentificar su adscripción a las políticas de desarrollocitadas. e) La economíapolítica internacional: haciaun enfoqueintegrado Las teoríaspionerasde la ayuda externa, insertasen el llamado “paradigma dc la modernización”o del “crecimiento poretapas”partendel supuestode que el procesode crecimiento estácondicionadopor factorescasi exclusivamente endógenos.La unidad deanálisis es estatal —en este caso, la economía nacional—,el contexto internacionalquedaen gran medida al margendel análisis,y seconsideraque la influenciade la economíamundial en el proceso de desarrolloes muy escasa. Enla perspectivade las relacioneseconómicas internacionaleslos enfoques posterioresconsideranque estavisión “endógena” o “estatocéntrica”es tan insatisfactoriacomo la quecaracteriza, desdeuna perspectivapoíitica, al paradigmarealista. La formulaciónde unaconcepcióno marcoteóricosatisfactoriodel fenómeno de la ayuda debería insertar estefenómeno,como hemosseñalado,en el conjunto de las relaciones internacionalesy en particularen las relaciones Norte-Sur, e integrar adecuadamentelas dimensionespolíticas, socialesy económicasde éstas.No podemos entenderel fenómenode la ayudaexterna, tal y como señalanlos realistas,analizandosólo flujos, magnitudesy procesos puramenteeconómicosl.La ayudaes sin duda un instrumentode la política exterior, y los intereses nacionalesdel donante tienenun papel determinantea la hora de interpretar cómoes asignaday distribuida. Dejar a un lado o minimizar la importanciade los factoreseconómicos,sin embargo,tampoco contribuye a esclarecerel problema.La ayudatiene un papel muy importanteen los procesosde desarrolloeconómico,y esto, a su vez, no puedenentendersesin referirsea una unidad de análisis superior,el sistemaeconómico internacional. Este sistema económico mundial, comoveremos,es la unidado el marcode análisistanto en el paradigma globalistao de la interdependencia,como enel estructuralistao de la dependencia.Como haseñaladoEsther Barbé, ambos 1 Morgenthau 1962, p. 304. - 37- enfoqueshan tenido la virtud de introducir en la agendade las relaciones internacionales, antescasi exclusivamente centradaen la política, ladiplomacia o la estrategia,una seriede temaseconómicos—el comerciointernacional,el sistemamonetario internacional, las finanzas internacionales,las políticas económicasy las estrategiasde desarrollode los Estados—que «...han creado la “mnasa crítica” suficientepara desarrollarunade laslíneasmnósfructíferas en la disciplina de las relaciones internacionalesdesdelos años ochenta: la economníapolítica internacional»1. Un campo que, según BjórnHettne, «...aborda las conexiones entrela política y la economníaen las relaciones internacionales,y en elordenparticular queenlaza amnbas»2. La EconomíaPolítica Internacionalintegrael análisiseconómicoy político y examinade qué forma interactuánlos Estadosy los Mercados,el podery la riqueza,y de qué forma estosdos factoresy sus interacción influyenen la conformacióndel sistemainternacional.Este enfoqueintegradosería a nuestro juicio el marco adecuadoparaanalizary aprehenderel fenómenode la ayuda externa contemporánea,por lo que nuestra investigaciónsc insertará plenamenteen el mismo. A este respecto,coincidimos con Hettnecuando señalaque: «El análisis del femiómnenode la ayuda desdela perspectivade la Ecom¡ommííaPolítica internacional,muás que en términos delos objetivos declaradosoficialmentepor ella, podría revelar nuevasdimm¡ensiones sobresupapelactual en la economíapolítica imíternacional,por ejemnplo como mnecanísmnode estabilizacióny de posterior difusión de valores crucialescmi el ordenhegemnónicommzundial»3. De qué forma abordanel fenómenode la ayuda los diferentesparadigmasy enfoques teóricos, desde el realismo político a la economíapolítica internacional,y cuálesson los logros e insuficienciasteóricasde cadauno de ellos será,sin embargo, objetode los siguientesepígrafes. 1 Barbé 1995, p. 71. 2 Hettne 1995, p. 149. La traducción es nuestra. 3 Hettne 1995, p. 154. La traducción es nuestra. - 38- 2.2 La ayuda y el estudio de las relaciones internacionales: paradigmas y teorías 2.2.1 Ayuda,interés nacionaly política exterior: la perspectivadel Realismo Político Según el paradigmarealista, las relaciones internacionales—consideradas relacionesbásicamenteinterestatales—respondena la imagenhobbesianade la “guerra de todos contra todos”, siendo por naturalezaesencialmente conflictivas. Los Estados compitenpor el poder y las políticas exteriores respondenexclusivamenteal interés nacional, definidoen términosdel poder y de la seguridadnacional —referidaen última instanciaa la supervivenciadel Estado—. Lamoralidadde la política exterior, en consecuencia,se defineen función de ese interés nacionaly no de valores morales subjetivosde los individuos~. Desdeesta perspectiva,la política de ayuda externa es, ante todo, un instrumentode política exteriorque debeestarguiado primordialmentepor el interés nacionaldel donante.La ayudahumanitariay la ayudadestinadaa promover el desarrollo sólo son relevantessi permiten incrementarla seguridad,la influenciay las ventajaseconómicasdel mismo.El criterio por el que la ayuda debería serasignadaes, desdeestaperspectiva,la amenazasa la seguridadnacionaly no la necesidad objetivadel receptor. Lasmotivaciones altruistas conlas que se suelejustificar la ayuda como“obligación moral” no tienencabidaen esteplanteamiento.Refiriéndosea Estados Unidos,George Liska señalóen 1960: «El único criterio para juzgar la ayudaexternaes el interésnacionalde Estados Unidos. Laayuda externa estadounidenseno se debeal bien propio o al bien de otros. El Gobiernode EstadosUnidos no es una instiluc’ión de beneficencia,ni el canal adecuadopara el espíritu caritativo delpueblonorteamnericano»2. Otros autoresrealistas como Lloyd Black también handestacadoel carácter instrumental del desarrollo económicoy social respecto a los objetivos 1 Un detalladoanálisisde> realismopolítico seencuentraen Arenal 1990, PP. 28-30 y J26-152. 2 Liska 1960, p. 127. La traducciónesnuestra. - 39- primordialesde la política exterior. Refiriéndosea Estados Unidosy a la confrontacióneste-oeste, este autor señaló losiguiente: «El objetivo básicoy de largo plazode la ayudaexternaes político.No esel desarrollo económicoper se. El objetivo primordial de la ayuda externa es reforzar y comnplemnentarlos esfuerzosde las nacionescii desarrollopara amnpliar su fortaleza y estabilidad y para defendersu libertad. El éxito cmi estosesfuerzoses necesariopara enfrentarseal la expansióndelcomunismo»1. l-lans Morgenthau,el autor realista por antonomasia,también destacóla importanciade la ayuda como complementode la diplomacia o la fuerza militar paraasegurarel interésnacional: « Estados Unidostiene intereses externosqueno puedenserasegLírados por incdios militares a cuya promociónlos mediostradicionalesde y par la diplomnacia sólo son parcialmente apropiados. Si la ayuda al desarrollo no estádisponible, algunosde esosinteresesno podrían ser promnocionadosde ningunaotra formna»2. Los interesesa los quese subordina la AOD comoinstrumentode la política exterior serían, desde la perspectivarealista, políticos, económicosy estratégico-militares.Entre los primeros seencuentrala influencia ideológica y cultural, la manifestacióndel poder — expresión de la “política de prestigio”, segúnla caracterizacióndel propio Morgenthau3—y la obtención de posicionesdc política exterior favorablesa los interesesdel donante.Entre los económicosse encuentran todas aquellasaccionesencaminadasa aumentar la baseeconómicadel podernacional,como la ampliaciónde mercadoso el control de recursosestratégicos.Entre losestratégico-militareshabríaque considerarla ayuda económicaentregadaa cambio de facilidadesmilitares —bases, facilidadesde tránsitoo avituallamiento,realizaciónde maniobras— y/o como remuneraciónpor la pertenenciaa una alianzadefensiva~.Estos intereses,como veremos enel segundocapitulo,se hanido explicitandoen 1 Black 1968, p. 18. La traducción es nuestra. 2 Morgenthau ¡962, p. 301. La traducción es nuestra. 3 Morgenthau 1986, p. 109. 4 Loredo 1991, p. 385. -40- diversosinstrumentoslegislativosen Estados Unidosy han estadoimplícitos en los diferentesprogramasde ayudaeconómica. A la horade elaboraruna“Teoría política de la ayuda”, Morgenthau distinguió seistipos de ayudaexterna: la ayudahumanitaria,la ayuda “desubsistencia”, la ayuda “de prestigio”,los “sobornos” (bribery), la ayudapara el desarrollo económicoy la ayudamilitan. Nos detendremosbrevementeen estatipología, relativamentedesconocida pero que,como veremosen alguno de nuestros casosde estudio, contribuyea explicarel vínculo existente entrela ayuday los interesespolíticos del donante: 1) La ayudahumanitaria,segúnMorgenthau,es la únicade estos seis tipos que no es per se política, lo que no impide que desempeñefunciones políticas en determinadoscontextos2. En los otros cinco casos —incluyendola ayudapara el desarrolloeconómico— lasmotivaciones políticasson las más importantes. 2) La ayuda“de subsistencia”se otorgaa gobiernoso regimenesque no tienen la capacidadde mantener los servicios públicos esenciales, evitando la ruptura del orden establecido.Es una modalidadde ayudadirigida a sostenerel statusquo y evitar el cambio político.A menudose otorgaa regímenespolítica o económicamenteinviables,y aunquecontribuye a sostenerlesen el poder,no incrementa su viabilidad. Como veremosmás adelante, buena parte dela ayudaotorgadaa El Salvador durantelos años ochenta responderíaa esta caracterización. 3) Buena partedel dinero y los serviciostransferidosde un Gobiernoa otro como ayuda externasuelenpagos porserviciospolíticos prestadoso por prestar. Este tipo de ayudatiene la mismafunción que los “sobornos” (bribes)que formaban partede la práctica diplomáticade los Estadoshasta comienzosdel siglo XIX, aunqueen la actualidadse justifican en nombre del desarrolloeconómico,y se transfierena través de una compleja maquinariaeconómica. Ellose debe, segúnMorgenthau, a que el desarrollose hatransformadoen una verdadera“ideología”, y sólo a travésde ella es posiblejustificar y racionalizarla entregade fondos que, 1 Morgenthau 1962,p. 30]. 2 Morgenthau 1962, p. 301. -41- en realidad,sirven a otros propósitos.Concedersobornos comosi fueran ayudaparael desarrollo, señalaMorgenthau,creaexpectativaseconómicas en el donantey en el receptorque no van a poderser satisfechas.Estefue, en cierta medida, el caso de la ayuda que Estados Unidosentregóa Honduras comocontraprestaciónpor el establecimientode la “contra” en su territorio. 4) La ayuda“de prestigio” también sejustifica económicamente,pero en realidad sirve paraproyectarla influenciadel donanteo para realzarel prestigio de un Gobiernoante la población,al expresarlos vínculos que unen a éstecon una granpotenciaexterna.Los “elefantesblancos” quela ayudaexternaha financiadoen muchos paisesdel Tercer Mundo pueden ser un desastreeconómico,pero en realidad cumplenuna función de legitimaciónpolítica. 5) La ayuda militarsirve, en primera instancia,para reforzar alianzas.Sin embargo, la concesiónde este tipo de ayuda a países que no son importantesdesdeel puntode vista estratégico—unapráctica frecuenteen la política exterior estadounidense—debe interpretarse,según Morgenthau,como unaparticular forma de soborno o de ayuda “de prestigio”, y no respondea verdaderasmotivacionesmilitares. El objetivo del donantees obtener ventajaspolíticas y el del receptor,en no pocas ocasiones,es realzar el prestigio nacionaladquiriendo armamento sofisticadoque no se correspondecon las verdaderascapacidadeso necesidadesmilitares del paísl. 6) La ayuda para el desarrollo económicoen sentido estricto, según Morgenthau,tiene un margende acción potencialmucho más limitado que el que suele creerse,y el objetivo al que pretendeservir suele ser contrarioa los interesesnacionalesdel donante. Morgenthauseñalaqueel desarrollodebe serentendidocomo un procesode transformaciónde estructurasy de cambio social.A menudoel principal obstáculopara el desarrolloes el orden político interno,y no sólo ni exclusivamentela escasezde capital, como sostuvieroninfluyentes economistasde este periodo. Ello planteaun dilema difícil de sortear: «la promnocióndel camnbiosocial drásticopor parte del donante puedecrear las condiciones 1 Morgenthau 1962, p. 303. -42- necesariaspara el desarrollo,pero tamnbiénhará aparecerel espectro de una revolución incontrolable»’.Estemismo autor añade:«...llegamnosasí a la desconcertanteconclusiónde quela ayudaexternaque tiene éxitoen el desarrollo económnicopuedeser contraproducentesi la mnetapolítica y socialde lanacióndonante esla estabilidadsocialy política del receptor»2. Según esteautor, no existe una relacióndirecta causa-efecto entrelas transferenciasde ayuda,el desarrolloeconómicoy la estabilidadpolítica. Del análisisde Morgenthause derivan algunasconclusionesde política: la ayuda,en primer lugar, debe estar plenamente integradaen la política exterior del donante y,en este mareo, debelimitarse a objetivosde seguridad,podero prestigio o de promociónde intereseseconómicosespecíficos. La ayudaal desarrollodebe ser utilizada sóloen aquellascircunstanciasconcretasen las que no existanriesgosde desestabilizaciónpolítica. Morgenthau,finalmente, niega la pretendida autonomíadel discurso económicocon el quese justifica y otorgala ayudaexterna.«Asícomno la política mnilitar es demnasiadoimportante para dejarla cmi mnanosde los generales,la política de ayuda es tamnbién demasiado importanteparadejarla en el lado de los economistas»3. Samuel P. 1-Iuntington es otro de los autores que ha intentado explicary justificar la ayuda externa desdeel puntode vista del RealismoPolítico. En dos artículos publicadosen 1971 en Foreign Affairs, Huntington rechaza¡os argumentosmoraleso económicosutilizados para justificar la concesiónde ayuda: líos entusiastasdel desarrolloeconómicol«...nopuedenesperar quelos líderespolíticosseconvenzande queLa ayuda debería ser asignadaa partir de criterios puramnenteeconómmzicos»~.SegúnHuntington, el interés de Estados Unidosen el desarrolloeconómicode un país del TercerMundo es sólo unade las dimensionesde los interesesnorteamericanosen tal país —y no, desde luego, la más importante—,y debeestarinserto enel conjunto de la política exteriorhacia esepaís5. Huntington,distanciándosede Morgenthauseñalano obstanteque «...inclusouna definición estrechade los interexe¶ de Estado.s 1 Morgenthau 1962, p. 306. La traducción es nuestra. 2 Morgenthau 1962, p. 307. La traducción es nuestra. 3 Morgentbau 1962, p. 309. La traducción es nuestra. 4 Huntington 1971 11, p. 182. La traducción es nuestra. 5 Huntington 1971 11, p. 181. -43- Unidos en el desarrollo económnicode los paísespobresparece requerirun esfuerzomayory no menor»1. Como ha señalado RogerC. Riddell, los argumentosde autores realistascomo Huntingtondesbordanel ámbito académico,ya que han proporcionadola justificación teóricay política de las políticasde ayudade Estados Unidos.La influenciadel realismo es palpable si consideramosque el vinculo entre la ayuday el interésnacionalha estado,en la política exteriorde Estados Unidos, fuerade toda duda.En 1968 el Presidente Nixondeclaró: «recordemnosque el principal objetivo dela ayudanorteamnericanano es ayudara otrasnaciones sino ayudarnos nosotrosmismos»2.En febrerode 1983 el Secretariode Estado de EstadosUnidos, GeorgeShultz,declaróen la Cámarade Representantesque «.. .nuestros programas de asistencia económica y de seguridad son imísirumnentosesencialesde nuestrapolítica exterior x’ están directamente ligadosa la seguridadnacionaly el bienestarde los EstadosUnidos »~. Esto no quieredecir que la Administraciónnorteamericanahayadiseñadosus políticas dejandoa un lado las consideracionesmorales o los objetivos economicos.Las distintasadministracioneshan adoptadoen muchos momentos un enfoque pragmático” en el que se hacíancoincidir los interesesde seguridadde Estados Unidos, los argumentos altruistasy los objetivos económicos,entreellos el desarrollode los paísesdel TercerMundo. Robert Packenhamseñalóque esteenfoque,denominado“consensoliberal”, partedel supuesto —cuestionadopor Morgenthauy, en muchoscasos,por la propia práctica— de que la ayudapodría promoversimultáneamenteel desarrollo económico,la democraciapolítica y el cambio social,y que ello redundaríaen beneficiode los interesesde seguridadestadounidenses4. La importanciadel Realismo Político para el estudio de las relaciones internacionalesha sido destacadapor diversos autores.A pesar de sus insuficienciasy lagunas~,la capacidaddel Realismo para integrar nuevas temáticas,el hecho de queno haya surgidoningúnenfoqueteórico capazde 1 Huntington 19711, p. 125. La traducción es nuestra. 2 Citado en Hayter 1981, p. 84. La traducción es nuestra. 3 Citado en Schoultz 1989, p. 422. 4 Packenham 1973, p. 20. 5 Un análisis detallado de éstas se encuentra en Arenal 1990, PP. 148-152. -44- desplazarle totalmente,y su papel legitimadordel status quo’,explicanque este enfoquehaya mantenidocierto atractivo teórico En Estados Unidos,y que haya resurgidocon fuerzaa finales de los añossetentay principios de los ochenta, como“neorrealismo”o como “realismo estructural”,por utilizar la expresiónde uno de sus másdestacados representantes,KennethN. Waltz, consideradoel “sucesor paradigmático”de Morgenthau2. En relación al estudio dela ayudaexterna,el RealismoPolítico ha hechodos contribucionesesenciales. La primera de ellasse refiereal marcode análisis. Siendoun instrumentode la política exterior estatal,la ayudano podrá ser analizadacorrectamentesin referirsea dicha política, a los objetivos que la mueven,y a los intereses nacionalesque en ella subyacen. Lasegundade ellas se refiere al marco histórico en el que el RealismoPolítico nace y se desenvuelve.Como teoría de las relaciones internacionales,el Realismo Político pretendeexplicar e interpretar,pero también justifica y anima la política exteriorde Estados Unidos comosuperpotenciaen el orden bipolar3. La formación históricade la política de ayuda externade Estados Unidosy sus visiones y estrategiashan estado,en consecuencia,impregnadasde ideas realistas. En estasdosaportacionesradican,sin embargo,las principalesdebilidadesdel realismo para explicarel fenómenode la asistencia externa.El rechazode la moralidad y de los principios altruistas como fuerzamotriz de la acción exteriorde los Estadosesun factor limitativoen un campoen el que, quizásen mayor medidaque en otros, estas ideas tienenun papel que no debe despreciarse.Su visión esencialmenteconflictiva de la política internacionaly la centralidadotorgadaa los factores de poder limita sus posibilidadesde aprehenderfenómenos internacionalesque, comoen el casode la asistencia externa,enfatizanla cooperacióny el consenso,en cuanto convergenciade interesesy de expectativas4. 1 Waltzargumenta que el sistema bipolar alientaun comportamiento favorable a la paz y la estabilidad. Como ha señalado M. Griffiths, esta teoría legitimó la visión bipolar y de “suma cero con la que la Administración Reagan vio el mundo en los años ochenta. Griffiths 1992. p. 125. 2 La obra más destacada de este autor es Waltz ¡979. Sobre Kenneth Waltz y el neorrealismo, ver Arenal 1990, p. 378, y Griffith 1992, Pp. 77-129 3 Mesa 1980, p. 74. 4 Sobre estos aspectos, ver Griff¡ths 1992, PP. 59-76. -45- La sobrevaloraciónde los factores políticos,por otraparte, le restavalor analíticopara interpretarel impacto económicoy social de la ayuda en el marco, más amplio, de las relacioneseconómicas internacionales, particularmentelas que giran en torno al eje Norte-Sur. La ayudaes, además,un elementosignificativo en las estrategiasy las políticas económicasy de desarrolloy en suslogros y realizaciones,y la adopciónde una u otra estrategiano es unacuestiónbaladídesdeel punto de vista de la seguridad,el podero la influencia, como los propios realistasresaltan. La relativamenteescasapreocupaciónde los realistas por los problemas económicosy socialesdel desarrolloes un obstáculopara analizarla compleja relación existenteentre el crecimiento económico,el desarrollosocial, la estabilidadpolítica y la seguridad nacional. Como veremosen el capítulotres,las políticasde ayudade Estados Unidoshan podido estar animadaspor objetivos de seguridadnacional relativamente permanentes, perolas políticas económicasquehan impulsadohansido de muy distinto signo,para cuyoanálisisel Realismocomoteoríano pareceestarbien equipado. Aunaceptandola naturalezaprimordialmentepolítica del fenómeno de la ayuda externa, en conclusión, el análisis económicono debiera minimizarse. El enfoqueestatocéntricodel Realismo, comoindicamos,es también unade las limitaciones más importantes del mismo. Las relaciones económicas internacionales—entreellas la ayudaexterna— han ido modelandoduranteel periodo de la expansión capitalista de la posguerrauna economía crecientementeinternacionalizada,sin referirsea la cual no es posibleentender ni el sistema internacionalen su conjunto,ni el fenómenodel desarrolloy el subdesarrollo.La ayuda,en este marco, no sólo respondea los intereses nacionalesde los Estadosque la otorgan. Lacrecienteimportanciade la ayuda multilateral y de las ONG desde los años sesenta,así como su relativa autonomíarespecto a¡os objetivosde política exteriorde los donantes, ponen de manifiesto, quizáscon mucha másclaridad que en el casode la ayuda bilateral,las limitacionesde una interpretación realistade la ayuda externa. 2.2.2 Paradigmnarransnacionale interdependencia:la ayuda externacorno régimneninternacional Las cambiantescondicionesde la política internacional durantelas décadasde los sesentay de los setenta contribuyerona poner de manifiesto las insuficienciasdel Realismoy de su visión de lapolítica mundial, enfocada hacia lastradicionalesproblemáticasde la guerra, la paz y el poder. Para diversos estudiososde las relaciones internacionalesde este periodo, el paradigmarealista y suspremisas —separación drástica entrela política nacional e internacional, protagonismoexclusivo de los Estados,carácter conflictivo de las relacionesentreellos, primacíade la seguridaden la agenda de las relacionesinternacionales— resultabainadecuadopara describir e interpretar fenómenoscomo la transnacionalizaciónde la economía,la descolonizacióny la dinámicade las relaciones Norte-Sur,la aparición de nuevosactores,la proliferaciónde relacionescooperativaso la actuaciónde los Estadosen funciónde objetivosdistintosde los del podery la seguridad. Donde quizáseran más notoriaslas insuficienciasdel Realismo, como vimos, era en el campo de la economíapolítica internacionall. Los dos paradigmas que emergenen los años setentacomo respuestao desafío a los enfoques tradicionales—el de la interdependenciao transnacional,y el estructuralistao de la dependencia—han hechode estamateria,significativamente,el principal o uno de los principalesobjetosde investigación. Son Robert O.Keohaney JosephS. Nye los que han sentadolas premisas básicasdel paradigma dela interdependencia.En Power andinterdependence. World Politics in Transition, publicadoen 1977, estosautoresproponenun nuevo modelo teórico para el análisis de la política mundial: la “interdependenciacompleja”2. Según estemodelo, las sociedadesno sólo se encuentran conectadaspor las relacionesinterestatalesde la visión realista. Existen también relacionestransgubernamentalesy transnacionales,en las que participanactoresinternacionalesplurales. La high politics de la seguridad militar ya no es el tema dominantede la agendade las relaciones,y se acrecientala importanciade las nuevastemáticas económicas,sociales y ambientalesde la low politics, en las que sedifumina la relación entre lo 1 Keohaney Nye 1988, p. 10. 2 Keohaney Nye 1988, Pp.39-57. -47- domésticoy lo internacional.La fuerza militar no es el factor de poder determinantedentrode las relacionesde interdependenciay, aunqueconserva su importancia,existen otros instrumentosde poder más apropiadospara ámbitos de actuacióncomo el económicoo el medioambiental’.En este escenario,por último, el paradigma de lainterdependenciapredice un papel más destacadoparalas organizacionesinternacionales,las cuales contribuyena establecerla agenda internacional,articular coalicionestransnacionalesy transgubernamentales,y canalizarlas demandasde los Estadosmás débiles2. Es importante subrayarque para estosautores,la interdependenciaes, ante todo, un conceptoanalítico.La noción de interdependenciaalude a los costesy beneficios recíprocos que se derivan de las crecientes relaciones de intercambioque conectana los distintos actoresdel sistema internacional3. Cuandolos beneficios colectivossuperana los costes,la interdependencia favorecela cooperación.Las relaciones deinterdependencia,sin embargo, son asimétricas,y los actorespuedenutilizar esasasimetríascomo factores de poder, inclinando a su favor la distribución relativa de los costesy los beneficiosque se derivande unasituacióndc cooperación.El estudio de la interdependencia,en suma,debeatendera la preguntaclásicade la economía política: ¿Quiénobtienequé?. Keohaney Nye señalan, además,que las relacionesde interdependenciasuelen tener lugar en el marco de un conjunto de normas y procedimientosque regularizanel comportamientode los actoresy controlansus efectos.Estetipo de acuerdosse denominan “regímenesinternacionales”4.En la medidaque los regímenesson estructurasintermedias entrela estructurade poder de un sistemainternacionaly los procesosde negociaciónpolítica y económicaque se producen en un “área-problema” internacional(international issue), los regímenestienen importantesefectos sobreestasrelaciones. Estanoción fue desarrollada posteriormentepor StephenD. Krasner. Para este autor, el concepto“régimen internacional”alude a~ ha realizado un estudio sistemático de la condicionalidad en la posguerra fría. Ver Bali 1992, Nelson y Eglinton 1992 y 1993, Williams y Petesch 1993 y Lewis 1993. Para el tema del “buen gobierno”, ver también Banco Mundial 1994. 76- de coordinacióninformal como los “gruposde consulta” o las“conferenciasde 1~ La crecientecontroversiasobre las condicionespolíticas impuestaspor los donantes —promoción de la economía de mercado, sistema político (democracia liberal),vigenciade los derechoshumanos,nivelesde armamento y gasto de defensa, conservacióndel medio ambiente—demuestra,según Hettne, que la ayuday la condicionalidadque ésta trae aparejadason un mecanismo parala imposicióny la expansiónde los valores,las institucionesy las normasque conformanun determinadoorden mundial —el orden liberal de las “democracias de mercado”—, lo que representauna clara “homogeneizacióndel espaciopolftico”2. En su obraStates and Markets,SusanStrange tambiénanaliza el fenómenode la ayuda externaen el marcode la economía políticainternacional.El punto de partidade Strange esel estudiodel poder,parael que establecedos categorías: el “poder estructural”y el “relacional”. El primero, el más importante,es aquel quepermite « onfigurar y determninar la estructurade la economía política global, dentro de la que tienen que operar otros Estados, sus institucionespolíticas,suseconomnias,sus empresasy en dólares constantesde 198’7 j 1 Fuente:Datosdel Serviciode Investigacionesdel Congreso. - 88 - Comoveremosen este capítulo,la políticade asistencia externano respondióa un diseñoglobal y acabadouna vezfinalizadala conflagraciónmundial. Fue, por el contrario, resultadode los condicionantesgeopolíticos dela guerrafría, y por estarazón nació conun enfoque regionaly temporal limitadoy con objetivosde seguridad muy explícitos. Sólo a partir de los años sesenta, cuandoel procesode descolonizaciónllevó la problemáticadel subdesarrolloa la agendamundial, surgióen EstadosUnidos una política de cooperación global y de carácter permanente que,aun conservandola preocupaciónoriginaria por la seguridady el enfrentamiento con el comunismo,hizo del desarrollouno de sus elementoscentrales. Seguridad nacionaly desarrollo económico,independientementede cómo estos seandefinidos,han sido desdeentonceslos pilares básicosdel programade ayudade Estados Unidos. Otras constantes han sidola coexistencia,muchas vecesconflictiva, de objetivospolíticos,económicosy humanitarios;de actores internos y externos, estatalesy no estatales,y la tensiónexistente entrelas motivacionesaltruistasy el interéspropio (self-interesf)—dos constantesde la política exterior norteamericana—a la horade justificar el envío de ayudaal exterior. Estoselementosde continuidad, empero,no debenocultarlos intensos cambios que se han producidoen la maneraen la que se concibeel desarrollo,y la a menudocontradictoriarelación de éste conla seguridady los objetivos de la política exterior. Formaciónde capital,satisfacciónde las necesidades básicasy primacíadel mercado librehan sido las cambiantesrespuestasque Estados Unidosha dadoal reto del desarrolloa lo largode más de tresdécadas,sin que existanhoy resultadosni solucionesconcluyentes.Sin embargo, comoindica con claridadla distribución geográfica dela ayuda,independientementede la estrategiaadoptadael desarrolloha estadocasi siempre a la zagade las prioridades estratégicasde la potenciahegemónica. Los cambios quese hanproducido en cuanto alas prioridadesgeográficas son, por ello, los más reveladores(ver cuadron0 3). Durante los añoscuarentay cincuentael gruesode la ayuda se destinó aEuropa.En 1955 Asia empezóa - 89 - sobrepasara Europacomo destinatariade asistencia,manteniendoel primer puestohastael colapsode Vietnamdel Sur y Camboya. Durantelos añossesenta Latinoaméricaempezó tambiéna ser un destinatario importante de ayuda, pero en los años setentaambasregiones fueron superadas,por mucha diferencia, porOrienteMedio y en particularpor Israel y Egipto. África, a pesar de concentrargrandesbolsas de pobreza y subdesarrollo,no ha tenidoapenasimportanciaestratégicaparaEstados Unidos y en consecuencianunca fue un destinatario importante de asistencia norteamericana Cuadron0 4 Evolución de la ayuda de EstadosUnidos por áreasgeográficas,1946-1986 (Millonesdedólares) 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 O Oriente Medio ~ Asia • Europa • Latinoamérica • Africa Cifrasenmillonesdc dólaresconstantesde 1987 Fuente:Servicio de Investigaciones delCongreso,condatosoficialesde laAID 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 - 90 - En los años ochenta, finalmente,el recrudecimientode la guerrafría significó nuevos incrementos en la ayuda —especialmenteen los países centroamericanosobjeto de nuestra tesis—, aunquelas grandesprioridades geográficasno sufrieron alteracionesimportanteshastalos años noventa,en los que el centrode atenciónvolvió a Europay, en menor medida, alos países andinos, debidoa la preocupación norteamericanapor la produccióny tráfico de estupefacientes. Este proceso formativo, como tendremos ocasiónde examinar en este investigación,ha dejadocomo resultadoun programade ayudalimitado por inercias burocráticasy un mareo legislativo desfasado, fragmentado por interesescorporativose institucionalesde muy diverso tipo y, lo que es más importante, totalmentedeformadopor las prioridades estratégicasde la guerra fría. Centradoen preocupacionesde seguridad,no ha sido capazde generar desarrollo, se ha utilizado para ayudar a regímenesautoritarios —aunque afinesa EstadosUnidos— y sostenerconflictosarmados. Esta práctica,que se contradicecon el discursohumanitario,desarrollistay democratizadorcon el que sejustifica el programade ayudadesdeinstancias gubernamentales,le ha privado de apoyo popular y del consensointerno necesariopara sobrevivir. Al comenzarlos añosnoventa,la supervivencia mismade laayuday de laagenciaquela distribuye,la AID, estánen cuestión debidoal poco satisfactorio legado que ha dejadoen sus másde cuarentaaños de vigencia. 3.2 La ayuda como instrumento de la Contención 3.2.1 Losprecedentesde la políticade ayuda Las primeras operacionesde ayuda externa,antes de la Primera Guerra Mundial, fueron por lo generalde carácterpuntual y no estaban plenamente integradasen la política exterior de EstadosUnidos. Algunas iniciativas tempranas fueronlos auxilios enviados aVenezuelatrasel terremotode 1812, el apoyo económicoa los nacionalistasgriegosen 1820, la ayudaenviadaa - 91 - Irlandacon motivode la hambrunairlandesade 1840, o la ayuda alimentaria enviada a Cubay filipinas durantela guerracon Españal. Durante la PrimeraGuerraMundial la ayudaexternadejó de tenercarácter puntual y se convirtió en un dispositivo permanentede la acción exterior de EstadosUnidos, sirviendo aobjetivos tanto políticos como económicos.Con el liderazgode Herbert Hoover,posteriormentePresidentede EstadosUnidos, se establecieroninstitucionespúblicasy privadas como la Comisión para el Socorro de Bélgica (1914-1919),que abastecióde cereal a los territorios ocupadospor Alemaniaen el norte de Europa;la US Food Admninistration, creadaen 1917 para facilitar alimentos alos aliados occidentaleshastala firma del Tratado de Versalles y La American Relief Administration (ARA) establecidaen 1918,que desplegó partede suactividaden la reciénestablecida URSS y dio soporte a una amplia gama deactividadesde espionajee inteligencia. Como ha señaladoLuis Portillo, los programas de ayudaalimentaria creados en este momentofueron presentadoscomo obrasfilantrópicas, pero en realidad pretendíanfacilitar la comercializaciónde los excedentesagrariosde la que entoncesera ya la primera potencia agrícoladel mundo, apoyar el esfuerzode guerra tras la entradade Estados Unidosen la contiendau oponersea la revolución bolcheviqueen Rusia2.El impacto económicode estos programasfue muyvisible: Entre 1914 y 1923 EstadosUnidos suministró 33,9 millones de toneladasmétricas de productos alimenticios a 23 paises y territorios, conun valor de 5.250 millonesde dólaresde la época,lograndoasí triplicar susexportacionesde alimentos3. Durante la SegundaGuerra Mundial EstadosUnidos activó la Ley de “Préstamoy Arriendo” (Lend-LeaseAct), consideradapor autorescomo TheodorW. Galdi «. . .el primer gran programa de ayudaexternade Estados Unidos»~. Esta Ley autorizabaal Presidentea prestaro donarmaterial militar a los paísescontendientescuya defensafuera considerada“vital” para la 1 Los programasde ayuda de Estados Unidoshastala 11 Guerra Mundial fueron estudiadosen Curti y Kendall 1954. 2 Un detalladoanálisisde estosprogramasse encuentraen Portillo 1987, Pp.21-62. Ver también Wallerstein1980.Pp.27-31. 3 Portillo 1987,p. 31. 4 Ga]di 1988,p. 2. - 92 - seguridadde Estados Unidos.El programacomenzóen marzo de 1941 proporcionandomaterial bélicoy materias primasesencialesal Reino Unido. Al finalizar en agostode 1945 se había extendido amás de cuarentapaíses,y habíaotorgadosuministrosmilitares y civiles por valor de 52.600 millonesde dólares.El ReinoUnido y la Unión Soviética,que obtuvieron31.000y 11.000 millonesde dólares respectivamente, fueronlos mayoresbeneficiarios. La finalización del Préstamoy Arriendo no interrumpió el flujo de mercancías norteamericanas.Entre 1944y 1951 Estados Unidosfacilitó bienesde carácter civil a través devarios programasde socorroy rehabilitación,estavez conel objeto de garantizarla supervivencia económicainmediatade los Estados europeos.Los másimportantesfueronl: - El Programade Gobiernoy Socorrosen Áreas Ocupadas(Government and Reliefin OccuppiedAreas) o GARIQA, que proporcionóayudade caráctercivil por valor de 6.100 millonesde dólares —aproximadamente la mitad de lo quedespuésfue el Plan Marshall— a los territorios ocupadosdurantela guerra,y que estuvo vigente hasta1951. - El apoyo a la Administración de Naciones Unidas parael Socorro y la Rehabilitación(Un¡red NationsRel¡efandRehabilitation Administrationo UNRRA), queoperóen Europahasta1946 y en Asiay Chinahasta1947. Estados Unidos fueel principal suministradorde fondosde estaagencia, proporcionandoel 73% del presupuesto—2.600 millonesde dólaresentre 1944 y 1947— y el 70% del personal. - El “Crédito especiala GranBretaña”de 1946. 3.2.2 El Plan Marshall <1948-1952) El Plan Marshall es el precursormás inmediato de la políticas de ayuda externade Estados Unidos,especialmentede aquellasde carácter bilateralque comportantransferenciasfinancieras.El Plan Marshallno respondeen sentido estricto a lo que hoy consideramos“ayudaal desarrollo”,ya que se aplicóen paísesplenamenteindustrializadosy su objetivo fue la reconstrucciónmás que 1 Galdi 1988,Pp. 2-3. - 93 - el desarrollo.Sin embargo,estePlan y susprecedentesinmediatos tuvieron una gran influenciaen la conformacióndel sistema internacionalde ayuda oficial al desarrollo (AOD)de nuestrosdías y en particularen la política norteamericanade ayuda externa. En 1947 las economías europeasapenas habían mostrado signosde recuperación,haciendo necesarioun nuevoprogramade ayudaeconómicade medio o largo plazo.Ente 1947 y 1948 Estados Unidosrespondióa esta necesidad iniciando,entreotros programasde ayuda,el Plan Marshall. En términos financieros,el nuevo Plan era la continuación del Préstamoy Arriendo y de los programasde rehabilitaciónde posguerra.Susmotivaciones, sin embargo,fueron muydistintasdesdeel punto de vista político, económico y estratégico:la guerra fríay la división del mundoen dos bloquesantagónicos ya habíacomenzado,y EstadosUnidos se embarcóen la estrategiade la “Contención”. Dicha estrategiafue presentadaanteel Congresoen el Discursopresidencial del 12 de marzo de 1947, en el que seenunció la denominada“Doctrina Truman”. En estediscursoel presidente Trumanseñalóque EstadosUnidos sólo sobreviviríaen un mundodonde“floreciera la libertad”, y eseobjetivo requeríaque: «...estemos dispuestosa ayudar a los puebloslibres a mantenersus institucionesy su integridadnacional contralos movimientosagresivos que seproponen imponerlesregímenestotalitarios (...) Creo que nuestra ayuda debe concretarseprimnordialmentepor medio de avistencia econórn¡ca yfinanciera, la cual esesencialpara la estabilidad económn¡ca y los procesospolíticos ordenados»I. Tal y como señalaJohn L. Gaddis,en la primerafase dela estrategiade la contenciónWashingtondecidió concentrarseen la recuperacióneconómicade Europamás queen la competenciamilitar a escalaglobal. Esteenfoquese debió a la situación críticaen la que seencontrabanlas economíaseuropeas,a la que se le unieron enel invierno de 1946-47—uno de los más durosde la historia— otros factores de crisis, como las malascosechas,la creciente agitaciónobrera,el ascensode los partidoscomunistasen Franciae Italia, la 1 Citado en Span¡er 1991, p. 48. -.94- guerracivil en Greciao la tomadel poderpor partidoscercanosa la URSS en variospaísesde Europa Oriental’. Como resultadoinmediato de la“DeclaraciónTruman”, Estados Unidos puso en marchael programagreco-turcode 1947 y 1948,por valorde 650 millones de dólares,asícomo el ProgramaInterino de Ayudaa Europade 1947-48, por valor de 597 millones de dólares.Un programade mayor entidad, sin embargo,estabaya en camino. En junio de 1947, enun histórico discursopronunciadoen Harvard, el Secretariode EstadoMarshall delineó las orientacionesbásicasdel Planque a partir de entoncesse conoció porsu nombre. Marshallpropusoun programa de asistenciamasivade medio plazo para evitar el colapsoeconómicode Europa, ampliarla producción, aliviarla escasezde dólarese integrara las clasestrabajadoras.Marshall también pidióa Europa un esfuerzoconcertado de cooperacióneconómicapara ampliar el impacto de la ayuda, en el convencimientode quela recuperaciónsólo seríaposiblesi se evitaban las políticas proteccionistasdel pasado.El resultado fuela creación de la OrganizaciónEuropeade Cooperación Económica(OECE), antecesorade la OCDE, tras una Conferenciaconvocadapor Estados Unidosparaelaborarel programa de reconstruccióny evaluarlas necesidadesfinancieras. Los Estadoseuropeos estimaronque la asistencia financieranecesariase elevaría a 33.000 millones de dólares.El PresidenteTruman solicitó al Congreso17.000millones. El Congreso,finalmente,aprobó 13.000 millones. La Ley de AsistenciaEconómica(EconomnicAssistanceAct) del 3 de marzode 1948, queautorizabaestosdesembolsos,estableciótambiénla Administración de la CooperaciónEconómica(EconomicCooperationAdmninistrationo ECA), dirigida por el financiero norteamericanoPaul G.Hoffman2. La ECA fue la primeraagenciaespecializadade ayuda de EstadosUnidos de la posguerra.La ECA, como veremos, sobrevivióal Plan Marshall y despuésde varios cambios de nombre daríalugara la actualAID. 1 Gaddis 1989, p. 76. 2 El nacimientoy desarrollode la ECA y el PlanMarshall fueron descritospor su propio directoren Hoffman 1951,passim. - 95 - A pesarde los recortesdel Congreso,el Plan Marshall representóun gran esfuerzo económico.Entre 1948 y 1952 la ECA transfirió a Europabienes agrícolasy manufacturadospor valor de algo másde 12.000 millones de dólares,que representabanen tornoal 15% del presupuesto federaly el 2,5% del PNB como promedio(ver cuadron0 3). A título comparativo,estaayuda fue 15 veces mayor quela otorgadaen 1990. A estos fondos se le sumaron, además,7.800 millones dedólaresde ayudamilitar. Francia. Alemaniay el Reino Unido fueronlos tres mayores beneficiarios. Japóny el SudesteAsiático no fueron íncluidosen el Plan Marshall, perola Administración llevó a cabo en esta regiónun programasimilar, el “Plan Dodge”, dotado con 6.400 millones de dólares. El Plan Marshall pretendíacolmar la escasezde dólares —la ‘trecha” de dólares o do/lar gap— que aquejabaa las economíaseuropeasy, al mismo tiempo, lograr elevadas tasasde crecimiento económicoen EstadosUnidos. Segúnla visión prevalecienteen Washingtonen ese momento,la escasezde divisasen Europa impediría adquirirlos bienes norteamericanosnecesarios para la reconstrucción,podía inducir políticas comerciales proteccionistas, reducir la demandade bienes norteamericanosy conducir a una grave depresióneconómicainternacional y doméstica.Financiarlas importaciones europeas medianteun programamasivode ayudafacilitaría, por el contrario, políticascomercialesmásabiertasen ultramar, lo que contribuiríaa mantener la plenaproduccióny el pleno empleoen EstadosUnidosí. Los arquitectosdel Plan Marshallestaban dispuestos a impedirel retornoa los duros tiempos de la “Gran Depresión” y las políticas económicas proteccionistasde “empobreceral vecino” de ladécadade los treinta. Unode los principales objetivos que desdeentonceshan dominadolos programasde ayudaexternade Estados Unidos ha sidola creacióny el mantenimientode mercadosabiertos enultramar para lasexportacionesnorteamericanasy, de forma más general,la construcciónde un sistema económico mundialbasado en el liberalismo; esto es, en lalibre circulación de bienesy capitales, limitando el proteccionismoy las políticas económicasde cortenacionalista2. 1 Wood 1986y DeLongy Elehengreen1991. 2 Danby 1989,p. 7. Ver también Eberstadt1988, p.19-20,paraun tratamientomásextensode este asunto. - 96 - El Plan Marshall introdujo los denominados “fondos equivalentes”o “de contrapartida” (counterpartfunds)en monedalocal, desdeentoncesun rasgo característicode los programasde ayudade EstadosUnidos. Los dólares transferidosa los Gobiernos europeoseran depositadosen el BancoCentral, que los vendía a los empresarios localespara que pudieran importar mercancíasde origennorteamericano.La venta dela divisa norteamericana generabaun fondo en moneda local que seasignabaa actividadesde reconstrucción.Esta modalidadde intercambiode dólares fueconsideradoel “catalizadoresencial” del Plan por sudirector, Paul Hoffmanl, permitía a Washington imprimir un determinadorumbo a las políticas económicas europeas,y fortalecíasusvínculoscon la economíaestadounidense2. El PlanMarshallha sido consideradouno de los mayoreséxitosde las políticas de ayudade EstadosUnidos. En 1950, cuandoestalló la guerra deCorea, Europaya habíasuperadoen un 25% la producciónde antesde la guerra.Dos añosdespués,la producciónera un 200% mayor. La “escasezde dólares” fue quedandoatrás y la cooperacióneconómicaen Europa era un hecho3. Para algunos economistasneoclásicos,sin embargo, la contribución del plan Marshall a la recuperacióneuropeaha sido exagerada,y tuvo efectos negativos posteriores,ya quecontribuyóa modelarun enfoquede la cooperaciónpara el desarrollo basadoen transferenciasde capital que, al margen de los mecanismosde asignaciónde recursosdel libre mercado, estuvieronen lo sucesivo lastradas porla ineficiencia4. Uno de los aspectos másdestacablesdel Plan Marshallfue el alto grado de consensoque suscitóen el establishmentpolítico, los podereseconómicosy la opinión públicade EstadosUnidos. Ningún programade ayudaexterna posterior logróconciliarel altruismoy el interés nacionalcomo lo hizo el Plan Marshall. El extraordinarioesfuerzofinanciero que representóel Plan fue posible porquese percibió que eraindispensablepara deteneral comunismo, expandirlos mercados externosy evitar la recesióneconómica.Desdelos años cincuentael vinculo entrela ayudaexteriory la consecuciónde los objetivos nacionalesse fue debilitando.A partir de entonces,los programas de ayuda internacionalde Estados Unidosse vieron permanentementecuestionadospor 1 Hoffman 1951, Pp.91-92. 2 Danby 1989, p. 8. 3 Un recuentode esteprocesoen OECD 1978,passim. 4 Cowen 1986,p. 61 y ss. 97 el Congresoy la opinión pública, y sucesivas administracionesintentaron revivir, sin demasiadoéxito, el “consensofundacional” conel que nacieron a finales los años cuarentalos programasde ayudaexternade EstadosUnidos. 3.2.3 La ayuda y la proyección globalde la Contención:de la Ley para el Desarrollo Internacional <1949-1951)a la Ley de SeguridadMutua <1951-1961) Al comenzarla décadade los cincuenta,la estrategiade la contención entró en una nueva fase,en la que el énfasisse trasladóa la creación de alianzas militares, el reforzamientode lascapacidadesdefensivasde los aliados de EstadosUnidos y el establecimientode una líneade “defensaperimetral” dc alcancemundial. El rearme nucleary la implicación de Estados Unidosen la guerradc Coreapuso de manifiestola dimensión military el alcanceglobal de la estrategiade la contenciónen estafasel. La asistencia externa,en consecuencia,fue otorgadaen los paisesy territorios de la periferia de la URSSy de Chinaen función de suimportanciaestratégica y militar. Y aunquerevestidade la retórica del crecimientoeconómico,la ayudaen realidadestuvosubordinadaa los intereses de seguridadde Estados Unidos. En consecuencia,el desarrollo económicodel llamado ~~Tercer Mundo” no se encontrabaentre los objetivos explícitosde la legislacióny las políticasde ayuda externa,y las escasasmencionesrelativas al mismo fueron de una notable ambigt¡edad, sin precisar metas, mediosni fines. En los años cincuenta, además,esta cuestiónapenasdespuntabaen el debateintelectualy en la agendade las relacionesinternacionales,siendonecesaria unadécadamás paraque la problemáticadel subdesarrollose hicieraplenamentepresentey se einpezaraa estableceren el senode la OCDE el régimeninternacionalde la ayuda oficial al desarrollo (AOD), con suscorrespondientesprincipios, normas,reglasy procedimientosde toma de decisiones. El punto de partidade la ayudanorteamericanaparael TercerMundo fue el “Programade los Cuatro Puntos”, enunciadoen el discurso queel Presidente 1 Esteenfoquefue el adoptado porel influyente documentodel ConsejoNacionalde Seguridad de 1949NSC-68.Sobrelas implicacionesde la NSC-68en la política exteriornorteamericana, ver Gaddis1989,p. 107. - 98 - Truman pronunció el 20 de enero de 1949. En esta alocución Truman incorporópor primera vez al lenguaje políticode Estados Unidosel término “subdesarrollo”para referirseal despuésdenominado“TercerMundo”. Enel punto cuartodel discurso, Truman propusoiniciar un amplio programade asistenciapara poner a disposición de los paísessubdesarrollados“los beneficiosdel progreso científicoe industrial” alcanzadopor EstadosUnidosl. Paul G. Hoffman,administradordel Plan Marshall, señalóal respecto: «Reinos aprendidoen Europa lo quehemosde hacer en Asia; bajo el Plan Marshall hemos desarrolladolos instrumentosesencialesde una políticv exterior de éxitoen la arenade la políticainternacional»2. En junio de ese mismo añoTruman propusoal Congresola creaciónde un programade asistenciatécnicapara las áreas subdesarrolladas, denominado “Ley para el Desarrollo Internacional” trassu aprobacióncomo Titulo IV de las Enmiendasal Plan Marshall de l950~. La Ley establecióun nuevo organismo: la Administración para la CooperaciónTécnica (Technical CooperationAdmninistrationo TCA), dependientedel Departamentode Estado. Paraevitar confusiones,el Congresoy el Senadoreafirmaron el propósito limitado de estaLey. Sólo proporcionaría asistencia técnica,ya que «...no es ni un Plan Maishalí mundialni un progranzade invasionesde capital»4. Los acontecimientos posteriores,si embargo, revelaban queseestabanproduciendo cambiosimportantesen la política de ayudaexternaal TercerMundo. Ésta se estabaconvirtiendoen unapolítica de alcanceglobal y, másallá del socorroy la rehabilitación,estabaincorporandoobjetivoseconómicosde medio y largo plazo. En enero de 1949, 18 mesesantesde que estallarala guerrade Corea,el PresidenteTruman confirió a la ECA la responsabilidadde administrarla ayuda económicaa Corea.Se iniciaron también programasen Birmania, 1 Addresskv Presiden!Truman,Poin?Faur. A Rev’olutionAgains! 1-lunger, Disease,and Human Misery,Delivered by SecretaryAchesonfor the Presidentbefore the National Conferenceon InternationalEconomieand SocialDevelopmentat Washington.Ver AID HisroricalCollecrion,actualizadoa noviembrede 1993,doc.no i. 2 Hoffman 1951, p. 130. 3 Galdi 1988, p. 4. 4 Informe sobrela Ley deAsistencia Económicade 1950del Comitéde Relaciones Exteriores del Senado, citado en Galdi 1988, p. 5. - 99 - Indochinay Tailandia,utilizando fondosno desembolsadosen China a causa del triunfo comunistaen la guerracivil. Ello dio origena unasituaciónconfusa. LaAdministración pasóa tenerdos instrumentos legalesy dos agencias paraproporcionarla ayuda. Algunospaíses en desarrollo,en los que la TCA inició susactividades,Estados Unidos sólo otorgaba asistenciatécnica. En otros —allí donde la ECA tenía representación—se facilitabancréditos y donaciones.En algunos coincidían ambasadministracionesy se proporcionaba ayudade todos los tipos. La Ley de Seguridad Mutua(Mutual SecurityActo MSA), aprobadaen 1951, intentó solucionar esta situaciónde confusiónintegrandotodaslas modalidades de ayudaen un solo marcolegal. Instrumentos ya existentes comola Ley para el Desarrollo Internacional,los contenidosdel “punto 4” del Presidente Truman o los programas deayuda militarque seestabaniniciando con los aliados de Europay Asia fueron refundidos dentrode la MSA. La nuevalegislación,a pesarde incluir modalidadesde asistenciaeconómica, teníamuy pocoque ver conel desarrollo. LaMSA era un herramientamásde la política exteriorque, en el contextode la guerrafría, fue empleadacomo instrumentode la estrategiade la Contención. El desarrollo, desdela perspectivade la AdministraciónEisenhower (1952-1960),seríael resultado “natural” del libre funcionamientode las fuerzasdel mercado,de la operación de las compañíastransnacionalesy de la expansióndel comercio,y no de la ayudabilateralí. La mayor partede la ayudaconcedidaen los diez añosde vigenciade la MSA, en consecuencia,fue de caráctermilitar y estuvodirigida a fortalecer las capacidadesdefensivasde la OTAN y de los paísesde la periferiade la URSSy de Chinacomo: Irán, Pakistán,Filipinas, Birmania, Tailandia, Laos, Indonesia, Malasia, Greciao Turquía. La MSA contemplabadiversasmodalidadesde ayuda económica:la asistencia técnica proporcionadapor la TCA, la financiación de proyectos de infraestructuray los fondos de apoyo económicode caráctergeneral. El objetivode este tipodeayuda era, comohemosdicho,el fortalecimientode las 1 Hook 1995, p. 121. - 101 - descendidoal 35,8%,y la de Asia se habíaelevadoal 54,1%, proporción que con pequeñasoscilaciones mantuvo hasta mediadosde los sesenta.En los diez añosde vigencia de la MSA Latinoaméricasólo recibió, como promedio,el 3,3% del total, y África el 0,5%. 3.2.4 Razón deEstadoy razón de ,nercado: la ayuda alimentariay la Ley Pública 480de 1954’ Con la Ley Pública 480 (PL-480), la política deayuda externade Estados Unidos sedotó de uno de suscomponentesmásimportantes. Promulgadaen julio de 1954 y todavíaen vigor tras sucesivas reformas,la PL-480 estableció el marco legal y los mecanismosde distribuciónde la ayudaalimentaria.Al igual que la MSA, la PL-480respondía alos imperativosde la política exterior y a la lógica de la contención,pero tambiénrespondía directamenteal problemade los excedentesagrariosy a las necesidadesde expansióndel poderoso sector agroalimentario norteamericano.En la PL-480, en consecuencia, encontraremosuno de los más notables ejemplos contemporáneosde articulaciónde la política domésticay la política exterior de Estados Unidosy, dentro de esta última, de combinaciónde intereses comercialesy estratégicos. La agriculturanorteamericana, dominadapor las grandescorporacionesy las explotacionesintensivasen capital, seha enfrentado desdeel siglo XIX a los problemas de caída de precios y de crisis agrariasderivados de la sobreproduccióny de la acumulaciónde excedentes.La “Gran Depresión”de 1929 puso de manifiesto los dramáticos efectosde la acumulaciónde excedentesy la directarelación de esteproblemacon la balanzade pagosy los mercados externos.En 1933, en el marco del New Deal, la Administración Roosevelt promulgóla Ley de Ajuste Agrícola (Agricultural AdjustmentAct), que establecíaun sistemade sustentaciónde precios agrícolasy una entidad, la Corporaciónde Crédito Mercantil (Commodity CreditCorporation o CCC), con el objeto de financiarlas adquisiciones estatalesde excedentes agrarios. La SegundaGuerra Mundial y el Plan Marshall y las donaciones extraordinariasde cereal apaísescomo Yugoslavia, la India y Paquistán 1 Para este apartado nos hemos basado en Portillo 1987, especialmente PP. 63-123. - 102 - permitierondar salida a los excedentesagrícolasdurantela décadade los cuarentay los primeros años cincuenta,y ampliarlos mercados externospara las exportacionesnorteamericanas.La participaciónde Estados Unidosen el mercadoagrícola mundial a finales de los añostreinta era del 7,3%. Al comenzarla décadade los cincuentaseelevabaya al 4fl%1• A pesarde ello, los excedentes agrícolas seguían acumulándose. Sóloen el casodel trigo, los stocks acumuladospasaronde 256 millonesde busheisen 1951 a 1.036 millones en 19542. A mediadosde 1953 los excedentes en poderdel Gobiernoya superaban los 5.000millonesde dólares. Estaextraordinaria acumulaciónde excedentes, unida a la presión de los lobbies de las corporaciones agrícolas norteamericanas,seríauno de los factores quellevaríaa la promulgaciónen 1954de la PL-4803. A principios de los añoscincuentala ayuda alimentariaera ya , por otra parte, un ínstrumentoal servicio de la estrategiade la Contención.Antes de que la PL-480 fuera promulgada, este tipode ayuda estuvo bajola coberturalegal de la Ley deSeguridadMutua, y por lo tanto sólofue concedidaa los paises amigos”que tambiéneran beneficiariosde otras formasde ayuda military de seguridad. Los intereseseconómicosy políticos que caracterizaronla ayudaalimentaria antesde 1954 quedaron reflejadosexplícitamenteen la declaraciónde objetivos de la “Ley de Desarrollodel Comercioy la AsistenciaAgrícola” (Agricultural TradeDevelopmnentand AssistanceAct) promulgada,comoseñalamos,en julio de 1954. Según lodispuestoen la Ley, la ayuda alimentariaseríautilizada, entreotros fines, para incrementarel comercio de los productosagrícolasde Estados Unidosen el extranjero, mejorarlas relaciones exterioresde Estados Unidos, hacerel mejor uso posiblede los productos agrícolasexcedentariosen apoyode la política exterior norteamericana, facilitarla convertibilidadde las monedas, promoverla estabilidadde laagriculturaestadounidensey aumentar el comercio agrícola conlos “paísesamigos”. La Ley excluía expresamente de esta consideración ala URSS, a Chinao a cualquier otropaís“dominado porel movimiento comunistainternacional”, siendo competenciadel Presidente 1 Portillo 1987, p. 71. 2 1 bus/id equivale a 35,2 litros de cereal. 3 Portillo 198’7, p. 74. - 103 - determinarqué países podían ser consideradosno “amigos” en funciónde este criterio. Es importante precisarque la PL-480, a pesar de estar habitualmente acompañadade la retórica del humanitarismo,no incluía en su descamada declaraciónde objetivosni el desarrollode los paísesdel TercerMundo ni sus necesidadesagroalimentarias,mencionandotan sólolos intereseseconómicosy políticos del donante.Las enmiendasde 1959,a pesar de dar a la Ley el sobrenombrede “Alimentos para laPaz” (Foodfor Peace),no alteraronesta realidad’. La distribuciónde la ayudapor áreasgeográficaspone de manifiesto quela PL-480 fue utilizada para sostenerla política exterior de EstadosUnidos, particularmenteen las áreasde tensión o en paísesen conflicto, y que los problemasdel hambrey la desnutriciónno eran la principalpreocupaciónde Washington. En sus dos primeras décadasde vigencia (1954-1974) los principales receptoresfueron, poresteorden, la India, Pakistán,Coreadel Sur, Vietnam del Sur, Yugoslavia,Indonesia,Egipto, Brasil, Turquía e Israel, que en conjunto acumulabanel 63% de toda laayuda alimentariaentregada.En términospercápita,las mayoresconcentracionesde ayuda correspondierona Israel y Vietnam2.Los 26 paisesmás pobres,todosellos partedel grupo de los Países MenosAdelantados(PMA) recibieron sólo el 1,3% de la ayuda alimentarianorteamericana3. La Ley establecióen sus dos primerosTítulos los dos principales mecanismos de la ayudaalimentarianorteamericanaque, con algunasvariantes,se han mantenidohastala actualidad.El Titulo 1, denominado“Ventas contramoneda local”, que regulaba la venta de los excedentesa través de créditos concesionalesfinanciadospor la CornmodityCredit Corporation (CCC). Estos créditos se abonaríanen la monedadel país receptor. Estados Unidoslos utilizaríapara abonarimportacioneso apoyarsu política exterior, entreotros 1 Portillo 1987, p. 76 y ss, 2 Portillo 1987, p. 188, con datos de la AID. 3 Portillo 1987, p. 185, con datos de la AID. -104- posiblesusos.En 1954 fueron autorizadosdesembolsosde hasta700 millones de dólares bajola coberturadel Título 1. La importanciade la PL-480 y sobretodo del Título 1 como instrumentode ayuda,de expansióncomercial y de la política exterior ha sido cadavez menor. En los añoscincuenta, cuandola PL-480 fue promulgada,el Título 1 representabaaproximadamenteel 80% de la ayuda alimentariay el 20% del valor de todaslas exportacionesagrícolasde Estados Unidos.A finales delos años ochenta,sin embargo,la aparición de nuevosdonantesbilaterales,la creaciónde nuevosprogramasde ayuda por parte del Departamentode Agricultura (USDA). En 1993 el Título 1 representabael 14% de la ayuda alimentaria, y menosdel 1% de las exportaciones agrícolasde Estados Unidos’. El Título II, denominado“Ayuda contrael hambrey otros tiposde asistencia”, permitíaotorgardonacionesde alimentosy ayuda deemergenciaa los “países amigos” quese enfrentabana conflictos armadoso situacionesde desastre.En 1954 fueron autorizados desembolsospor valor de 300 millones de dólares, con loque la relaciónTítulo 1-Título 11 fue de másde dos a uno. Finalmente,el Título 111 establecióun mecanismode truequede excedentes norteamericanospor productosagrícolasque no se produjeranen Estados Unidoso por materialesestratégicos,y un sistema de donacionesa ONG. Parasalvaguardarlos interesesempresariales,las transaccionesdel Título 1 deberían realizarse exclusivamente atravésde operadoresprivados,y tanto las donacionescomo los créditos debían cumplirel requisito de “adicionalidad”;es decir, no deberían desplazarlas importacionescomercialesque el país realizaranormalmente. Este requisito, sin embargo,se ha aplicado generalmentesólo en aquellas situacionesen lasqueno estabanen juego los interesesde seguridad de Estados Unidos. Al igual que otrasmodalidadesde ayudaeconómica,los créditosdel Título 1 de la PL-480 representanunasignificativa inyección de dólares en la balanzade pagosdel país receptory tienen un fuerte efectoestabilizadoren términos macroeconómicos.Paralos estrategasde Washington,éstaera una 1 GAO 1995a, p. 4. - 105 - condición esencialpara garantizarla estabilidad política de un “gobierno amigo”. La ayudaalimentaria,en consecuencia,fue a menudo utilizadacomo herramientade estabilización,independientementede los efectosnocivos —desgraciadamentefrecuentes— que ello pudiera teneren el sistema agroalimentario,los hábitosde consumo,los mercadoslocales o el sector campesinodel país receptor’. 3.3 Los años sesentay setenta:augey declive del desarrollismo 3.3.1 El desarrollo entraen escena:la Ley deAsistenciaExtranjerade 1961 La ambigliedady el desinteréspor el desarrollo económicoque caracterizóla ayudaexternaproporcionadabajo la coberturade la MSA se mantuvohasta finales de los años cincuenta. Durantelos últimos añosde esadécada,sin embargo,se fue extendiendo la ideade que la contencióndel comunismoy un escenariomundial favorablea los interesesde Estados Unidosno podría lograrse sólo por medio dela disuasiónmilitar. Estos objetivos requerían sociedades establesy prósperasen las áreassubdesarrolladas.Una política exterior efectivapor partede EstadosUnidos,en consecuencia,exigía algo más queayuda militaro apoyoeconómicoa la defensa.El interés nacional de Estados Unidosjustificaríaun programade ayudaeconómicamás amplioy de mayor refinamiento técnicoque el contempladoen la MSA, quepromovierael desarrolloeconómico a largoplazoy un procesode cambiosocial ordenado en el conjunto de los países más pobres—y no sólo en la periferia del bloque comunista—,guiado por criterios económicos“objetivos”, y que no estuviera sujetoa consideracionesde política exteriory de seguridadde cortoplazo. La necesidady la oportunidadde dicho programade ayudafue ampliamente argumentadaen varios documentosde la época elaborados por Nelson Rockefeller2, en el Informe de la “Comisión Fairless”, nombradapor el presidenteEisenhower,o los influyentes estudiosdel Centro de Estudios 1 Unadiscusión másamplia de estos efectos en Clay y Singer 1982. 2 Rockefeller, hombre de negocios con interesesen América Latina, fue Coordinador de Asuntos Interamericanos y Presidente de] Consejo Asesor de Desarrollo Internacional del Presidente Truman. Estos organismos produjeron, entre otros, Partnersin Progress(conocido como el “Informe Rockefeller” sobre desarrollo internacional) de 1951 (AID Historical Collecrion n0 44) y Política económicaexteriorparael sigloXXI de 1958 (AID Historical Collectionn0 30). - 106 - Internacionales(CENIS) del Instituto Tecnológicode Massachussets(MIT) publicadosen torno a 1957, entrelos que destacabael tituladoA Proposal:Key to an EffectiveForeign Policy, del queeranautores MaxMillikan y Walter W. Rostowl. Este último autor señalaba quela asistenciade Estados Unidos: «...nodebería aspirara asegurargratitud y amistadni permitir a los países que la reciben soportar una carga muchornQyor de acumulación militar contra lasfuerzasaunadascomunistasni a detenerel comnunismno mediantela eliminación del hambre.La asistenciade Estados Unidos debería contribuira la evoluciónde sociedadesque son establesen el sentido deque son capacesde cambio rápido sin violencia. Estejuicio emana directamentede unadefinicióndel interés nacionalde Estados Unidosquese considera queconsisteenpreservarun a,nbientemundial dentro del cualpuedapervistiry desarrollarsenuestraformade sociedad democrática»2. La asistenciaeconómica,siguiendoa Rostow,debería contribuiral procesode “modernización” de las sociedades atrasadas proporcionandocapital de inversión,y amoldarseal estadioen el quecada unade éstasse encontrara3. En términos generales,el estudiodel MIT distinguió tresestadios:las condiciones previas parael despegue,el despeguey el crecimiento autosostenido.En su célebreobra de 1960 TIte Stagesof Econo,nicGrowth: A non-Communist Mamj’esto4 Rostow refinó esta teoría de las “etapas” y la metáfora del “despegue” oTake-off. Como sugiereel titulo de estaobra y el propio pensamientode Rostowy sus colaboradores,el pensamientosobreel desarrolloeconómico,la definición de unapolítica de ayudaal desarrolloefectivay el “interés nacional”—estoes, el enfrentamientocon el comunismo—estuvieronestrechamenteligadas en este periodo formativo.SegúnRoger C. Riddell, Rostowpuedeserconsideradoel “puente”entrela política y la economíade la ayuda externa.Su razonamiento económico,de matriz keynesianay basadoen el modelo Domar-Harrodde crecimiento económico,se situó dentro de un explícito marco ideológico anticomunista.La popularidady la duradera influenciade Rostow, concluye 1 Millikan y Rostow, 1957, MIT Center for International Studies(CENIS), 1957. 2 Rostow 1986, p. 244. 3 Millikan y Rostow 1957, Pp. 49-50. 4 Rostow 1960. - 107 Riddell, no emanabatanto desu rigor analítico comode haberproporcionado unajustificacióneconómicay política convincente de la necesidadde la ayuda externa en lapolítica exteriorde EstadosUnidosl. La Administración Eisenhowerera reaciaa establecerun programade las característicaspropuestaspor la Comisión Fairlesso el MIT, y las propuestas que adoptó fueronde alcance modesto. En1957 el Congresocreo el Fondode Préstamospara el Desarrollo (DevelopmentLoan Fund),dotado con 300 millones de dólaresal año. En 1959 la Administración autorizó, no sin reticencias,la creacióndel BancoInteramericanode Desarrollo (BID)2. En 1960 permitió quefueracreada,en el senodel Grupo del BancoMundial, la “ventanilla” de ayuda concesionala los paisesmás pobres,la Asociación Internacionalde Fomento(AIF). Ese mismo año tambiénfue aprobadoen el Congresoel “Fondo Fiduciario parael ProgresoSocial”, precedente inmediato de la “Alianza parael Progreso”3. Fue la Administración Kennedy,sin embargo,la que entre 1961 y 1963 renovó el marco legal e institucional de la ayuday establecióun nuevo programade asistencia económica. Ensu primer añode mandato,el Congreso aprobó la Ley de Asistencia Exterior (Foreign AssistanceAct) de 1961, todavíahoy vigente,queestablecióla Agencia parael Desarrollo internacional (AID)4. EstaLey hizo del desarrolloeconómicoy social uno de los principales objetivos de la ayudaexterior norteamericana,aunquesu concesiónsiguió estandolimitadaa los “paisesamigos”,y a travésdel Título IX —introducido en 1967—,incorporópor primeravez la democraciay la participación social al conceptoy los objetivosdel desarrolloS. En consonanciacon estosobjetivos, la asistenciaeconómicadejó de estar limitada a la asistenciatécnicao a los Fondos de Apoyo a la Seguridad (SecuritvSupportingAssistanceo SSA), y a partir de 1961 se hizo un uso 1 Riddell 1987, p. 87. Para una reflexión autobiográfica sobre esteperiodo, ver Rostow 1985, ~p.139469. Sobre la creación del BID, verTussie 1995, p. 18. 3 Levinson y Onís 1972, p. 58. 4 La Ley de Asistencia Exterior y la creación de la AID fueron, en gran medida, propuestas emanadas del “Informe Gant”, elaborado por la Comisión sobre Asistencia Económica Exterior nombrada por el Presidente Kennedy el 31 de marzo de 1961. Ver The President’s Task Force on Foreign Economic Assistance 1961a y 1%lb. 5AID 19871. - 108 - mucho más amplio de la Asistenciaal Desarrollo (DA), la modalidad más extendidade “ayuda a proyectos”(project-aid) de la AID hasta laactualidad (ver apartado 3.1.3). La asistenciatécnicaseamplió con la aprobación,esemismo año,de la Ley que establecíael “Cuerpode Paz” (PL-87-293, PeaceCorpsAct), un programa para enviarjóvenesgraduadosnorteamericanosa trabajaren programasde desarrolloen los paísesdel Tercer Mundo. La Administración Kennedy también dioun impulso financiero decisivoal BID y a la AIF, y en agostode 1961,finalmente,proclamó la“Alianza para el Progreso”. Estas medidas pudieron estar influenciadas por las propuestasde los economistasy los centrosacadémicos,pero lo verdaderamente determinante fueron las situacionesde crisis quese produjeronen América Latina, Oriente Medio y Asia a finales de los años cincuenta.Los disturbios que recibieronal VicepresidenteNixon en sus visitasa Caracasy Lima en 1958, la crisis de Líbano y Jordaniade agostode ese mismoaño,y sobre todo la revolución cubanay la llegadaal poderde Fidel Castro en1959, pusieronen cuestiónla política exteriorde Eisenhowery obligarona la Administración a prestar más atencióna los problemasdel desarrolloen el Tercer Mundo, particularmente en América Latinal. No fueron ajenosa este proceso, por último, los profundos cambiosque en ese momentose estaban registrandoen el escenario internacional, particularmente los procesosde descolonizacióny la proclamaciónde la “Primera Décadadel Desarrollo” por partede Naciones Unidas. El principal rasgo característicode las iniciativas de la Administración Kennedy era la estrecha relaciónque se establecía entreel desarrollo económicoy social y la seguridadnacional.Parala nuevaAdministración,el interés nacionalde EstadosUnidos y el imperativo moral de erradicar la miseria eran coincidentes,y el país,segúnlas palabrasdel propio Kennedy, debía movilizarseen posde esa“Nueva Frontera «Urgirnos a aquellosquequieran hacer algopor Estados Unidos(...) a canalizar sus energíasa través del nuevo programa de ayuda que 1 Levinson y Onís 1972, p. 54. - 109 - ayudaráa prevenir las injusticias sociales y el caoseconómicode las que se nutren la subversión y la revuelta»1~ En susalocuciones,cargadasde idealismo,Kennedy planteó quela estabilidad y la cohesióndel “mundo libre” dependeríandel apoyo queEstadosUnidos prestaraa la eliminación de la pobreza, al desarrollo económico y la democratizaciónde los paísesdel TercerMundo. Este apoyo permitiríaque el procesode cambio social queestospaísesestabanatravesandose realizarade forma pacífica y ordenada,impidiendoque sucumbieranante la“subversión comunistaorganizada”2.En su mensajeal Congresodel 14 de marzode 1961 Kennedy argumentóque la ayuda para el desarrollo era unaforma de asistenciade seguridad,señalandoexpresamente: i no estamosdispuestosa emplearnuestrosrecursosy energíasen la tarea del progreso social y del desarrollo económico, entonces enfrentamosel grave e inminentepeligro de que lagente,desesperada, vayaal comunismoo a otrasformnasde tiranía comosu única esperanza de camhio»3. Si la pobrezay la marginacióneranel “caldo de cultivo” de la insurrección,el desarrollo económico,la reforma social,la democratizacióny la equidad eran entoncesun imperativo de la seguridadnacional y servíana los interesesde EstadosUnidos. Este razonamientofundamentóla estrategialiberal de la contención(liberal containment)o el “consensoliberal” sobrepolítica exterior, segúnla formulación dePackenham.Este consenso,usualmente impulsado por los demócratas,que consideraque una política de ayuda orientada por consideracionesde reforma y democraciaes el mejor instrumentopara enfrentarla pobrezay la desigualdad,y por ello eliminar las condicionesque hacen posiblela “expansióndel comunismo”~.Robert McNamara,Secretario de Defensade Kennedy, afirmóen 1964 que ~<...elprogramnade ayuda externa es lamejorarma quetenemospara asegurarque nuestrospropios soldadosno 1 Citado en Zimmermann 1992, p. 10. 2 Eberstadt 1988, p. 31. 3 El texto íntegro de este mensaje aparece en Levinson y Onís 1972, Pp. 3 13-319. La cita procede de la página 313. 4 Fernández 1986, p. 24, a partir de Packenham 1973. La relación entre pobreza, inestabilidad y seguridad nacional de Estados Unidos ha sido tratada por Schoultz 1987, Pp. 71-105. -110- necesitenir al comnbate»1.Como veremos,los debatessobrela ayudaexterna en los setentay en los ochenta giraronen gran medida en torno ala validez o no de la estrategialiberal de la contencion. En consecuencia,la estrategiade desarrolloimpulsadapor la Administración Kennedyintentócombinarcrecimientoeconómico,reformasocial y desarrollo democrático.Influida por la teoríasde la modernizacióny por la idea del “despegue”deW. W. Rostow, la AID insistió en grandes proyectos intensivos en capital,particularmenteen el campoenergéticoy de comunicaciones,en la agricultura de la “revolución verde” y en la modernizacióndel Estado2. Simultáneamente,la AdministraciónKennedyalentó alas élites gobernantes a acometeruna “revolución pacífica” basadaen la participación social,en el procesode desarrolloy en reformasagrariasy fiscalespara lograruna mejor distribuciónde la rentay eliminar injusticiassociales. Sin embargo,la visión idealistade Kennedy fue decorto aliento. Durantela Presidenciade Lyndon B. Johnson(1963-1968)el Departamentode Estadoy la AID establecieronnuevasorientacionespara los programasde ayuda,que obviabanlas reformasy el apoyoa las institucionesdemocráticasy volvían a dar la máxima prioridadal enfrentamientocon el comunismo,en esta ocasión en el SudesteAsiático y en Latinoamérica.Los objetivos de desarrollode largo plazo, reforma políticay lucha contrala miseria en los paísesmás pobres fueron sustituidospor el apoyo a regímenes“de seguridadnacional” y a estrategias contrainsurgentesmuchomássofisticadas,en las que se integrabael desarrolloeconómicoy social y las reformasestructurales,como la reforma agraria. En suma,conformeEstadosUnidos se fue involucrandoen la guerra de Vietnam, la asistenciaeconómicavolvió a estar subordinadaa los imperativosde la guerra fría. 3.3.2 AmnérícaLatina y la experiencia de la“Alianza para el Progreso” La experienciade la “Alianza parael Progreso” es quizásel mejorejemplo del augey el declivede las políticas reformistas de laAdministraciónKennedy,y 1 Citadoen Bello ema/ii 1994, p. 12. 2 Sobre las ideas de Rostow y el denominado “paradigma de la modernización”, ver Hettne 1995, Pp. 49-57. — 111 — del carácter contrainsurgenteque, ya bajo la Administración Johnson, adquirieronlos programasde ayudaen América Latina. EnAmérica Central, región objeto de nuestroestudio, la Alianza tuvo un notable impacto, particularmenteen los camposde la modernizacióndel estado,la creaciónde infraestructura,la industrializacióny la modernizacióny diversificación agrícolas.La ausenciade reformas,de democraciay de equidad,sin embargo, fue un factor determinantedel estallido insurreccionalque la regiónvivió a finales de los setenta. Casi veinteañosdespués,las palabrasde Kennedyal presentarla Alianza para el Progreso adquirieronun tono profético: « .quieneshacen imposible la revolución pacífica, tornan inevitable la revolución violenta »l. Por todasestasrazones,es oportunodedicarcierto espacioal estudiode la experienciade la Alianza. La historiade las relaciones interamericanasdesdela segundaguerra mundial basta1960 estuvo dominada,segúnLevinson y Onís, por un largo ruegode ayudapara el desarrollo,al que EstadosUnidos no dio respuestasalvo en situacionesde crisis2. Desdeel punto de vista deWashington,Latinoamérica era una región estratégicamente “segura”, por lo que no precisaba asistencia de seguridad,y ademásera un área en la que los inversoresprivados norteamericanos estabanencontrando condicionesfavorables.Antes de la creaciónde la Alianza, la asistencianorteamericanaa la región selimitaba a financiar exportacionesnorteamericanasa travésdel Eximbank y la CCC y llevar a caboun modesto programade asistenciatécnica. Las demandaslatinoamericanas—un programade ayudaregional,un banco interamericano—fueron planteadasen la histórica reunión de la OEA de Quitandinha(Brasil)de 1954en un documento preparadopor Raúl Prébischy los técnicosde la CEPAL. El Secretariodel Tesorode Eisenhower,George Humphrey,rechazóde nuevo estapetición señalandoque la ayudano debía sustituir a los flujos privadosde capital cuandoéstosestuvierandisponibles, ni interferir las fuerzasdel mercado3.Segón estecriterio, Latinoaméricano era 1 Citado en McCall 1989, p. 350 2 Levinson y Onís 1972, p. 48. Una de estas situaciones se produjo en Guatemala en 1954, con el golpe de Estado, alentado por Estados Unidos, que derrocó al Gobierno de Jacobo Arbenz, frustró la reforma agraria y llevó al poder al Coronel Castillo Armas. 3 Laconferencia económica de Quitandinha fue una concesión de Estados Unidos tras obtener la condena de la OEA al régimen de Arbenz en Guatemala. En Quitandinha, Estados Unidos no se mostró dipuesto a conceder la ayuda solicitada por los latinoamericanos. Ver Levinson y Onís 1972, p. 52. - 112- elegible como receptorade ayudaeconómicade EstadosUnidos, y si los Gobiernosde la regióndeseabanaccedera financiaciónexterna,éstadebería ser de origen privado, para lo cual erapreceptivomantener saneadassus respectivasfinanzaspúblicas. La agitación políticaque atravesabaAmérica Latina a finales de los años cincuentay la revolución cubana fueron,comovimos, los acontecimientosque modificaron las percepcionesy las actitudesde Washington haciaAmérica Latina. En este contexto, la reforma social y el desarrollodemocrático parecíanser unaprudentemedida de pragmatismopolítico y no sólo el resultadodel idealismode la “Nueva Frontera”. Losrecelos que motivó en América Latina la frustradainvasión de la CIA en Bahía de los Cochinos (Cuba) a principios de 1961 aumentaronel atractivode la Alianza para la diplomacianorteamericana,pues contribuiríaal aislamiento políticode Cubal. Trasun periodode consultas,la Alianza parael Progresofue presentada porel Vicesecretariode Estado paraAsuntos InteramericanosDillon y el propio Presidente Kennedyen marzode 1961. En agostode esemismo año se adoptó la Carta de Puntadel Este (Uruguay), en la que sedefinía el alcancey contenidode la Alianza. Según loacordado,setratabade un vasto programa de desarrollo económico y reforma social basadoen los principios democráticos.El programaincluía la reforma agraria, la mejora de las condicioneslaborales,la reforma tributaria,la luchacontrael analfabetismo y la mejorade la saludy la vivienda. En el planoeconómico,los integrantesde la Alianza secomprometierona promoverla estabilidadmacroeconómicay la integraciónregional y a elaborarplanesde desarrollonacional paraasignar eficazmentelos recursos.Paramuchosde estosobjetivosse establecieronmetas cuantitativasprecisas, incluyendo alcanzartasas decrecimientodel PIB per cápita como mínimo del 2,5% anual. Estados Unidosse comprometióa proporcionar,a partir de fuentes públicas, la mayor parte de los 20.000 millones de dólaresde financiación externanecesariospara alcanzarlos ambiciosos objetivosde la Alianzal. 1 Levinson y Onís 1972, p. 69. 2 El texto completo de la Carta de Punta del Este aparece en Levinson y Onís 1972, Pp. 320- 337. - 113 - El anuncio de la Alianza despertóun enormeentusiasmoen los sectores reformistasde América Latina. En1964,sin embargo, eramuy poco ya lo que quedabade la Alianza, de las reformaspropuestasy de sus objetivos socialesy políticos.Tambiénestabaya claroque las metascuantitativas establecidasen Puntadel Este no se estabanalcanzandol.Se trataba,según laexpresióndel Presidente chileno EduardoFrei, de una“Alianza extraviada”, cuyos objetivos iniciales de reforma se habíanperdido2. En gran medida, el fracasode la Alianza se debióal abandonodel que fue objeto por partede sus promotores norteamericanos,pero hubootros factores3: En primer lugar, el compromiso democráticode la Alianzafue efímero. Entre 1961 y 1966 se produjeron golpesmilitares en nueve paísesde la región, incluyendo Argentina, Brasil, Ecuador, Guatemala, Honduras,Perú y República Dominicana. Inicialmente,la Administración Kennedyreaccionó condenandoel golpismo.En 1964, sin embargo,el PresidenteJohnsondecidió aplicar la denominada“Doctrina Mann” —enunciadapor el nuevo Secretario de Estadode Johnson,Thomas Mann— que se resumíaen cuatroprincipios básicos4:a) acelerarel crecimiento económicoy permanecerneutrales antelos procesosde reforma social;b) protegerlas inversiones norteamericanasen el Hemisferio;e) no mostrarpreferencia,a través de laayudao de otras formas, por los regímenesbasadosen institucionesde la democraciarepresentativa,y d) oponerseal Comunismopor todos los medios. La invasión dela República Dominicanade 1965, la primeraen el Hemisferio desdeque Estados Unidos proclamóla “política del buenvecino” y retiró a los “marines” de Nicaragua treintaañosantes,fue una de las primerasconcrecionesprácticasde la nueva doctrina. Posteriormentelas AdministracionesJohnsony Nixon apoyaron nuevosgolpesmilitares en Bolivia, Argentinay Panamá. La “doctrinaMann” privó a la Alianza de todo contenidodemocrático,y abrió la puerta a la oleadade regímenesmilitares que, bajo la doctrina de la “seguridadnacional”, empujaríana AméricaLatinaa unade las peoresetapas de autoritarismode su historia. 1 McCall 1989, p. 350. 2 Citado en Levinson y Onís 1972, p. 192. 3 Existe un amplio consenso sobre los factores que impidieron que se materializaran los objetivos de la Alianza. En nuestra apretada síntesis nos hemos basado en la obra clásica de Levinson y Onís 1972, en LaFeber 1989, pp. 197-207 yen McCaU 1989. 4 Levinson y Onís 1972, p. 92. -114- La Alianza, además, se vio privada de buena parte de los fondos comprometidospor Estados Unidos.El Congresopermitió que la Alianza contaracon unaasignaciónpropia, al incorporarlacomoTítulo VI de la Ley de Asistencia Exteriorde 1961. Sinembargo,recortó drásticamentelas peticionesdel Presidentey no permitió la aprobaciónde compromisos plurianuales. Este hecholimitó drásticamentela efectividadde la ayuda, queen su mayor parte se entregabacomo Asistencia para el Desarrollo (DA) vinculadaa proyectosde largo plazo. A partir de 1966 la Administraciónconcedióprioridad absolutaa Vietnam,y las asignacionesa la Alianza fueron recortadasuna vez más. Entre 1961 y 1969 Estados Unidosdestinó a América Latina4.800millones dedólaresde fuentespúblicas,a los que sesumaroninversionesprivadas por valorde 1 .400 millonesde dólares. Estas cifrasrepresentabansólo un pocomásde una cuarta partede los fondosinicialmentecomprometidos,y apenas pudieroncompensar la transferenciade recursosal exterior que representaronlos 4.600 millones de dólaresabonadosen eseperiodo en conceptode interesesde la deuda externa, o los 5.700 millones de dólares que las multinacionales norteamericanasrepatriaroncomo beneficiosa lo largo de la décadade los sesenta.Tambiéncomo comparación, entre1965 y 1975 Vietnam del Sur recibióunos23.000millones de dólares. Hacia1969 estepaís recibía la mitad de todala ayudaeconómicade EstadosUnidos, la mayor parte de la ayuda militar y tres cuartaspartes de la Asistencia de Apoyo a la Seguridad (SupporlingSecuritvAssistance),antecesorade los ESF. Por último, EstadosUnidos subestimóla resistenciaque desplegaronlos sectoresdirigentesa las reformasencaminadasa la distribución de la rentay los activos productivos,particularmentela reforma agrariay la tributaria. Al obviarselas reformas,los frutos del crecimientoeconómicose concentraron en los sectoresmás ricos, dando paso a un modelo de crecimiento “concentrador y excluyente”1. Estados Unidos, decepcionadopor las resistenciasoligárquicasa la estrategiareformista,volvió a insistir en el libre comerciocomo motor de crecimiento de la región, asumiendoel eslogan “comercio y no ayuda” (Trade, not aid) que tambiénhacíansuyo los líderes latinoamericanos.El “Informe Rockefeller” de 1969 proponía una menor 1 McCaIl 1989, p.358. - 115 - involucraciónde Estados Unidosen la regióny mayoraperturacomercialen y haciala región~. La ausenciade equidady de democraciafue especialmentepronunciadaen América Central.La décadade la Alianza arrojó notableséxitos en cuanto a crecimientoeconómicoy diversificaciónde las exportaciones,con productos entonces“no tradicionales”comoel algodóny la carne.La Alianza respaldó también la creacióndel MercadoComún Centroamericano(MCCA), aunque condicionó explícitamentesu apoyo a la adopción de una modalidad de integraciónque, al contrario de lo que proponíala CEPAL, desalentóla industrializaciónmás alláde plantasligerasde ensambladoy transformaciónde bienes intermediosimportados2.En ausenciade la reformaagraria —ésta sólo se llevó a cabo en Honduras a mediados de los setenta—,estas transformacionesacentuaronlas diferenciassociales,el desarraigocampesino, la marginalidadurbanay la pobreza,y tuvieron graves costes ambientales.En el marcode la Alianza, EstadosUnidos apoyóa los regímenesmilitares y a las dictadurasde El Salvador,Nicaragua,Guatemalay Honduras,alentandola creación del Consejode DefensaCentroamericano (CONDECA)en 1964 y proporcionandoabundanteayudamilitar3. Todo ello contribuyó a gestar,en palabrasde Walter Lafeber, las “revolucionesinevitables”de los añosochenta, que Kennedy había profetizadoveinteañosantes4. El programa “Alimentospara la Paz” también fuemodificadoen esteperiodo. En 1966 el Congreso aprobóuna de sus reformasmás importantes, incorporandoel desarrollo económicoy social entre sus fines. Con esta reformase pretendíaatemperarla crudadeclaraciónde objetivosde la PL-480 dominada,como vimos, porel interés propio deEstados Unidos,y dar una respuestade carácterhumanitarioal problema,cadavez másvisible en el plano internacional,del hambrey la desnutrición. Las reformasde 1966, sinembargo,no modificaron en lo esencial los objetivosde la ayudaalimentaria,tal y comofueron establecidosen 1954. La 1 RockefellerReport, 1969. 2 Estados Unidos impidió que fuera adoptado el Convenio de las Industrias de Integración (CII), que pretendía crear “industrias regionales” con apoyo estatal para aprovechar las ventajas del mercado ampliado. Ver Bulmer-Tbomas 1989, p. 226, y Bodenheirner 1975, p. 306. 3 Coatsworth 1994, Pp. 4Lafeber 1989,p. 180,191 y 207. - 116- expansiónde los mercadosy los objetivosde seguridad siguieronsiendolos criterios determinantespara asignar la ayuda y establecerprioridades. Es significativo mencionarque las autorizacionesde gastode 1966 parael Título 1 —el instrumentopor excelenciade aperturade los mercados externos— eran de 1.900millones, y para el Título II —el componente“humanitario”— de 600 millones. La relaciónentre los de uno y otro Título, de 3 a 1, era más desfavorablequediez añosantes,queera de 2 a 1. En cuantoa la distribución geográfica,la ayudaalimentariasiguió estando concentradaen los países dondeEstadosUnidos teníanen juego intereses estratégicosde importancia, particularmenteen Oriente Medio, el Sudeste asiáticoy el subcontinenteindio. La estrechacorrelaciónexistente entrelos paísesquerecibíanayudaalimentariay ayudamilitar, y el frecuenteuso de la ayudaalimentariacomo herramientade estabilizacióneconómicaen situaciones de guerra, valierona la PL-480, críticasgeneralizadasy el sobrenombrede “alimentospara la guerra”’. La reformade 1966 introdujo dos cambios significativosal Título 1 de la PL- 480. En primer lugar, se establecióque el reembolsode los créditos concesionalesdel Título 1 se realizaríaen dólaresy no en moneda local. Este cambio se debió a la acumulaciónde fondos en monedasde los países receptoresy a la crecientepreocupaciónde Estados Unidospor el déficit público. Esta reforma representóun evidente endurecimientode las condicionesdel Título 1, con efectos negativos sobrela balanzade pagosy la deuda externade los paísesreceptores. En segundolugar, la condicionalidadde la PL-480sehizo mucho másestricta con la introducción de las llamadas“medidas de auto-ayuda” (Self-help measures)en lasestipulacionesde los conveniosque regulabanlas entregas de ayuda alimentaria.Estados Unidos exigió a los países receptoresel cumplimientode una seriede políticas, a las que nosreferiremoscon más detalleen el apartadosobreayuda alimentaria, para aumentarla producciónde alimentosbásicos y mejorar su almacenamientoy distribución2. Con las medidasde auto-ayudala PL-480 incorporó una poderosa herramientade 1 Portillo 1987, pp. 125-235. Ver también Cohen 1988, Pp. 22-25. 2 Portillo 1987, p. 94. 117 condicionalidadeconómica, que seríafrecuentementeutilizada paraorientar en un sentidodeterminadola política económicadel país receptor. El Título II, por su parte, se hizo másflexible y se reforzó su carácter humanitario. A partir de 1966, la posibilidad de concederdonacionesde alimentosno dependeríasólo de la existenciade excedentes,sino de su disponibilidaden el mercado. Además,la ayuda podríaser distribuidatambién a travésde organizacionesprivadas devoluntarios (OPV) u organizacionesno gubernamentales(ONG) comoCARE, y de canalesintergubernamentalescomo el ProgramaMundial de Alimentosde NacionesUnidas(PMA). 3.3.3 Estrategiasde desarrolloen los añossetenta:las “NuevasDirectrices” y La políticade ayuda de la Administración Carter Desde finales delos años sesentala política exteriorde Estados Unidosse vio sometidaa unaoleadade críticas por parte de amplios sectorespolíticos, académicosy de la opinión pública,dentro de los cualesse encontrabanlos gruposopuestosa la guerradel Vietnamy a la política de Estados Unidosen el sudeste asiático.La derrota estratégicay la retiradade EstadosUnidos de Vietnam pusieronen entredichola estrategiade la contencióny la “política de fuerza” aplicada en los años sesentapara “trazar las fronteras” ante el comunismo,exigiendoun profundoreplanteamiento delos supuestosteóricos, prácticosy de ordenmoral de la política exterior de Estados Unidos. La crisis del petróleode 1973 —expresión traumáticade la transnacionalización económica—tambiénparecíademostrarque la política mundial se encontraba en un momentode transición,exigiendonuevas concepcionesde seguridad que,alejadasdel crudo realismopolítico en el que se basabala estrategiade la contención,prestaran más atención alos aspectoseconómicosy socialesy a la dimensiónNorte-Suri. Con estoselementos comotelón de fondoaparecióuna nuevaconceptualizaciónde la política internacionalde carácter globalistao “transnacional”, basadaen el conceptode “interdependencia”entre las naciones2. 1 Sobre el impacto de la derrota de Vietnam y la crisis del petroleo en la formulación de la política exteñorde Estados Unidos ver Spanier 1991, pp. 232-243. 2No es objeto de esta tesis examinar el paradigma “globalista” de las relaciones internacionales. Para una visión detallada del mismo, ver Arenal 1990, pp. 307-332. -118- Esta nuevaconcepción,quedominóla vida académicay la formulaciónde la política exterior norteamericana durantetoda la décadade los setenta, articulabaestrechamente los intereses deseguridadde Estados Unidos con la realidadde un mundocada vezinterdependiente,en el que se acrecentabala importancia política de los temas económicosy de bienestar, antes consideradoslow politics, de la cooperacióninternacionaly de la resolución pacíficade los conflictos.En estemarco, la política exterior de EstadosUnidos —particularmentedurantelos años centralesde la décadade los setenta—se alejódel usodela fuerzay se inclinó cadavez máshaciala distensión1• La política de ayudaexternase vio fuertemente influenciadapor las nuevas concepcionesde la política mundial y por la reorientaciónde la política exterior norteamericana.La ayuda externa,desdeel punto de vista de los críticos, no había logrado ni los objetivos de seguridadni de desarrollo económicoy social, debido a que habíaestadototalmentesubordinadaa la guerrade Vietnam y a unaestrategiade contenciónque yano respondíaa la realidad internacional.Era necesario,en consecuencia, reformarla asistencia económicay de seguridad y adaptarlaa las nuevas realidadesde la interdependenciay la distensión2. Las críticas, sin embargo, desbordabanel ámbito de la seguridady de la política exterior,y también se dirigieron contra la estrategiade desarrollo aplicadapor la AID y por agencias como el Banco Mundial. Basadaen el modelo rostowianode la “modernización”, dichaestrategiano estabalogrando mejoras sustancialesen las condicionesde vida de los paísesdonde eran aplicadas.Desde la perspectivade amplios sectoresdel Congreso, del establishmentpolítico y académicoy de una nueva generaciónde economistas del desarrollo, también desdeel punto de vista económicoera necesario imprimir otro rumbo a las políticasde ayuday modificarlos supuestosen los queéstasebasaba. Los enfoques ortodoxosdel desarrollovigenteshastaprincipios de la década de los setentaconsiderabanque el crecimiento económicoera condición necesariay suficiente paragarantizarel desarrollosocial. La forma más efectivade alcanzartasaselevadasde crecimiento eraa travésde la producción 1 Spanier1990, PP. 189-230. 2 Pauker ela/li 1973, p. 60 y sgtes. 119- industrial intensivaen capital en los centros urbanos.La industrialización traeríaaparejadoun rápidoaumentodel producto, dela productividady de la renta nacional.Los frutos el crecimiento,según este enfoque, se“filtrarían” de forma espontáneahacia los estratosmás pobres,en lo que sedenominóel “efecto derrame” otrickle-down.El procesode modernizaciónliderado por la industria, por último, absorbería trabajadores rurales, induciría la modernizaciónde la agriculturay contribuiría a la reducciónde la pobreza rural. Adoptandoesasestrategias,los paísesdel Tercer Mundo alcanzarontasasde crecimiento económicomuchomáselevadasqueen los paísesindustrializados’, Las evidencias acumuladasa principios de los años setenta,sin embargo, mostraban quelos automatismosdel trickle-downno estaban operandoen la práctica.El crecimiento económicono estabaproduciendomejorassustanciales en lascondicionesde vida en el TercerMundo y se estaba produciendode forma tal que estabacontribuyendoa ensancharla brechanorte-sur y a aumentarla pobreza,la desigualdady la polarizaciónsocial, como sugeríana simple vista los enormesbarrios marginalesy los bolsonesde empleo “informal” que aparecieronen las ciudadesde los paísesen desarrolloen este periodo. Este procesode “modernizaciónexcluyente”o de “crecimiento con pobreza” había sidoya denunciado porlos teóricosdel desarrollosurgidosen el Tercer Mundo enlos añossesenta, agrupadosen torno al pensamientoestructuralista de la Comisión Económicapara América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (CEPAL) o a la entoncesincipiente “escuelade la dependencia”.Se considerabaque este proceso era unacaracterísticaestructuraldel desarrollo del capitalismoperiférico2. Washingtonno aceptó los postuladosestructuralistasdebido a la escasa confianzaque éstosmostrabanrespectoal libre mercado,y no ocultó su rechazoa la escuelade la dependenciaa causade su vinculación con el 1 Morawetz 1979, Pp. 18-26 2 De la que formaban parte autores como Prébisch, Cardoso y Faletto, Gunder Frank, Dos Santos, Sunkel, Paz o Marini, y, en el caso de Africa, Samir Amin y el Consejo para el Desarrollo de la Investigación Económica y Social en Africa (CODESRIA). Una síntesis sobre estructuralistas y dependentistasy sus cúticas al paradigma de la modernización se encuentra en Hettne 1995, pp. 8’7-104. - 120 - marxismo. A principios de los años setenta,sin embargo.las críticas al “crecimiento con pobreza”comenzarona surgir también del establishment económicoy político norteamericanoy de los organismos internacionalesen los queEstadosUnidosteníanun papeldominante. Enlos círculos académicos y políticos de Washington comenzóa imponerseun nuevo consensosobre desarrolloque considerabaque el crecimientoeconómicoera unacondición necesaria,pero no suficiente,paralograr mejorasefectivasen los nivelesde vida y eliminar la pobreza,y que el desarrollodebía medirse conindices diferentesal PNB o que lo complementaran1• Roger C.Riddell señaló que este nuevo consensosecaracterizabapor: • .un mayor énfasisen la distinción entre crecimiento económicoy desarrollo econópnico,la inclusión del terna de la distribución en la agendade la política de desarrollo, la definición de metasespecificas relativasa las necesidadesbásicasy el bienestar socialjunto con — y a vecesen lugar de— las metasde crecimiento económico. El aliviode la pobreza habíasido siempreuna razóncentralparaproporcionarayuda. Fue la desilusiónrespectoal método que se suponíaaliviaría la pobreza —indirectamente,acelerandola tasade crecimiento— loque llevó a un mayor énfasisen la asignación directa de laayuda a lospobres»2. En la formaciónde este nuevo consenso tuvoun papeldestacadoel influyente informe queel BancoMundial encargóal ex-primer ministro canadiensey premio Nobel de la Paz Lester B. Pearson. El informe Partners in Development o “Informe Pearson”, publicadoen 1969. evaluabala experienciade 20 añosde ayudaal desarrollo,cuestionandounaestrategiaque identificabael crecimientoeconómico conel desarrollo,y que en la práctica no atendíaa las necesidadesde articulación y expansiónde los mercados internos,penalizabaal sectoragrícola, empobrecíaal campesinado eignoraba los procesosde exclusiónsocial causadospor la modernización3.El informe abogabapor una nueva estrategiade desarrollo que diera prioridad al desarrolloagrarioy a la satisfacciónde las necesidadesbásicasde los pobres urbanosy de la población rural, en lo que pasóa llamarseel “enfoquede las 1 Un ejemplopionero es el “Índicede CalidadFísicade Vida” del Consejode Desarrollode Ultramar (ODC> de Washington.Ver Morris 1979, Pp.7-10, Lasso1990, p. 50 y Anderson 1991, Pp.21-31. 2 Riddell 1987, p.93. La traducción es nuestra. 3 Pearson1969. - 12] - necesidadesbásicas”,Basic NeedsApproacho “BNA”. El Informe Pearson mareéun punto de inflexión en la historiadel Banco Mundial, que bajola presidenciade Robert McNamara(1969-1978) acogió con entusiasmola nueva estrategia1. Este enfoque también se fueimponiendoen otros organismosinternacionales. La “II décadadel desarrollo” de NacionesUnidashizo del desarrollosocial uno de susobjetivos prioritarios.En 1976 la Organización Internacionaldel Trabajo(OIT) adoptéla “Declaraciónde Principiosy el Programade Acción para una Estrategiade Desarrollode lasNecesidadesBásicas”, cuyoobjetivo principal era la creaciónde empleoy la satisfacciónde dichas necesidades,con énfasisen la distribuciónde la renta,más queen el crecimiento económicoper se2. Los supuestosen los que sebasabaesta nueva concepcióndel desarrollo también habíansido influidos por las experienciasde paísesde reciente industrialización(New/yIndustrializedCountrieso NIC) como Corea, Taiwan, Hong-Kong o Singapur.En estos paísesse habíanadoptadoestrategiasde desarrolloque pusieron énfasis en la creación de empleo a través de actividadeseconómicas intensivasen el factor trabajo, y que a través de reformas estructurales—particularmentela reforma agraria— habían aseguradoel accesode los sectorespobresa la educación,a la salud, a los medios de producción,al mercadoy al crédito, logrando un espectacular aumentode la renta per cápitay un patrón de distribución de la riqueza relativamenteequitativo, mercedal cual se habíalogradouna rápidareducción de la pobreza3. Estados Unidosadaptésu política de ayudaexternaal nuevo consensosobre desarrollo impulsando una de las reformas más importantes que ha experimentadola Ley de AsistenciaExterior de 1961. Las reformas, adoptadas por iniciativa del Congresoen 1973,fueron conocidascomo las “Nuevas Directrices” (NewDirections), y fueron completadaspor la “Ley Humphrey” de 1978. El Congresoestablecióque laasistenciapara el desarrollo(DA) deberíaestar guiada porel conceptode “auto-dependencia”(Selí-reliance)y 1 Streetene¡ahi1986, p. 21. 2 OIT 1976y 1977.Vertambién1-lettne1995,p. 177-180. 3 GaIdi 1988, p. 14. - 122 - apoyaraquellasiniciativasde los paísesreceptores que significaran unamejora directa einmediatade la situaciónde los grupos más pobresde la población, queen la mayorparte de los paísesen desarrollose encontrabanen las áreas rurales. El Congresotambiénestableció quesedebería prestarmásatencióna la salud, la nutrición, la educaciónbásica,el control de la natalidady los programasde desarrollo agrícola, con especialénfasisen la agriculturacampesinay el cooperativismo,y menosa los proyectosde formación de capital de gran escala,que habían sidola modalidad de ayuda hastaentoncesmásextendidal. Con “NuevasDirectrices”, la “estrategiamodelo” de la AID paraalcanzara los sectores rurales pobres pasó a ser el “desarrollo comunitario” o los “programasde desarrollorural integrado” o DRI, que combinabanpolíticasde empleo,salud, educación,infraestructurarural y modernizaciónagrariacon un enfoqueintegral. Las “Nuevas Directrices” también modificaron laestructuray el presupuesto de la AID. Entre 1961 y 1973 el presupuestode la asistencia parael desarrollo (DA) contó con tres categoríasbásicas:a) los “Préstamosde Desarrollo” (DeveloprnentLoans), que otorgabafondos concesionalespara importar los bienes necesariospara poneren marchaun proyecto,un programao un sector determinado;b) la Asistencia Técnica(TechnicalAssistance),y c) la Alianza parael Progreso, una categoríaespecialpara AméricaLatinaque incluía tanto los préstamoscomo la asistencia técnica especialmente asignada a estaregión. A partir de 1973 se establecieronlas denominadas“categoríasfuncionales”, que originalmente fueronlas siguientes: “alimentación y nutrición”, “planificación familiar y salud”, “educacióny desarrollo de los recursos humanos” y “energía y actividades seleccionadasde desarrollo”. Estas categorías sehan ido modificando desde entonces,en respuestaa las exigencias del Congresoy el poder ejecutivo. A mediados de los ochenta eran “Agricultura, desarrollorural y nutrición”, “Población”, “Salud”, “Educación y desarrollode los recursoshumano?’, “energíay actividades seleccionadas de desarrollo”,A partir de 1988 fue creadauna nueva categoríapresupuestariade caráctergeográfico,el “Fondo deel Desarrollodel África Subsahariana”2. 1 AID 1973,passirn. 2 GaIdi 1988, p. 16. - 123 - “Alimentos para la Paz”también fue reformado por el Congresotras la traumáticaexperienciade Indochina.En 1974 Camboyay Vietnam del Sur habíanrecibido 400 millones de dólares a través de la PL-480, y ambos Gobiernos estabanrecibiendo como donaciónel 80% de los fondos generados por las ventasen moneda local,para serempleadospor susfuerzasarmadas. Mientras tanto,el Sahel,a pesarde estarpadeciendounadramáticahambruna, sólo recibióunos61 millonesde dólares. En1975 el Congresoprohibió el uso de la PL-480 parafines bélicos,y establecióla llamada“Regla 75/25”, por la queel 75% de los recursos deberían ser dirigidos alos paísesmáspobresl. Aparentemente,“Nuevas Directrices” representabaun punto de inflexión en la política de asistenciaexternade EstadosUnidos.Sin embargo,el compromiso con la lucha contrala pobreza fuemás retórico que real.Al igual que había ocurrido con la Alianza para el Progreso,las estrategiascontempladasen “Nuevas Directrices” estuvieronsubordinadasa objetivos de seguridadde corto plazo enlos paísesreceptoresy a lasnuevasprioridadesde la política exterior norteamericana,particularmenteen el periodo Carter, y los compromisosfinancierosno estuvierona la altura de lo requerido.El cambio realmente destacabledc esteperiodo, como muestrael cuadro n0 4, fue la abruptacaídade la ayuda dirigidaal sudesteasiáticotras la derrotade Vietnam del Sur, y el espectacularaumentode la asistencia otorgadaal Oriente Medio tras los acuerdosde Camp David. Examinaremosbrevementeambas cuestiones. “NuevasDirectrices” y el “enfoqueMcNamara” eran, como hemos visto, una respuesta alas nuevasconcepcionesde desarrollode los añossetentay a los fracasoscon los que sehabía cerradola “1 décadadel desarrollo”, pero también respondíana motivacionesde seguridad,y en concretoal objetivo norteamericanode desactivarel potencial de inestabilidadpolítica y brotes revolucionariosque, en la perspectivade la confrontaciónEste-Oeste,se encontrabaen la extensapobreza de los países en desarrollo. Robert McNamara,en su calidad de Presidentedel Banco Mundial, y sin duda influenciadopor su experienciacomo Secretariode Estado entre1961 a 1968, expresócon mucha claridadel vínculo que Estados Unidosestablecíaentre la seguridady la satisfacción delas necesidadesbásicas, poniendode manifiesto 1 Portillo 1987, pp. 114y 126. -124- que “Nuevas Directrices” erala expresión,bajo nuevasformas,de la estrategia liberal de la contención.En un discursopronunciadoen 1972, cuyotono enlazabadirectamente conla retóricade la “Alianza parael Progreso”de diez añosantes,McNamara señaló expresamente: «Cuandolos másprivilegiadossonpocosy los desesperadamentepobres son muchos—v cuando ladistanciaentre ellos empeora— elmomento detornar una decisiónentreel costepolítico de una reforma y el riesgo político de una rebelión, essólo cuestión de tiempo.Es por estoque las políticas específicamentediseñadaspara reducir la miseria entreel 40% de la poblaciónmáspobrede los paísesen desarrollo sonrecetasno sólo deprincipiossino de prudenciasocial,dado que lajusticia no sólo esun imperativo moral.Tambiénes un imperativopolítico»1. A pesarde “Nuevas Directrices”, la ayudano llegó a apartarsede la lógica liberal ni dejó de consideraral crecimiento económico,según el patrón convencional,como mecanismobásico para incorporar a los pobresa la produccióny al consumo.Aunque aumentóla ayudadirigida a sectores “sociales” comola saludy la educación,la estrategiabásicasiguió siendola modernización del agro y la expansión de la agricultura capitalista exportadora.Ello respondió, a pesarde la retóricareformista, a una lógica de “modernización sin reforma” más que al apoyo a transformaciones estructurales.Evitando enfrentarsecon las éliteslocales, los programas dela AID no abordaronlas causasestructuralesde la pobreza,como la injusta tenenciade la tierra, la inequitativa distribución de la renta nacional,los sistemasfiscalesregresivoso los problemasderivadosde la asimetríade los mercados internacionales. El mandatode “Nuevas Directrices”coincidía en gran medida con las prioridadesdeclaradasde la política exteriorde la AdministraciónCarter. Esta Administración fue una defensorade la ayuda como herramientade promocióndel desarrollo,de los derechos humanosy de la democratización, rebajandola dimensiónde seguridaddel programade asistenciaexternade Estados Unidos.Trasel intensodebateque suscitéla participaciónde la CIA en el golpede Estadochileno—hechapúblicaa mediadosde los añossetenta— diversosprogramasde asistenciamilitar o policial fueron cancelados,y el Citadoen I3erzosa¡991, p. 368. - 125 - Congresoadopté cuatroenmiendasparaincorporarlos derechoshumanos a la Ley de Asistencia Exterior de 1961, a la PL-480 y a otros textos. Estas enmiendas,introducidaspor iniciativa demócrata,rebasaronel ámbito de la ayudaexterna y han sido desdeentoncesel fundamentode la política de derechoshumanosen el marcode la política exteriorde Estados Unidos. Entre las iniciativasdel Congresodestacala “EnmiendaHarkin” a la Sección 116 de la Leyde AsistenciaExterior de 1961. Presentadapor el congresista demócrataTom Harkin, estaenmiendacondicionabala ayudaeconómicaal respetode los derechoshumanos. LaAdministración deberíainterrumpir la ayuda a los gobiernosde aquellospaíses en los que seregistrarangraves violacionesde los derechoshumanosinternacionalmentereconocidos, a menos que la ayuda estuviera dirigida directamente alos sectoresmásnecesitados.En 1977 esta disposicióntambiénfue incluidaen la PL-480. Ese mismo año también se enmendóla Ley de Asistencia Financiera Internacional,instruyendoal Gobiernoa utilizar su voz y su voto en los organismos financieros internacionalespara promoverlos derechos humanos, oponiéndosea los créditossolicitadospor los paísesen los que se estuvieran produciendo graves violacionesde estos derechos, exceptuandoaquellos destinadosa satisfacernecesidadesbásicasde la población. En 1978, por último, el Congreso enmendóla sección502 a y b de la Ley de Asistencia Exteriorde 1961, prohibiendola entregade asistenciade seguridad—ESF y ayudamilitar— a aquellospaísesen los que existierangravesviolacionesde los derechos humanos, aunquese dejabaen manosdel Presidentela facultad de otorgardicha ayudasi concurrían“circunstanciasextraordinarias”1. La cuantíay la distribución de los recursosduranteel periodo Carter . igual queen cualquierotra etapa, revelasin embargolas verdaderas prioridadesde la ayudanorteamericanay la escasavoluntad políticaque acompañabala retórica desarrollistay el compromisocon los derechoshumanos.Como vimos en el cuadron0 3, la segundamitad de la décadade los setentafue el periodo en el que la ayuda norteamericana,con 12.500 millones dedólares anuales como promedio, alcanzóel nivel más bajoen términos absolutosde todo el periodo 1945-1990. 1 Weiss-Fagen1980.p. 117y Nelson y Eglinton 1992,PP. 26-33. 126 Cuadron0 5 Evolución de la ayuda de Estados Unidos por tipos, 1946-1986 (Millonesdedólares) 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 o EJ Militar • Fondos de apoyo económico (ESE) ~ Bancos de desarrollo EJ Otra ayuda económica • Ayuda alimentaria (PL-480) • Ayuda al desarrollo (DA) Notas: La categoría “Fondosde Apoyo Económico” (ESF) incluye los fondos de “Apoyo Económico a la Defensa” y los “Fondos de Apoyo a la Seguridad” que les precedieron. “Otra ayuda económica” se refiere al Plan Marshall,e incluye m~alidadesde ayuda alimentariaanteriores ala promulgación de la PL-480. “Bancos de Desarrollo” incluye las aportaciones al BID y a la Asociación Internacional dc Fomento (AIF) del Banco Mundial que se consideran como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) Cifras en millones de dólares constantes de 1987 Fuente: Servicio dc Investigaciones del Congreso, con datos de la AID El cuadron0 5 muestraademásque la modalidadde ayudaafectadapor la legislaciónde “NuevasDirectrices” —la Asistencia parael Desarrolloo DA— 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 7880 82 84 86 experimentóun cierto descenso,mientras quela ayudamásexplícitamente - 127 - política, la Asistenciade Apoyo a la Seguridad, denominadadesde1978 Fondos de Apoyo Económicoo ESE, fueron lo que experimentaronun crecimientomás acusado enesteperiodo, hasta llegara representarmásdel 50% de la ayudaeconomíca. En lo referido alas prioridadesgeográficas,tras la caídade Vietnamdel Sur la ayuda otorgadaal SudesteAsiático (ver cuadro n0 4) descendiótan rápidamentecomo se incrementaronlas asignacionesdirigidas al Oriente Medio, que llegó a concentrar porsi sólo entreel 50 y el 60% de toda la ayuda norteamericana.La Administración Carter consideró que la asistencia económicapodía ser unaherramienta efectivapara alcanzarla paz y la estabilidaden esaregión. Los acuerdosde CampDavid de 1978 dieron lugar a compromisosfinancierosde más de 5.000millones de dólares al año para Israel y Egipto. en sumayoría ESF. Las asignacionesdirigidas a otras regiones tambiénexperimentaronun fuerte descenso.Latinoaméricaconocióen esteperiodo los niveles más bajos de ayudadesdela SegundaGuerraMundial, y la asistenciatendió a concentrarse en los países más pobresde la región’. En el quinquenio 1961-1965 —el momentoálgido de la “Alianza parael Progreso”— América Latina recibió 3.318 millones de dólares anualescomo promedio. Entre 1966 y 1970 el promedioanual fue de 2.432 millones. Entre1971 y 1975 descendióa 1.332 millones,y entre 1976 y 1980 a 866 millones, apenas una cuarta partede lo asignado quinceañosantes. Como ha señaladoStevenHook, la masivaayudadirigida a Israel y Egipto sirvió directamenteal interés nacional de EstadosUnidos en una región considerada“vital” desde los tiemposde Eisenhower,pero ni Israel ni Egipto se encontraban entrelos paísesmáspobres,ni la ayuda tenía comoobjetivo la satisfacciónde las necesidades básicas,ni la promociónde la democracia,ni la eliminación de la pobreza,por lo quela Administracióntuvo quejustificarla en términosestratégicosy militares,mostrandoasíel escaso respaldo que tuvo “o en la práctica “Nuevas Directrices 1 Esta erauna de las recomendacionesde la ComisiónLinowitz, que sentólas basesde la política deCarterhacia América Latina. VerBitar y Moneta1984,Pp. 17-20. 2Hook 1995, p. 123. - 128 - Por otra parte, los objetivos de desarrollo, democratizacióny derechos humanosde la AdministraciónCarterse enfrentaronal final de la décadacon las renovadastensionesde la guerrafría. Al igual que habíaocurrido con las iniciativasde Kennedy, lapolítica de Cartersucumbió antelas exigenciasde la contención. Carterrespondió a la invasión soviética de Afganistán y al conflicto centroamericanoincrementandoel gasto militar y proporcionando ayuda militar a regímenescaracterizadospor masivasviolacionesde los derechoshumanos, como ocurrióen El Salvadora principiosde 1981 (ver el apartado 6.4). 3.4 La ofensivaneoconservadoray la ayuda externa en la década de los ochenta 3.4.1 El desarrolloy el libre mercado: el augede la ortodoxia neoliberal La permanenciadel “enfoquede las necesidadesbásicas”no fue duradera.La Administración Reaganllegó al poder en 1981 con unavisión del mundo totalmentedistintaa la de su predecesor,y con ladeterminaciónde poneren marcha una nueva política económicaimpregnadade neoliberalismo —la Reaganomics—y una política exteriorde matriz hegemónica,dominadapor la idea de la contención del comunismoy la reversión —rollhack— de los procesosrevolucionariosdel TercerMundo. Estosobjetivos,que segúnseñala Palomaresrepresentabanun retorno ala “doctrina Kennan”de la contención1, exigieron una profundareadaptaciónde la política, las estrategiasy las asignacionesde la ayuda externa porsectoresy áreasgeográficas Reagany su entorno ideológicorechazabanabiertamentelas premisasen las que se basabala estrategialiberal de la contencióny las teoríasde la ayuda externa de matriz keynesianahastaentoncesvigentes. Según la nueva Administración,la actitudcondescendientede Estados Unidos anteel llamado “diálogo Norte-Sur” y las demandasdel “Nuevo Orden Económico Internacional” (NOEI) del Grupo de los 77 estabandeteriorandola hegemonía norteamericana,al poner barreras a la actuación de las empresas transnacionales (ETN) originariasde Estados Unidos.Las políticas económicas estatistas seguidas por los paísesdel sur no estabangenerandoriqueza niun 1 Palomares1993, p. 106. - 129 - mundomás estableo seguro,y la estrategialiberal de la contención había alentadola expansiónde fuerzasnacionalistasy revolucionarias,fortaleciendo el bloque comunista.Dicha estrategia,desdeel puntode vista del interés nacionalde Estados Unidos,había sidoun fracaso. En la Cumbre Norte-Sur celebradaen Cancánen octubre de 1981 las esperanzasdel Sur se esfumaronante la nueva actitudde paísescomo Estados Unidos o Gran Bretaña. Reagancondenó expresamenteel NOEI y las propuestasreformistasde diálogoNorte-Surdel “Informe Brandt”, y lanzó su visión de la “Reaganomicsglobal”: un sistemaeconómicointernacionalabierto, dominadopor las fuerzasdel mercadolibre, bajo la hegemoníade Estados UnidosI. En marzode esemismo añoel Secretariode Estado,Alexanderl-laig, ya había declarado losiguiente: «Continuaremos trabajandocon otrospaisespara mantenerun sistema economícomundial abierto y accesible.Ello incluirá esfuerzospara hacer participarmásampliamenteal sectorprivado en el procesode desarrolloeconórnico»2. Decidida de nuevo a “trazar las fronteras” al comunismoy restablecerla hegemoníaeconómicanorteamericana,la Administración vinculó la ayuda bilateral y multilateral a las reformasen favor del mercado libree incrementó la asistenciade seguridad —military ESE—, que en1985 llegó a serel 68% del total, respectoal 50% de la era Carter.Walden Bello señalóal respecto: «. para la mayorpartede losReagan/tas,parecíaexistir el consensode que la ayuda eraun instrumentoprincipalmentepolítico, que debería ser desplegado para reforzar la posición de Estados Unidos en la política de poder internacional»3. Más que ningún otro Presidente norteamericano,Reagan utilizó la ayudapara influir en la política exterior de los paísesreceptores. Durante susegundo mandato,la Administración intentóvincular la ayuda —aunquesin demasiadoéxito— a las votacionesen los órganosde Naciones Unidas, dondela adhesióna las posicionesestadounidensesera cadavez más débil4. 1 Bello eralii 1994, p. 21. La posiciónde Reaganen Cancún puedeverse en Bitar y Moneta 1984, pp. 171-185. 2 Haig 1984, p. 78. 3 Bello eta/ii 1994, p. 25. 4 Kegley y 1-took 1991, p. 307. - 130 - Aunque limitada por los masivoscompromisos económicos(earrnarks) con Egipto e Israel, la Administración dirigió recursosadicionalesa las áreas consideradas“clave” en la estrategiade neocontención, particularmentea Centroamérica.La tendenciadescendentede la ayudade los añossetentase rompió. La ayuda bilateralno militar ligada a objetivosde seguridad crecióun 80%, mientrasque la asistencia parael desarrollo(DA) y la ayudaalimentaria se mantuvieronen los mismos niveles o descendieron.Las asignaciones dirigidas a AméricaLatina, en declive desdelos tiemposde la “Alianza parael Progreso”, experimentaronun fuerte aumento(ver cuadro n0 4), y la participaciónde los ESF enla ayuda total,en aumentodesdela épocade Carter,siguió creciendo(ver cuadron0 5). El caso deCentroamérica,como veremos,es quizásel másclaro ejemplo de utilización de la ayudaal serviciode los imperativosde la guerrafría. A pesar de las violacionesa los derechos humanosy de las controversiasen el Congreso,la Administración logró mantenerun fuerte flujo de fondos a la “Contra” y a paísescomo Hondurasy El Salvador, hastaque estaspolíticas,al descubrirseel escándalo“Irán-Contras”,se volvieronen contradel Presidente, que seenajenó el apoyo del público y de las Cámarasy vio su política centroamericanaen bancarrota. El viraje ideológico que representabael Reaganismose relacionaba directamentecon la crisis del keynesianismoy la enérgicacontraofensiva teórica de la economíaneoclásica, basadaen la reafirmaciónde la validez universal de principios como el mercado libre, lasgananciasdel comercio internacionaly el imperativo de “mantenerprecios correctos”.Estas ideas, defendidaspor autorescomo Hayek, Friedmanno Mises, representabanun desafíofrontal a la justificación keynesianade la intervenciónpública. En el ámbitode la teoríadel desarrollo, las estrategiasde las “necesidadesbásicas”y las de “industrializaciónde sustituciónde importaciones” inspiradasen el pensamiento estructuralista,que defendíanla necesidadde intervención pública, se vieron sometidasa críticas contundentes porparte de autores neoclásicoscomo Balassa,Bauer,Krueger, Lal o Little, entre otrosí. Las críticas contribuyerondecisivamentea gestar un nuevo consensoen el 1 Ver Krueger 174, Bauer 1981, Balassa1982, Little 1982 y Lal 1983. Paraun detallado análisisde la genealogía del neoliberalismo,verToye1987. - 131 - pensamientosobredesarrollo económico—o la reafirmacióndel viejo, como señalóRoger Riddell—.- que volvía a poner el acento en el crecimiento agregadoy el trickle downcomo mecanismo básicode desarrollol. Estasideasse convirtieronen la principal corrienteinspiradorade las políticas económicasaplicadasen la mayor parte del mundo en desarrollo. El neoliberalismoy las políticas queha inspirado han sustituido,revertidoo ha hecho obsoletaslas políticas de desarrollonacionalde muchospaíses,y ha contribuido e forma determinantea redefinir el comportamientode las agencias de ayudaal desarrollo. Elneoliberalismoes, por todo ello,un marco de referenciaobligado al considerarla evoluciónde la teoríay la prácticade la ayudaal desarrolloy, más enconcreto,al examinarel papel de la AID en América Central,nuestrocasode estudio. En ciertaforma, la propuesta neoliberalrepresentabauna reacción frentea la crisis del “Estadodel Bienestar” keynesianode los paísesindustrializadosy la crisis económicaen la que sevieron sumidosun gran númerode paísesdel Tercer Mundo que habíanaplicado estrategiasde desarrollonacionalistas, basadasen la intervencióndel Estado,el énfasisen la redistribuciónde la renta,el proteccionismoy la promociónde la “industrialización sustitutivade importaciones”.El estatismo inherentea esta estrategia,se arguyó, distorsionó gravementeel sistemade preciose incentivos, ahogóla iniciativa privada, desalentóla inversión productivay la innovación tecnológica,penalizó a la agricultura, contribuyóa asignarineficientementelos recursos,deterioró la competitividadde la economíay, en suma,estabadestruyendocl sistema de mercado. Sólo sería posibleretornara la sendadel crecimientoeconómícosí se permitía que lasfuerzas del mercadopudieranoperar libremente y las economíasnacionalesvolvieran a reinsertarseen el mercadointernacional2. 1 Riddell 1987, p. 95. 2 El diagnósticode la crisis del estructuralismoera, obviamente,muy diferente.Desdeesta perspectiva, la crisispusode manifiestoel agotamientode los dos “motores”de crecimientoen los quese basó elmodeloeconómicovigentedesdela posguerra:la industrializaciónorientadaa la sustituciónde importacionesy los mercadosinternos,y la exportaciónde productosbásicos. El declivede la industria se debió a laestrechezde los mercadosinternos,consecuenciade la desigualdistribucióndel ingreso, a lapérdidade dinamismo a escalamundial de la modalidad de industrializaciónen el que estababasadoy a su falta de orientación exportadora,en un contextode aceleradocambiotecnológico.Respectoa los productosbásicosagrícolaso mineros,hay que recordarentre los añossetentay los ochentase produjeroncambios fundamentalesen la estructurade la demanday los preciosinternacionalesde estosproductos experimentaron fuertes caídas. Elfácil accesoal créditoen los años setentaretraséla aparición de las manifestacionesdel agotamientodel modeloy la adopciónde las necesariaspolíticasde - 132 - Las propuestasneoliberalesdesafiabantambiéna muchosde los supuestosy justificacionesteóricasde la ayudaal desarrollode las dos décadas anteriores. En la teoría económicaconvencional seconsiderabaque la ayuda eranecesaria debido alos “fallos de! mercado”(marketfailures)característicos delos países en desarrollo. La estrategiasdel “despegué’y las de las “necesidadesbásicas” poníanel acentoen diferentesfallas del mercado,perocompartíanla misma premisa. Las críticas neoliberales,sin embargo, señalabanque losmercados,en lo esencial,funcionan correctamente.La causade los fallos de mercadose encuentraen la propiaintervenciónestatalque sesuponedebecorregirlos,y aun reconociendola existenciade fallos, en cualquiercasose consideramejor un mercado imperfecto queun Estadoimperfectol. En estecontexto,la ayuda, como cualquier otra forma de intervencionismo,representabauna asignación ineficiente de los recursos, impidiendoo dificultando el crecimiento económico. Desdeestaperspectivala ayuda,aunquese dirigiera a satisfacer necesidadesbásicas,era partedel problemadel desarrolloy no la solución. Paralos neoliberalesmás extremos,partidariosde un total laissez-faire,el modeloideal de libre mercadomundial auto-reguladono dejaríaningún lugar parala ayudaal desarrollo.Si un país endesarrolloprecisabaahorroexterno, debería recurriral mercado internacional privado de capitales,adoptando políticas favorables al mercadoque hicieran atractivodicho país para la inversión extranjera2.Para esta corriente, en suma, lasopcionesdel Estadoen el desarrolloeconómicose limitaban a adaptarla economíanacional a las necesidadesdel capital externo. La Administración Reaganno renuncióa la ayuda debidoa queéstaera unade las principales herramientas de una políticaexterior basadaen la contención. El principal efectode la contraofensivaneoclásicafue más bien inclinar la política de desarrolloy la ayudaexternahacia la nuevaestrategia neoliberal. La ayuda se centró desdeentoncesen promover la expansióndel sector privado,el crecimientoy la competitividad de lossectoresexportadorescomo pilares de la inserción internacional y el establecimientode un entorno ajustey precipitó el estallidode la crisis al producirseen 1979 la elevaciónde las tasasde interés internacionales. VerSunkely Griff¡th-Jones1987,PP. 133-150. 1 Colclough 1994,p. 21. 2 Sobre este enfoque, verel excelenteanálisisde Riddell 1987,PP. 157-170. - 133 - favorablea la empresaprivadacomo condicionespara superarla crisis y restablecerel crecimientoeconómico. La ayuda,además,fue vinculadaa la reducciónde la intervenciónestataly al abandonode las estrategiasdel NOEI. En relación con estas últimas,la AdministraciónReagancondicionóexpresamentela asistenciaal levantamiento de las restriccionesimpuestasa las actividadesde las empresas transnacionales en el marco del NOEI —normas de contenido nacional, reinversiónde utilidades,límites a la propiedadextranjera— de forma que éstas gozarande igualdadde tratocon las empresasnacionales, medianteacuerdosbilaterales de inversiónl. 3.4.2 Las políticasdeajustey el “Consensode Washington” En el marco de la crisis de la deuda,estaspolíticas se insertaronen los programasde ajuste estructural (PAE)que fueronaplicadosen la mayorparte de los paísesen desarrollo a lo largo de la décadade los ochenta. Los programasde ajustehansido, en gran medida,el instrumentopara imponerla nuevaestrategiade desarrollo.La ayuda externade la mayor parte de los donantesmultilateralesy bilaterales —y como veremos, de la AID— se articuló estrechamentecon las políticasde ajuste, reforzándosemutuamentea través de la “condicionalidadcruzada” y la puestaen práctica de nuevos métodosy modalidadesde condicionalidad favorablesal mercadoy el desarrollode la empresaprivada. Se argumentóque la ayuda por proyectos(project-aid) característicade décadasanteriores no tendríaun impacto duraderosi no se adoptabanlas políticas económicascorrectas.En consecuencia,la ayudano fue otorgadaa proyectosconcretossino a programas(progratn-aid o policy-basedaid) y se condicionóa la adopciónde medidasde ajuste. Este patrónde comportamiento fue iniciado por el Banco Mundial a finales de los años setenta, cuando fueron creadoslos Préstamosde Ajuste Estructural(Síructural AdjusttnentLoans o SAL) o los Préstamos Sectorialesde Ajuste (SectorAdjusttnentLoans o 1 Bitar y Moneta,pp. 55-58. -134- SECAL)1. Diversasagenciasbilateralessiguieronestecamino. La AID, en concreto, comenzóa vincular la asistenciade seguridada los programasdel FMI y del BancoMundial o, en ausenciade estasinstituciones—comoocurrió en varios paísescentroamericanos—aplicó estosprogramasen solitario2. Los programasde estabilizacióny ajuste, auncuando estaban diseñadospara enfrentardesequilibriosde corto y medio plazo,se convirtieronpor la fuerza de las circunstanciasen la principal y casi única estrategiade desarrollo aplicadaen los añosochenta enAméricaLatina. Adoptadospor la totalidadde los organismosfinancieros internacionales,definieron una matriz depolítica económicaque a finales de la décadade los ochentafue denominadael “Consensode Washington”(ver cuadro n0 6)3. La AID, como tendremos ocasión dever, fue unade las principales impulsorasde este consenso. A corto plazo —uno a tresaños—, los programas deestabilizacióny ajuste pretendenrecortarel gasto público y la demandainterna para reducir los déficit de la balanzade pagosy controlarla inflación. A medio plazo—tres a cinco años— intentan readaptarla estructuraproductivade un país a las exigenciasdel mercadomundial4. Examinaremosbrevementeel contenido típico de estosprogramas,ya que a menudocoincidió con la condicionalidad de la AID: - Control estrictode la ofertamonetariay reducciónde la disponibilidad de crédito. Aumento de los tipos de interés y eliminación del crédito subsidiado paralos campesinos,la industria nacionalo la adquisiciónde vivienda,y parafinanciarel déficit público. 1 Un detalladoestudio sobre esta modalidadde ayuday su impacto esel de Mosley, Harrigany Toye 1991. 2 Nowells 1985, p. 9. 3 La expresión “Consensode Washington” fue acuñada por el economista norteamericano John Williamson en 1989, en un seminario organizadopor el Instituto parala Economía Internacional.Ver Williamson 1990,especialmentePp. 2-19. 4 El ajuste estructuralha generadodesdefinalesde los años ochentaunaextensabibliografía. Un buenrecuentode la mismase encuentraen Lafayy Lecaillon 1994.VertambiénHaggardy Kaufman 1994,y Sanahuja1994, Pp.30-44. - 135 - Cuadrou0 6 El “Consenso de Washington”: una matriz de política económica El “Consenso de Washington”, según W¡lliamson, incluye las siguientes diez áreas de reforma política: 1 . Disciplina fiscal. Un déficit presupuestario ajustado a la inflación de más de entre el 1% y el 20/o del PIB es «evidencia de una polí(¡ca fallida». 2. Reorientación del gasto público: la reducción del gasto debe ir acompañada de cambios en su composición, eliminando subsidios, especialmente los de carácter indiscriminado, y reduciendo los gastos de la administración pública. 3. Reforma fiscal para obtener sistemas fiscales de amplia base, reglas simples, un sistema de recaudación eficiente y menores tasas marginales, 4. Liberalización financiera. “Washington” favorece tipos de interés determinados por el mercado, aunque a veces se 0pta por tipos de interés real ligeramente positivos. Estos, sin embargo, están en contradicción con las estrictas políticas monetarias que requieren la estabilización y el ajuste. La cuestión también incluye la liberalización de la cuenta de capital. 5. Tipo de cambio. Existe amplio consenso en los organismos de Washington respecto a que la única estrategia de crecimiento posible para América Latina se basa en las exportaciones a mercados externos (Qutward-or¡ented growth). El primer prerrequisito ¡ para este tipo de crecimiento es un tipo de cambio real positivo y por lo tanto competitivo. Se da también por sentado que un tipo de cambio unificado es superior a un sistema de tasas múltiples, y que la determinación del tipo de cambio debe dejarse a las fuerzas del mercado aunque puede utilizarse algún sistema de anclaje durante la estabilización, 6. Liberalización comercial. Las barreras no arancelarias deben ser eliminadas y los aranceles deben constituir la única protección. Estos, no obstante, deben reducirse para eliminar toda traza de proteccionismo. Los insumos a la producción exportable deben quedar libres de aranceles. Los paises de América Latina deben incorporarse al GATT. 7. Promoción de la Inversión Extranjera Directa (lEO). Las políticas nacionalistas de rechazo a la lEO deben ser abandonadas. La IED y las empresas transnacionales son fuente de capital, tecnología y mercados de exportación, y se deben establecer condiciones favorables —fiscales, reguladoras— para su acogida. 8. Privatización. Las empresas estatales son consideradas ineficientes y a menudo alimentan el déficit. Se deben establecer amplios programas de privatización y privar a los Estados de funciones productivas, 9. Desregu ¡ación en ámbitos como el transporte, la banca, el sector energético, os seguros, a fin de establecer un marco de competencia que incremente la eficiencia y la competitividad de los operadores económicos. 1 0. Derechos de propiedad. Asegurar estosderechos —especialmente en cuanto a la propiedad de la tierra y el suelo urbano— es condición necesaria para el correcto funcionamiento de los mercados. Ello implica crear sistemas de regulación eficientes. Fuente: Williamson 1990, Pp. 5-21. - 136 - -Reduccióndel déficit fiscal, adoptando medidasde austeridady recortesen el gasto público corrientey de inversión —exceptuandoel gastofinanciero para pagarla deuda—, especialmenteen los sectores sociales;reducciónde plantillasy congelaciónde salariosde los empleadospúblicos; eliminación de los subsidios a fertilizantes, combustibles,transporte, bienesde consumopopular,y aumento delas tarifas de los servicios esencialesque proveeel Estado). -Reformafiscal para aumentarlos ingresos. Segúnel enfoquemonetarista, generalmente aumentanlos impuestosindirectoso al consumo—IVA—, al tiempoque se recortan los tipos marginalesde los impuestosdirectos a la renta,al patrimonioy a los beneficios empresariales. -Devaluación,con el objetode reducirel déficit comercial. Ladevaluación encarecelas importaciones,y por lo tanto su demandaen el mercado nacional,y tiende a promover las exportacionesreduciendolos precios internos —uno de los cualeses el del factor trabajo— aumentandola competitividad internacionalde la producciónexportable.Por otro lado, incentiva alos productores nacionales avenderen mercadosexternos,en los que obtienen divisas y, al cambio en moneda nacional,ingresos superiores.La devaluación,segúnla agendade las agenciasde ayuda,ha de serloen términos reales—esdecir, en relación conel poder decomprade otras monedasy no sólo respectode su valor nominal— y se han de evitar subsiguientes alzasen los precios internosque neutralizarían susefectos,en concretomediante políticasde contenciónsalarial quereduzcanel valor realde los salarios. -Desregulación,se pretendeestableceruna política de“precios correctos” basadaen la reduccióno eliminaciónde la regulaciónestatal,los subsidios, los controlesde preciosy salariosy los controles cambiarios.Se liberalizan los mercados financierosy laborales, reduciendola coberturade la protecciónsocial,el poderde los sindicatosy la negociacióncolectiva. -Reduccióndel papel del Estadoen la dirección y/o planificación de la economía.Privatizaciónde las empresas estatalesy los servicios públicos, incluyendo los serviciossocialesbásicos. - 137 - - Apertura comercial, desgravación arancelariay desmantelamientode medidasde protección a la producciónnacional, y eliminación de las restriccionesy reglas ala inversión extranjera. En el marco del ajusteson frecuentes, además, algunaspolíticas sectoriales orientadasa transformar la estructurade la economía.Las más comunessonla promoción del sectorexportador, especialmentelos llamadossectores “no tradicionales”, como las “maquilas” o industrias de ensamblaje,o la “agricultura de cambio” —hortalizas de invierno, plantas ornamentalesy frutas frescas—,mediante exencionesfiscales y aduaneras,y medidas legislativas comola creaciónde “zonas francas”. Estasmedidasse relacionan con la promociónde la inversión extranjeraen estossectores. Tambiénes comúnel apoyo al sector privadoy sus instituciones, reforzandosu capacidad de negociaciónante los poderes públicos. Las políticas de ajuste y el “Consensode Washington”, centradosen preocupacionesmacroeconómicas,confiaronla reducciónde la pobreza ala reanudacióndel crecimientoy los automatismosdel trickle down.A mediados de los años ochenta,sin embargo,muchospaísesque habíanaplicadopolíticas de ajuste aún estabansumidosen la recesióneconómica,la pobrezay la desigualdadhabíanaumentado,y las políticassocialesdel Estado,debilitadas por lasmedidasde austeridad,no teníanla capacidadde enfrentarsea esta situaciónl.En 1987 UNICEF lanzó la voz de alarma sobreel costesocial del ajuste,demandandoun “ajuste con rostro humano”2. En 1991 el Banco mundial reconocióque lapreocupaciónexcesivapor el ajuste en los años ochenta«eclipsó alobjetivode reducirla pobreza»3. El clamorinternacionalfrente al ajuste recesivoy a las presionesdel Congreso norteamericanollevaron a las agenciasde desarrollo —particularmenteal Banco Mundial— a impulsar la creación de programas sociales compensatorios,de carácter transitorio,para paliar el costesocial del ajuste, como los“Fondosde InversiónSocial” o “EmergenciaSocial” creadosen 1 Sanahuja 1994, pp.52-57. 2 Corniaeta/ii 1987. 3 BancoMundial 199],punto2. - 138 - muchos paísesen desarrollo y en todos los de América Centrall. Estas Instituciones,creadas habitualmenteal margende los Ministerios “sociales” (Saludo Educación),desarrollanprogramas de empleode emergencia,salud primariao nutrición orientadosa grupos-meta(targeting) o “focalizados” (sic) hacia los más pobres,a menudo con la participación de las ONG y con financiaciónprocedentede la ayuda internacional. A finales delos añosochenta,en consecuencia,los programas de ajustey el “Consensode Washington” incorporaronde nuevo la preocupaciónpor la reducciónde la pobreza.Sigue plenamentevigente el supuestode que el crecimientoeconómicoes el factor decisivopara reducir el número de personas pobres,aunque ahoratambiénse consideran necesariaslas políticas compensatoriasy la “inversión en capital humano”. Las agencias de cooperación,en estalógica, han ampliado susestrategiaspara incorporar la “focalización” dentrode sucondicionalidad2. El enfoquede “ajustecon compensación”,sin embargo,sigue siendo objetode fuertes controversias debidoa su caráctercontradictorio:por lo general no tienen los recursossuficientespara tener un impacto apreciabley son un simple añadido a los programasde ajuste que no llegan a modificar sus componentesmacroeconómicosesenciales3. Se pretende aplicar simultáneamentepolíticas económicas regresivas que contribuyen a profundizar la pobreza,y políticas sociales cuyoefecto debería ser el contrario.Tal contradicciónes difícil desortear,y como ya ha mostrado la prácticade la AID la política social esla queestá subordinadaal ajuste,y no al revés. Por último, señalanlas críticas,los programasde compensación social sehan diseñado expresamente para hacer viable políticamenteel ajuste,apoyar a los gobiernosy desactivarla potencialprotestaurbanaque han causadolas “terapiasde shock” —“caracazos”o, segúnla terminologíade Walton y Ragin, 1 Sobrelos fondossocialesen Centroamérica,ver Francos.f., Caballero1991, Menjívar y Trejos 1992y Guendeily Rivera 1993. 2 Una visiónpanorámicade esteprocesoen el excelente estudiode Lewis 1993. Ver también Sojo 1990. 3 SÉewart1995, pp. 108-137. - 139 - “motinesdel FMI” (FMI riots)’ —‘ evitando deestaforma el desgastepolítico queproduciríasu eventual represiónviolenta2. Organismoscomo la CEPAL han señaladoel riesgo de considerar la focalizacióny la privatización comoalternativasexeluyentesde los serviciosde carácteruniversal. Ellocomportaríael riesgode perderel papel redistribuidor de las políticas socialesy la limitación a problemasespecíficosy de cortoplazo de la acciónestatal,descuidandoaccionesmásamplias.Diversos organismos de Naciones Unidashanseñalado lanecesidadde políticassocialesquepromuevan simultáneamentela universalidad de los servicios y la selectividad o “focalización” frente a la pobreza,en unaestrategiade reforzamientomutuo3. Otraspropuestasrecientesseñalan,en el contextode las discusionessobrela estrategiade desarrollode América Latina y el Caribe en el deceniode los noventa,quees necesarioun enfoque integral queabarquetanto las políticas sociales comolas económicas.Un enfoqueintegradocomo el que proponen, entre otros, la CEPAL o el PNUD, llevaría a preferir aquellas políticas económicasque,en una lógicade complementariedad,favorecenno sólo el crecimiento,sino también la equidad,así comoaquellaspolíticassocialesque favorecieran,ademásde la equidad. la productividad, la eficiencia y la racionalidadde la economía.El casomásevidentede políticasque favorecenla complementariedad entrecrecimientoy equidades la inversiónen “capital humano”, particularmenteen salud,nutrición y educación,que ademásde su carácterredistributivo, a medio y largo plazo contribuyen a mejorar la competitividadde la economíay la generación de empleoproductivo. Estosenfoques, comoveremos,han idosustentandoun nuevo consenso sobre desarrolloen el quese integranplanteamientosteóricosneoestructuralistas~,el conceptode “desarrollosostenible”de la ComisiónBrundtland5y la noción de 1 Walton y Ragin 1990,p. 876. Un estudio recientede la AID en el que sereconocenestas críticas esel de Kingsbury 1994,especialmentepp.7-9. 2 No es este elmomentode adentrarseen el debate sobre la política social delajuste.Las propuestasmásrepresentativas puedenencontrarse, entreotros muchostrabajos,en Banco Mundial 1993, Bombaroloel allí 1994,Stahl 1994y Stewart1995. 3 CEPAL 1989,citadoen Sojo 1990,p. 307 4 Un buenrecuentode los planteamientos neoestructuralistas se encuentra enSunkel 1991. 5La definiciónde “desarrollosostenible”propuestaporla Comisión Brundtlanden 1986 es la siguiente:«Desarrollososteniblees el desarrollo que satisfacelasnecesidadesdel presentesin comprometerla capacidadde lasgeneracionesfuturasde satisfacer suspropias necesidades». -140- “desarrollo humano”de NacionesUnidas>, insiste tanto en la equidadsocial como en la sostenibilidad ambiental y pretenden ser alternativas al planteamientoneoliberal2. 3.4.3 La agenda neoliberaly lapolíticade ayudade la AdministraciónReagan: los “cuatro pilares” y la “Iniciativa de la EmpresaPrivada” La incorporaciónde la agendaneoliberala las políticas de ayudade Estados Unidosdurantela era Reaganno fue inmediata,y sesuperpusoa las estrategias desarrollistasarraigadasen la práctica de la AID desdelos añossesentay setenta,debido a inerciasburocráticas,a consideracionesde pragmatismo político y a la necesidad de llegara acuerdos conel Congreso,que duranteel primer mandatode Reagan estuvodominado por los demócratas. Como veremosmásadelante,la AdministraciónReaganpercibió quela aplicaciónde los programasde ajustepodía dar lugar a inestabilidadsocial. En la visión Reaganitade la política mundial, dominadapor la confrontación Este-Oeste, ello podía tenerefectos contraproducentes.En estos casos —Hondurasy El Salvadorson dos ejemplossignificativos— la AID solía eludir o posponerel ajuste aplicando diversascombinacionesde políticasdesarrollistasy de apoyo al sectorprivado. Por otra parte, la Administración Reaganse vio a menudo obligada a aceptaren el Congresoaumentosen las partidas de ayuda tradicionalmente“desarrollistas”,como contrapartidaal aumentode la ayuda militar o de seguridad,con lo que las estrategiasde “Nuevas Directrices” siguieronvigentesa pesarde la oposiciónde laAdministración3. Desde1981 la Administraciónadoptóuna seriede iniciativasparadejar atrás el mandatode las ‘‘Nuevas Directrices~~ —con el que Reaganse mostraba Ver World Commissionon EnvironmentandDevelopment(BrundtlandCommission) ¡987, p. 43 y Hettne 1995,PP.204-206. 1 Segúnel PNUD, el desarrollohumanoes: «el procesopor el cual seofrecenmayores oportunidadesa las personas.Entre estas,las másimportantesson una vida prolongaday saludable,el accesoa la educaciónva los recursos necesariospuradisfrutarde un nivel de vida decente.Otrasoportunidadesincluyenla libertadpolítica, la garantía delosderechos humanos y el respetoasímismo».Ver PNUD 1991, p. 19. 2 La CEPALha sistematizadoesteplanteamientoen la propuesta “Transformaciónproductiva con equidad”,queha desarrolladoen diversosdocumentos,entreellosCEPAL 1990c, 1991, 1992d y 1995. Respectoa la noción de “desarrollohumano”,ver PNUD 1990, Griffln y Knight 1990y Griffin y McKinley 1994. 3 Una discusióngeneralde esteasuntoen McGuirey Ruttan1990, p. 128 -141- especialmentedescontento—, transformarel marcolegislativoe institucional de laayuday superarlas polémicasy la falta de consensoqueésta,en el marco de su controvertidapolítica exterior, estabaoriginando enel Congresoy en la opinión pública. Muchasde las iniciativas del presidenteReaganestuvieron dirigidas expresamentea América Central —Iniciativa para la Cuencadel Caribe, Comisión Kissinger, Iniciativapara Centroamérica—y fueron, en gran medida, la respuestaa las controversiasque suscitóla política de ayuda hacia El Salvador(ver capitulo 7). Dichas iniciativas serántratadasen un apartadoposterior, y en éste nos referiremos sóloa aquellas de carácter general: - Enjulio de 1981,poco despuésde asumirla Presidencia, Reagan lanzóla “Iniciativa de laEmpresaPrivada” (Private Enterprise¡nitiative) o IEP, y establecióen el senode la AID el “Buró de la EmpresaPrivada” y el “Centro de Privatización”,condelegacionesen cadaMisión de laAID en los paísesreceptores.A partir de 1983 el Buró contó con un fondo circulante de 20 millones de dólares —ampliableshasta100 millones— para financiar estudios sobre privatización y apoyar organizaciones empresariales. La IEP pretendíainducir cambiosen laspolíticas gubernamentalesde los paísesreceptores,promoviendo un marcoreguladorfavorable al sector privado, apoyar los procesos de privatización y fortalecer las organizaciones empresariales,especialmente las de los sectores “modernizantes” vinculadosa las exportacionesno tradicionales. En América Latina, la IEP se concretóen siete programasoperacionales: diálogo de políticas, promoción de la inversión y las exportaciones, capacitación gerencial,asistenciafinanciera y crédito, privatización, asistenciaa la microempresay desarrolloturístico1. - La Administración también presionóal Banco Mundial a partir de 1981 para que éste modificara sus políticas y abandonaralas estrategiasde combatea la pobrezay el enfoquede las necesidades básicas.En 1981 McNamara, el más claro exponentede la estrategialiberal de la contención,renunció a su cargo de Presidentedel Banco Mundial. Utilizando el derechono escrito de EstadosUnidos de nombrar a los 1 Congressional Research Service(CRS) 1 989b. -142- Presidentes deestainstitución, Reagansustituyóa MeNamaracon A. W. “bm” Clausen,ex-directordel Banco de América. A mediadosde los ochentaClausenfue sustituido a su vez por Barber Conable, un ex- congresistarepublicanoaún másproclive a las posicionesReaganianas. Bajo Clauseny Conableel Banco diola máximaprioridada los préstamos de ajuste estructural (SAL y SECAL) vinculados a la estrategia internacionalcontrala crisis de ladeuda,lanzadapor el Secretariodel Tesoro,JamesBaker.El Bancotambién condicionóla concesiónde los créditos blandosde la Asociación Internacional de Fomento (AIF) dirigidos alos paísesmás pobres,a estamisma lógical. -En la solicitud de ayudaal Congresodel año fiscal 1982. presentadaen noviembre de 1981, la administración Reaganintrodujo dos de las principales“señasde identidad”de supolítica de ayudaexterna:e! énfasis en la empresa privada y la exigencia de un “marco de políticas económicasadecuado”en los paísesreceptores. -Entre febrerode 1982 y marzode 1983 seelaboraron23 documentosde política sectorialcon el objetode redefinir en su totalidadlas estrategias de la AID. Los documentosabarcabanlas siguientes ámbitos del desarrollo: promoción de la empresaprivada, nutrición y desarrollo agrario, políticade preciosy subsidiosen agricultura,ayudaalimentaria, aguadomiciliaria y saneamiento, asistenciaen materiade control del crecimiento de la población, apoyoa las organizacionesprivadas de voluntarios(OPV), enfoquesdel “diálogo de políticas”, educaciónbásicay capacitacióntécnicay desarrolloinstitucional. Entre 1983 y 1984 este esfuerzosería complementadoconla elaboraciónde planes estratégicosde los burósregionales. -En febrerode 1983la Administración establecióformalmentela política de los “Cuatro Pilares”en los quesebasaríasu programade ayuda2: 1) El “diálogo de políticas” (policy dialogue) y la reforma económica, identificando “conjuntamente” con el país receptor los principales 1 McNamaraarrastróconsigoa sus colaboradoresmásdirectos,comoMahbubu] Haq, ex- ministro de Planificaciónde Pakistány posteriormenteunodelos “cerebros”de lapropuestadel PNUD de] “desarrollohumano”.Ver Belio 1994, p. 26. 2 Galdi 1988,p. 21. -143- obstáculosque impiden el funcionamientodel mercadoy el crecimiento económico,y las políticas a aplicar para eliminarlos.La expresión “diálogo de políticas” sería utilizada casi como sinónimo de “condicionalidad”,y por lo generalse refirió a la exigenciade aplicarlas medidasde ajuste estructural. 2) El desarrollo institucional(Institutional Development),orientado específicamentea las instituciones del sector privado, a promover procesosde descentralizacióny de privatizaciónde losserviciospúblicos. 3) La transferenciade tecnología,especialmenteen el campoagrícola,de la biotecnologíay la planificaciónfamiliar. 4) La utilización de laempresaprivada para resolver los problemasdel desarrollo. En noviembrede 1983 la Comisión Carlucci sobreayudaeconómicay de seguridad publicósu informe (Carlucci Report),señalandocuatro grandes objetivosparala ayudaexternaestadounidensel:a) Políticos: impulsar un patrón de relaciones internacionales “que promuevalos intereses nacionalesde EstadosUnidos”; b) Humanitarios:“terminar con el flagelo de la pobreza mundial”;c) Económicos:“el éxito económico interno de los paísesen desarrolloes importante para el bienestarde Estados Unidos”, y d) de Seguridad: reforzarla disposición defensiva frentea la Unión Soviética,tanto en lasalianzasmilitaresoccidentalescomoen otros lugaresdel mundo-. -En 1984 sedio a conocerel Informe de la “Comisión Presidencial sobre la EmpresaPrivada Internacional”. La Comisión rechazabael énfasis redistributivo de estrategiasanteriores y volvía a reafirmar que ‘‘promover el desarrolloeconómico’’ significaba para la Administración Reagan«...proinocionar el papel de la empresa privada,los tnercados libres y lacompetencia»3.El informe abordaba específicamenteel papel quedeberíantenerlos gobiernosen eldesarrolloeconómico: 1 Carlucci 1983. 2 Schoultz1989, p. 420. 3 The President’sTask Forceon InternationalPrivateEnterprise,1984,vol. 1, p. 30, citadoen Riddell 1987.p. 158. La traducciónes nuestra. -144- «perseguiruna estrategiapro-empresa privadano implica queno hay un papelparael gobierno. Los gobiernos debenpermitir que las fuerzasdel mercadose expresenplenamente,apoyar la creación de un entorno favorable a asumir riesgos y a la innovación y proporcionar la infraestructura necesaria.Los gobiernosdebendefinir suspolíticas cuidadosamentepara evitar impedir el crecimiento delsector 1~ - En junio de 1985 se divulgó el anteproyectodel Plan Estratégicode la AID, incorporandolas conclusionesy orientacionesde muchos de los “o documentoselaboradosdesde1981,especialmentelos “Cuatro Pilares -. El documento declarabaque la AID había rotocon el supuestode que el gobiernoesel agente más efectivodel desarrollo,y resaltabala decisiva contribución del sector privado al mismo. El crecimiento económico volvía a ocuparel pedestalque había tenidodos décadasantes,y se sobreponía—aunqueno sustituía—a las metas de necesidadesbásicasde “Nuevas Directrices”. La Administración sometió el Plan Estratégicoa consideracióndel Congreso esemismo añocon el objeto de introducir sus principios, objetivosy métodosen la Ley de Asistencia Exteriorde 1961. A partir de ese momento la AID contócon el mandatolegal parautilizar tanto las políticaspro-mercadodel “Plan estratégico”como las estrategias desarrollistasde décadasanteriores3. 3.5 Promoviendo la democracia y el libre mercado: la Administración Bush y las políticas de ayudaen la posguerra fría 3.5.1 La asistenciaexternay el escenariode la posguerrafría: continuidady cambio Entre 1989 y 1991 el colapsode la Unión Soviética alteró drásticamenteel escenario internacional.Estados Unidospasó a ser la única superpotencia militar —así lo puso de manifiesto la Guerra del Golfo—, aunqueno 1 ThePresidentsTaskForceon International Private Enterprise.1984,vol. 2, p. 70, citado en Riddell 1987, p. 159. La traducción es nuestra. 2AID 198.5d. 3 Galdi 1988, p. 22. -145- económica,y la competencia hegemónicase trasladóa la arena productiva, comercial y tecnológicamás quea la militar y estratégica.Las alianzas militares del mundo bipolar desaparecierono se vieron sumidasen una profunda “crisisde identidad”,al tiempo queemergieroncon claridad grandes áreascomercialesque, en el contexto de la globalización,compiten por los mercadosmundialesy el liderazgotecnológico:el áreade libre comerciode Américadel Norte, la Unión Europea ampliadaal Este y Asia Oriental. Los paísesen desarrollo, desaparecidaslas “áreasde influencia”, vieron cómosu importancia estratégicase devaluaba —y con ella su capacidad de negociación—,y que el futuro demandaba nuevas formasde inserciónen la economía internacional,evitando quedar marginadosde los flujos del comercio,las inversionesy el intercambio tecnológico. Los profundos cambiosde la geopolíticay el ordeninternacionalhan obligado a EstadosUnidos a una profundareevaluacióndel interés nacional y de los objetivosy mediosde la política exterior.En el mundode la posguerrafría, manteneruna economíainternacional abierta y estable,garantizandolos mercadosde exportacióny el accesode EstadosUnidos a las materiasprimas y la mano de obrade ultramar,es un objetivoque ha recobradovigenciaante la crecientefuerzaeconómicade Europa occidentaly el áreaeconómicade Asia- Pacífico. En materiade seguridad,Estados Unidos ha prestado más atención a aquellasfuentesde inestabilidady conflicto que afectandirectamentea sus intereses,como las migraciones,el narcotráfico,el terrorismo internacional, la degradaciónambiental ola propagación deenfermedadesinfecciosas como el sida’. La política de ayudaexterna debería adecuarsea estas nuevas exigenciasde caráctertransnacional. Comoveremosen el siguienteepígrafe, desdemediados de los ochentase ha idogestandoun amplioconsensoen favor de la reforma de los objetivos y del marco legislativode la ayuday de la propia AID. La ayudaexterna,sin embargo,se vio constreñidapor el continuismoque presidió la políticaexterior de Bush, queno modificó el corsé legislativoque le ha impedido adaptarsea las nuevasrealidadesdel mundode la posguerra fría. La Administración Bush,a pesarde impulsar algunoscambiosen la forma y en el énfasis,mantuvo prácticamenteinvariablela políticade Reagan 1 Lyman 1988, pp. 10-15. -146- de utilizar la ayudacomo un instrumentopara lograrobjetivospolíticos y de seguridad mucho más restringidos. Aunque se aumentóla asignación otorgada a los paísesandinosproductoresde cocacon la “Iniciativa Andina” de 1989, y se empezóa otorgarasistenciaa los “paísesen transición”, la ayudasiguió estando orientadabásicamentea zonasy a programascuya importancia estratégicahabíasido establecidapor lasanterioresadministraciones,como Oriente Medio o Centroamérica’. A mediados de 1990 el periodista norteamericano Douglas Waller señalabaal respecto: «Quien lea el presupuestode la ayudade EstadosUnidos al exterior, jamássabría que elPactode Varsoviase ha derrumbado,quelas tropas soviéticasya salierondeAfganistáno quela democraciabarre a lo largo y anchode América Latina. Moscúpuedeestar en retirada, pero el presupuestode la ayudanorteamericanatodavíasuenacomoun discurso de plaza pública de Ronald Reagande 1980 (...) El presupuestode 15.800 millones dedólarespropuestospor el Gobiernoactual para la ayuda exterior en el próximo año varía poco de los presupuestos presentadospor Reagan.Aproximnadamnenteel 60% es asistencia de seguridad destinadaa contener el comunismo,porcentajeque no es diferenteal de los dos últimos años(...) Muchospaivesconsiguenayuda sunplementeporque la han recibido en añospasados»-. En suma, como haseñaladoStevenHook, la estructuray contenidode la política de ayudade EstadosUnidos permaneciócasi intacta a pesarde los grandescambiosque se estabanproduciendoen el sistema internacional,en lo que debeser consideradoun caso típico de programadirigido por inercias burocráticasmásque porun claro liderazgopolítico3. Entre 1990 y 1992 la ayuda de seguridad—militar y ESF— siguió siendoen torno al 50% del total, y la distribución geográficade los fondos siguió primando a OrienteMedio y a los paísesde la periferia del antiguo bloque del Este,dondeEstados Unidosteníabasesmilitares. Conla caídadel muro de Berlín, diversos sectorescomprometidoscon el tercermundo abogaronpor unaconcepciónrenovadade la seguridadnacionalde EstadosUnidos,en la que 1 Sewell y Gwin 1994,p. 81. 2 Wal!er 1990, p. 8. 3 Hook 1995, p. 139. -147 las cuestiones transnacionalescomo el liderazgoeconómicol, los problemas ambientales,el subdesarrolloy la pobrezadeberíantenermás importancia, pero la Guerradel Golfo Pérsico respaldó los puntosde vista de los sectores conservadoresy de la Administración,para los que el mundoera aún “un lugar peligroso”y en el que las visionesy los instrumentostradicionalesde la seguridadnacionalseguían teniendo plenavalidez. Con la Administración Bush tambiénse reafirmó el compromisode la ayuda norteamericanacon el libre mercado ylas reformas económicasdel “Consenso de Washington”. En febrero de 1989 el AdministradorGeneral de la AID, Alan Woods,haciapúblico el informe Developtnentand the National Interest, conocido como “Informe Woods”. El Informe sostieneque “desarrollo” significa —primero y ante todo— crecimientoeconómico,y sólo éstepodrá contribuir a la reducciónde la pobrezaa largo plazo2.La ayudadeberíaestar subordinada,en consecuencia,a promover la aplicación de políticas que favorezcanel crecimiento,alientenla inversióny el comercioy promoveruna mayor participacióndel sectorprivado de los paísesreceptoresy de Estados Unidos. El efecto inmediatoha sido lavinculación de la ayuda,de unaforma mucho más explícitay enérgicaque el pasado,al ajuste estructuraly las políticas pro- mercado.Este efectoha sido particularmentevisible en aquellospaísesen los que el ajuste había sido pospuestopor imperativos políticos—caso de Honduraso El Salvador—. Desaparecidoel conflicto este-oeste,Estados Unidos se despreocupéde los efectos desestabilizadoresque este tipode programaspudierateneren la vida política interna. Laasistenciade la AID, que se ha ido reduciendoconformelo ha hecho laimportancia estratégicade los paísesreceptores,ha tenido menorcapacidadpara amortiguarlos efectos socialesde estosprogramas.Y lo que es mássignificativo, la reducciónde la ayuda canalizada atravésde la AID significó a menudoque el protagonismode la reformaeconómicapasaraa manos de losorganismosmultilaterales—FMI y BancoMundial— y, a través de ellos, al Departamentodel Tesoro. En 1994 los funcionariosdel Tesoroencargadosde darseguimientoal III Programade 1 Unasintesisde estosplanteamientosseencuentra en Renner1989. 2 Woods 1989,capítulo2. -148- Ajuste Estructural(PAE-III) aplicadoen CostaRica por el BancoMundial ni siquierase coordinaroncon los funcionariosde la AIDL. 3.5.2 “Trade, fol Aid”: la Iniciativa para las Américasy la aperturacomercial La crecienteimportanciade la agendacomercialy la liberalizacióneconómica en las relacionescon el mundo en desarrolloy en particular con América Latina, tradicional áreade influencianorteamericana,se puso de manifiesto en el lanzamientoel 27 de junio de 1990 de la“Iniciativa paralas Américas” del PresidenteBush. La Iniciativa pretendía ser una respuesta “globaly comprehensiva”al desafíode las relaciones interamericanasdel fin de siglo, una solución amedio y largoplazo de los problemasdel comercio,la deuda,el narcotráficoy la inmigración,y un apoyo efectivo a los procesosdemocráticos “que setraducenen aperturaeconómica”. El propio Bush, en la presentaciónpúblicade la Iniciativa, hizo explícito el vínculo entre la Iniciativa y la aplicaciónde las políticas del “consensode Washington”: «En los añosochenta,el comerciodentrode nuestrohemisferiosiguiób paula de disminucióndel comercio ,nundial.La principal razónde este hecho:barreras comercialesextremadamenterestrictivasque aislaron las economíasde lospaísesde la región entresi y con la de los Estados Unidos, con un gran costepara todos noso¡ros. Estasbarreras son el legado dela equivocadanoción deque la economíanacionalnecesita protecciónpara prosperar. La gran lección económnicade estesiglo es que el proteccionismo,sin emnbargo,sofocael progresoy que el libre mercado engendraprosperidad»2. La iniciativa tiene tres “pilares”: comercio, inversióny deudaexterna. El comercio es el componentemás importante,ya que el objetivo final es la creaciónde una zonade libre comercio “desdeAlaskaa laTierra de Fuego”. Para hacerposibleeste ambicioso objetivode largo plazo,la iniciativa propone 1 Comunicaciónpersonalde KarenHansen-Kuhn,Directoradel ProgramaLatinoamericanode TheDevelopment Gap. Washington,el 11 de enerode 1996. 2 Iniciativa 1990, p. 3. Las citasdel texto de laIniciativa se refieren a lapaginaciónde la versiónencastellanoproporcionadaporUSLX. -149- fortalecerla cooperacióncon las nacionesdel hemisferio enla RondaUruguay del GATT, y la adopciónde acuerdosde libre comerciocon paisesy gruposde paísesque se hayanasociadocon el propósitode liberalizar el comercio.El acuerdocon México seríael primer paso enestadirección. Con aquellos paísesque aúnno estén preparadospara adoptaracuerdosde libre comercio pleno, se establecerían“acuerdosmarco” mediante los cuales se vayan realizandolas reformasestructurales parala aperturay liberalizaciónde los mercados,segúnel modeloexperimentado conMéxico. En el campode la inversión EstadosUnidos propusocrear un fondo de inversión de 500 millones de dólares,de los cuales300 seríanproporcionados por EstadosUnidos. Este fondo, administradopor el BID, reforzaría las reformasde liberalizacióny captaciónde inversiónextranjeray los programas de privatizaciónadoptadospor los gobiernoslatinoamericanos. La reducciónde la carga dela deudaes el “tercer pilar” de la Iniciativa. La AdministraciónBush reconocióqueel pesode la deuda impedíaque se gestara un clima propicio para la inversión y el crecimiento económico.En este ámbito, sepropusofortalecerel “Plan Brady” conlas siguientes medidas: a) Queel BID —hastaentoncesrelativamente independientede la ortodoxia financieradel FMI y el BancoMundial— se unieraa estosdos organismos para apoyarla reducciónde la deuda comercialde Latinoamérica,y que susfondosesténdirectamentevinculadosa los programasde ajustey a la reforma económica.En el caso extremo,los créditos del BID serían administrados sólo despuésde ejecutarselas reformas. b) La reducciónde la deudapública norteamericana,que alcanzabalos 12.000 millonesde dólares,de los que 7.000 millones correspondena créditosconcesionales,«para aquellospaísesque adopten enérgicos programasde reforma económnicay de la inversión con elapoyode los organismnosinternacionales»1. La reducciónse produciríaconsiderando por separadola deudaconcesionaly de tipo comercial y negociandoy analizandocaso por caso. El primer tipo, compuestosobre todo por créditosde la AID y del programaPL-480, podría ser reestructuraday pagadaen monedalocal, creandofondos para programasde apoyo a la 1 Iniciativa 1990,p. 5 - 150 - inversión, programas sociales o canjeándolapor programas de preservacióndel medio ambiente (Debt-for-natureswaps)1 mediante “fondos fiduciariosambientales”2.Ademásde los créditos dela AID y de la ayudaalimentaria,se incluiría el canjeo ventade algunoscréditos del Eximbanky de la CCC (CommodityCredit Corporation),en el marco de los programasde privatización. Las característicasmássignificativasde la Iniciativa para las Américas —en abiertocontrastecon su predecesora,la Iniciativa parala Cuencadel Caribe— son su carácter no recíproco, su inclusión en un marco multilateral —el GATT— y la ausencia totalde ayudaeconómicaen el senode la misma. El propio Bush señalóque «...todoslos signosapuntanal hecho (...) de que la prosperidaden nuestrohemisferiodependedelcomercio,no de la ayuda»3.El liderazgoen la conducciónde la Iniciativa fue conferidoa los Departamentos de Comercioy del Tesoroy no al Departamentode Estado. La AIDni siquiera estuvopresenteen la presentaciónde la misma,aunquedesde1990 tuvo que subordinarsu condicionalidady políticas a este nuevo marcode relación hemisférica. Todo ello ponede manifiesto que la concesiónde ayuday las preferencias comercialesde la ICC estuvieronmotivadas porconsideracionesde seguridad y que, teniendoéstas menor importancia, la agendade relacionesy los interesesde EstadostJnidos pasabana estardominadospor la lógica del mercadoy las consideracionescomerciales. 3.5.3 Nuevas políticas de ayudade la AdministraciónBush:la “Iniciativa para la Democracia“, las reformasa la PL-480y la “Iniciativa Andina” contra el narcotráfico Algo similar a lo expuestoen el punto anterior ocurrió con la política de promociónde la democracia.Bajo la Administración Reagan, éstase subordinó 1 Los Swaps “deudapornaturaleza”tienenya precedentes en Bolivia,CostaRicay Ecuador, donde gruposambientalesprivadoshan realizadoestasoperacionesadquiriendotítulos de deuda en el mercadosecundarioa preciosmuy inferioresa los nominales.Existe una considerablepolémicaal respectodentroy fueradel espectroecologistay conservacionista. 2 SELA 1990,p. 63 3 Iniciativa 1990,p. 6. - 151 - a los objetivos estratégicosy de seguridad.Con Bushy posteriormentecon Clinton, la democraciase hajustificadomás enfunciónde sucontribuciónal desarrollodel libre mercado,que por su valor intrínsecocomo forma de Gobierno. En diciembre de 1990 la Administración Bush presentóla “Iniciativa para laDemocracia”,en cuyo preámbulose señala expresamente que «La democraciacomplementay apoya latransición a las economíasde mercadoy al crecimientoeconómicosostenidoy de amplia base»I. Estainiciativa constituyela principal herencia políticadel periodo Bush enlas estrategiasde la AID, y fue lanzadacon el objeto de dar continuidada los programasdemocráticosiniciados duranteel periodo Reagany ampliarlosa Europa del Este, un áreaen la que laAID comenzó a desarrollarun gran númerode actividades entre1990 y 1991. La Iniciativa parala Democraciano tuvo un impacto significativo en América Latina, ya que en lapráctica las actividadespropuestasya se venían realizandoen la región desdemediadosde los añosochenta. Los cuatro grandes objetivos de la iniciativa fueron: a) fortalecer las instituciones democráticas;b) integrar la democraciadentro de todos los programasde la AID; c) “recompensar”los progresos realizadosen materiade democratización,utilizandodichosprogresos comocriterio para la asignación de fondos,y d) establecermecanismos“de respuestarápida” antesituacionesde rupturadel orden constitucional,o para satisfacer“necesidadesno previstas” en estecampo2. La Iniciativa para la Democraciafue acompañadade otras tres iniciativas sectoriales:la “Asociaciónde los Negociosy el Desarrollo” (Tite Businessand DevelopmentPartnership) —diseñadapara implicar a la empresaprivada norteamericanaen la promociónde los principios del libre mercadoen el Tercer Mundo—, “Familia y Desarrollo” y “Hacia la gestión estratégica” (Towards StrategicManagetnent).Esta última dio lugar a una profunda reorganizaciónde la estructuray el organigramade la AID en Washington, aunque su estructurasobreel terreno permaneciósin cambiossustanciales3. 1 AID 1990e,p. 1. 2 AID 1990e,pp. 4-6. 3 VerAID 1991g. El organigrama anteriory posteriora esta reorganización puede consultarse en GAO 1992b,pp. II y 13. - 152 - Entre 1991 y 1992. porúltimo, la AID adoptóuna nueva“declaraciónde Misión” (Mission Statement)que, sustituyendoa los “cuatro pilares” de la AdministraciónReagan, establecíaseis“objetivos estratégicos”: i) Apoyarel libre mercadoy el crecimiento económico “de ampliabase”. u) Enfocar la asistenciaal individuo y al desarrollo de su bienestar económicoy social. iii) Apoyar la democracia. iv) Promover políticasambientales responsablesy gestión prudentede los recursos naturales. y) Apoyarsoluciones duraderas paralos problemasde la transición. vi) Proporcionar asistenciahumanitariatras los desastres naturaleso causados por la manodel hombre. La nuevadefinición de la misión de la AID intentó integrar el énfasisen el mercadolibre y el crecimientoeconómicocon las preocupacionessobre la pobrezay el medio ambienteque han dominadoel debatesobredesarrollo desdemediadosde los años ochenta. Dichaincorporaciónfue sólo parcial, ya que la idea de crecimientoeconómicoa ultranza siguió siendocentral en la estrategiade la AID, y no se asumieronconceptoscomo el “desarrollo humano”queha presididola IV décadadel desarrollode Naciones Unidas,o el “desarrollosostenible”de la Comisión Brundtlandy la Conferenciade Río. El efecto final de esta ampliaciónde los objetivos de la AID fue añadir ambigiledady confusión ala políticade ayudaexterna,sin lograr realmente su adaptación alas nuevascondicionesde los añosnoventa. El crecientepesode las consideraciones comercialesen la política exteriorde la Administración Bush y la necesidadde adaptaren esadirección el marco legislativo dela ayuda externa también dieronlugara la reformade 1990 de la PL-480. Esta reforma,la más importantedesde1966 fue adoptadaa través de la Ley de Alimentación,Agricultura. Conservacióny Comercio de1990 (1990 Food, Agriculture, Conservationand Trade Act). La reforma tuvo varios - 153 - objetivos:en primer lugar, se intentó “despolitizar” la ayudaalimentaria, dandomáspesoa consideraciones comercialesy humanitariasen la asignación de los fondos;en segundolugar, seintentó diferenciarcon másprecisión los objetivoscomercialesy de desarrollode la misma, y en tercer lugar, la reforma pretendióestablecerlíneas de autoridady de responsabilidadmás clarasy sencillasl. La “nueva”PL-4.80 contó con una nuevadefiniciónde objetivos,que dan más énfasis al libre mercado y la expansión comercial, perotambién a consideraciones humanitarias:la ayuda alimentaríapromoveríala política exteriorde Estados Unidosmejorandola “SeguridadAlimentaria” de los países en desarrollomedianteel usode productos agrícolasy la moneda local, conel objeto de: 1) combatirel hambrey la desnutriciónmundial y suscausas; 2) promover el desarrollo económico sostenido,incluyendo el desarrollo agrícola; 3) ampliar el comercio mundial;4) desarrollar y expandir los mercadospara los productos agrícolas norteamericanosy 5) alentar el crecimientode la libre empresay la participacióndemocráticaen los paísesen desarrollo2. La inclusión de la “seguridadalimentaria” es unaimportante innovación conceptual respectoa versionesanteriores dela Ley. Ésta sedefinió como «el acresopara todosy en todomomento alos alimentosy a la nutrición requerida para poderteneruna vida saludable yproductiva»3. La reforma asignó la gestión del Título 1 al Departamentode Agricultura (USDA), dejandoen manosde la AID el Título II y el nuevoTítulo III, por el que se donaríanalimentos alos paísesmás pobres —segúnla definición de “PaísesMenos Avanzados”(PMA) de NacionesUnidas— y a los grupos socialesmás pobres. Se pretendíade esta forma dar un carácter más “comercial” al Título 1, dejandolos objetivos de desarrolloy de política exterior al Departamentode Estado, a través de la AID. El Programa “Alimentos para el Progreso”, el más politizado, quedó en manos del Presidente. 1 Un análisisdetalladode la reformade 1990en Garst1992,Pp.61-76. 2 Citadosen Garst1992, p.61. 3 Citadoen GAO 1995c,p. 2. La traducción esnuestra. -154- La terceranovedada considerar,la “Iniciativa Andina” de 1989. pone de manifiesto la creciente vinculación de la ayuda a la lucha contra el narcotráfico,un problemaque desdela desaparicióndel comunismoes percibido por Estados UnidosComo la principal amenazaa la seguridad nacionalprocedentede AméricaLatina. La preocupaciónpor las drogas ilegales en la política latinoamericanade Estados Unidospuederastrearsedesde hacedécadas, perofue el Presidente Reaganquien consu Directiva de SeguridadNacionaln0 221, del 8 de abril de 1986. elevóel narcotrafico ala categoríade “amenaza ala seguridad nacional” y declaró la “guerra contra las drogas”. Duranteel mandato Reaganesta “guerra” fue unapreocupaciónsecundadarespectoa América Central y a la contencióndel comunismol. En septiembrede 1989 la AdministraciónBush, que declaró públicamente que el narcotráfico debíaser consideradouna “alta prioridad” para la seguridad nacional2,presentóal Congresola “Iniciativa Andina”3. Como otras iniciativas anteriores experimentadasen América Central, la propuestade Bush combinabaayuda militar, asistenciaeconómicay preferenciascomerciales unilaterales,condicionadasal “buen comportamiento”de los paísesreceptores —certificado porel Presidente anteel Congreso— enmateriade erradicación y lucha contralos cartelesde la droga. Aunque la guerracontralas drogascontinué estandoaltamentemilitarizada4, la ayudaha tenido un papel importante. Respectoa la ayuda,se proponíaun programade 2.200 millones dedólaresen asistenciaeconómicay militar en cuatroaños paralos tres principalespaísesproductores:Bolivia, Colombiay Perú. La ayuda estaríadirigida a reforzar las capacidadesmilitares y policiales,a reforzarel poderjudicial, a estabilizarlas balanzas de pagosy a promovercultivos de sustitución“no tradicionales”.La iniciativa estableció metascuantitativasrelativamente precisas:una reduccióndel ingreso de drogas ilegalesen Estados Unidosdel 15% en los dosprimerosaños, y del 60% en diez años.En febrerode 1991, sin embargo,estasmetas fueronmodificadas,y en enerode 1992 se abandonarondefinitivamente. 1 Walker III 1994,pp. 2-12. 2 Bagley 1994, p. 63. 3 Un detalladoanálisisde estaIniciativa, en el quenos hemosbasado,en Peri 1994, pp. 23-41. 4Tokatlian1994, Pp. 79. - 155 - En lo referidoal comercio,la Iniciativa descansabaen la “Ley de Preferencias ComercialesAndinas” (Andean Trade Preferences Act),que permitiría el accesoal mercadonorteamericano,libre de derechos de aduana,de unaamplia gama deproductos “notradicionales” —hortalizas de invierno, plantas ornamentales,artículos decuero— de los paísesbeneficiarios’. El Presidente Bush presentóel proyectode Ley al Congresoen noviembrede 1989. Este, despuésde ser “rebajado”por las Cámaras,no fue aprobado hasta noviembre de 1991. 3.6 La ayuda externa, de Bush a Clinton: ¿Transición o crisis? 3.6.1 La crisis de laasistenciaexternaen el inundode laposguerrafría Naciday diseñadacon el objetivo de enfrentarseal comunismo —fuera porla fuerzamilitar o por las estrategiasdesarrollistasdel liberal containment—,y sin objetivos claros despuésde casi 30 años de reformas,enmiendasy reorientaciones,la ayudanorteamericanase ha enfrentadodesdelos últimos años de la década de los ochenta a una profunda crisis de racionalidad, estructuray objetivos.Tambiénha experimentadouna nueva oleadade críticas del Congreso,del ámbito académicoy de una opinión pública cada vezmás preocupadapor los problemas domésticos dela economíay por la contención del déficit, aparentementemásaislacionistaque el pasado,y sin duda mucho másescépticahacia una política de ayudacuya justificaciónprimaria se ha diluido muyrápidamente2. El signo más visiblede estacrisis es la marcadatendenciadescendenteque ha experimentadoel presupuestode ayuda,que hapasadode más de 20.000 millones en 1985 a 14.000millones en1993 y que comoporcentajedel PNB ha descendidodesdeel 0,24% del periodo1982-86 al 0,17% de 1989-90. Duranteel mandatoBush, la mayor partede los recortesse hanconcentradoen la ayuda económica, mientras que laAdministraciónClinton —por lo menos 1 Esta Ley teníamuchassimilitudescon la “Iniciativa para laCuencadel Caribe” de 1984, lanzadaporel PresidenteReagan,queexaminaremosen el capítulo5. También era similaren cuantoa suslimitaciones, pues no cubríalos principalesproductosde exportaciónde la región y no levantabalas barrerasno arancelariasqueafectabanamuchosde ellos. 2 Hook 1995, p. 124. - 156 - duranteel periodo en el que los demócratas tuvieronla mayoría en la Cámara—propuso reducir la ayuda de seguridad. Los reiteradosrecortespresupuestariosy la creciente impopularidadde la ayudaen la opinión públicahandadolugara un intenso debateen el Congreso en el que se han llegado aproponerrecortes muchomás drásticose incluso abolir el programaen suconjunto, peroen el que tambiénestánsurgiendo propuestas conducentesa reconstruir la ayuda externa con una nueva racionalidad,estructuray objetivosl. En 1988 el Comité de Asuntos Exterioresdel Congresoestablecióun Grupo de Trabajo, presidido porlos congresistasLee Hamiltony Benjamin A. Gilman, con el objetivo de revisar la política de ayuda de EstadosUnidos, sus actividadesy legislación.El Informe del Grupode Trabajo,hecho público en febrerode 1989 y conocidocomo “InformeHamilton”, constatabalos graves problemas que afectaban al programa de ayuda de Estados Unidos y recomendabarealizar cambios drásticossi sequeríagarantizarsu continuidad. El Grupo de Trabajoseñaló quela ayudaseguíasiendoun instrumento“vital” para los interesesdomésticosy de política exterior de EstadosUnidos. Su efectividad, sin embargo,se veía constreñidapor objetivos contradictorios, condicionamientoslegislativosdesfasados,asignacionesreservadas(earmarks) y burocraciaexcesiva. Parareactivarla ayudade Estados Unidos,el Grupo de Trabajoconcluyó que seríanecesario,entre otrasmedidas, promulgaruna nuevaley de asistencia internacional, reemplazandola quedesde1961 se encontrabaen vigor; crear una nuevaagenciaparala gestión dela ayuda,reemplazandoa la AID; hacer másflexibles y eficaceslos procedimientosde asignacióny gestiónde la ayuda, estableciendoprogramasplurianuales,eliminandorequerimientosburocráticos y la mayor partede los earmarks;establecersistemasde rendición de cuentas basadosen resultadosde desarrolloy no en los procesosde implementación,y mejorarla coordinación conotros donantesbilateralesy multilaterales. El Grupo de Trabajo, por último, recomendódiferenciar los objetivos de seguridady económicos,dando prioridad a estos últimos. La ayuda al 1 Selvaggioy Alexander1992, p. 1. - 157 desarrollo deberíaestarguiada por cuatroobjetivos básicos:promoverel crecimientoeconómico,la sostenibilidad ambiental,la reducción dela pobreza y el “pluralismo económico”. En cuanto ala asistenciade seguridad,se planteó eliminar en un periodode cinco años toda laasistenciamilitar otorgadacomo contrapartidade los derechosde usode basesmilitares. Coincidiendocon la difusión del “Informe Hamilton”, fue emergiendoun amplio consensoen torno a la necesidad de reformar la política norteamericanade ayudaal desarrollocon el objetode resolver sus problemas más importantes. Siguiendoa Brittan et alii, podemosclasificar estos problemasen tres grandes grupos’: a) Racionalidaddesfasada: En primer lugar, es necesarioadaptar la ayuda al escenariode la posguerrafría y a la nueva definicióndel “interés nacional” de Estados Unidos que demandaestarealidad. La desapariciónde la confrontación este-oesteha hecho más visibles procesosde larga data como la profundizaciónde la interdependenciaentre las naciones, la persistenciay el agravamientode la pobrezay el surgimientode una compleja agendade problemasglobales—medio ambiente, migraciones,narcotráfico, deuda externa,entreotros— que hanadquiridouna granrelevanciaen la agenda internacionaly estánexigiendo nuevasrespuestas.En este marco, se constataquela realidaddel tercer mundo seha hechomuchomáscompleja y diversa,demandandoestrategias diferenciadasde desarrollo. Frentea todoello, EstadosUnidos ha mantenido una políticade ayudaancladaen los condicionamientosde la guerrafría y que seha mostradoinadecuada para respondera estosretos2.La última vez que seintrodujeroncambios significativosen la Ley deAsistenciaExteriorfue, como vimos,en 1985. Los condicionantesde la guerra fría y la ambivalente actitud estadounidensehaciael desarrolloeconómicoy socialhan dadolugar a una ambiguay confusa mezclade objetivos políticos,militares, deseguridad, 1 Britan era/ii 1989, p. 4. 2 Unacríticaala inadecuaciónde la ayudade EstadosUnidosparacombatir la pobreza,en Hellingereta/ii 1988. - 158 - humanitariosy de desarrollo, a menudo contradictorios,que la han convertidoen un instrumentoineficaz. b) Marcolegal e institucionalinadecuado: La faltade adecuaciónde la políticade ayuda externade Estados Unidosha sido particularmente visibleen la Ley de AsistenciaExterior de 1961 y en la principal institución responsablede ejecutarla ayuda,la AID. Como señalóRobert Bissell, decenasde iniciativas y enmiendasdel Congresose han ido incrustandoa lo largo de los añosen esteviejo texto legal, fijando nuevasprioridadessin eliminar las anteriores,diluyendo su sustanciay su normatividadí.La proliferación de asignacionesde fondos reservadasa fines o zonas geográficasdeterminadas(earínarks) ha impedido quela política de ayuda tengaprioridadesestratégicasclaras,y ha dejado la distribución de la mayor parte de los fondos al albur de interesesy grupos de presión concretosque a menudono reflejabanlos verdaderos interesesnacionalesde EstadosUnidos2.En septiembrede 1993 un informe de la Oficina del Vicepresidentede Estados Unidosseñalaba: «El principal problemade la AID es que se le han cargado demasiadas responsabilidadesy seesperaquelogre demasiadosobjetivos»3. Un informe de la Oficina Generalde Cuentas (GAG)publicadoen 1988 señalabaque las diversas reformasde la Ley de Asistencia Exterior de 1961 habían hecho ambiguoy confusosu contenido,contribuyerona la falta deconsensoqueexistíaen la opinión públicay el Congresorespectoa las prioridadesde la ayuda,y diluyeron las responsabilidadesde la AID pararendir cuentas respecto ala consecuciónde uno o varios objetivos4. Cuatroaños después,sin embargo,la indefinición de objetivos aún no había tenido solución debido a la falta de acción del Ejecutivo y el LegislativoS.Un nuevo informedel GAO de 1992 señalabaal respecto: 1 VerBissell 1989,pp. 34-38. 2 The President’sCommissionon theManagementofAID Programs1992,Pp.4 y 11-12. 3 Oficinadel Vicepresidente,1993,p. 3.La traducciónesnuestra. 4 GAO 1988b,p. 2. Ver tambiénGAO 1992a,p. 10. 5 Nowels 1992. - 159 - «La AID, la agenciaqueenprimera instanciaadministra elprogramade ayudaeconómicabilateral, no tieneunamisión claramentearticulada. La Ley de Asistencia Exteriorde 1961, tal y como ha sidoenmendada, contienemásde 30 directivasque cubren un amplio rango de objetivos, tales como la promoción de los derechoshumanos,La proteccióndel bosquetropical, la integraciónde la mujeren laseconomíasde lospaíses en desarrollo, la promocwnde laempresaprivada y el uso detecnología apropiada para la mnicroempresay los pequeñoscampesinos. Nuevos programasy enfoquesintroducidospor cada Administrador, unidosa actividadesen marchay directivas del Congreso,han dado lugar a un complejoe incoherente conjunto de objetivossin prioridades claras. El programa de asistencia exterior estáfragmentado,en gran medida debidoa la falta de consensoentrelos muchosgruposa los queafecta la misiónde AID o quetienen interesesenjitego en los serviciosy recursos de la AID. El programna ha sido zarandeadopor las agendasa menudo contradictoriasde otras agenciasfederales,el significativo papel que el Congresoha tomadoen las decisionesrelativas a la programnación,y los e5fuerzosde lobbyingde gruposde interésajenosal Gobierno»i. La confusiónde objetivos ha afectadoa los principalesinstrumentosde ayuda—Fondosdc Apoyo Económico(ESF),Asistenciaal Desarrollo (DA) y ayuda alimentaria—.En septiembrede 1992 la Comisión Ferris propuso diferenciar claramente la asistenciaal desarrolloy los ESE restringiendoel uso de estos últimos2. Las eleccionespresidencialesde 1992 coincidieroncon la publicacióndel “Informe Ferris”, preparadopor unaComisión Presidencialencargada de revisarla gestiónde los programas de la AID. Lacomisión,creada por el Congresoen septiembrede 1991, propuso ladesapariciónde la AID y su refundicióndentrodel Departamentode Estadoy la creación de una nuevaComisiónpara revisarel conjunto de la ayudade Estados Unidos3. 1 GAO 1992d,p. ‘7. La traducciónesnuestra. 2 The President’sCommission on the Managementof AID Programs (The Ferris Commission),1992,p. 13. 3 The President’s Commissionon the Managementof AID Programs (TheFerris Commissionj),1992,p. 12. - 160 - c) Burocratizacióny problemas degestión: La eficaciade la ayudaha estadominada porrequerimientosde gestión e información y por reglasde procedimientocostosas, pesadasy obsoletas. La AID, además, ha puesto mucho énfasis en los procesosde implementación de la ayuda —planificación, diseño, ejecución, elaboraciónde informesy auditorías—y en el desempeñode los proyectos a corto plazo,y los procedimientosde evaluaciónhan estado dominados por consideracionesde eficiencia —inputs versusoutputs—,descuidando los resultadosy el impacto en términos de desarrollol. El Informe Hamilton señalabaexpresamenteque«.. .el resultadoera un progranza de ayudaguiadopor elproceso másquepor el contenidoy la sustancia»2.El AdministradorAtwood resumióestosproblemasdiciendo: «Nuestrosfallos delpasadohan sidola causadelexcesode regulacióndel presente.Hemospasadomástiempo en el trabajo burocrático que en el trabajo con La gente.El personalde la AID está máspreocupado por el procesoque con el desarrollo.La primera cosaque debería venir a la mentede un oficial de proyectosde la AID no deberíaser¿He rellenado bien el formulario?, sino ¿Quéselogrará con esteproyecto?»3. Siguen existiendo,sin embargo,pronunciadas diferencias conceptualesy políticasrespecto ala estrategiaque debería adoptarla ayudanorteamericana. Estas diferencias son un reflejo muy directo de posicionespolíticas e ideológicas—republicanos,demócratasy sectoresliberales—,asícomo de los dilemasque enfrentael pensamientoy la práctica sobre el desarrollodesde mediadosde los años ochenta. En ciertamedida,son tambiénun eco de los debatessobre el desarrolloque seprodujeronen los añossesentay setenta. Siguiendoa Brittan et alii, entre esosdilemasdestacaremoslos siguientes4: a) Si el énfasis debeestaren el crecimientoeconómicoo en los proyectos específicamente dirigidos ala reducciónde la pobreza. 1 Oficina del Vicepresidente,1993, sección2, “ReduceFunding, Spendingand Reporting Micromanagement”. 2 ComitédeAsuntosExterioresdela CámaradeRepresentantes1989, citadoen Smi]lie 1993, p.3l4. La traducciónesnuestra. 3Citadoen Oficinadel Vicepresidente,1993,sección2, p. 3. 4 Brittan eta/ii 1989, p. 5. - 161 - b) Si el crecimiento es compatible con una estrategiade desarrollo sostenible, respetuosadel medio ambiente. e) Si la opciónpor laspolíticasde ajusteimplica o no un incrementode la pobreza. d) Si las políticas frente a la pobrezadebenoptarpor la compensacióny la focalizacióno por reformasde carácterestructural. e) Si es preferible concentrarla ayudaen modalidadesde asistenciapor proyectos(projectassistance)o por programas(programnassistance). g) Si el protagonismodel procesode desarrollocorrespondeal Estado,a las fuerzasdel mercadoo ala iniciativa social. La AID, como vimos,reafirmóen la Presentaciónal Congresodel presupuesto de ayuda para 1989 y en el “Informe Woods” de ese mismo año que la asistenciaexterna deberíaconcentrarseen las políticas favorables al crecimiento,ya que sólo éste,si era de amplia base,contribuiríaa generar empleo y a reducir la pobrezaa largo plazo.Parala AID, esto significaba concentrarseen el “diálogo de políticas” (policy dialogue) e impulsar las políticas favorablesel mercado, laapertura comercial,la empresa privaday la reforma económica. La AIDconsideraque la asistenciaeconómica enfocadaa grupos-metapuedecontribuir a mejorarlos indicadoressociales,se trataríade gananciasinadecuadase insosteniblessi no van acompañadasde crecimiento1. El enfoque favorableal mercadoy la entronizacióndel crecimiento económico ha sidoalentadopor la “nueva derecha” norteamericana,de cuyasposiciones ultraliberales es representativala Fundación Heritage.En 1988estaFundación urgía al Presidente Bush a reescribir la Ley de Asistencia Exterior, estableciendocomo criterio de asignaciónde ayudael grado en el que se respetabanlos principios del libre mercadoen los paísesen desarrollo,a partir del denominado“Índice de Libertad Económica”. El Buró de la Empresa Privada establecido porReagan deberíaser abolido, para integrar esta 1 AID 1988f,pp. l-Sy Woods1989. - 162 - actividaden el conjunto de la AID, y la condicionalidaden torno al libre mercadodeberíateneraún más prioridad’. Desdeamplios sectoresacadémicosy de la cooperaciónal desarrollo se considera,sin embargo, queel trickle—downno se produceautomáticamente,y que para reducir la pobreza,el crecimiento económico,siendocondición necesaria,no es suficiente.Esteobjetivosólo podrálograrsellevando a cabo programas de ayudadiseñadosespecíficamenteparaincrementarel ingresode los grupossocialesmáspobresy satisfacer susnecesidadeshumanasbásicasy utilizar el “diálogo de políticas” o condicionalidadpara alentar reformas estructuralesque permitana estos gruposaumentarsu influencia social y política (empowermnent)y accedera los activosproductivos —crédito, tierra, tecnología— , y que contribuyana establecerun patrónde distribuciónde la rentanacionalmásequitativo. En esteenfoque tambiénse insisteen el papelesencialde las organizacionesde basey las ONG. Ni el enfoque liberalde los años setenta—canalizargrandes montos de ayuda a las burocracias gubernamentales—,ni las políticas neoconservadoras—ampliara! máximola ayudadestinadaal sectorprivado— seríanefectivasen una estrategiade luchacontra la pobreza.La asistenciade EstadosUnidos deberíaen cambiodarmásénfasisa las organizacioneslocales de basepopulary a las ONG que las acompañan,que ya han demostradoque son capacesde promoverun desarrolloequitativo-. Estas críticas y propuestas,que como vimosestabanya en la basede la legislación de “NuevasDirectrices”, ha logrado introducirsede nuevo en la legislaciónde ayudade EstadosUnidos por iniciativa de ONG de desarrollo, grupos de presión religiosos y humanitarios y sectores demócratasy republicanosmoderados. En1984, por ejemplo, el Congresocreó el “Fondo para la SupervivenciaInfantil” (Child SurvivalFund), que llegó a contarcon 140 millonesde dólaresen 1992~. En 1988 se presentóen el Comité de AsuntosExterioresde la Cámarade Representantesel Anteproyecto de “Leyde Reducciónde la PobrezaGlobal” 1 Middendorf 1988,pp. 665-684. 2 Hellingereta/ii 1988,especialmentecapítulo1. 3AID 1992d. - 163 - (1000 Congreso,H. R. 4277), que aunqueno logró ser aprobadareflejó la existencia deun amplio respaldo a estrategiasalternativasde desarrollo1.Esta ley exigiríaqueel Presidentereformarala política de ayudaexternade forma queéstacontribuyera “confechasy metasmensurables”a la erradicaciónde la pobreza extremao miseria, a mejorarla alfabetización dela mujer y a reducir las tasasde mortalidad infantil. La ayuda deberíapromover proyectosde pequeñaescala,que promovieranuna gestión sosteniblede los recursosy la participación de losbeneficiarios.La asignaciónde la ayuda, porúltimo, debería hacerseen función de indicadoressociales y no del PNB, de consideracionesde seguridado de intereses comerciales. En estrecharelacióncon lo anterior,se han cuestionadolos efectosy costes socialesde los programas deajusteestructuralimpulsadospor la AID y los organismosfinancieros multilateralescon sedeen Washington. Para la AID,se trata de “costes transitorios” que puedenser paliados con programasde compensaciónsocial de carácter temporal y que tenderán a desaparecer conformese logre un crecimientoeconómicosostenido2. Sin ánimo de introducirnos en la extensapolémica abierta en torno a los programasde ajusteestructural,señalaremos quelas críticas se han centrado en la injusta distribución de sus cargas —éstas recayeron de forma desproporcionadasobre los grupos socialesmás vulnerables—yen el modelo de desarrolloque ésteimpulsa,en el que la pobreza,lejos de ser un efecto transitorio,aparececomo un rasgoestructural3. En la medidaen que la oferta exportablede los países endesarrolloestáen la inmensamayoríade los casoscompuestapor productosprimarios intensivos en recursos naturalesy en manode obra, las mejoras de la competitividad necesariaspara sobrevivir en el modelo económico liberal-exportador impulsadopor la AID y por otros organismos financieros internacionalesse han obtenido,por lo general,sobreexplotandoel “capital natural” necesario para el desarrollo futuro y reduciendo el coste del factor trabajo —deteriorandolos salariosy reduciendosus costesde reproducción(salud, 1 Global ReductionPovertyAct, 1988,especialmente sección3. 2 Kingsbury 1994, p. 3. 3 Esta cuestión la hemos tratado másextensamenteen Sanahuja1994, Pp.44-66.Ver también Haggardy Kaufman 1992y Stewart1995,entreotros. Una completarecopilaciónbibliográfica sobreel ajuste apareceen Lafayy Lecaillon 1994. 164- educación,bienestarsocial)—, lo que contribuye a generaruna pobreza articuladaestructuralmente a estemodeloeconómico. El ajustenecesitaría,por el contrario, un enfoque alternativoen el que se insertaranpolíticas que favorecieransimultáneamenteel crecimiento, la productividady eficiencia de la economía,la equidady la lucha contra la pobrezay la sostenibilidad ambiental.Políticasde estetipo, ademásde las antes mencionadas,serían sobretodo las inversionesen “desarrollo humano”, particularmente en salud primaria, nutrición y educación. Ademásde su carácterredistributivo,estaspolíticas contribuyena medioy largo plazo a la generaciónde empleo productivo y a mejorar la competitividad real de las economías,la cual debiera basarseen un “capital humano”de alta calidad,apto paraincorporarel conocimientoy la tecnología,y no en los bajos salariosy la depredacióndel medio ambiente. 3.6.2 ¿Reformao abolición de la ayuda?: los dilemasde la Administración Clinton Al llegara su fin el mandatopresidencialde George Bush,la Administración no había abordadola reformade política de ayudaexternani de la AID con la profundidadnecesaria.En agostode 1992, con la campañaelectoralen ciernes, el Senador demócrata PatrickLeahyescribió una carta abiertaal Presidente Bush y al entoncescandidato demócrataBilí Clinton, en la que describíael estadoen el que se encontrabadichapolítica, señalandolo siguiente: «Nuestro progranza de asistenciainternacional estáintelectualmente, conceptualinentey políticamenteexhausto.Carecede un conjunto de objetivosampliamente entendidosy aceptados, lefalta coherenciay visión, y hay quepreguntarse si realmentesigue sirviendo a intereses nacionales de EstadosUnidosque estén ampliamenterespaldados(...) En conjunto,no está respondiendoadecuadamentea interesesfundamentales de EstadosUnidos encuestionescomo la explosión poblacional,la mnasivadegradaciónambiental a escala global, y la pobrezay la desesperanza,aparentementeimposiblede erradicar, quese encuentraen lospaKesendesarrollo»1~ 1 Citadoen Zimmerman1993,p. xii. La traducciónesnuestra. - 165 - Fue la Administración Clintonla que asumióla tareade reformarla política de ayudade EstadosUnidos enel marco de una nueva política exterior que pretendíadar respuestaal escenariointernacionalde la posguerrafría. La nuevaAdministración definió tres áreasde interésnacional a largo plazo: seguridadnacional,revitalización económicay promociónde la democracia, insistiendo en que era necesario establecerfuertes vínculosentre los compromisos internacionalesy los intereses domésticosde Estados Unidos.El interés nacional de EstadosUnidos se ha desplazado,según la nueva Administración,de la contencióndel Comunismoa la consolidacióny la ampliación(enlargetnent)de la comunidadde “democraciasde mercado”. La consolidaciónde estacomunidad, segúnla nuevaadministración,proporcionan estabilidad a la política internacional y facilita la expansión de las exportacionesnorteamericanasy, con ellas, del empleo doméstico. Laayuda deberíacontribuir, antetodo, a respaldarestapolítical. La Administración Clinton dio muestrasde concentrarsemás en asuntos domésticosque en la política internacional,pero la reforma dela asistencia exteriorha ocupadoun lugar destacadoen sus prioridadesde política exterior. A los pocosmesesde accedera la Presidencia,Clinton establecióun nuevo Grupo de Trabajo de alto nivel con el objetivo de revisar el conjunto de la política y la legislaciónde asistencia externa,tal y como habíarecomendadola Comisión Ferris y otros organismos independientes2.La Comisión fue presididapor e! Vicesecretariode EstadoClifford R. Wharton, aunqueéste presentósu renunciaen noviembre de1993. En mayode 1993 el nuevoAdministradorde laAID, Brian Atwood, anunció que la Agenciaseria el primer organismofederal en someterseal programa del VicepresidenteGore de Revisión Nacional de Desempeño(National PerformanceReview),un programade reforma administrativaque abarcaal conjuntode la Administracióny quetambiénes conocidocomo“Reinventando el Gobierno” (ReinventingGovernment). 1 La política de Enlorgenzenzfue presentadaen septiembrede 1993 en un discursodel ConsejeroNacionaldeSeguridad,Anthony Lakeen la Universidad JohnHopkins.Ver Lake 1993.Paraun análisiscritico de estapolítica,ver Hippler 1995,PP. 12-15. 2 Ver GrupoIndependientesobreel Futurode la Cooperaciónal Desarrollode EstadosUnidos 1992,e InterAction 1992. - 166 - A mediadosde 1993 el Secretariode EstadoWarrenChristopherpresentóun presupuestode ayuda“de transición” parael añofiscal 1994,en el que —como primer pasode la reforma— sesolicitabala ayudaen función de “objetivos” y no de categoríaspresupuestariaso países.Los cuatroobjetivos que guiaríanla ayuda segúndicho presupuestoseríanla mejoradel medio ambiente,la mejora de la saludy el control del crecimientode la población,el fortalecimientode la democraciay el crecimientoeconómico. El Congresocondicionósu aprobación ala presentación,en el plazo de sesenta días, de un plan de reforma global de lapolítica de asistenciaexterna.En septiembrede esemismo añofue dado a conocerel informe de la NPR, que rechazóla idea de eliminar la AID —algo que había sugerido laComisión Ferris y que desdeentoncesfue un objetivo de los republicanos—,pero propusoun gran número de medidasconcretaspara agilizary simplificar los objetivos, estructuray procedimientosde la ayudade EstadosUnidosl. Entre las propuestasmás importantesse encontraban: - Reemplazarla Ley de 1961 con una nuevaley de asistenciaexterior, con una definición clara y precisade objetivos y una nueva concepcióndel desarrollo,queincluyerasu dimensión ambiental. - Establecerun procedimientode asignación de fondos de carácter plurianual y eliminar las asignacionesreservadas(earmarks) y las diferentes“categoríasfuncionales”de ayuda,estableciendounasola cuenta para la Asistenciaal Desarrollo(DA). - Simplificar los procedimientosde gestión y administración,empezando por el manualde procedimientos dela AID, que constade 33 volúmenes, y establecerun procedimientode evaluaciónpor resultados.La reforma en esteámbito deberíaestarguiadapor criterios de servicio al usuario, descentralizaciónde la gestióny mejorade los sistemasde rendición de cuentas,y crearun Fondode Capital parala Innovaciónde la gestión. - Unificar diferentescategorías depersonalexistentesen la AID. 1 Oficina del Vicepresidente,1993. - 167 - Reducir lapresenciasobreel terreno,cerrandolas Misionesy oficinas que no seanestrictamentenecesanas. En enerode 1994 la AID adoptó la “Estrategiaparael Desarrollo Sostenible”. A travésde esta estrategiala AID pretende fomentarel crecimiento económico y el desarrollosocial sinagotarlos recursosnaturales;respetarel entorno cultural, económicoy natural del país receptor; fomentarla articulación internade las economías;fortalecerlas instituciones localesy conferir poder (empowerment)a la ciudadanía.El rasgo más notablede estaestrategiaes la completa asimilaciónde la concepcióndel “desarrollo sostenible” de la Comisión Brundtland. Finalmente,el 2 de febrerode 1994 la Administraciónremitió a la Cámara de Representantesel anteproyectode la “Ley para la Paz, la Prosperidady la Democraciade 1994” (1030Congreso,H.R. 3765),quepretendíasustituir a la Ley de Asistencia Externade 1961. El Anteproyectode Ley, en su “Declaraciónde Política”, se distanciabade textos anterioresidentificando el interés nacional de EstadosUnidos conel respetode losderechoshumanosy la democracia,la resolución pacíficade los conflictos, la apertura comercial,la satisfacción de las necesidades fundamentalesdel ser humanoy el uso sostenible de losrecursos naturales. Afirmar la democraciay los derechoshumanospermite afirmar los intereses de Estados Unidos,se señala, porque«...las democraciasconducena los mercadoslibres, sonsocios másfiables,son másreceptivasa la cooperaciónen materia de protección ambiental y otros problemasglobales, y menos propensasa entablarguerras entresío a patrocinarel terrorismo». Con estos objetivos, el anteproyecto deLey estableciólos cinco objetivos parala ayuda externade Estados Unidos,coincidentescon los cinco primerosTítulos de la misma: 1) Promoverel Desarrollo Sostenible:esteTitulo incluye los programasde microempresa, organizacionesprivadas de voluntarios, el Fondo de Desarrollo para África,el Cuerpode Pazy la Fundación Interamericana. - 168 - II) Construirla Democracia: esteTítulo abarcalos programasde apoyo a la democraciay, de forma específica, la asistencia a laex-UniónSoviéticay los paísesdel Europaoriental. Iii) Promoverla Paz: comprendelas operacionesde paz de NacionesUnidas, la asistenciade seguridady defensay la asistencialigadaa la luchacontra el narcotráficoy el terrorismo. IV) ProveerAsistenciaHumanitaria:ésteTitulo regula la asistenciapara refugiados, la ayuda humanitariay la ayudaalimentariade emergencia del Título Ii de la PL-480. V) Promoverel crecimiento económico a travésdel comercioy la inversión: regula las operacionesde la Corporaciónde InversionesPrivadasen Ultramar{OPIC), el Eximbank y la “Agencia deComercioy Desarrollo” previstaen la Ley. VI) Avanzar la diplomaciaestadounidense: éste objetivoafecta a los cinco anteriores. Los tresTítulos restantes—VII a IX— regulanla autoridad,las restricciones por las quese denegaríao suspenderíala ayudaa un pais receptor,los sistemas de información y notificaciones al Congreso, los procedimientos de coordinacióncon otrasagenciasfederalesy las normasadministrativasde gestión, licitacionesy personal. El Anteproyectode Ley, segúnJohnSewell y CatherineGwin, del influyente Consejode Desarrollo de Ultramar (ODC), un Think-Tank radicado en Washington,decepcionóa ampliossectoresdel Congresoy a muchos analistas y ONG. La nueva propuestade legislacióncontemplabaaspectos positivos, entrelos que cabedestacarque lograbaidentificar objetivosprecisospara la política de ayudaexterna,hacia más flexible el programaal eliminar las partidas tradicionales—ESF,DA— y las “cuentas funcionales”, daba énfasis a la promocióndel desarrollosostenibley no vinculaba la ayuda externaa la promociónde exportacionesnorteamericanas. El anteproyecto,sin embargo,no establecíaunajerarquíade prioridadesentre los diferentes programas,y aumentabala discrecionalidad de la - 169 - Administración sin la suficiente supervisióny rendición de cuentasante e! Congresot. El anteproyectose ha enfrentadoa difíciles obstáculospolíticos. En 1994 la Administración Clinton dio prioridad a otrasiniciativas políticas domésticas como la reformade la saludy la asistenciasocial o la Ley del Crimen,y no lo presentó a consideracióndel Congreso. En noviembre de 1994 los Republicanoslograron la mayoríaen la eleccionesa ambasCámaras,por primeravez encuarentaaños,y el proyectoquedóaparcado.Fue, en palabras de Marc Cohen,“la muertede la reforma”2. Influyenteslobbiescomoel judío rechazaronla Ley, queeliminabala asignaciónreservadade fondos (earmark) a Israel. Estepaísy Egipto captan5.000 millonesde dólares anualmente,en su mayoríaESE,que representanen torno al 35% del presupuestototal de ayuda, y que no sejustificabanbajo los criterios de la nuevalegislación. Aun sin contarcon un nuevo marcolegislativo, la AID hizo suyasmuchasde las recomendacionesde la iniciativa Reinventingthe Governmente inició entre 1994 y 1995 un profundo programa dereformasque incluyó el despidode un millar de empleados,el anuncio de cierre en un plazo de tres años de 27 misiones enpaísesen desarrollocuyos “éxitos económicos” les permitirían “graduarse”de la asistencianorteamericana,y unacompletareorganizaciónde la Agencia, eliminando90 unidadesorganizativas.La AID reestructurósus operacionesy su organigramaen tornoa un “Buró Global” para dar respuesta a “cuestiones transnacionales”. Este Buró incluyó ¡a Oficina del Administrador, la de “Mujer y Desarrollo” (Woínenin Development,WID), la de Gestióny Programas,y cinco “centrosde excelencia” coincidentescon las grandeslíneasde acciónde la políticade ayuda: i) población,saludy nutrición; u) crecimiento económico;iii) medio ambiente;iv) democraciay gobernación y y) desarrollodel capital humano.A estoscentrosse lesagrególa “Oficina de Transición”, paraproporcionar asistencia rápidaque cubrael vacío que sc extiende entrelos socorrosde corto plazo y las operacionesde paz y los programasde rehabilitacióny desarrollode largo plazo3 1 SewelI y Gwin 1994, p. 84. 2 Cohen 1995, p. 96. 3 Sewell y Gwin 1994,p. 83, y Atwood 1995, p. 6. - 170 - Capítulo 4 Instrumentos, actoresy procesos 4.1 Las modalidades e instrumentos de la ayuda Los principales programas de ayuda económicabilateral de Estados Unidos son tres: los Fondos de Apoyo Económico (ESE o EconoinicSupportFundió, la Asistencia para el Desarrollo (DA o DevelopmentAssistance)y la Ayuda Alimentaria. Esta categorización correspondea la forma en que son presentadosal Congreso y procede del marco legislativode la Ley de AsistenciaExteriory de la Ley Pública480 (PL-480). El cuadro n0 7 muestra la importanciarelativade cadaunade ellasen el añofiscal 1992. Otras categoríasde ayudabilateral,que no consideramosen estetrabajo sinoa título comparativo respecto a las modalidades“económicas”, son las correspondientesa la ayuda de emergenciade la Oficina para el Socorroen Desastresde la AID (OFDA-AID), y a la ayudamilitar. Estaúltima se canaliza a travésde los programasde capacitaciónde militares y fuerzasde seguridad, conocidos comoIMET (International Military Educationand Training), la ayuda militar directa en armamentoy equiposdel MAP (Militarv Assistance Program) y las ventas de equipo militar en términos concesionalesdel programaFMS (Foreign Military Sales). A estas modalidadesde ayuda bilateral se les sumala que seotorga a organismos multilateralescomo los bancosregionalesde desarrollo,el Banco Mundial o las agenciasde Naciones Unidas. El estudiode las distintasmodalidadesde asistencianos permitirá analizar cómo opera en la práctica la ayudanorteamericana,cómo sevincula a los diferentes objetivos de la política exterior, cuáles son los efectos macroeconómicosy de desarrolloprevistosen el paísreceptory qué tipo de condicionalidad comportan.El análisis de la condicionalidadde las diversas formas de asistenciaeconómicanos permitiráanalizar tambiéncómola AID ha 171 - intentado lograr sus objetivospolíticosy económicosen la práctica,y cómo se articulanlos interesesy las estrategiasde la AID con los actoreseconómicosy políticos de los paísesreceptoresde la ayuda. Cuadron0 ‘7 Composiciónde la ayuda norteamericana portipos, año fiscal1992 1 0% 29% 1 2% •DA • Militar o ~ Multilateral • Ayuda alimentaria 22% Fuente:AID 4.1.1 Los Fondosde ApoyoEconómico(ESF)1 Los Fondos deApoyo Económico (EconoínicSupportFund o ESE) son la categoríade ayudamás importante. Entre1989 y 1991 el Congresoasignóun promedioanual de 3.200 millonesde dólarescomoESE. Hay cuatro modalidadesde ESF: a) transferenciasde dólares en efectivo a través de créditos o donacionesparaequilibrar la balanzade pagos delpaís receptor(ESFCashtransfers); b) financiaciónde importaciones (a travésdel Com,’nodity Imporis Program, CIP); c) ESFdestinadosa financiar proyectos de desarrollo (ESFprojects), y d) ESE destinadosa apoyaractividadesde desarrollono ligadasa proyectos(ESE SectorAssistance).En 1987, por citar un año significativo, EstadosUnidos proporcionó3.759 millones de dólares 1 Este apartado sebasa,en granmedida,en Nowells 1985,GAO 1988ay Zimmermann¡993, PP. 15-17. 27% - 172 - como ESF. El 61% fueron Cash Transfers, el 32% ESE destinadosa proyectos,y el 9,5% fueronapoyoa las importaciones’. El procedimientopor el que seotorganlos ESE (ver cuadro n0 8) es el siguiente:estosfondos,en dólares,son depositadosen el BancoCentraldel país receptor,que puedeutilizarlos para fortalecersus reservas,hacer frentea obligacionesexternasen divisas —pagode la deuda,entre otras—, y para su venta a los importadores.El gobierno quedaobligado a abrir una cuentaen dólares,separadade otras cuentasen divisas, así comouna cuentaseparadaen moneda local por un monto equivalente, al cambio oficial, a los dólares transferidos.Estos“Fondos en monedalocal” se reponenmediantela ventade los dólaresen el mercadocambiario. Los fondos generadospor los ESE, finalmente, se utilizan para fortalecer el presupuestoestatalo financiar proyectosde desarrollogubernamentaleso privados. El destinofinal de estos fondos es objetode acuerdosentrela AID y el gobierno receptor.Aunque formalmentees el Gobierno quien debetomar la decisión última sobre el destinode los fondos, la oficina local de la AID puede ejercerun control casi total de los mismos,comoveremosen el casode CostaRica. Es importanteresaltar quelos ESE sólo puedenser utilizados para financiar importacionesprocedentesde Estados Unidos.En aquellospaísesen los que se ha recibido un gran volumende ESE a lo largo de variosaños—como ocurrió en Centroamérica—,ello ha contribuido a alterar la estructuradel comercio exterior dc la región, permitiendo que Estados Unidos aumente significativamentesu cuotade mercado. Los ESEson tambiénconocidos como“fondos de estabilización”o “de apoyoa la balanzade pagos”,pues contribuyen a paliar losdesequilibrioscausados por el déficit comercial y/o el pagode la deudaexterna.Los fondos en moneda local también pueden ser utilizados parapaliarel déficit fiscal. Por todo ello hangozadode gran aceptación entrelos gobiernosreceptores. El principal objetivode los ESE no es humanitarioni de desarrollo, aunque por su naturalezaeconómicatienenimportantesefectosen esosámbitos.Por su origen y característicasson consideradosuna herramientaesencialde la política exterior, y ha sido la modalidad de ayuda con objetivos más 1 GAO 1988a,p. 10. - 173 - explícitamente políticos.El ESF permiteresponderrápidamentea interesesde seguridad emergentesdebido a su granflexibilidad. Estetipo de fondostiene efectoseconómicosinmediatosen términos de estabilización—el simple anunciode su llegadaafectaa variableseconómicasclave comoel tipo de cambio o los tipos de interés—,no se ven lastradospor los lentos y costosos procedimientosde gestiónde los proyectosque caracterizana la Asistencia para el desarrollo(DA), no sufren“cuellos de botella” burocráticos,y los procedimientosde control quese lesaplicansuelen sermucho máslaxos. Cuadron0 8 Canalizaciónde los Fondosde Apoyo Económico (ESF) ONO locales 1 Fuente: elaboración propia A lo largo de su historia, estetipo de asistenciase ha visto afectadapor los grandescambiosque han afectadoa la política de ayudaexternade Estados Unidos.En los añoscincuentay sesentaestosfondos se concentraronen países seleccionadosen función de su importancia para la política exterior norteamericana,a menudoen guerrao bajo amenazade guerra. Segúnresumió Gobiernoreceptor - Apoyo presupuestario - Proyectos de invensión Org. empresaprivada Exportadores norteamericanos Gastosoperación oficinas AID 174- Larry Q. Nowels, los ESF y sus antecesores fuerondiseñadosinicialmente como «... un programade apoyopresupuestarioque atendalas consecuencias econótn¡cas negativasdefuertesgastosde defensa»1.En 1977 el Congreso decidióque la legislaciónde “NuevasDirectrices” tambiénafectabaa los ESE. A partir de los añosochentala crisis económicaque atravesabandiversos paisesen desarrollode importanciaestratégicapara Estados Unidosllevó a la AID a condicionarla entregade ESE paraapoyar la balanzade pagosa la aplicaciónde políticasde ajustey reforma económica.La lógica de estenuevo enfoque erala siguiente: sin reformasque liberalicen la economíay permitan restablecerel crecimiento,la ayudao la reducciónde la deudano podrán garantizarpor sísolas la estabilidadeconómicay política a largo plazo2. Los actualesESE fueron creadosen 1951 como “Apoyo Económicoa la Defensa”(DefenseEconornicSupport),contribuyerona restaurarla capacidad militar de la EuropaOccidentaltras la creaciónde la OTAN y facilitaron el despliegue estratégicoestadounidense.A mediadosde los cincuentay hastala derrotade Vietnam del Sur, Asia fue el principal destinode este tipode fondos,que entre1964 y 1978 fuerondenominados“Asistenciade Apoyo a la Seguridad”(Securitv Supporting Assistanceo SSA). En los años “pico”, Vietnam llegó a concentrarel 85% de los mismos. Desdemediadosde los setenta, Egiptoe Israel fueronlos destinatariosmás importantes.En los años ochenta esteprogramase caracterizópor una dispersión geográficamucho mayor, y algunos Estadoscentroamericanosse situaron entre los principales destinosde los ESEa nivel mundial.En 1979 sólo recibíanESE ocho países. En 1987 los ESEseutilizabanen 39 paises3. Segúnla Oficina General de Cuentasde Estados Unidos,a finales de los años ochentalos ESEservían básicamentea cuatro grandespropósitos: a) los compromisosfinancierosde Estados Unidoscon Egipto e Israel; b) los pagos porderechosde usode las basesmilitares norteamericanas;c) la estabilización económicade los paísescon dificultades de balanzade pagos, y d) la promociónde las reformaseconómicas~. 1 Nowels 1985,p. 4. La traducciónes nuestra. 2 GAO 1986a,p. 2. 3 GAO 1988a,p. 10. 4 GAO 1988a,p. 8. - 175 - Aunqueel ESE es considerado“asistenciade seguridad”enlos presupuestos,su naturalezay su impacto es fundamentalmenteeconómico—desde 1961 no puedenucilizarseparafines militares o paramilitares—y lo administrala AID, dependientedel Departamentode Estado,y no el Departamentode Defensa. Esta paradojaha dado lugar a fuertes debatesen el Congresosobre el verdaderocarácterde los ESEy la necesidadde establecerun adecuado “equilibrio” entre loscomponentesde seguridady de desarrollode la ayuda. Los sectorespolíticosy académicos —generalmentedemócratasy liberales— que consideran que laayuda es antetodo un medio de aliviar la pobrezay promover el desarrollo suelentener una visión desfavorablede los ESE. Quienesdesdeposiciones conservadorasconsideranque el principal cometido de la ayuda esapoyar a los aliados comprometidosen la lucha contra el comunismo—o, más recientemente,el narcotráfico—suelentener la visión contraria1. La forma en la que operanlos ESE ha añadidoelementosde confusión. Aunque los ESE no pueden destinarsea usos directamente militares, representanen la prácticaun efectivo apoyoa los gobiernosen guerra,ya que los dólaresESE son indiscernibles,una vezhan llegado a las arcasdel Banco Central,de otros dólaresdestinados,por ejemplo,a la comprade armas.Los ESE, en efecto, liberan recursosde otras áreas y posibilitan al gobierno reforzar su esfuerzobélico. Esto significa que laslimitaciones del Congreso respectoa adquisiciónde armamento,por ejemplo, pueden burlarse con una granfacilidad por el gobiernoreceptor. En1984, ante los acontecimientosde El Salvador,el Congresoexigió quelos ESE se mantuvieranen una cuenta aparteen el Banco Centralde los paísesreceptoresparaevitarestaconfusión. En 1987 el Congresoy GAG consideraronilegal la pretensiónde Egipto de utilizar los ESE para hacer frentea las obligacionesde la deudaderivadade comprasde equipo militar aEstadosUnidos2. Por otra parte, el objetivo de los ESF en el país receptores unaeconomía establey en crecimiento,que proporcioneestabilidadal gobiernoy fortalezca sus capacidades defensivas.A corto plazo,sin embargo,es frecuenteque los objetivoseconómicosy de seguridadno seancoincidentes.Una economíaen crisis requierea menudodolorosasmedidas de ajuste que puedendar lugar a ¡ Schoultz1989, p. 426. 2 GAO 1988a,PP. 35 y 43. 176 - descontento sociale inestabilidad política y, en el caso de conflictos guerrilleros o guerras civiles, puede reforzar a lasorganizacionesinsurgentes. En estassituacioneslos ESF puedenser utilizados como herramientade estabilización,eludiendoo posponiendoel ajuste, lo quea largo plazo impide superarla crisis y recuperarel crecimientoeconómico. Comoveremos,los casosde Hondurasy El Salvadorilustran los dilemas dela estabilizacióny el ajuste cuando existenfuertesinteresesde seguridad. Los ESE confieren a la AíD una gran capacidadde influir en el comportamientopolítico y en la políticaeconómicade los países receptores,a través delos Conveniosque regulanla entregade los ESE, generalmentede carácteranual,y del calendariode libramientoy ejecuciónde los fondos. La oficina local de la AID puededecidirdiscrecionalmenteen que momento libra los fondos,tanto en eseaño comoen el siguiente—los ESE aprobadosen un año fiscal por el Congresotambiénpuedenejecutarseen el año siguiente— (efectopipeline). Al reservarcadaaño unacantidad pendientede ejecución para el siguienteaño, el ejecutivoy la AID se reservanuna granautonomía para presionaral gobiernoreceptor’. A través del uso de los fondosen monedalocal la AID puedetambiéninfluir en las prioridadesde gastodel Estado,y extendersu influencia a la sociedad civil. En el casocentroamericano,los fondosen monedalocal generadospor los ESEse han venidoutilizandoparalos siguientesfines: - El apoyopresupuestarioa los gobiernos. - La creacióny financiación de organizacionesde la empresaprivada —cámarasde Comercio,institutos,patronales— vinculadas a lossectores “modernizantes”del empresariadoy a los exportadoresno tradicionales. Estas actúancomo Think-Tanksen materia de política económica,se coordinancon el gobiernopara lapromoción de las exportacionesno tradicionalesy diversos proyectosde desarrollo,y realizan un importante esfuerzode educacióny difusión de los principios dela libre empresay del liberalismo económico. 1 Danby 1989, p.55. - 177 - - La creacióny financiaciónde organismos estatalesque financianONG locales, de organizaciones“paraguas” y de organizacionesno gubernamentales (ONG)locales; también se han financiado ONG norteamericanas,incluyendo un importante númerode organizaciones vinculadas a las sectas fundamentalistasy a la “nueva derecha” norteamericana. - Apoyo a lasprivatizaciones:la AID aportala diferenciaentreel valor de mercado y el valor de registro, contribuyendoa las operacionesde privatizacióndel sector público productivo. - La dotación defondos de contrapartidaa proyectosde desarrollode otros donantes,como el BID o el Banco Mundial, o de la propia AID: los proyectosde desarrollode un donantesuelenimplicar unaaportaciónde la institución contraparte,que sirve tanto comomedio paragarantizarel “compromiso” del receptorcon el proyecto, como su sostenibilidad futura. En diversas ocasiones,los fondosen monedalocal han cumplido este papel,con lo que se ha dado la paradojade que la AID ha tenido como contrapartea sí misma, aunquea travésdel gobiernolocaIl. - Por último, los fondos en moneda localgeneradospor los ESE se han destinadoa cubrir los gastosde operaciónde lasoficinas localesde AID. 4.1.2 “Alimentospara la Paz”: laayudaalimentaria2 La ayudaalimentariade la PL-480FoodforPeacese canaliza, como vimos, a través de dos mecanismos:el Título 1 de la Ley proporcionacréditos concesionalespara la compra de productos agrícolasnorteamericanos especialmente:trigo, harinade trigo, maíz, sorgo, aceitevegetal y arroz. El Título II autoriza donacionesde alimentosprocedentesde los excedentes norteamericanos. La ayudaalimentadaes administradaen Estados Unidos por la Corporaciónde Crédito Mercantil(Co~nmodityCredit Corporation o CCC) del Departamentode Agricultura (USDA),y en cuantoal paísreceptor,por la 1 Danby 1989, p.39 2 Paraesteapartadonoshemosbasadoen Bremer-Foxy Bai¡ey1989,en Garst y Harry 1990, especialmenteen los capítulos1 y 11, y en Garst1992. - 178 - AID. En términos cuantitativos es la segundamodalidad de ayuda más importante. En 1990 el Congresoautorizó préstamosy donacionesde alimentos por valorde 1.600 millonesde dólares. El Título 1 es, en esencia, unaforma de apoyo económico alos gobiernos. Su objetivo básicoes aliviar la balanzade pagos delos paísesreceptoresy, al tiempo, dar salidaa los excedentes agrícolasnorteamericanos.Tanto en términoseconómicoscomo de seguridad,cumplen unafunción similar a los ESE,aunquesu naturalezaseadistinta. Tiene, por lo tanto, muy poco que ver con el hambre,la desnutricióny el alivio de la pobreza,entreotros objetivos que habitualmentesehan asociadoa la ayuda alimentaria. Enlos cuarenta años de vigenciade la PL-480, EstadosUnidos ha asignadomás de 88.000millones de dólares(en dólares constantesde 1993) en asistenciaalimentariabajo el Título 1’. El funcionamientobásicodel Título 1 puede verseen el cuadro n0 9. En primer lugar, la AID y el USDA otorganal gobierno receptorun crédito en dólares vinculado a la adquisición de productos agroalimentarios estadounidenses. Posteriormente,los importadoresprivados — panificadores, molineros, fabricantesde pienso, ganaderos—o públicos —instituciones reguladorasy de comercialización agraria— adquieren los productos alimentarios a preciosde mercado.Los exportadores norteamericanosreciben el pago en dólares de inmediato,a travésde los sistemasde estabilizaciónde preciosde la CCC y el USDA. Los importadoresabonanla facturaen moneda local en suBancoCentral,generandoun fondoen monedalocal. El gobierno receptordeberápagarel créditoen dólares—lo que contribuyea incrementar la deuda externa— perolos términos del Título ¡ son extremadamente favorables: duranteun periodo de graciade 10 años se abonaun interés de entreel 2% y el 3%. La amortizacióndel créditose realizaen un periodo de hasta30 añosadicionales,con un interés deentreel 3% y el 4%. El ahorro total para el gobiernoreceptorpuedeser de hastael 70% del precio de mercado. La implementaciónde la ayuda alimentariarequierela coordinaciónde varias agencias federales.El Secretariode Agricultura, a travésdel ServicioAgrícola Exterior (Foreign Agricultura! Service)preside un Comité Interagencias 1 GAO 1995a,p. 3. 179 (InteragencvStaffCommitteo ISC) del que forman parte diversosorganismos gubernamentales, entre ellosla AID. Como veremosen el apartado dedicado a actoresy procesos,la asignaciónde los fondos respondea los objetivos,a veces contrapuestos,de un gran númerode agenciasy de los interesesy grupos de presiónque sesitúanen su entornol. La administracióninteragenciasdel programadio origen auna burocratización excesiva, aconflictosde interesesy a una influencia excesivadel Departamento de Estadoy sus objetivos, lo que politizóel programa.En 1990 se reformó la Ley, otorgandoa USDA la gestióndel Título 1 y a la AID la de los Títulos II y III, con el objetode simplificar su administracióny. como vimos, contribuira “despolitizarlo”. Un estudiode laOficina Generalde Cuentas(CAO) publicado en 1995 señalaba,sin embargo,que estasreformasno habían logrado mejorar la eficienciadel Titulo 1 ni su eficaciapara lograrobjetivosde desarrollo2. Las operacionesdel Título 1 seenmarcanen “Conveniosde Préstamo”anuales acordadoscon el gobierno del país receptor,en los que seestipulan las “medidasde auto-ayuda”que éstedebe adoptar para mejorarsu sistema agroalimentario.En estasmedidasradica la condicionalidad económicadel programa,ya que la AID suele utilizarlas parainducir reformaspolíticas. En los años setenta, las medidas de auto-ayudapretendíanfortalecer las instituciones públicas de comercialización agrícola— almacenamiento, estabilizaciónde precios, extensiónagrariay apoyo alos productores—. Desde principios de los añosochenta,en un viraje de 180 grados,estasmedidas tuvieron como objetivo llevar el ajusteestructuralal agro, contribuyendoa desmantelarlas instituciones cuyacreación y desarrollohabíaalentadola propia AID diezañosantes. En 1990,como vimos, laPLASO experimentéimportantesreformas,entre las que destacala inclusión de la “seguridad alimentaria”como objetivo de la ayuday la eliminación de condicionesespecíficasy mensurablesdentrode las medidasde auto-ayuda.Estasse redujeron a partirde entoncesa declaraciones generales depolítica. 1 Zimmerrnann1993,p. 19. 2 GAO 1995a, p. 5. - 180 - La condicionalidaddel Título 1 ha experimentadolas mismas limitacionesque la aplicadaa travésdel ESE. La capacidadde presionarde la AID dependede losvolúmenesde ayuda alimentariaotorgados. Cuandoéstosson muy grandes suele ser por motivospolíticos, y entoncesla AID estámás interesadaen la estabilizacióneconómicaque enaplicar un programade ajuste estructural potencialmente desestabilizador’.En otros casos,sin embargo, la AID ha coordinadola condicionalidadde la ayuda alimentariacon la de los ESE. La propia AID señala que la ayuda alimentaria: «..ancrementa, a veces sustancialmente,la magnituddelpaqueteglobalde ayudaquesomoscapacesde ofrecera los gobiernos.aumentandodeestaforma nuestracapacidad deinfluir en susdecisiones»2 Según unacláusulade la PL-480 denominadael “RequerimientoUsual de Mercado” (Usual Marketing Requirementso UMR), la ayudaalimentariano debesustituir ni desplazarlas importacionescomercialesque el país realiza habitualmente.Se esperaque los gobiernos que reciben ayuda alimentaría mantengan dichas importaciones. La ayudarecibidadebe ser adicional, parano incurrir en competencia deslealy dañara otros exportadores3. Sinembargo, cuandohan estadoen juego interesesde seguridad—caso deHonduras, Guatemalao El Salvador—la AID ha violadoconscientementeeste principio estableciendo arbitrariamenteel IJMR en “cero” o cerca de este valor. Un estudiode! GAO sobreel Título 1 mostraba queestos tres paíseshabían sido los másclarosejemplosde desplazamientode importaciones comercialespor partedel Título 14. Esta maniobra, obviamentedirigida a proporcionarel máximo alivio en la balanzade pagos,pone de manifiesto quela ayudaalimentariaes considerada unaherramientade estabilizacióny queno se tienenen cuentalos efectos que ésta pueda tenerdistorsionandolos mercadoslocales e internacionalesde grano. 1 Garst y Barry 1990, p. 27. 2 Plan EstratégicoRegionalparaCentroaméricade la AID de 1983,citadoen Garst 1990, p. 29. 3 El nivel usual deimportacioneso UMR se calcutaobteniendoel promedio de las importacionesde los cincoañosanteriores. Sobreel UMR, ver Garsty Barry 1990, p. 23 y Vondal 1990, p. 9. 4GAO 1985, Pp.6 y 46-48. - 181 - Un estudiode la Oficina General de Cuentasde Estados Unidos(CAO) publicadoen 1995 indicó que el apoyo ala balanzade pagosno tiene efectos duraderosen materia de desarrollo. En materia agroalimentaria,las aportacionesrealizadaspor el Título 1 no contribuyentampocoa lograr la seguridad alimentaria, yaque ésta dependedel procesomismo de desarrolloy no decontribuciones externassujetasafuertesinfluenciaspolíticas1~ Cuadron0 9 Canalización de la ayuda alimentaria a crédito (PL-480 Título 1) Exportadoresprivados de EEUU 4, Pago inmediato en dólares Productos alimentados Pagos en moneda kxal GobiernoEEUU CCC/USDA AID Crédito concesional en dólares Amortiílición en términos concesionaJes 4 Productos Consumidoresdel paísreceptor Fuenk:Garst y Bany 1990, p. 19 Los fondosen monedalocal generadospor las ventasdel Titulo 1 se gestionan deforma similar a los generadospor los ESF. La AID y el gobierno receptor firman un convenio en el que se establecenlos proyectos y las entidades, Empresariosagroalime ntarios o Institutosde Estabilización y comercializaciónagrana de los Gobiernosreceptores ¡ Banco Central Gob. receptor Cuenta Cuenta moneda load en dó!ares Gobiernoreceptor - Apoyo presupuestario - Provectos de inversión Org. empresaprivada ONO locales 1 GAO 1995a,p. 5. - 182 - públicasy privadas,que recibirán los fondos. Una parte sustancialde los mismos puede engrosarel presupuesto gubernamental. El programa,como puede verse, tieneevidentesefectosestabilizadores.Las comprasde productosalimentariosrealizadascon los créditos del Título 1 alivian el déficit de la balanzade pagosy liberan dólaresparaotros usos;los fondosen monedalocal fortalecenlas finanzaspúblicas,y las importaciones de grano contribuyena mantenerbajos los precios de los alimentospara la poblaciónurbana.Inicialmente,todo estorepresentauna gran ventaja, ya que serán otros los gobiernosque, añosdespués,tenganque afrontar los pagos. EstadosUnidosy los intereses agrícolasprivadosde esepaís también logran lo que,como vimos, es uno de los principalesobjetivosde la PL-4.80:expandir los mercados paralas exportaciones agrícolasnorteamericanas. La ayudaalimentariapuede comportar fuertes costespara losproductores nacionales.La ayudaalimentaria distorsionala demanda modificandolos hábitosde consumo—“efecto desplazamiento”—,puede deprimirlos precios, desalentarla producciónlocal —“efecto desincentivador”—y dañar a los productores nacionalesde granosbásicos.Frentea estosproblemas,en 1977 el Congresoañadióa la PL-480, poriniciativa del SenadorHenry L. Belímon, la llamada “Enmienda Belímon” (Beilmon Determination), que prohibe la entregade ayudaalimentariasi el Departamentode Agricultura determinaque éstapuededesalentaro interferir la producción local,o queel país receptorno cuentacon facilidadesde almacenajeadecuadas parasu acopio y distribución. Esta Enmienda,sin embargo,no se sueleaplicarcon rigor,especialmenteallí dondehay interesesde seguridaden juego!. Por otraparte, en los añosochentala AID ha tenidoa menudo como objetivo explícito de su política agrícoladesalentarla producciónde granos básicos paraempujara los campesinosa la producciónde los “no tradicionales”parala exportación,sustituyendola producciónalimentariacon grano importado.En los paísesen los que se han llevado a cabo evaluaciones fiables—entrelos de nuestroestudio,es el caso de Honduras— estosefectos negativosestán claramente documentados.El deteriorode la seguridadalimentaria observable en muchos paísesen desarrollo —y con éste, la crecientedependencia externa—esel resultadológico de estosprocesos. 1 Garst1990, p.59 y Zimmermann1993,p. 19. - 183 - El Título II es el componente “distributivo”de la PL-480.Dona alimentos procedentesde los excedentes adquiridos porel Departamentode Agriculturaa travésde susprogramasde apoyoa los precios agrícolas.A pesarde canalizar sólo unaterceraparte de la ayuda alimentaria, esel quetiene másvisibilidad. Segúnla Ley, los objetivos del Título II son enfrentarseal hambrey a la desnutrición, especialmentela infantil; prestar socorroa las víctimas de desastres;promoverel desarrolloeconómicode la comunidaden paísesen desarrollocon los que Estados Unidostengarelacionesde amistad;distribuir alimentosa los necesitadosy apoyar la nutrición escolara través de organizacionessin ánimode lucro. Los alimentos donadosa travésdel Título II se distribuyen generalmentea través del ProgramaMundial de Alimentos (PMA) o el ACNUR, de ONG y organizacioneshumanitariasy de agenciasgubernamentalesde los gobiernos receptores(ver cuadro n0 10). Entre las organizacionesencargadasde la distribución, las norteamericanasCARE, Catholic Relief Services (CRS), World Vision o la Agencia de Socorro y DesarrolloAdventista (ADRA)se encuentranentre las másimportantes.En 1993 las ONG distribuyeron 1,3 millones de toneladasmétricasde ayudaalimentariaen 58 países.568.000 toneladasfueron distribuidaspor CARE y CRS’. Agencias religiosaslocales como Cáritas,y las SociedadesNacionalesde Cruz Roja han sido a menudo canalesde distribución privilegiados.A mediadosde los años ochentael Congreso autorizóla reventade hastaun 10% de las donacionespor partede estasagencias—la denominada “monetización”de la ayuda alimentaria— con el objeto de financiarlas costosas operaciones dedistribución,ya que el Titulo II no las cubre. Dejandoal margenla ayudacanalizadaa través de organismosmultilaterales — PMA y ACNUR— los mecanismos másfrecuentementeutilizados para la distribuciónde estetipo de ayudason los siguientes: a) Programasde alimentaciónsuplementaria dirigidosa escolaresy a madres lactantes. 1 GAO 1994b,p. 11. -184- b) Programas de“alimentospor trabajo” (foodfor work) en áreas urbanasy rurales, generalmente asociadosa la construcción y reparación de infraestructuraviana.En muchamenormedida,programasde “alimentos porcapacitación”. e) Ayuda de emergenciaantesituacionesde desastre. d) Programasde “Acción cívica” realizados conjuntamentecon lasFuerzas Armadas,en el marco de campañascontrainsurgentesy para atendera desplazadosde guerra. El Titulo II, aparentementela modalidad de ayuda más “desinteresada”y “humanitaria” de Estados Unidos,ha sido desdesu nacimiento objetode intensascontroversiasen el Congresoy en la opinión pública debido aque ha sido a menudo objetode prácticas irregularesy se ha utilizado como armade la guerracontrainsurgentey de operacionesde pacificación,comoveremosen los casosde Honduras,El Salvadory Guatemala.Por partede los gobiernos receptores,las donacionesde alimentosde EstadosUnidos se han utilizado en no pocasocasíonespara reforzarel patronazgoy el clientelismopolítico y no se han visto libres de corrupción. En el casode Vietnam a principios de los añossetenta,los casosdecorrupciónaireados por los mediosde comunicación se convirtieron en un escándalonacional, provocandoreformas en la legislación’. Un informe de la Oficina Generalde Cuentas(CAO) publicado en julio de 1993 señalóque no podía afirmarse que la ayuda de los Títulos II y III estuvieracontribuyendoa la seguridadalimentariade los paisesreceptores, debidoa la falta de una políticaclaray de criterios precisosde implementación y a la incapacidadde demostrartal impacto por parte dela AID. En 1995 CAO realizó una nuevaevaluación,constatandoque aunquela AID había resuelto muchosde los problemaspendientes,el impacto dela ayudaen la seguridadalimentaria seguía siendodifícil de establecer2 1 Un recuento deestasprácticas, para elcasode Centroamérica,en Garsty Barry 1990, PP. 95-183.2GAO 1993a,p.4 y GAO 1995c,p. 3. - 185 Mecanismos distributivoscomo “Alimentos por Trabajo” han sidotambién cuestionadospor las ONC de desarrollodebido a que en muchasocasiones refuerzanel caciquismoy dan lugara actitudesde dependencia,tienenefectos particularmentedestructivossobre la organizacióncomunitaria,fomentan cambiosde hábitosde consumoy en algunoscasos hanencubierto trabajos forzados ligados a operacionesde contrainsurgencia.como ocurrió en Guatemaladurantela primera mitadde los añosochental. Cuadrou0 10 Canalización de la ayuda alimentaria como donación (PL-480 Título IT) Otros donantes (Alemania,CE) ProgramaMundial de Alimentos ACNUR Organizacionesno Gubernamentales~1 (ONO) norteamericanas Gobierno a Gobierno Agencias ~ubemam 3~3J Beneficianos Fuente: (iarst y Barry 1990, p. 99 PL-480 Título II (incluyendo secc. 416) (Donaciones de excedentes alimentarios de Estados Unidos)1 Agencia para elDesarrollo Internacional 1 1 1 C]TGUA 1994, vol 11, pp. 31-35. - 186 - Tambiénsehancanalizadopequeñas cantidades deayuda alimentariaa través de la “Sección 416”de la Ley de ComercioAgrícolade 1949, una disposición creadaparaeliminar los excedentesde productos agropecuariosde la CCC mediantedonacioneshumanitarias;aunqueel programaes de importancia reducida respectoal Título II de la PL-480, no precisa aprobaciónde! Congreso,por lo que enAmérica Central sele ha utilizado a menudo para apoyarprogramasde “acción cívica” y operacionesde contrainsurgencial. En 1985 se creoel Programa“Alimentos para el Progreso”.Éste fue diseñado por el ConsejoNacional de Seguridadpara apoyar a los gobiernos que emprendieranprogramasde ajuste y liberalización del sector agrario, sirviendoa los interesesde seguridadde Estados Unidos. Laasignaciónde la ayuda—que incluye tanto créditos como donaciones— depende totalmentedel ejecutivo, sin participación del Congreso.Todo ello lo convierte en el programade ayudaalimentariamás politizado. En el caso centroamericanose aplicó por primeravez en Nicaragua,inmediatamentedespuésde laselecciones en lasquefue derrotadoel FrenteSandinistaz. 4.1.3 La Asistenciapara el Desarrollo (DA) La asistenciaparael desarrollo(DeveloprnentAssistanceo DA) es la tercera categoríaen ordende importancia.Se rige, básicamente, porlas provisionesde la Ley de Asistencia Extranjera de1961. En 1992 elCongresoaprobó 1.200 millones de dólares comoDA. Esemismo año, la AID estabaapoyandocon este tipode fondos unos 1.500 proyectosen 80 países. Mientras que los ESF son asignadosa países,la DA es asignadaa categorías funcionales del presupuesto,como “salud y nutrición”, “agricultura”, “educación”o “planificación familiar”, siendo la modalidadde ayudaque más respondea la estrategiade las “necesidadesbásicas” y a la ejecuciónde proyectosde alivio de la pobreza.Un tipo especialde DA es el “Fondo de Desarrollo paraÁfrica Subsahariana”,creado en1988 y que en1992 recibió 800 millonesde dólaresy no cuenta conlíneaspresupuestarias especificas. 1 Garsty Barry 1990,p. ¡04. 2 Ver Garst 1992,p. 71. - 187 - La DA se ejecutaa través deproyectosde desarrollointensivosen personal, siguiendotodoslos pasosdel “ciclo de proyecto”. Sus procedimientos,por esta razón, son muchomás lentos,Los proyectosse diseñancon un horizontede medio y largo plazo, entre dos y diez años. Aunque la adopción de un horizontede largo plazo parece lo másadecuadopara abordar programasde desarrollo,en no pocos casos ello conduce a laburocratizacióny a limitar el impactode los mismos.En 1989 el RepresentanteDemócrata Lee Hamilton.un tradicional defensorde la ayudaexterna,señalóque la elaboraciónde los documentosde proyecto solía requerir dos años, otroaño más para recabarlos fondos, otro para efectuar licitaciones y contratos, y para entonceslas condicioneshabían cambiadoy el proyecto tenía que serdiseñadode nuevo1. En 1991 unaevaluación de laOficina Generalde Cuentas(CAO) detectó que la AID tenía 8.300 millones de dólaresen DA y en ESE “en la tubería (pipeline) —es decir, comprometidospero no gastados— debidoa deficiencias de planificación y a la sobrevaloraciónde costesrelacionadoscon lo anterior2. Los proyectosse ejecutana menudoa travésde contrapartesgubernamentales, por lo que su capacidadinstitucional y financieraes un factor crítico para su ejecucióny parasu continuidaduna veztermine la financiación de laAID. En no pocasocasioneslas contrapartesde laAID no cuentancon esascapacidades. Unaevaluacióninterna de los proyectosde saludde laAID realizadaen 1988 determinóqueestascarenciashabíanprovocadoel fracasoo discontinuidaddel 62% de losproyectos3. La DA, con la excepcióndel Fondo para África Subsahariana,no puede utilizarse para apoyar la balanza de pagos. Por todo ello, la DA es una herramientade escasovalor para influir a corto plazo en los gobiernos u organizacionesreceptorasy es quizás la modalidad de ayuda menos comprometidapolíticamente. Durante los años sesentagran parte de la DA se destinó a proyectosde infraestructura.En los setentase concentróen proyectosde pequeñaescala, especialmenteen los campos del desarrollo rural, infraestructura o 1 Hamilton 1989,p. 30, citadoen Zimmern-xann1993,p. 75. 2 CAO 1992b, p. 4. 3 Citada en Rondinelli 1989, p. 74. - 188 - cooperativismo.Hay que señalar, sinembargo,que tanto en esadécadacomo en la siguiente muchosde estosproyectos respondíana estrategiasy lógicas contrainsurgentes,produciéndoseuna crecientepolitización de estacategoría de ayuda.En los añosochenta,por último, la DA ha prestadomucha mayor atención a la promoción del sector privado, especialmentea los “nuevos exportadores”de productosno tradicionales. 4.1.4 Otras modalidadesde ayuda: el Cuerpo de Paz, el Eximbank y la Corporaciónde inversionesPrivadasen el Exterior (OPlC) Creadopor una ordenejecutivadel presidenteKennedy del 1 de marzode 1961 y aprobado porel Congresoen septiembrede esemismo año,el “Cuerpo de Paz” se ha convertido en uno de los más antiguos y característicos programasde asistenciade Estados Unidos.A lo largo de 35 años de funcionamiento,ha enviado 140.000jóvenes voluntarios norteamericanos —generalmentereciéngraduados—a realizar actividadesde desarrolloa 98 paises de Asia, Latinoaméricay África, generalmenteen el campo del desarrollo comunitario. En 1990 el Cuerpo de Paz contabacon 6.700 voluntariosdesplegadosen 75 países,y su presupuestoanual ha estado situado en torno a los cien millonesde dólares anuales,alcanzandolos 158 millones en 1989. Los objetivosdel Cuerpo de Paz, segúnel mandatolegislativo del Congreso, son “promover lapaz y la amistadmundial” a travésde la capacitaciónde recursos humanosy promoverun mejor conocimientode los estadounidenses en los paísesen los que losvoluntarios realizan su labor. En 19749 el PresidenteCarterenmendóla legislaciónreguladoradel Cuerpo de Paz para garantizarsu independencia. El Cuerpo de Paz, a pesarde actuarsólo en “países amigos”de Estados Unidos,se ha mantenidodesdesus orígenesostensiblementeal margende las Embajadasy las actividadesdiplomáticas,y las misionesde la AID ha sido su principal coberturade sus actividades.Su dedicación a actividadesde desarrollo—que se deseaexpresela buena voluntad de Estados Unidos hacia los paísesmáspobres—no ha impedido,sin embargo,quesean frecuentemente percibidoscomo un agentede penetraciónpolítica y cultural, y como veremos - 189 - en el casode Hondurasa mediadosde los ochenta,el Cuerpode Pazno ha estado al margen de actitudes y sentimientos nacionalistasy antinorteamericanos. El Eximbank (Export-Import Bank) fue creadoen 1934 con el objeto de financiary promoverlas exportacionesde Estados Unidos. Sucreaciónfue el resultadode las políticasdel NewDeal, y tras la SegundaGuerraMundial se orientó a la reconstrucciónde Europa y Asia. En 1953 el Presidente Eisenhowerintentó liquidar esta institución, argumentandoque no era necesariaen una economíade mercado, pero el Congreso lo mantuvo operativo. El Eximbank no es unaagenciade desarrollo,peroel Gobiernode Estados Unidosha facilitadoel accesoa sus recursos dentrode programasde asistencia másamplios,y a menudofinancia exportaciones incluidas dentrode programas de ayudade la AID, del Banco Mundialo del BID. El Eximbank proporciona garantíasy segurosde créditoa los exportadoresnorteamericanosa paísesen desarrolloconsiderados “dealto riesgo”, así comocréditosa corporacioneso a paisesen desarrollopararealizarcomprasen Estados Unidos. La Corporaciónde InversionesPrivadas en el Exterior (OverseasPrivate Inves/meníCorporation u OPIC) fueestablecidapor mandatodel Congresoen 1969,comenzandoa operaren 1971. La OPIC, que tampocoes una agenciade desarrollo en sentido estricto, proporciona garantías y seguros a las inversiones norteamericanasen paísesen desarrolloy en paísesen transición, que asu vez sean generadorasde exportacionesdesdeEstadosUnidos,contra riesgosde expropiación,conmocióninterna, inconvertibilidadde lasmonedas y una larga serie de supuestos.En 1994 la OPIC garantizó inversionespor valor de 3.700millonesde dólaresen 37 paísesen desarrollo. 4.1.5 La ayuda canalizadapor las Organizaciones Privadasde Voluntarios , que bajo la directa autoridaddel Presidentese ocupade 1 CAO 1994c, pp. 14-15 y 22-32. 2 GAO 1992a, p. 17. 3 Oficinadel Vicepresidente1993,capítulo6. - 202 - coordinarla política exterioren todos susámbitos: seguridad, comercio,ayuda o inversión. Las relacionesentre la AID y el restodel Departamentode Estadono son siempre fáciles. En ellas interactúauna lógica explícitamentepolítica y diplomática,preocupadapor objetivos políticos decorto plazo, y otra lógica tecno-económicaregidapor preocupacioneseconómicasy socialesde medioy largo plazo.En Washington,ello provoca controversias en cuanto alos niveles de ayudaque deben destinarsea uno u otro país. En el país receptor,ello afectaa las relacionesentre la Embajaday la misión local de la AID. La condicionalidady los desembolsosde ayuda,como veremos en el caso centroamericano,se venafectadosdirectamentepor estaslógicasen pugna. El Departamentode Agricultura (USDA) ha tenido un papel muy importante en la asignaciónde la ayudaalimentariay, desdela reforma de la PL-480 de 1990, es elórganoplenamenteresponsablede loscréditosdel Titulo 1 de dicha Ley. Hasta 1980, el Secretariode Estadode Agricultura presidíae! Comité Interagenciasde Staff (InteragencyStaffCornmitte o ISC). En este Comité estabanpresentesla Oficina de Gestióny Presupuesto(Office of Managernent andBudgetu 0MB), la AID —atravésde su Buró “Alimentos parala Paz”— y los Departamentosde Agricultura, Estado,del Tesoro,Defensay Comercio. USDA cuentacon el Servicio Agrícola Extranjero (Foreign Agricultural Serviceo FAS) parala gestiónde la ayudaalimentariay otros programasde promociónde las exportacionesagrícolasestadounidenses.Creadoen 1953, el FAS operaen todo el mundo a través de una red de 75 TraJe and A/tache Olfices que en 1992 cubrían 130 países.Estas oficinas actúanen estrecha coordinación conlas misioneslocalesde la AID. El Departamentodel Tesororepresentaa Estados Unidosen los organismos financierosinternacionales,como el FMI, el Banco Mundial o el BID. Tiene una influenciadeterminante enlas políticasde reprogramacióno reducciónde deudaa travésde los mecanismosdel Plan Brady. Controlandola aprobación de los créditosdel FMI y el Banco Mundial,el Departamentodel Tesoro de hechocontrolalas políticasmacroeconómicasde los paísesen desarrollo. Su principal preocupación,en suma, es el ajuste y la reforma económica, promoviendola coordinaciónde las políticas y la condicionalidadde la AID con las del FMI y el Banco Mundial. - 203 - Ello afectaespecialmentea los ESF. Si no existeninteresesde seguridad esencialesen juego, los ESF se utilizan parapromover el ajuste segúnlo exigido porel FMI y el Banco Mundial.Si los interesespolíticos enjuegoson mayores,los ESF puedenutilizarsepara “ayudar” al país receptora cumplir las metasmacroeconómicasacordadascon el FMI, atemperandolos costes socialesde lasmismas. El Departamentode Comercio y la Oficina del RepresentanteEspecialde Comerciodel Presidente ejercen unafuerteinfluenciaen la política comercial y de inversiones. Comercio,junto con Agricultura, tiene como objetivo primordial la promoción de los intereses empresarialesde las firmas estadounidensesen el exterior. Ambos Departamentos,en estrechaconexión con susrespectivasclientelas —industriales, exportadores—tiendena ver en la AID y en la ayudamás unasherramientaspara promocionary subsidiarlas exportaciones,que paraapoyarprocesosde desarrolloendógenoen los países receptores. A efectosde control y auditoría,las entidadesmás relevantes sonla Oficina de Gestión y Presupuesto • Militar O ESF ~ CuerpodePa~’ • O PL4SOI •DA Fuente: elaboraciónpropia,a partir de datos oficiales de laAID. Los componentesmás “desarrollistas”del programade ayudanorteamericano —la asistenciapara el desarrollo(DA), el Cuerpo dePaz— habían sido las modalidadespredominantesdurantela décadade los setenta,pero nunca alcanzaron nivelesmuy altos debido al mayor grado de desarrollosocial alcanzadopor CostaRica. En la décadade los ochentase mantuvieronen nivelessimilaresa los alcanzadosen el decenio anterior—un promediode 18 millones de dólares anuales—,con lo que perdieron importanciarelativa dentrodel conjuntode la ayuda. Comopuedeverseen el cuadron0 20, los ESF representaroncasi trescuartaspartesdel programade ayudaa CostaRica, y la 80 81 82 83 84 85 88 87 88 89 90 91 - 266 - 12,51% asistenciaparael desarrollo(DA) y la ayudaalimentaria(PL-480 Título 1 y II) se situaronen un 11,5 y un 15% respectivamente. Cuadron0 20 Costa Rica. Distribución de la ayuda por tipos, 1980-1991 2,48% 11,49% Mlix O PL-4801 • PL-ASO II 016% ~ Cuerpodepaz 1 74% E ESE • Militar Algunos indicadoresbásicos muestranel tamaño relativo de la ayuda en relacióna la economíadel país.Entre 1983 y 1987,añosen los que la ayudaes mayor, Estados Unidosconcedió un promedioanual de 182 millones de dólares. Ello representabael 5,4% del producto interno bruto (PIB), superandoampliamenteel déficit fiscal, ya queen este periodofue ligeramente superioral 3% del PIB. La ayuda cubrióel 13% de las importaciones totales del país. En términos per cápita, en estos añosCosta Rica fue el segundo mayorreceptorde ayudanorteamericanadel mundo,sólo por detrásde Israel, con un promedioanualde 55 dólares por habitante/año. Considerandola ayudaque comporta transferenciade recursoscon efectos inmediatosen la estabilizaciónde la balanzade pagos—ESF y PL-480Título 1—, la ayuda representóel 162% del déficit de la balanzacomercial y el 45,4%de los pagosde la deudaexterna,permitiendoa CostaRica adoptaruna política de estabilizacióny ajustemenostraumática, hacerfrentea los pagosde Fuente:elaboraciónpropia,a partirde datos oficiales deJaAID. - 267 la deuday asegurarun nivel mínimo de importaciones,De estaforma, Costa Rica pudo mantenerciertos niveles de produccióny minimizar los efectos recesivos habitualmente asociados a este tipode políticas. Cuadron0 21 Costa Rica. Asistencia oficial al desarrollo de Estados Unidos y de otros donantes, 1979-1992 (millones de dólares) - --~--.-.-----------~ ---~.-----.-- -----e-a -a 1979 1980 1981 •1. u —I 1982 19831984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 9 4,6 9,1 52,3 79,3 76,2 71 65,4 70 57,2 63,5 40,5 34 10,7 U CE y Estados Miembros 131 u u u Total multilateral Países nórdicos Japón Canadá USA. Desembolsosnetosque calificancomo Ayuda Oficial al Desarrollo(AOL)) segúnlos criteriosdc la OCDE Las cifrasdel bordeinferior del gráfico expresan laproporción de losdesembolsos deEstadosUnidosrespecto a la AOL) total Fuente: Elaboración propia apartir de OECD, Geographica¡ Distribuhon of Hnancial Flows ¡o ¡)eveloping 300 275 250 225 200 175 150 125 100 75 50 25 o L 1~ Coantries, ~anosaños - 268 - En relación a otros donantesbilateralesy multilateralesde ayudaoficial al desarrollo(AOD), EstadosUnidos hatenido a lo largo de los ochentauna posición claramentedominante.Como pone demanifiesto el cuadro n0 21, hasta1981 la mayor parte de laAOD procedíade fuentes multilateralesy Estados Unidosaportó entreel 4% y el 10% de toda la ayuda.En 1982 se produjo el cambio de tendenciaque hemos venidocomentando,y la AOD proporcionadapor EstadosUnidosya representóel 42% del total. Entre 1983 y 1987 la AGO norteamericanarepresentó entreel 70 y el 80% del total. En 1988 se produjo un marcado cambio de tendenciadebido al “efecto Esquipulas”. EstadosUnidos redujorápidamentesusaportaciones,y Japóny en menor medida la ComunidadEuropeay sus Estados Miembrosocuparon, aunquesólo parcialmente,el vacío dejado por lacooperación estadounidense. En conjunto,en el periodo 1980-1990EstadosUnidos desembolsó según los datosde la OCDE el 61,8% de toda la AOD destinadaa CostaRica. 6.3 La ayuda económica, la estrategia antisandinista y la política exterior de Costa Rica: de la subordinación estratégica al Plan Arias 6.3.1 La AdministraciónMonge <1982-1986): la “alianza estratégica” con Estados Unidosy la d¿j’cil afirmaciónde la neutralidadcostarricense La AdministraciónReagan acogiócon evidentesatisfacciónla elecciónde Luis Alberto Mongecomo Presidentede CostaRica enlas eleccionesde febrero de 1982. Monge encabezabael ala másconservadoradel Partidode Liberación Nacional (PLN)y contabacon un sólido historial anticomunistaen suépocade luchasindicall. Monge percibióque la soluciónde los problemaseconómicosy la búsquedade alternativasa los conflictos centroamericanosexigíanun mayoracercamientoa Washington. Por estarazónMongese distancióabiertamentede las políticasde su antecesoren la Presidencia, Rodrigo Carazo (1979-1982). Carazohabíasido un interlocutor incómodo paraWashington,debido asu política exterior de matriz autonomistao “tercermundista”,al apoyo alos sandinistasy a la política 1 Sojo 1991, p. 59. - 269 de aislamientode Somoza, ala moratoriade la deuda externay a su resistencia a aplicar los programasde ajuste propuestos porel FMI paraenfrentarsea la crisis económical. A finales de 1980 el Presidente Carazoy el Canciller Bemd Niehausintentaron aproximar la política exterior de Costa Rica a las posicionesde Estados Unidos,convocandola “Comunidad Democrática Centroamericana” paraaislar a los sandinistas,pero alos ojos de Washington,esto fuedemasiadopoco y demasiado tarde,y Estados Unidos prefirió esperar la salida de la Administración Carazoen las eleccionesde 1982. La crisis económicaera el principal problemacon el que se enfrentóel nuevo Gobierno debido a sus implicaciones sociales y políticas. El acelerado deteriorode los indicadoreseconómicosy socialesaugurabaun periodo de fuerte inestabilidadpolítica y conflictividad social. Segúnlas percepciones anticomunistas dominantesen el nuevo Gobierno,evitardicha conflictivídad era esencial paraneutralizarla estrategiade desestabilizaciónque, orquestada desdeManagua,pretenderíasubvertir la democraciacostarricense.En su primer viaje a Washington en junio de 1982 el PresidenteMonge hizo explícitasestaspercepciones,al declarar losiguiente: «Nuestrade>’nocracia estáatrapadacomoen unapinza:por un lado, la grave inquietudsocial desatadapor los problemaseconómicosy por otro, la amenazadel comunismoencargadaen Nicaragua»2. Enfrentarsea la crisis y reducir el peligro de inestabilidadpolítica exigía asegurarflujos de financiación externa que permitieran llevar a cabo las políticasde estabilizacióny ajusteque la AdministraciónCarazohabíaeludido. Los fondos externos permitirían, además,atenuarlos costessocialesy la previsible conflictividad laboral queestaspolíticassuelen traer aparejadas. Costa Rica, sin embargo, teníapocas opciones para obtener dicho financiamiento. La moratoria unilateral de los pagosde la deudaexterna, declaradaen losúltimos mesesde la Presidenciade Rodrigo Carazo,había 1 Sobre lapolítica exteriorde la administración Carazo, ver Rojas Aravena1990b,Pp.40-59 2Declaracionesde Luis Alberto Monge enLa Nación,22 dejunio de 1982, p. 1 y 4A. citado en Morales1988,p. 29. - 270 - cerradolas fuentesde créditointernacional privado,y la firma de un convenio stand-bycon el FMI habríaaportado sólouna pequeña partede los fondos necesarios paraponeren prácticaun programade estabilizaciónsin excesivos traumas.Estados Unidos erael único socioexternocapazde otorgar en ese momentoasistenciafinancieraen el volumen requerido.La Administración Monge percibióque la cooperación diplomáticapara aislary deslegitimarel régimen sandinistapodría ser el quid-pro-quo de dicha asistencia,y el fundamentode una “alianza estratégica” entre ambos países,de la que supuestamentesederivarían beneficios mutuos. El investigador costarricenseCarlos Sojo definió de forma precisa los términosen los que se basaríadicha alianzadesdela perspectivadel nuevo Gobiernode CostaRica: «...la alianza estratégicaentre Costa Rica y EstadosUnidos (...) está fundada en el supuestode que Costa Rica proporcionaría a los propósitos dela política exterior deEstados Unidoshacia Nicaraguauna activa accióndiplomáticatendientea favorecerel retorno de esepai\ al reductode las democracias occidentales.A cambio, el Gobierno de EstadosUnidos deberíacomprometersecon la estabilidadinterna de CostaRicafortaleciendola cooperación económicapara hacerfrentea lospeligros tanto de la crisis como de las medidas de corrección de los desequilibriosmacroeconórnicosa~1. La ayuda norteamericanaque permitiría la recuperación económicay la estabilidad internapasaba adepender,en consecuencia,del desplieguepor parte de Costa Ricade una políticaexterior basadaen el enfrentamientocon los sandinistas.Dicho enfrentamiento, sin embargo, deberíalimitarse al ámbito político y diplomático,en consonanciacon la tradición civilistade CostaRica, evitando queel paísse viera envueltoen unaconfrontaciónbélica. La Administración Reagan,sin embargo,queríaalgo más que iniciativas diplomáticas. La ayuda económicavino acompañadade ayuda military de fuertes presionespara involucrar militarmente aCostaRica en la “guerra de baja intensidad”,utilizandosu territorio —másfavorablegeográficamenteque ‘Sojo 199l,p.64. - 271 - el de Honduras—como basede operacionesdel “FrenteSur” de la Contra o de unaeventual invasiónestadounidense. La escalada del conflictoarmadoen las áreasfronterizas,el incipiente proceso de militarizaciónde Costa Ricay el riesgo de un conflicto bélico generalizado en el istmo entre 1983 y 1986 mostraronque el precio de la ayuda norteamericanaen términos desoberanía, estabilidady seguridadnacional era mucho más altoque el inicialmenteesperado.Se habíancometidoerroresde cálculoal evaluarlos costes dela subordinaciónde CostaRica a los objetivos de la Administración norteamericana,ya que cada concesióncomportaba nuevas exigencias por partede la AdministraciónReagan.El PresidenteMonge comprobó,finalmente,que la relación conEstadosUnidos seplanteabaen términosde subordinación hegemónicay no de alianza entreiguales. Estoscondicionantesplantearona la AdministraciónMonge un difícil dilema: la política exterior de Costa Rica debería subordinarsea los objetivos estratégicosde Washingtona fin de garantizarla ayuda necesariapara la recuperacióneconómica,pero al mismo tiempo se debería mantener la autonomíasuficiente paraevitarque el paísse viera envuelto en unaescalada militar o en un conflicto armadoque hicieran peligrar la neutralidaddel paísy la renuncia constitucionalal Ejército,adoptadapor los costarricensesen 1948. La Administración Monge, en consecuencia, tuvoque realizar importantes esfuerzospara mantener unosmínimos márgenesde acción frente a los sectoresmásantisandinistasde supropio Gobiernoy frentea Estados Unidos. El resultadode estoscondicionantesfue un conjunto muy diversode iniciativas de política, discursos ideológicose intervencionesinstitucionales aparentemente contradictorias:unas,orientadasal enfrentamiento diplomático con Managua;otras,a la contencióndel conflicto en niveles tolerableso a la difícil reafirmaciónde la neutralidadcostarricense.Por estarazón la política de neutralidaddebeentenderse,como señalaron Rojasy Solís, máscomo una respuestaa la política norteamericanaque como unareaccióna la política sandinista>. Monge anuncióla política de neutralidadal llegar al poder, pero éstano pudo afirmarse hastaaño y medio después,en medio de fuertes pugnas y 1 RojasAravenay Solís 1988,p. 74. - 272 - discrepanciasen el ejecutivo y la opinión pública.n suma, laausenciade consensointerno —un determinantede toda política exterior— debilitó la política de neutralidad,que encontra de lo deseadopor Monge no pudo finalmente adquirir el rango constitucionalni obtenerel refrendo de la AsambleaLegislativa. El resultadofue una política exterior ambivalente,ambiguay sin sentido aparente.Los vaivenesde la política exterior en esteperiodorespondieronen gran medida ala intervenciónde diversos actores nacionales,dentroy fuera del propio Gobierno,asícomo de Estados Unidos. Unosy otros pugnaron por afirmar sus posiciones einclinar el rumbo dela política exterior máscercao más lejos de las exigenciasde Washington,lo que profundizólas divisiones dentrodel Gobierno. Laasistencia económicanorteamericana,comoveremos, fue un elementoclaveen estaspugnas. Un ejemplo muy visible de las divisiones que existíanen el Ejecutivo respecto a las relacionescon Nicaragualo constituyóla ComisiónMixta CostaRica- Nicaragua,establecidaen 1982 por el Ministro de SeguridadPública de Costa Rica, AngelEdmundoSolano,y el Ministro del Interior de Nicaragua, Tomás Borge. LaComisión,quecontó conel apoyo inicial del PresidenteMonge, fue creadapararesolverde formadialogadalos problemasde seguridad fronteriza originados porla actuaciónde la Contra. La Comisiónnaufragóentre 1983 y 1984 debidoa la oposición frontaldel Canciller Volio, y a la constataciónpor partede Nicaraguade queCosta Ricano estabahaciendo ningún esfuerzopara evitar que la Contra continuaraoperandoimpunementedesdesus basesen territorio costarricense. La “alianza” entre laAdministración Reagany el Gobiernode Luis Alberto Monge se materializóa lo largo de 1982. La Administración norteamericana solicitó al Congresoun fuerte aumentode la ayudaeconómicay abogóa favor de CostaRica en el FMI, con lo que el Gobiernopudo presentara finales de año buenosresultadosen materiade gestiónmacroeconómica.En las visitas oficialesde Monge a Washingtonde junio de 1982, apenasun mes después de tomar posesión,y en la visita de Reagana CostaRica en diciembrede ese mismo año,pudo comprobarseque ambos Gobiernoscompartíanpercepciones muy similares respectoa la naturalezade la crisis centroamericana,su adscripciónal conflicto este-oeste,y la necesidadde eliminar el régimen 273 - sandinista.Monge nombró Ministrode Relaciones Exterioresa Fernando Volio, quien desde la cancillería intentó articular una política de enfrentamientocon los sandinistasmuy ideologizaday de marcadoacento anticomunista. Esta política insistió enconsiderara los sandinistascomo unaamenazaa la seguridadnacional y la integridad territorial de Costa Rica; vinculó la agitación social internacon intentos de desestabilización promovidos desde Managua;y finalmentecedió a las presionesde Washingtonpara permitirel establecimientode unabase deoperacionesde la Contra en la fronteranortel. Desplegando estapolítica,el sector“anticomunista”del Gobierno contó conel apoyo de importantes grupos empresariales, particularmentelos agroexportadores,el capital financiero,las cámarasde comercioexterior y los sectoresneoliberales aglutinados en tornoa la AsociaciónNacionalde Fomento Económico (ANFE). Para estos grupos, unaposición beligerantecontra Nicaraguaera una precondiciónpara mantenerla ayuda norteamericanaasí como la política económicade corte neoliberal que la ayudaestabainduciendo con su condicionalidad,y que era muy favorablea sus intereses2. El ala antisandinistadel Ejecutivo también contó con el apoyo de grupos sindicales de ideología anticomunista, de diversos sectores sociales conservadores,y de los principalesmediosde comunicación. Conel apoyo de la USIA y de la CIA, los mediosde comunicacióncostarricensesse sumaronla “guerra psicológica” contra Nicaraguay jugaron un papel destacado desacreditandoal Sandinismo, alentandoel enfrentamientocon el paísvecinoy apoyandoa la Contra. En estecontexto,es significativo mencionarque USIA instaló un emisor-repetidorde la “Voz de América” (VOA) en CostaRica —ínauguradael uno de febrero de 1985 por Monge y el Embajador norteamericano—y las principales emisorasnacionales, incluyendo Radio Reloj, Radio Monumentaly Radio Impacto, retransmitieronregularmentela informaciónproporcionadapor VOA desde principiosde la décadas. 1 Un profundoestudiodel discursoy laprácticaanticomunistaen Sojo 199l,pp. 61-ir. 2 Vargas1988, p. 134. 3 Un interesanteestudio sobreel tratamientode la informaciónrelativaa Nicaraguaen los medios costarricenses,en Sobradoelallí 1988, pp. 161-225.Sobre las operacionesde guerra psicológica(Psysops)enCostaRica, verBarry y Preusch1988,p. 209. -274- El desplieguede la primerainiciativa diplomática regionaldel nuevoGobierno contribuyóa cimentarla relacióncon EstadosUnidos,pero su fracasotambién fue una muestra de los límites y los costes que imponía un excesivo acercamientoa Washington.El 4 de octubrede 1982 CostaRica convocó,a instanciasde Estados Unidos,el “Foro Pro-pazy Democracia”.El objetivo no declaradodel Foro eraaislar diplomáticamentea Managuay presionara los nicaragúensespara abandonarel proyecto revolucionario.En su primera y única reunión participaronCostaRica, Honduras,El Salvador, Jamaicay Belice, y asistieroncomo observadoresPanamá,República Dominicanay EstadosUnidos. El Foro contribuyóa deslegitimarel régimensandinista, pero su credibilidad se vio afectada negativamentepor el protagonismodel Subsecretario deEstadoThomas Enders—la reuniónfue denominada“Foro Enders”—,la ausenciade México y Venezuela,que recelaronde la exclusión de Nicaragua y la presencianorteamericana,y el desencantode los participantespor lo que seconsideró, segúnla expresiónde Adolfo Aguilar Zinser, «un burdo intentode manipulaciónpolítica»1• La creacióndel Grupode Contadorael 8 de enerode 1983,que dio inicio a un procesode pazcon mayores visosde viabilidad, acabódefinitivamentecon el Foro y evidencióque la alianzacon Washington,al aislar y desacreditara Costa Rica, comportaba fuertes costes.El Gobierno costarricenseno fue invitado a formar partedel grupode mediación.Estehecho pusode manifiesto que CostaRica, en la perspectivade Contadora, estabaimplicadaen la crisis centroamericanay no al margende ella, como pretendíala Administración Monge, debidoa su ostensibleacercamientoa Estados Unidosy a su velado apoyo ala Contra. Por otra parte, a principios de 1983 la Administración Reagandescartó definitivamentelas vías diplomáticas para derrocaral Sandinismoy puso todas sus cartasen la opción militar y el apoyo ala Contra2.El endurecimientode la 1 Aguilar 1988, p. 101 y RojasAravena1990b,p. 144. 2 La inclinación de la administración Reaganpor la opción militarse pusoclaramentede manifiesto a lo largode 1983.Duranteesealío el Congresoaprobóa la CIA el gastode hasta 24 millonesde dólares paraapoyarla Contra, serealizaronlas maniobras“Pino Grande11” en Hondurasy el desplieguede unidadesnavalesen el Caribe.En abril laEmbajadora Jeanne Kirpatrick regresóde unagira porCentroaméricarecomendandoejercer mayor presiónmilitar sobre Nicaraguay El Salvador.Incapazde revivir el “Foro Enders”,Reaganoptóporreactivar el CONDECA, que se reuniócli de octubre de1983.Entre septiembrey octubreseprodujoel minadode puertosy los bombardeos encubiertosde la CIA en Nicaragua,coincidiendocon la - 275 - AdministraciónReagan representóel triunfo de las tesismás militaristasdel Pentágonoy el Consejo Nacionalde Seguridad frentea las posicionesdel Departamentode Estado,favorablea unaestrategiade doble vía(doubletrack policy) que combinara presión militar y acción diplomática,o, en otros términos, “garrotey zanahorias”.En el marco de una amplia “purga” de funcionarios,el SubsecretarioEndersfue enviadoa Madrid comoembajador en el mes de mayo de1983, y en julio del mismo añofue destituido el embajadoren CostaRica, FrankMcNeil, un diplomáticoprofesionalnombrado por Carter. McNeil fue sustituido por Curtin Winsor, un empresariode ideología ultraderechista’.Winsor vinculó explícitamentela ayudanorteamericanay el apoyo a la Contra, dejandoclaro qué papel debíajugar Costa Rica en la estrategiade Washingtonen Centroamérica.Monge se vio obligado a permitir la presenciaencubiertaen territorio costarricensede los 2.000 contrasde la Alianza Revolucionaria Democrática Nicaraguense(ARDE), dirigida por el ex-comandantesandinista Edén Pastora. Enlos últimos mesesde 1983 ARDE lanzó unaofensivacoordinadacon el FDN en Hondurasy con las operaciones de la CIA en Nicaragua, incluyendo ataques aéreos de avionesno identificados desde territoriocostarricense,lo que dio origen a incidentes fronterizos —comoel ataquede PeñasBlancasde septiembrede 19832— que deterioraron las relaciones entre Nicaraguay CostaRica. Aunque la mayor parte dela ayudaque comenzóa fluir desdeEstados Unidos se destinó a la estabilizacióneconómica,la ayuda inició una dinámicade militarización de Costa Rica quealarmó a un amplio sectorde la opinión públicacostarricense.CostaRica se convirtió entre 1982 y 1986 en el tercer receptorde ayudamilitar de EstadosUnidosen la región,y entre 1980 y 1984 los cuerposde seguridad pasaronde 8.000 a casi 14.000 efectivos. Con el apoyo financierode EstadosUnidos,estoscuerpossedotaronde armamentode primeragran ofensivade la Contra,denominada “septiembrenegro”. Finalmente,el 25 de octubrede 1983 los “marines”ocuparonGranada. 1 Coatsworth1994,p. 193. 2 El 28 deseptiembrede 1983se produjoun confusoenfrentamientoen la fronterade Pellas Blancas enel queparticiparonefectivosdel EPS, de la GuardiaCivil costarricensey de ARDE, y queCosta Rica interpretó comoun ataquedel EPS asu territorio. Ver Sobradoeta/ii 1988, p. 198. - 276 - guerra, que excedíalas necesidadesde unafuerzapúblicade caráctercivill. Además,se llevaron a cabonumerosas obrasde infraestructurade carácter estratégicocon fondos norteamericanos,como el dragado de puertos, la ampliaciónde aeródromoso el acondicionamientode carreterasy puentespara tráfico de vehículospesados2.En 1982, por último, fue creadamedianteun decreto ejecutivo una fuerza de reserva pública, la Organizaciónpara Emergencias Nacionales (OPEN),que encuadróy proporcionóentrenamiento militar a másde 10.000efectivos3. Además, parte de los fondos de la AID fueron asignadosa proyectos desarrollistasde corte contrainsurgenteen la zona norte del país. Estos proyectospretendíanfacilitar la creaciónde las bases de laContra o una eventual invasiónnorteamericana,y desactivarla tensiónsocial de unaregión que había sidoescenariode movilizacionescampesinasen añosanteriores,y sobre todo,compartíauna extensafronteracon Nicaragua.El “Proyecto de Desarrollode la Zona Norte”, al que la AID asignó60 millones de dólares para el periodo 1982-1984,incluía la colonizacióny entregade tierrasa los campesinosde la zona, y la construcciónde diversas infraestructuras, incluyendo 152 kilómetrosde nuevas víasde comunicación.Aunqueel objetivo declaradode las carreterasera “integrar la Zona Norte en la economía nacional”, era muy visibleel interésestratégico-militarde las carreteras,ya que éstasenlazabanlas principalesbases de laContra. En 1982 el propio Presidente Monge declaró que«.. .el relativo aislamientode la región la expone a influencia e infiltración externa, y el proyectomejorará la seguridad nacionaldeCostaRica»4. Entre 1983 y 1984, sin embargo, las amenazasa la seguridaddel país estuvieron cada vez más claramente relacionadascon las presiones norteamericanas,la presenciade la Contra y los campos de refugiados nicaragúenses5,y el consiguienteaumentode la tensióny la inseguridaden las 1 Las comprasbajo el ProgramaMAP ente1983 y 1987comprendíanfusiles M-16, morteros de 81 mm., patrullerasy lanchas rápidas, equipode comunicacionesy avionesde ataquea tierra.Ver Sojo199lc, p. 239, con datosde la AID. 2 Inforpress1988, p. 225. 3 Las dimensionesdel procesode militarizaciónse detallan en Vargas1989, p.127. 4 Citadoen Barry y Preusch1988,p. 222. 5 Segúndatosde ACNUR, en 1988 CostaRicacontabacon 21.000refugiadosnicaragtienses reconocidoscon tales,y seestimabaque habíaotros 75.000indocumentadosen situación ilegal. La mayor parte ingresaronen Costa Ricaentre1984 y 1985. Ver ACNUR/CIREFCA - 277 áreasfronterizas.Estosfactores agudizaronlas tensiones dentrodel Gobierno y el PLN, y Mongese vio obligadoa darun golpede timón paratranquilizar a losdefensoresde la neutralidad.En noviembrede 1983 el Canciller Volio fue forzado a renunciar, y la cancillería pasó a manos de Carlos José Gutiérrez,anterior ministrode justicia y defensorde estapolítica. El 17 de noviembrede 1983 —unosdías despuésde forzar la renunciade Volio— el Presidente Monge hizo pública en un acto solemne la “Proclama de Neutralidad”,y anunció su intención dereformarla Constituciónparadar al principio de neutralidadel máximo rangolegal. Estas medidasno acabaroncon las pugnasdentro del Gobiernoy del PLN y tampocofueron del agrado deWashington,que reforzó sus presiones.Monge mantuvo su compromisocon la política de neutralidad, pero el sector anticomunistadel Gobiernoy los gruposempresarialesinteresadosen la ayuda económicade Washingtoncontinuaronteniendounafuerte influencia. En la práctica,Monge tuvo quecederante las principales exigenciasde Estados Unidos. A lo largo de 1984 la Contra continuó operando sin demasiados impedimentos, a menudocon la connivenciade las fuerzasde seguridadde CostaRica, y pudo lanzaren los primerosmesesde 1984una fuerteofensiva,llegandoa tomaren abril la ciudadde SanJuandel Sur. Los choques armadosen la frontera fueron utilizados para exacerbarel enfrentamientocon Nicaragua. En febrero de 1984,por ejemplo, Costa Rica denuncióun ataquedel EPSa una patrullade la GuardiaRural, y como represaliaretiró su embajadoren Managua. En estecontexto,aumentaronlas presiones norteamericanaspara que Costa Rica solicitaraayuda militar norteamericana,y el Congreso asignóa los cuerposde seguridad costarricenses11 millones de dólaresen ayuda militar parael añofiscal 1984-1985.La polémicaen torno ala militarización de Costa Rica se agudizó en este periodo al saberseque algunos funcionarios costarricensesestabaimplicadosen actividadesde la CIA y de apoyo a la Contra, y que el aeropuertode Llano Grandeen Liberia seríaampliado por ingenieros militares norteamericanos—las obras fueron llevadasa cabo, 1989, p. 10. Al igual que en Honduras,la Contra utilizó los campos,a menudocon la connivenciade las autoridades locales costarricenses, parareclutarnuevosmiembros,alojar a los familiaresde los combatientesy reforzarsulogísticade retaguardia. - 278 finalmente,por contratistasciviles. Igualmente polémicafue la confusacadena de declaracionesy desmentidos norteamericanosy costarricensessobre la posibilidadde llevar a cabo maniobras conjuntasen la frontera. En este escenario,Monge intentó mantenery ampliar sus márgenesde autonomíaen defensade la neutralidad,aprovechandofactores internos—la creciente inquietudde la sociedadcostarricenseanteel riesgo de un conflicto armado— y externos —la campañapara la reelecciónde Reaganen las presidencialesde noviembrede 1984, en cuyas vísperasla Administración norteamericanaredujo la intensidaddel enfrentamientocon Nicaragua.El 15 de mayotuvo lugar una “Marcha por la Paz” convocadapor los sectores neutralistasdel PLN y por el propio PresidenteMonge, queconvocó50.000 personasen las callesde SanJosé.A finales de mayo Monge realizóuna gira por Europa —la denominada “Operación Verdad”—, solicitandoun mayor involucramientode Europaen el istmo, lo cualdaríalugar en septiembrede 1984 a la Conferenciade San José 1, con participación de los Estados miembros de la Comunidad Europea,el Grupo de Contadora,Españay Portugal. En julio, aprovechandolo que parecía ser un cambio en la correlaciónde fuerzas,Monge volvió a introducir en la AsambleaLegislativa el Proyectode Reforma Constitucionalde Neutralidad,que había sido retirado en el mes de enero. La oposición de los gruposempresarialesmás influyentesa estapolítica se revelóen todasu fuerzaentremayo y agostode 1984. Desdeel mes de mayo, con el apoyovelado de la AID y del Embajador Winsor,estossectoresvenían exigiendoal Gobiernouna claraorientación neoliberalen la conducciónde la política económica.Entre las exigenciasempresarialesdestacabala aprobación de reformasa la Ley Orgánicadel Banco Central y a la Ley de la Moneda —ambas medidaseran también una delas más importantescondicionesde la AID (ver apartado 6.5.4)—,la contenciónde los movimientoshuelguistas—en julio estalló la huelga de los trabajadoresde la bananeraUnited Brands, reprimidaviolentamente,y la huelgade 30.000 maestrosy profesores—y una política exteriormásconfrontativacon los sandinistas. Estasdemandasmostraban queel empresariadoera plenamente conscientede los réditos económicosque comportabauna política claramenteantisandinista, y que la percepciónmayoritaria en estoscírculos era quela neutralidad - 279 - implicaría la reducción o la suspensiónde la ayuda norteamericanay los beneficios obtenidos dela iniciativa para la Cuencadel Caribe, lo que afectaría negativamentea los sectoresexportadoresy financierosemergentes’. El 18 de julio la Cámarade Comercio endurecióel tono de susdemandas, planteandoun verdaderoultimátumal ejecutivo. Enun plazo de treintadíasel Gobiernodeberíacortarlas relacionesdiplomáticas con Managua,aprobaruna estricta ley antiterrorista,romper las negociacionescon los huelguistasy descargarsobre ellos “todo el peso de la Ley” destituir al Ministro de Seguridad.Angel EdmundoSolano,aceptarayuda militar “de paísesamigos”, depurarla administraciónpública de “elementosproclives al comunismo”, asegurarun “espacio político másamplio a grupos políticosextranjeros”,en clara alusióna la Contra, reducirel gastopúblico, aprobarlas reformasa la Ley de la Moneday la Ley Orgánicadel BancoCentral y reorientarel rumbo de la política económica2. En estasfechas críticas,en suma,Mongeexperimentóla presióncombinadade la AID y los sectores patronales, el ambiente de agudización del enfrentamientocon Nicaragua—el 30 de mayo se produjoel atentadode “La Penca”contraEdénPastora—,y el efectodesestabilizadorde los rumoresde golpede Estadoque sedifundieronen esasfechas3.Como resultadoinmediato, las controvertidas reformasa la legislación bancariafueron aprobadas(ver apartado 6.5.4)y Monge solicitóde inmediatola renunciade todosu gabinete. A mediadosde agosto Monge formóun nuevo Gobierno,en el que el giro a la derechaera muy marcado.Entre los cesadosse encontrabancríticos de la política neoliberalde la AID, como el Ministro de Agricultura Francisco Morales. Ente los nuevos nombramientosdestacabaneconomistasliberales como el prestigioso Eduardo Lizano, hombrede confianza dela AID, al que Monge encomendóla Presidenciadel Banco Central.Tambiénfueron cesados destacados neutralistas,como el Ministro de Seguridad PúblicaAngel 1 RojasAravena1990a,p. 19. 2 ¡CES 1986, p. 73. 3 El 8 de agostode 1984 el Ministro de Seguridad,Angel E. Solano,denunció maniobras golpistas tendentesa sustituir a Monge por el VicepresidenteArauz, favorablea una intervenciónmilitar norteamericanacontraNicaraguadesdeterritorio de CostaRica. Solano movilizó a los reservistasy ordenóel acuartelamientode las fuerzasde seguridad.La intervenciónde “Don Pepe” Figueresfue decisiva para aquietarlas maniobrasgolpistas (Comunicación delos periodistas Tony Avirgany Martha Honey, abrilde 1992). - 280 - Edmundo Solano,cuya sustitución por Benjamín Piza —fundador del anticomunista “MovimientoCosta Rica Libre”— facilitó el tránsito y el reabastecimientode la Contraen el territorio costarricense.El Embajador Winsor no ocultó su satisfacción porlos nuevosnombramientos,que tantoen lo económicocomo en lo polftico iban a permitir avanzarsusposiciones. En noviembre,con ocasión del primer aniversariode la Proclama de Neutralidad,los sectoresneutralistas, encabezados porMonge, convocaron una nuevamanifestaciónmasiva.El apoyopopulara la neutralidadcontrastabasin embargocon la faltade apoyo parlamentario,y en noviembre Monge retiró de nuevo el proyecto de reforma. El último intento de legalización de la neutralidad,no ya como reforma constitucionalsino comoLey ordinaria, se produjoun año después,en noviembrede 1985. En marzode 1986, despuésya de las eleccionesen las que triunfó la candidatura“pacifista” de Oscar Arias, la Ley fue aprobadaen Comisión,pero no reunió todavía los votos suficientes paraseraprobadaen el plenario. Los estrechos márgenesde acciónde Mongey las posibilidadesde afirmar la política de neutralidad—ya muy limitados tras la crisis de agostode 1984— se evaporaroncasi totalmenteen 1985, al comenzarel segundo mandatode Reagan. EstadosUnidos, insatisfechocon la ambiguaactitud de Monge y el retroceso militarde la Contra, aumentóla presiónsobreCostaRica. La Contra había sufridoserios revesesmilitares desde finalesde 1984, y a mediadosde 1985 el Ejército sandinista logróexpulsaríadel territorio nicaragtiense. Paralelamentese produjo un procesode descomposicióninternade ARDE, cuando Estados Unidosimpulsó la creación deun mandoúnico paratodaslas fuerzasde la Contra. Pastorarehusóaceptarla hegemoníadel FDN en la UNO, y en agostola CIA dejó definanciara las fuerzasde Pastora. Enjulio había llegado a Costa Rica un nuevo embajador norteamericano, Oliver Tambs,con la misión de reabrir a todacostael “Frente Sur” de la Contra. Monge, por ejemplo, cedió ante las exigenciasde Tambs,permitiendola construccióny uso del aeródromode SantaElena parael abastecimientode los irregulares nicaragúensesdel maltrecho “FrenteSur”1. Tambs tambiénobtuvo la aquiescenciade CostaRica para quelos “boinas verdes” norteamericanos proporcionaranentrenamiento militar aunos750 efectivosde la GuardiaCivil Coatsworth1994, p. 195. - 281 - paracrearuna unidadde intervención rápidaen la basede “El Murciélago”, situadaen Guanacaste,a 16 kilómetrosde la frontera con Nicaragua’. La actitud de la Administración Monge respectoa Contadoratambién fue ambivalentey a vecescontradictoria.CostaRica participóen el proceso, pero en la práctica impidió que llegara abuen fin rehusando aceptarlas sucesivas versionesdel Acta Final. Esta actitud puso de manifiesto los estrechos márgenesde acciónde la Administración Monge, que vio enContadoraun asidero para llevara cabouna política exterior másautónoma,pero al tiempo se vio compelidaa entorpecerel procesoa fin de mantenerla ayuda económica de Washington. En febrero de 1983, inmediatamente despuésde ser creado el Grupo de Contadora, Voliointentó, sin éxito, revivir el Foro Pro-paz y Democracia. Poco después,el Presidente Mongedesautorizóa Volio y expresósu apoyo a Contadora,considerandoque podría ser unaútil plataformade presiónfrentea Nicaragua,e inició un acercamientoa México2. El 20 de abril CostaRica participó en la primera reunión del Grupo de Contadoracon los países centroamericanos,pero unos días despuésdenuncióante la OEA supuestas incursionesfronterizasdel Ejército PopularSandinista (EPS), ignorandola función mediadoraasumidapor el Grupo de Contadora.Los intentos de trasladarel conflicto a un espaciomás favorablea Washington,sin embargo, no prosperarondebido a que los países miembrosdel Grupo de Contadora lograron mantenerla crisis centroamericanafuera de la OEA, evitandoasíun enfrentamiento abiertocon EstadosUnidos3. En junio de 1984 se presentóel primerborradordel Acta Final de Contadora. Costa Rica anunciósu intención de firmar, pero en septiembrede 1984 Nicaraguaanunció repentinamentesu intención de aceptarel texto en su integridad. Costa Rica modificó su posición e hizo suyasmuchas de las objecionesplanteadaspor Estados Unidos. Junto conHondurasy El Salvador —paísescon los queformabael llamado “Bloque de Tegucigalpa”— rehusó firmar el Acta antesde la fechafinal del 15 de octubre.A principios de1985 el caso Urbina Lara motivó la ruptura de relaciones diplomáticascon 1 Vargas1989, p. 127. 2 RojasAravena1990b,p. 151. 3 Aguilar 1988,p. 104. - 282 - Nicaraguay la cancelaciónde la reunióncon el Grupode Contadoraprevista parael mes de febrero.El enfrentamientode Las Crucitasen el mesde mayo, en el que murieron dos guardias civilescostarricenses,empeoróde nuevo las relacionesbilateralesy proporcionóa la Administración Monge un motivo para impedir una nuevareunióndel Grupo. Todoello contribuyófuertemente al impasseque sufrió el procesode paz durante todoel año 19851. 6.3.2 La AdministraciónArias (1986-1990): la afirmación de la paz y la recuperación de laautonomíade lapolítica exterior El involucramientode CostaRica enla estrategiade Estados Unidos suscitóun fuerte rechazoen el PLN. El Partido eligió como candidatopresidenciala OscarArias, quesehabíaopuestocon rotundidada la presencia dela Contra enCostaRica. La victoria electoral de Arias en los comicios presidencialesde febrero de 1986 evidencióel arraigo popularde la política de neutralidad,a pesarde que EstadosUnidos apoyó asu oponentesocialcristiano. Arias, empero, no podía escapara los factores externos que habían condicionadola política exterior de su antecesor.La Administración Reagan manteníauna fuerte presiónpolítica, y CostaRicaseguíaprecisandograndes montos de ayudaparaproseguircon la política de estabilizacióny hacer frente a las obligacionesde la deuda externa,máxime si consideramosque duranteel periodo anterioréstase había incrementado—entre 1982 y 1986 la deuda externatotal pasóde 3.188 a 4.079 millones dedólares—,se estabagestando una nuevamoratoria técnicaen el pago de los interesesde la deuda,y era necesario restablecerlas relaciones con los organismos financieros internacionales.Sin embargo, Arias heredó una economía en fase de recuperación,y el peso relativo delos condicionantesexternos era,en relación a su antecesor,considerablementemenor. Arias basó su política exterior en un renovado discurso “democrático- pacifista”, segúnla formulación de Carlos Sojo2. La nuevaAdministración vinculó la democratizaciónde Nicaraguacon la paz y la normalizaciónde la región, rechazóla resolucióndel conflicto por mediosmilitares, reafirmóla 1 RojasAravena1990b,pp.l60-165. 2Sojo l99I,p. 173-205. - 283 - estricta neutralidadde CostaRica y se mostró contrario a la presenciade fuerzas irregularesen territorio nacional,dejando atrás la ambiguedadde Monge respecto a la Contra. Finalmente,Arias intentó recuperarel protagonismode CostaRica enlas negociacionesde paz, iniciandoel proceso que dio lugar,un añodespués,al PlanAriasl. Los condicionantesde la política exteriorde Arias fueron en gran medidaexternos,ya que Arias logró superar las divisiones—en e] Gabinetey en el PLN— que habían debilitadola política de neutralidad desu antecesor. Contandocon un mayor consensointerno,los principalesretos de Arias fueron la renegociaciónde los términos de la relación con Estados Unidosy la ampliaciónde los márgenesde autonomíade la acción exterior para poder desarrollar una política de paz. La zigzagueantepolítica exterior de la AdministraciónArias duranteel primer añode sumandatoy el enfrentamiento con Washington en torno a la Contra reveló cuán limitadas eran las posibilidadesde afirmar unapolítica de cortepacifista. En 1986 la Administración norteamericanaendureció extraordinariamentesus posiciones, comopusode relieve la polémica aprobaciónen el Congresode los 100 millones de dólarespara la Contra. CostaRica mantuvouna beligerante actitud antisandinista, denunciandola ausenciade libertadesdemocráticasen Nicaragua, y en junio de 1986 Costa Rica, Hondurasy El Salvador, abiertamenterespaldadospor Washington,volvieron a rechazarla última versióndel Acta Final de Contadora,lo que de hecho terminó conel proceso. La convergenciacon Washingtonen estosy otros temasno pudo impedir que las relacionesse deteriorarancuandoArias comenzóa tomar medidas para impedir las operacionesde la Contraen las zonas fronterizas. Dos semanas despuésde tomarposesión, Ariasviajó a Washingtony condenó públicamentetanto el régimen sandinistacomo el apoyonorteamericanoa la Contra. Larespuesta norteamericanano se hizo esperar.El Departamentode Estadoreaccionó negativamente,El Embajador Tambs fuellamado a consultas, y la AID retuvo durantemásde seis mesesun desembolsode 85 millones de dólares,alegando razoneseconómicas2.Con el Conveniode Estabilizacióny RecuperaciónEconómicade junio de 1986 (ESR-V) la Administración Arias 1 RojasAravena1990a,p. 21. 2 RojasAravena1990a,p. 26. - 284 - comprobóque la AID reducíasusdesembolsosy endurecíafuertementela condicionalidadeconómica.Un año mástarde, el ex-embajadorFrancis McNeil decíaal respecto: «Es i~nposibleevitar la sospechade que eltratamientode “Nación menosfavorecida”a Costa Rica¡por la AdministraciónReagan]esuna forma de venganzapor haber cometido la temeridadde estar en desacuerdoconnosotros respectoa los contras»1. En abril de 1986 terminó la construccióndel aeródromoclandestinode Santa Elena.Arias exigió a Tambs queno fuerautilizado, pero éstehizo caso omiso y las operacionesilegalesde abastecimientode la contracomenzarona tener lugardesde dichas instalaciones.En septiembreArias envióa la policía a Santa Elena para clausurardefinitivamenteel aeródromo.La Comisión Toxver, nombradapor Reagan para investigarel asunto Irán-Contras, revelóque North y Tambs amenazaron personalmentea Arias con la retenciónde 80 millones de dólares acordadoscon la AID si el Gobierno costarricensecerraba el aeródromo, cosa que éste hizo días despuésa pesar de las presiones norteamericanas-. La propia descomposición internadel “Frente Sur” vinoen ayudade Arias. La operatividadmilitar de ARDE y el FDN se habíareducidoconsiderablemente despuésde la ofensivadel Ejército Popular Sandinista(EPS)de mediados de 1985. En mayo de 1986 Pastoraperdió el mando de ARDE, renunció a la lucha armaday solicitó asilo político en CostaRica. 1 DeclaracionesdeFrankMcNeil anteel Subcomitédel Congresosobreasuntosdel Hemisferio Occidentalel 7 dc julio de 1987. Citado en Hackel y Siegel 1987, p. 46 (La traducciónes nuestra). 2 Una notade Oliver North, Directorde AsuntosPolítico-militaresdel ConsejoNacionalde Seguridad,dirigida el 2 de septiembrede 1986 al ConsejeroNacional deSeguridad,John Poindexter,decíatextualmente: «...J ht¿á’ a conferencecal! w/ Tamhs,Abramsant] [borrado],ant] we agreedon 11w following sequence:North lo cali Pres. Arias and telíblm thaI ifthe pressconjerence wereheid, Ariaswouidneverseea nickelof11w $80Mrhaí McPherson[Administrador Generalde la AID] bat] promisedblm carlier on Friday (...) Arias then gotIhe same wordfi-orn EJ/lot [A brams] (...> Arias ca/Jet] backlo arivise thai ihere wouldhe no press conferenceant] no íeanzofreportersseníjo 11w airfield». El 26 de septiembre,sin embargo,tuvo lugar la ruedade prensa, convocadaporel Ministro de SeguridadPúblicade Costa Rica. VerTower Commission1987, p. 473, y Hackely Siegel 1987, Pp.44-46. - 285 - Al terminar1986 la situacióncambió repentinamente.El 25 de noviembreel Fiscal General de Estados Unidosreveló los primeros datosdel escándalo “Irán-Contras”. Poco despuésNorth y Poindexter fueron apartadosde su cargo, el Embajador Tambspresentó su renuncial y Reaganformó la Comisión Tower para realizar una investigación del asunto. Estos acontecimientosabrieronposibilidadesinesperadas para las iniciativasde paz del Presidente Arias. Enlos primerosmesesde 1987 se fueronconociendolos detallesdel escándaloy las ramificacionesdel “ProyectoDemocracia”,la red ilegal creadapor North, Poindextery Abrams. El 26 de febrero de 1987 se hizo público el informe de la Comisión Tower y entrejunio y julio el Congresodiscutió sus hallazgos. El escándalo“Irán-Contras” desacreditó irreversiblementela política de apoyoa la Contra de la Administración,dando mayor protagonismoal Congresoen la definiciónde la política haciala región. Arias, conscientede los espacios políticos queabríael escándaloIrán-Contras y de la credibilidad ganadacon su actitud frentea la Contra,actuó con rapidez y habilidad. En enero de 1987 convocó una “cumbre” de presidentes centroamericanosen SanJosé, excluyendo intencionadamentea Nicaraguapara no provocarla oposición norteamericana.En la reunión, celebradae] 15 de febrero, Arias presentórepentinamenteun nuevo plan de paz, el cual contemplabael cese de la ayuda a la Contra y un calendario para la democratizaciónde Nicaragua. Los principios generalesdel Plan fueron favorablementeacogidospor los otros tresGobiernos. Inmediatamentedespués,el PresidenteArias intentóconvencertanto a Estados Unidoscomo a Nicaragua.En marzo,con las revelacionesdel escándaloIrán- Contrasen plena eclosióny el poderdel ejecutivoevaporándose,Arias logró queel Senadonorteamericanoaprobarauna resoluciónde apoyo asu plan con una mayoríade 97 a 1. En abril el grupo de Contadora expresósu apoyo al Plan, y Nicaragua, sumida en la crisis económicay deseosade lograr ladesmovilizaciónde la Contra, también empezóa contemplarlocon una actitudpositiva. Con el apoyo de líderes demócratas como JimWright y ChristopherDodd y medianteun hábil 1 Su sustituto,el EmbajadorDean Hintun,no presentósuscredencialeshastacasi un alio después,poniendode manjifiestoel deteriorode lasrelacionesentrela Casa Blancay Añas. Ver Sojo 199k, p. 194. - 286 - trabajo de negociación, Arias logróevitar que la hostilidadde Reaganal plan obstaculizarasu aceptaciónpor parte de Honduras y El Salvador.Tras incorporar algunasmodificaciones,en la “cumbre”de EsquipulasII del 7 de agostode 1987 los cinco Presidentesaccedierona firmar el “Procedimiento paraestableceruna pazfirme y duraderaen Centroamérica”,iniciando una fasetotalmentenueva, con resultadosmucho másfructíferos,en el procesode pazen la regiónl. La firma del plan de paz y el cese de lasoperacionesmilitares de la Contra desdeel territorio de CostaRica pusieron de manifiesto que Arias logró ampliar considerablementesus márgenesde autonomía enel ámbito políticoy renegociarfavorablementelos términos dela relación conEstados Unidos. Como veremos,fue en el ámbito económicoen el que Arias tuvo que hacer frente a los costes que comportaba manteneruna política exterior más autónoma. Al reducirse o desaparecerel interés estratégico de Costa Rica, la AdministraciónReagan perdió buena partede las motivaciones para mantener los elevadosmontosde ayudaconcedidoshastaentonces. Enel contextode una reducción general de los fondos de la AID destinadosa Centroamérica,la ayudaconcedidaen 1988 —105 millonesde dólares—fue sólo el 45% de la otorgadaen 1985, y un 42% menorque la entregadaen 1987. Arias logró arrancara la AID algunas concesiones—la destituciónen 1987 de Dan Chaij, controvertidodirectorde la misión de AID en CostaRica, y unasolución más favorablea Costa Rica en la controversia,que detallaremosmás adelante, sobrelos fondos en monedalocal generados porlos ESE. Aunque Costa Rica obtuvoun trato muyfavorablede Washingtonal accedera un acuerdoBrady en 1989, se produjoun ciertoendurecimientode la condicionalidadeconómica de la AID y de las exigenciasde profundizacióndel ajusteestructural. En suma,la autonomíalogradaen materiade política exteriortuvo como contrapartidala pérdidade márgenesde maniobraen el ámbito dela política económica doméstica, revelandoque Arias, en definitiva, tenía queoptar por una cosao la otra. Este dilema tuvo implicacionesimportantesen la política nacional. Laprofundizaciónde lasreformaseconómicas inducida porla AID 1 Un excelenteanálisisdel procesoque condujoa la firma de Esquipulas,y la actitudde la administración Reaganal respecto,en Coatsworth1994, pp.198-201. - 287 - impidió, como veremos,que Arias pudiera llevar a cabo sus promesas electoralesen el ámbitode la compensaciónsocial,o en favor de la agricultura campesina,uno de los sectoresmásgolpeados porlas políticasde estabilización y el ajuste. El prestigio internacionalalcanzadopor Arias y el plan de paz sirvió de poco al PLN en las eleccionesde 1990. La alternancia—un rasgo característicode la cultura política costarricense—terminó imponiéndose cuando la mayoría del electorado,descontentocon la política económica liberacionista,optó por Rafael Angel Calderón, candidatode la oposición socialcristiana. A lo largo de 1988 la Administración Reagany los sectoresrepublicanosmás durosdel Congresoy el Senado siguieron intentandotorpedearel Plan de Paz de Esquipulas,lo que hizo aparecernuevosescollos en las ya difíciles relacionesbilaterales. En el mes de mayoGuido Fernández,Embajador costarricenseen Washington,fue declarado“non grato” por 15 congresistas republicanos porhaber realizadoactividadesde cabildeo para evitar la aprobaciónde nuevas partidasde ayuda ala Contra,y Arias se vio obligado a sustituirlo por Dando Jiménez’. A finales de esemismo mes Washingtonexigió —y obtuvo— la destitucióndel chileno John Biehí, funcionariodel PNUD, asesorpersonaldel Presidente Arias y uno de los ideólogosdel PlanArias, despuésde que éstecriticaraa la AID, a la que acusóde estarcreandoun “Estado paralelo”en CostaRica bajo control norteamericano(ver apartado 6.5.2). La Administración Reagantambién intentó debilitar el ala izquierdadel Partido de Liberación Nacional, a fin de inclinar la política de Arias a su favor. Las pugnasrelacionadascon la política económicade la AID, como veremos,forzaron entre1987 y 1988 la destitucióno renunciade los ministros socialdemócratasde Arias. El Gobierno de CostaRica se negódar asilo político al ex-dictadorfilipino Ferdinand Marcos a pesarde los requerimientos de EstadosUnidos2. En agostode 1988, por último, el Secretariode Estado Shultz intentórecuperarla iniciativa diplomática y convertir el procesode 1 Sojo 1991c,p. 198. 2 RojasAravena1989, p. 177. - 288 - Esquipulasen una plataforma para acosar alos sandinistas,algo a lo que Arias y Cerezoseopusieron’. Otro indicadorsignificativo del bajo nivel de las relaciones bilateralesen este periodo fueel tardíonombramientodel nuevoDirector de la Misión de la AID en CostaRica, Carl H. Leonard, queno se produjo hastamarzode 1988, un año despuésde la destitución, forzadapor Arias,de Dan Chaij. Las relacionescon Washingtonmejorarontras las eleccionespresidenciales norteamericanasde noviembre de 1988 y el Acuerdo bipartidista sobre Centroaméricaprevio a dichas elecciones.En los dos viajes de Arias a Washingtonen 1989 y en las visitas oficiales aCostaRica del PresidenteBush y el VicepresidenteQuaylepudo percibirseque,aunquepersistían diferencias de fondo respectoal procesode pazde Esquipulas,se estabaproduciendoun acercamientoen otros temasde la agendabilateral.CostaRica, por ejemplo, se convirtió en el segundo país deAmérica Latina —el primero fueMéxico— que pudo accedera una importante reducción dela deuda externa comerciala travésdel “Plan Brady”,que la AID apoyó. El acercamientoa Washingtonse acentuótras laseleccionesde febrero de 1990, que llevaron a la Presidenciaa Rafael Angel Calderón Fournier. Candidatodel Partidode UnidadSocial Cristiana(PUSC),Calderónse mostró mucho más cercano alos postuladoseconómicosde la AdministraciónBush y el “Consensode Washington”. La devaluación estratégicade la región, sin embargo, impidióque las cordialesrelacionesentreel nuevo Gobierno de CostaRica y la Administración Bush se tradujeranen un incrementode la ayudaeconómica. Porel contrario, la AIDredujosusaportacionesy comenzó un procesoen el que el protagonismode las políticas de ajuste fue paulatinamenteasumidopor el FMI y el BancoMundial2. 1 Sojo 1991c,p. 204. 2 A mediadosde 1995 ta AID anunció que cerrabasus operacionesen CostaRica, considerandoque el paíshabía alcanzadosu “graduación” despuésde 14 añosde fuerte asistencianorteamericana. - 289 - 6.4 Ayuda y condicionalidad cruzada: Costa Rica, el “Consenso de Washington” y la reforma económica 6.4.1 Políticas deestabilizacióny ajuste ycondicionalidadcruzada: elpapelde la AID y de los organismosfinancierosmultilaterales Coincidiendo con la crisis económicade 1981-82, los economistas Pratt, Adamczyket alii realizaronpor encargode la AID un detallado estudiode la situación de la economíay el sector privado costarricensel.E! estudio reconoció quela estrategiade crecimientobasadaen la industrializaciónpor sustituciónde importacionesy en la participaciónen el MCCA permitió que CostaRica alcanzaraelevadastasasde crecimientoy un alto gradode equidad. Sin embargo,el intervencionismo estatalinherentea dichaestrategia,era según el estudio una de las causasestructuralesque habían llevado a la crisis económica.Las políticas públicas, concluían estosautores,no fueron capaces de prepararseparael ajuste quedemandabanlas adversascondicionesexternas del periodo 1978-1982 Segúnesteestudio,el éxito de la estrategiade industrializaciónse debió casi enteramentea oportunidades externasy agravóla dependenciade unoscuantos productos de exportación,cuyos precios habíancaído aceleradamente.La intervenciónestatal, porotra parte, promovióel establecimientode industrias ineficientesy el abandonorelativo de la agricultura, se basó en el fuerte endeudamientoexterno,y la política económicase caracterizóen su conjunto por un marcadosesgoantiexportador.El sistema bancarionacionalizado,por otro lado, fue incapazde promoverel ahorro internoy proporcionaruna intermediaciónfinancieraadecuada. En el campo social,el estudio reconocíael “progresosustancial” realizadoen áreas comola saludy la educación.Estasmejoras,sin embargo, gestaronuna burocracia“grande,costosae ineficiente”,con crecientescostesde personaly servicios al ciudadanocada vez menores.El coste “insostenible” de los programassociales también fue un factor decisivo para llevar el endeudamiento externo hastaniveles inmanejables. 1 Nos referimosa Pratte¡allí 1983, pp.VII xv. - 290 - Las conclusionesde este análisis coincidían en gran medida con los planteamientos neoliberales dominantesen la primera mitadde la décadade los ochentatanto en los círculosacadémicosy políticos comoen la práctica de los organismosfinancierosinternacionales.Aunque se reconocíala importanciade los factores externos, el análisis hacia recaerla mayor parte de la responsabilidadde la crisis en laintervenciónestatal,juzgada“excesiva e “inadecuada?’. Este diagnóstico teníaprofundasimplicacionespara la estrategiade las agenciasde cooperación,tanto bilateralescomo multilaterales.Durante los añossesentay setentala acciónde estasagencias selimitó a los préstamospara proyectoso al apoyo financierode contingenciapara la estabilizaciónde la balanzade pagos. Enfrentarsea la crisis y recuperarun crecimiento económico sostenido,segúnestosnuevosplanteamientos, exigiríair más alláde los proyectosy la estabilizaciónmacroeconómica. La acción de los donantesde fondos, en consecuencia,deberíaestarorientada a una tarea más ambiciosa:reestructurarel conjuntode la economía,empezando por modificar la naturalezay el grado de la intervenciónpública y el marco reguladory el sistemade incentivos vigente.La asistenciafinancierade la AID, del BancoMundial o el FMI fue condicionadaa la aplicaciónde políticas de ajusteestructuralque, seentendía,eranel caminoidóneopara lograr dichas modificaciones. En el caso de CostaRica, la estabilidadpolítica, la ausenciade conflictos armadosinternosy la estabilidad macroeconómicaalcanzada entre1982 y 1984 fueron los factores que despejaronlos obstáculospolíticos para la aplicaciónde las políticas de ajuste,sobre todo a partir de 1985. En abierto contraste con otros países de la región donde no concurrían estas circunstancias,como El Salvadory Honduras,CostaRica ha sido el país de América Centralque ha visto su política económicasometidaa una influencia másintensade los organismosfinancierosinternacionalesy de sus programas de estabilizacióny ajuste estructural,y ha sido la economía que ha experimentadolas transformaciones estructuralesmásprofundas. En ningún otro caso, además, ha sido tan visible la práctica de la “condicionalidadcruzada”. La AID,el FMI y el BancoMundial actuabancon - 291 - unaagendade reformas políticasy económicasmuy similar, laque abarcael denominado “consensode Washington”,y por lo general las condiciones exigidas porun organismo lo eran también porlos otros dos. Como puedeverseen el cuadron0 22, a lo largo de la décadase negociaron16 acuerdoseconómicoscon los organismosde Washingtony con la AID: seis acuerdosde contingencia(Stand-by) y un acuerdo EFF (ExtendedFund Faciliiy) con el FMI, dos Programasde Ajuste Estructural (PAE1 y II) y un acuerdo de exportacionescon el Banco Mundial, nueve “Convenios de Estabilizacióny RecuperaciónEconómic&’ (ESR) con la AID. A estos acuerdoshay queañadirotros seisconveniosde la PL-480 Título 1 (créditosde la ayudaalimentaria)conestamisma agencia,no incluidosen el cuadro. Hubo, además,tres rondasde renegociaciónde la deudaexterna en el “Club de París”. Cuadron0 22 Financiación externa, políticas de estabilización y ajuste y “condicionalidad cruzada” en Costa Rica, 1980-1990 Año Mes Institución Monto (*1 Timdeacuerdo y condicionalídad 1980 mario FMI 78,7 Stand-fna dos años. Suspendidoen 1981 por incumplimiento gubernamentalde las condiciones.53,3 millones no desembolsados FMI 326,3 FMI 35,4 Extended Fund Fact!Uy a tres años.Canceladoen 1982por incumplimiento gubernamentalde las condiciones.271,8 millones no desembolsados Stand-by. Desembolsado 1982 junio diciembre AID FMI AID 20,0 98,6 123,7 ESR-l. Negociacióndeun acuerdoStand-by conel FMI Stand-1w a un año.Cumplimientoparcial de las condiciones. Desembolsadotras dilatadasnegociaciones ESR-Il, condicionadoa la adopcióndel acuerdo conel FMI y al cumplimiento de sus objetivos de estabilización BM 25,0 Club de París Préstamo para el Desarrollo delas Exportaciones “ronda”derenegociaciónde la deudaexterna ¡981 junio junio 1983 junio - 292 - 1984 agosto 1985 marzo AID FMI 95,0 80,0 ESR-IiI, condicionado a lafirma de un nuevoacuerdo conel FMI (finalmentenoalcanzado)y cumplimientometasestabilización Stand-by a un año. 54,8 millones desembolsados, pero el Gobiernoincumpledurante la campañaeleetorailos objetivos fiscalesdediciembre AID abril mayo 1986 junio 1987 junio 160,0 BIRF 80,0 Club de París AID AID noviembre FMI 1988 junio 1989 mayo AID FMI 120,5 150,5 51,7 85,0 53,8 ESR-IV. Condicionadoa la adopcióndel acuerdo conel FMI y cl logro de sus metas deestabilizaciónya la firma del PAE-l con cl BancoMundial SAL. Programade Ajuste Estructural (PAE)1. El primertramo es desembolsadoen septiembredespués de cumplirselas condiciones iniciales yel segundo tramoenjuniode 1986,comenzandolas negociacionesparael PAE II ~ “ronda”de renegociaciónde la deudaexterna ESR-V. Condicionadoa la elaboracióndeun plande estabilización,a la negociaciónde un nuevo acuerdo conel FMI, y al cumplimientodeobjetivosdel PAE-l ESR-VI. Apo~ra la negociación deun acuerdoStand-tv con el FMI, a la renegociaciónde ladeudaen el “Club deParís.-”va la adopciónde un nuevo PARcon el BancoMundial Snand-bya 18 meses.Aprobadotras largasnegociaciones,en las queel FMI demandéun acuerdoderenegociaciónde la deudacon los bancoscomerciales,finalmenteno alcanzado ESR-VII. Cumplimientometas estabilizaciónmacroeconó¡nwa Stand-fn.Desembolsado AID 85,0 octubre Bancoscomerciales noviembre BIRF 200,0 AID 60,0 ESR-VIII. Cumplimientometasmacroeconómicasdel acuerdo con el FMI “AcuerdoBrady”dereduccióndedeudacomercial PAE-lI (100 millonesproporcionadospor el BIRFy otros lOO por Japón) ESR-iX. Apoyo a la recompra de deuda en el marco de un acuerdo “Brady” auspiciado porel FMI. Cumplimientometasdel PAE-ll (‘)En millonesde d6lares ¡990 mayo Fuentes: elaboración propia a partir deFMI 1992 y de AID 198gb,p. 10 y 48-56. - 293 - En la mayor parte de estos acuerdosla AID, el Banco Mundial y el FMI actuaron conun alto gradode coordinación,presentandoun frentecomún ante las autoridadeseconómicas deCostaRica. Comoconsecuenciade todo ello, CostaRica no pudo escapara la condicionalidad económicade Washington. Los años ochenta fueron para Costa Rica, segúnla expresiónde la economista StephanyGriffith-Jones, “ladécadadel ajusteobligatorio”l. El cuadro n0 30 muestra quela AID condicionóexpresamenteel desembolso de los ESF a la firmay al cumplimientode Programasde Ajuste Estructural (PAE) con el Banco Mundial y de acuerdos decontingenciadel FMI. En los añosen los que el Gobiernode CostaRica no habíafirmado un Acuerdo de Contingencia(Stand-by)o un Acuerdo de Servicio Ampliado(ExtendedFund Facility o EFF), la condicionalidadde la AID fue consistente conlos objetivos de las “cartasde intención” dirigidas al Fondo. En 1984 el Congresonorteamericanoaprobóla EnmiendaKemp-Kastena la Ley de Presupuestospara la AsistenciaExterior de 1985. Dicha Enmienda prohibíael condicionamientode la ayudade EstadosUnidos al cumplimiento de los acuerdoscon los donantes multilaterales.Las referenciasal FMI desaparecieronde los AcuerdosESF, perosegúnuna evaluaciónde la Oficina Generalde Cuentasde 1986,en términos prácticosla Enmiendano representó ningún cambio significativo: «Dadoque las Misionesde la AID realizan valoracionesindependientes de las necesidadesde realizar esfuerzosde rejorina por parte de los Gobiernos receptores,la enmiendano ha cambiadosignificativamenteel establecimientode condicionesen las mis iones quehemosexaminado. En CostaRica, un funcionario de laEmbajadade EstadosUnidos dijo que la enmiendano había representadouna diferenciasignificativapara la AID dado que el Departamentode Estadoy la AID operaban bajoel supuestode que Costa Rica cumpliría con el FMI, y añadió posteriormenteque el [‘ML el Banco Mundial y EstadosUnidos son todoslosjugadoresdel diálogosobrepolítica;que las condiciones deben 1 Griffxth-Jones 1988,p. 67. -294- reforzarsemutuamente,y queLa necesidadde ciertas reformaspolíticas esobvia»1. 6.4.2 La AdministraciónCarazo (1978-1982): neoliberalismo, ajusteunilateral y desencadenamientode la crisis En las tresdécadasposterioresa la guerracivil de 1948 Costa Rica logró edificar un modelo propio de “capitalismode Estado benefactor” que permitió alcanzaraltastasasde crecimientoeconómicoy un alto gradode equidad2. Este modelo dio lugar a importantes avancesen el desarrollosocial,y creo las bases de la excepcional estabilidad democráticaqueha caracterizadoal país. El modelose basabaen políticas económicasmuy similaresa las de otros países de la región: la promociónde las exportaciones tradicionales,la diversificación agrícola,la expansiónde exportacionesde nuevos productos agropecuarios —carne,algodón—, la industrializaciónpara la sustituciónde importaciones en el marco delMCCA, y un activo papel del Estado enla conducciónde la política económica.Esta estrategiade crecimiento,como consecuenciade la guerracivil de 1948, se combinó con la bancanacionalizaday la ausenciade gasto militar, conpolíticas salarialesy de rentasfuncionales ala expansióndel mercadointerno, con un sistema fiscal másequitativo,y con un sistema de educación,saludy protecciónsocial que paulatinamente alcanzóla cobertura universaly permitió queCostaRica alcanzaraen los añossetentaindicadores socialesa la altura de los paísesindustrializados.Todo ello actuó en favor del crecimiento económicoy. al tiempo, de la cohesiónsocial y la estabilidad política. Los primeros síntomasde agotamientodel modelo aparecierona principios de los añossetenta, coincidiendocon la crisis energéticade 1973 y la subsiguiente recesióneconómica internacional.Las administraciones liberacionistasde Figueres(1972-1974)y Oduber(1974-1978)reaccionaronfrente a las nuevas exigenciasde la economíamundial desarrollandopolíticaseconómicasde muy diversa matriz. Por un lado, se intentó expandir y diversificar las exportaciones,siendoel primer paísde la región que puso enpráctica una 1 GAO 1986a,p. 18. La traducciónes nuestra. 2 Sobrela caracterizacióndeestemodelo,verVega 1986, Pp.362-379. - 295 - política de incentivos de las exportacionesno tradicionales a terceros mercados,particularmenteen el campode los productosagroindustriales.Por otro lado,el modelode sustituciónde importacionesy desarrollodel mercado interno siguió ampliándose merced ala intervención directadel Estado. En 1972 fue creadala Corporación Costarricensede Desarrollo(CODESA), queen la segundamitadde la década edificóun importantegrupo empresarial estatal recurriendoa la financiación preferencialde la banca pública y al crédito externo, entoncesabundantey baratol; en 1975 se establecióel “ProgramaNacional de Granos Básicos”del ConsejoNacionalde Producción (CNP), con el objetivo de lograr la autosuficienciaen arroz, frijoles, maíz y sorgo interviniendo en los mercadosagrícolas; también en 1975 se nacionalizaronlos activosde las compañías transnacionalesque distribuían petróleoy susderivadosy fue creadala RefinadoraCostarricensede Petróleos (RECOPE); durante los años setenta,por último, se aceleróel procesode creación de agencias estatales autónomas. Hacia1978, casi el 50% del presupuestoestatalsedestinabaa 182 institucionesestatalesautónomasy semi- autónomas2. Las divergentesorientacionesde la política económica reflejabanla creciente oposición de intereses entre diversosgrupos y sectores.Por un lado, se enfrentaronlos sectoresempresarialesorientados al mercado interno, interesadosen cierta grado deintervenciónestatal,y los sectoresemergentes vinculados a la exportaciónde productosno tradicionalespara el mercado internacional,más dinámicos y competitivos y cada vez más cercanosa posicionesneoliberales.Por otro lado, el conflicto empezóa gestarseentre la “burguesíade Estado” y los grupossociales mediosy bajosfavorecidospor la expansión del intervencionismo estataly, frente a ellos, los grupos empresarialesagrupadosfrenteal “Estadoempresario”. Estascontradicciones,reflejo tambiénde la erosióndel consensosociopolítico gestadoen 1948, emergieroncon claridad durantelos mandatosde Oduber (PLN, 1974-1978)y Carazo (Coalición Unidad,1978-1982).La afirmación del “Estado empresario” durantela Presidenciade Oduber encontróunafuerte 1 Sobre lagestaciónde CODESAy el “Estadoempresario”ver Vega1986, pp.369-371. Sobre la evoluciónde] endeudamientoexteroen losaflossetenta,verRodriguez1990,pp. 259-264. 2 Sobreel intervencionismoestatalen los añossetenta,verReubeny Rovira 1990,PP.48-58. - 296 - oposiciónpor partedel sectorprivado, que consideréque el Estadoestaba invadiendosus espaciosde acción. Dicha oposiciónfue un factor clave en la victoria electoral deRodrigo Carazo,de la Coalición Unidad,en laselecciones de 19781. La Administración Carazo,con el apoyo de las cámarasde exportadoresno tradicionales,los tecnócratasneoliberales—conocidoscomo “Chicagoboys”— y grupos como la Asociación Nacional de Fomento Económico (ANFE), intentó poner en práctica una política económicade tintes neoliberales destinadaa acabar con el modelo de sustituciónde importaciones.Ello implicabaeliminar el sistema de protecciónarancelaria, reducirdrásticamente el gasto público, liberalizar el sector financiero y el tipo de cambio y privatizarlas empresasestatales. La Administración Carazo, sin embargo,se encontróde bruces con una profundacrisis económicay con fuertesresistenciasa la política monetarísta por partede los sectoressocialesy empresarialesinteresadosen el desarrollo del mercado internoy la continuidaddel “capitalismode Estadobenefactor”. En mediode fuertes disensiones políticas,el nuevo modelo económicoliberal- exportador no pudo afirmarse con claridad, dando lugara una política económicaerráticay a una “experienciatraumáticade ajuste sincoherencia instrumental”,según la expresiónde Ftirst2. Por estarazón, los economistas costarricensesEugenio Riveray Ana Sojo consideraroneste periodo comoun “interregno”3. Fue durantela AdministraciónMonge (1982-1986)cuandoestaspugnasse fueron resolviendoy pudo afirmarseplenamenteun nuevo modelo económico basadotanto en el rechazoal “Estado empresario” comoen la expansiónde las exportacionesno tradicionales,aunquecon una seriede correctores sociales a los excesos neoliberalesdel periodoanterior. El Gobiernopresidido por RodrigoCarazoseenfrentóa gravesdesequilibrios macroeconómicosderivadosdel agotamientodel modelo dedesarrolloy la 1 Sobreestacuestión,ver el trabajode Sojo 1984. 2 FiJrst 1989, p. 189. 3 Riveraetalil 1986, p. 55. - 297 - caída de los precios de los productos de exportación, así como de acontecimientosmás inmediatoscomo el shock petrolero de 1979 o la elevaciónbruscade los tipos de interésinternacionalesen esemismo año.Las zigzagueantes políticaseconómicasde la Administración Carazo, lejos de resolverestosdesequilibrios,contribuyerona profundizarlos. La elevaciónde los tipos de interés, el gasto público expansivoy la imposibilidad de aprobaruna reformatributaria contribuyerona aumentarel déficit fiscal, que entre 1979 y 1981 pasó del 6,6 al 13,7% del PIB. El mantenimientode un tipo de cambio fijodurantelos dos primerosañosde la legislatura agravóel déficit de la balanzapor cuentacorriente,que entre 1975 y 1980 pasóde -217,8 millones a -658 millonesde dólares,y queen ese último año llegó a representaren torno a la mitaddel valor de las exportaciones. La necesidadde financiar el déficit y la elevaciónde los tipos de interés propició un fuerte aumentode la deuda.Entre 1978 y 1982 la deudaexterna total aumentóun 70,5%, pasandode 1.870 a 3.188millones de dólares,y el servíciode la deuda,queconsumíael 18% de los ingresos por exportaciónen 1980, llegó a consumirel 36% en 1982 (ver cuadron0 23)1. A finales de 1980los desequilibrioshabíanllegadoa un nivel insostenibley era inevitable adoptarmedidasdrásticasde estabilización.El Gobiernoinició conversacionescon el FMI y a instanciasde este organismo decretó— muy tardíamente—la flotacióndel colón,que se devaluómásde un 50%. La devaluaciónliberó presiones inflacionarias reprimidas.El índice de precios al consumo seelevó el 65,1%en 1981 y el 82% en 1982. Estasmedidas,por su efecto recesivo,contribuyerona agravarla crisis económica.En 1980 el PIB percápitacayóun 2,3% y en 1981 un 5,3% (ver cuadron0 24), y el desempleo abierto pasó entreesosdosañosdel 6 al 9% de la población activa.En apenas tres años, en suma, los indicadoresde empleo y pobreza registraron un retroceso equivalentea unadécada. 1 Datosde CEPALen IICA-FLACSO 1986,PP. 113, 122,148 y 132. - 298 - Cuadron0 23 Costa Rica. Evolución del endeudamiento externo 1980-1992 (Millones de dólares) 5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 (Porcentaje) 40 35 30 25 20 15 lo 5 o 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 —a--—- Deuda total desembolsada —4——— Servicio deuda como % export. Fuente: CEPAL La Administración Carazose negó aaplicar nuevasmedidas de ajuste prescritaspor el FMI e incumplió las metasmacroeconómicasestipuladasen los acuerdoscon esteorganismo, particularmenteen lo referido al déficit fiscal, razón porla queel FMI suspendiódesembolsospendientes por valorde 272 millonesde dólares (ver cuadron0 22). En agostode 1981,finalmente,se produjola rupturade las negociaciones,y la Administración Carazo invitóa la misión del FMI a abandonarel país. Sin el aval del Fondo, no fue posible obtenernuevos recursosy en julio de 1981 la Administración Carazotuvo que declararla moratoria unilateralen el pagode la deuda externacon los bancos comerciales,con lo queCostaRica seconvirtió en el primer paísde América Latinaafectadopor lo queun añodespuéssedenominó “lacrisis de la deuda”. - 299 - Cuadron0 24 Costa Rica. Evolución económica 1980-1992 (Enporcentaje> 1 •T 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 9? —O—--- PIB —--.—-—— PIS percápita Fuente: CEPAL 6.4.3 De la estabilizaciónal ajuste gradualista: la política económicade la AdministraciónMonge(1982-1984) 1982, año de elecciones,fue también el peoraño de la crisis económica.El PJB per cápitacayó un 10% (ver cuadron0 24), la inflación alcanzóel 90% y el 40% de la población seencontrabapor debajodel umbral depobrezal. El fracasode las política económicade la Administración Carazoy la recesión condujerona la derrotaelectoral del candidatode la Coalición Unidad y al triunfo de Luis Alberto Monge, candidatodel Partido deLiberaciónNacional (PLN). 1 Datosdel Ministerio de Planificacióny PolíticaEconómica(MIDEPLAN) citadosen Garnier 1991, p. 17. 10 9 8 7 6 5 4 3 2 o —1 -2 -.3 -4 -5 -6 -7 -8 -9 -10 - 300 - La nueva Administración seenfrentabacon difíciles dilemas, Porun lado, era ineludible restablecer las relaciones con los organismos financieros internacionalesy accederde nuevo a la financiación externa,lo que exigía aplicar un programadrástico de estabilizacióny ajuste. Porotro lado, era necesario restaurarel consenso socialy político, mantenerla adhesiónde los sectorespopulares,campesinosy trabajadores,y evitar el riesgo de desestabilizaciónhabitualmenteasociadoa medidasde ajuste traumático.Era necesario,por último, afirmar un nuevo modelode crecimientoeconómico, con el consensode los sectoresempresarialesy los trabajadores,que fuera viable y que dejaraatrás tantoel “Estado-empresario”y la sustituciónde importaciones,como el modelo neoliberal monetaristapuro, que en la perspectivade la nueva Administraciónya habíanfracasadoen la realidad costarricense. La soluciónde estosdilemasera la aplicaciónde unapolítica de ajustede signo gradualista,con un reparto equitativode los costessociales,que dierapasoa un nuevo modelode crecimientoque, sin sacrificarel mercado interno,diera prioridad a las exportacionesa tercerosmercados.El elementocrucial para que esta propuesta fuerafactible, a pesar de contener elementos intrínsecamentecontradictorios, era contar con abundantefinanciación externa,restablecerlas relacionescon la bancainternacionaly reestructurar las obligacionesde la deudaexterna. Como indicamos,los organismos multilateralesno podrían, por sí solos, proporcionarfondos en el volumen y la concesionalidadrequeridas.Por esta razón, el papel de lafinanciación de la AID era esencial.A cambio de colaborarcon la estrategiaantisandinistay de iniciar un proceso dereformas económicas,entre 1982 y 1985 la AID proporcionó a la Administración Monge 655 millones dedólarespara sostenerel esfuerzode estabilización. CostaRica logróademás,con el apoyo de Estados Unidos,la concesiónde créditos por partedel FMI, el BancoMundial y el Banco Interamericanode Desarrollo (BID) por valor de 435 millones de dólares adicionalesen ese mismoperiodol. 1 Datosdel FMI; el Banco Mundialy el BID recogidosen Timossi 1989,p. 129. Sobreel papel del BID en Costa Rica, ver Tussie1995,PP.58-63. - 301 - El periodo 1982-1985estuvodominado porlos esfuerzosde estabilización. En junio de 1982 la AID y el Gobiernode CostaRica adoptaronel 1 Conveniode Estabilizacióny RecuperaciónEconómica(ESR-I),condicionadoa la adopción de un acuerdoStand-bycon el FMI. El acuerdofue alcanzadoen diciembre de 1982, permitiendola llegadade fondos “en cascada”a CostaRica en los últimos mesesde 1982 y a lo largo de 1983 (ver cuadro n0 25). A los 98 millones de dólares acordadoscon el FMI se le sumaron 144 millones de dólaresdel ESR-II de la AID, adoptadojusto despuésde la firma del acuerdo con el FMi; el BID, además,aprobópréstamospor valor de unos 90 millones de dólares. Cuadro u025 Costa Rica 1980-1990: financiación de fuentes oficiales (millonesdedólares) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 AID 14 13 50 212 168 207 150 179 105 115 75 B.Mundíal 30 29 0 25 0 84 0 26 100 95 4 BID 133 29 61 36 87 0 174 120 61 189 63 FMI(**) 25 90 100 0 (1 52 0 60 0 53 0 (*) Incluye desembolsosde ESF, asistenciaparael desarrollo(DA) y ayudaalimentaria. (fl) El FMI suspendióel desembolso de325 millones adicionales acordados en1980y 1951 debido aque la Administración Carazoincumpliólos requerimientos macroeconomicosdel FMI Fuente:BancoCentralde CostaRicay Misión de la AID en Costa Rica El acuerdocon el FMI incluía difíciles metas macroeconómicasy exigía adoptarmedidasdrásticasde estabilización.El Gobierno se comprometióa reducir el déficit fiscal en diez puntosen apenas dos años,recortandogasto corrientey de inversión —la inversiónpública cayó un 50% en 1983-84— y aumentandolos ingresos tributarios, incluyendoaumentosde las tarifas de los servicios públicos y medidasde clara impronta“liberacionísta” como un impuestoextraordinarioa las exportacionesquerepresentóel 1% del PIB. La Administración Mongetambiénsecomprometióa adoptaruna política salarial restrictiva, y un sistemade “minidevaluaciones”en materia de política cambiaría. - 302 - La Administración Monge logró impresionantes resultadosen materiade estabilizacióny recuperación económica, cumpliendo plenamentelas metasdel FMI para 1983 y 1984. Como puede verseen el cuadron0 24, en 1983 ya se recuperarontasas positivas de crecimientodel PIB y el deteriorode la renta per cápitase detuvo.En 1984 el PIB creció un 8% y el PIB per cápitaun 5%. La inflación se redujo a un 10% en 1983 y un 17% en 1984, y el déficit público seredujoen sólo un año de casi el 10% del PIB al 2,7%. Como puede verseen el cuadron0 30, entre 1982 y 1985 la balanzacomercial también experimentóunasensible mejoría.En 1983 CostaRica también pudo accedera la primera “ronda” derenegociaciónde la deudaexterna, lograndouna cierta reducciónde su servicio1. La abundante financiación norteamericana fueun factor clave para alcanzarlos objetivos macroeconómicos exigidos porel FMI adoptandouna modalidadde ajustecaracterizada,comohan señaladomuchosautores,por el gradualismoy la heterodoxia,y por acercarsea lo que UNICEF definió en 1986 como el “ajustecon rostrohumano”2~Tal y como señalabaun informe de la Oficina General de Cuentasde Estados Unidos,la AID asumió para sí el papel de “paliativo” del ajuste frente ala estrictacondicionalidaddel FMI: «El espectacularincrementode la asistencianorteamericanapermitió que Costa Rica pudiera acometerun rápido proceso de ajuste sin demasiadaausteridadnegativa, y fue crucial en los esfuerzos gubernamentalespara lograr la estabilidadca.’nbiaria y la reducciónde la tasade inflación. El economistade la misión de la AIDen Costa Rica señalóque el alto nivel deasistencianortea~nericanafue la principal razóndel éxitode la AID en CostaRica, y añadióque lasmedidasde ajusteno causaronexcesivasprivacionesdebido a que la asistenciade EstadosUnidos “amortiguó” los efectos del programa delFMI >~3. El programade estabilizaciónfue acompañadopor medidas deapoyo a las empresasen crisis, un amplio “Programade compensaciónsocial” —ayuda alimentaria, asignaciones familiares—,el aumentode los ingresosde la Caja 1 Sobre la renegociación de ladeudacon la administración Monge,ver Rodriguez1988, p. 225,y el detalladoanálisisde Rodriguez1990,PP.266-280. 2Riveraetalll1986,p. 59; Rodríguez1988,p. 227; Fúrst 1989, p. 191; Sojo, Ana 1990a,p. 294; Garnier199], p. 19 y 24; Zuvekas1992, p. 1, y Castroy González1992, p. II. 3 GAO 1986a,p. 26. La traducción esnuestra. - 303 - Costarricensedel SeguroSocial (CCSS) para hacer frentea la demanda crecientede prestaciones,y la paulatinarecuperaciónde los salarios realesen arasde la reactivaciónde la demandainterna(ver cuadron0 26). La política salarial, defendida por el Ministro de Planificación de orientación socialdemócrataJuan Manuel Villasuso, permitió recuperaren un plazo relativamente cortolas pérdidas depoderadquisitivodel periodoCarazo. Cuadron0 26 Costa Rica. Índices de salarios y remuneraciones reales 1980-1990 Indice: 1980 = 100 110 105 1 00 95 90 85 80 75 70 65 60 u u 1’1 —‘ 1 • ¡ 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 —a---— Todos los trabajadores —4—--— Sector privado —U—---- Sector público Fuente: elaborado apartirde Zuvekas1992,p. 5, con datos dc la CCSSy el Ministerio de Trabajo En materiade política social, además,se intentó recuperarel nivel de gasto anteriora la crisis. En 1980el gastosocial representabael 15,7% delPIB. En 1982, por efectode la crisis, seredujo al 12,8,3%,y en 1984 se situó enel 1 3,7%. Aunque en 1985 descendióde nuevo al 12,7, esta tendenciaa la recuperaciónse consolidócon la Administración Arias, ya que a partir de - 304 - 1986 se situéen unnivel similar al de 1980, entreel 15 y el 16% del PIB’. Clarence Zuvekas, economistade la AID, señalóal respecto: «La relativaexpansiónde los gastosde seguridadsocialy vivienda—y saluden la última parte de los ochenta— duranteel periododel ajuste estructuralfue reflejo de decisiones conscientespor parte del Gobierno de Costa Ricapara mitigar los efectosadvenosde cortoplazo de las medidasde estabilizacióny ajustea travésdeprogramas diseñados para asistir a los grupos sociales másvulnerables(...) Algunosde estos programas han tenido efectos significativosen el bienestar de k¿~ familiasdebajos ingresos» En 1983 se produjeron grandes movimientosde protesta urbanacontrael alza de las tarifas eléctricas, peroen términos generales esteperiodosecaracterizó por un nivel de conflictividad social relativamente bajo. Por ello puede afirmarse que las políticas orientadasa atenuar el impacto del ajuste contribuyeron decisivamente a garantizar la estabilidad sociopolítica perseguida porla AdministraciónMongey por los estrategasde Washington3. Los éxitos alcanzadosen materia de estabilizaciónmacroeconómicay renegociaciónde las deuda externa dieron pasoal primer Programa deAjuste Estructural(PAE-I), cuyasnegociacionese implementaciónse extendierona lo largo de los dos últimos añosde la AdministraciónMonge,entre 1984 y 1986. A finalesde 1983, unavez vencidoel AcuerdoStand-byde 1982, el Gobierno de CostaRica inició las negociacionespara accedera un préstamode ajuste estructural (SAL) conel Banco Mundial.Estasnegociacionesse extendierona lo largode todoel año 1984 y la primera mitad de1985. este dilatado periodo de negociaciónsedebióa que el BancoMundial exigió la adopciónde unaserie de medidas legislativas —a manera de “ajuste antes del ajuste”— con anterioridada la firma del convenio, a que lasautoridadescostarricenses intentaronintroducir una seríe deelementos “heterodoxos”con el objeto de “suavizar” el impacto del programa,y a que sesobrepasaronlas metas 1 La cifra de 1982 noes clara. Datosdel BancoCentralde CostaRicay el FMI enZuvekas 1992, p. 21. 2 Zuvekas1992,p. 21. La traducción es nuestra. 3 Rivera ejallí 1986, p. 56. - 305 - macroeconómicas acordadascon el FMI, lo que obstaculizóla firma de un nuevo convenioStand-by’. Entre las condicionesprevias exigidas porel BancoMundial se encontrabanla Ley de Emergenciade febrerode 1984,que impuso límites estrictosal crédito destinadoal sector público productivo, impidiendosu crecimiento; las reformasa la Ley de la Moneda,de agosto de1984,que permitíael accesode la bancaprivadaa los recursosdel Banco Central;el decreto que autorizaba la privatizaciónde las empresasde CODESA,promulgadoen febrerode 1985, y la reducción unilateral de aranceles. En esteúltimo punto, la Administración Mongelogró atemperarlas exigencias del BancoMundial y establecermetasde reducciónarancelaria compatibles con la reducciónde la tarifa externacomún (TEC) del Mercado Común Centroamericano,evitando la ruptura unilateral con la integración centroamericana2. Como puede verseen el cuadro n0 22, la condicionalidadde los convenios ESR-III de 1984y ESR-IV de 1985 de la AID coincidíaexplícitamentecon las exigenciasdel Banco Mundial, a fin de apoyar la firma del PAE-l. Dicha condicionalidadtambiénincluía la adopciónde un nuevoStand-bycon el FMI y la 2a “ronda” de renegociaciónde deudaexterna,que culminó en mayo de eseaño. La convergenciade objetivos entre la AID, el FMI y el Banco Mundial en 1984 y 1985 fue muy notoria. La AID, quese concentróen la privatización de lasempresasde CODESA y la liberalización del sector financiero, facilitóla implementacióndel ajustey la firma del PAE-I con el BancoMundial financiandoel fideicomisoque haríaposible un procesorápido de disolución, traspasoo venta delas empresasde CODESA. En agostode 1984, despuésde extraordinarias presionespor partede la AID y, en menor medida, del FMI, se aprobaronlas reformasa la Ley de la Moneday la Ley Orgánicadel Banco Central (verapartado6.5.4). Ello allanó el camino paralas negociacionescon el Banco Mundial, que culminaronen abril de 1985. En agosto,el PAE-I fue aprobadoen la AsambleaLegislativa y en Septiembreel Banco procedía adesembolsarel primer tramodel préstamo. 1 AID 1988,p. 49. 2 Estacuestionestratadaen extensoen López1989, pp. 30-34. - 306 - Entre 1985 y 1986 la Administración Mongeacometiócon relativa rapidezlas reformas requeridaspor el PAE-I (ver cuadro n0 27) y por la AID en lo referido a la privatización de CODESA, la política de promoción de exportacionesno tradicionalesy la reducciónarancelaria.En enero de1986, despuésde arduasnegociaciones,entró en vigor el nuevo arancel externo común centroamericano.El arancel máximose redujo del 220 al 100%, el arancelpromediodel 53 al 23%, y la dispersión arancelaria—medida porla desviaciónestándar—fue reducidadel 52 al 21%’. Cuadron0 27 Contenidos básicos del PAE-1 de 1985 Objetivos Medidas de oolítica ¡ 1) Promoción delas exportaciones - Reestructuracióndel sistemade incentivosa las exportaciones no tradicionales - Orientación preferencialdel crédito alos productosno tradicionales 2) Incremento dela inversión privada 3) Reduccióndel tamañodel Estadoy el gastopúblico 4) Liberalizacióncomercial 5) Política cambiaria - Liberalizacióndel sistemafinanciero - Accesode la bancaprivadaal crédito externoy los recursos del Banco Centralde Costa Rica(BCCR) - Reducciónde los subsidiosa la produccióny la comercialización degranosbásicospor medwdel Consejo Nacionalde Producción(CNP) - Privatizaciónde las empresasde CODESA - Autoridadpresupuestabacentral y reducciónde laautonomía financiera delas instituciones públicasautónomas - Eliminaciónde 5.00(1empleos públicos - Eliminaciónde controlesde importación - Racionalizacióndel régimenarancelanoy reduccióndela protecciónarancelariaefectiva,con un nuevoArancel Centroamericano con“techo” del 80<7< y “piso” del 10% - Sistemade“minidevaluaciones”paramantenerun tipo de cambio realcompetítíto Fuentes:Hansen-Ktihn1993,p. 7 y Fúrst 1989, p. 194, en base a BancoMundial 1985. ¡ Saborio 1990,p. 293 y Sojo y Franco1992, Pp.42-49. - 307 - El Gobierno,sin embargo, semostrómucho más reacio aadoptarlas políticas del PAE-I que comportabanmayorescostessociales y políticos, como la reduccióndel número de funcionariosel Estado o la eliminación de los subsidiosagrariosdel CNP, de los que se beneficiabantanto los pequeñosy medianoscampesinos comolos grandesproductoresagropecuarios,como era el casode los arroceros-Durante el restode la décadase asistióa un pulso de fuerzaentrelos sectoressociales afectados porlas políticasde ajuste,el Estado costarricensey los organismosde Washington—FMI, BancoMundial y AID. A pesar delos compromisosadquiridoscon el BancoMundial y la AID, en 1985 el sistema bancario siguióextendiendocréditos al ConsejoNacionalde Producción(CNP) parafinanciar los subsidiosa la producciónagraria, lo que desdela perspectiva dela AID fue un factor determinanteen el aumentodel déficit fiscal que se produjo ese año. Finalmente,no fue hasta1987 cuandolas políticasmáscontrovertidasdel ajuste—las relativas ala reducciónde empleo público y subsidiosagrarios—comenzarona llevarsea cabode forma efectiva. La desigualaplicación del PAE-I duranteel último año de mandato del Presidente Monge revelabalas contradiccionesy dilemas quela sociedady el Estadocostarricenseiban aenfrentar duranteel resto dela décaday durante los primeros años noventa.Las medidasde ajusteacordadascon la AID y el banco Mundial una vez lograda la estabilizacióneran congruentescon la implantación de una estrategiade crecimiento económico basadaen la diversificaciónde lasexportacionesno tradicionalesen terceros mercados,que con Mongese afirmó con claridad. La nueva estrategia se basabaen unaalianzaentreel Estadoy los empresarios vinculados a los mercadosexternos, más dinámicos y competitivos, e implicaba, más queel libre juegode las fuerzasdel mercado, unareorientación de los recursos públicosen su favor. Se tratabade mantenery ampliar los incentivos fiscalesa los exportadoresfuncionalesa la nuevaestrategia—los Certificadosde Abono Tributario o CAT, que como veremosoperabancomo un subsidioa la exportación—, al tiempoque se reducían los subsidiosa los productoresde granosbásicoso bienes industriales parael mercado internoo regional y a los sectorespopulares. Los organismosde Washington, comprometidoscon estaestrategia, insistieron sistemáticamenteen reducirel 308 - déficit fiscal recortandolos gastosdel CNP —cuyoprogramade subsidios a los granosbásicosno representómás de 1.100 millones de colones—.Los CAT, que en1989 representabanun gastode más de 5.400 millones,también estuvieronen su punto de miradebido a que representabanuna sangríade recursos parael fisco máscuantiosaque la anterior, perola condicionalidadde estosorganismosno seaplicó en estecasode forma tan enérgica. A pesardel compromisode la Administración Monge con la estrategiadel ajuste,el Estado,el PLN y el Gobiernono podíandejar totalmentede lado a los sectoresque se encontrabanen una situacióndesfavorableante el nuevo modelo económico,y que en buena medidaconstituíansu baseelectoral. El Estadose vio compelidoa compensarlos costessocialesdel ajustey adoptarun enfoquegradualistadel mismo. Estarealidad era congruentecon el diseño estratégicode la AID para este periodo:la asistencianorteamericana,al hacer posible la estabilización,otorgó al Gobiernode Monge una ciertacapacidadde maniobrapara atenderlas demandassocialesy minimizar el conflicto que hubieraproducidouna hipotética situaciónde “ajusteduro”. En términosde estabilizacióny ajuste,el balance finalde periodo de Gobierno del Presidente Monge—e indirectamentede la estrategiade la AID— arrojaba un saldoglobalmentepositivo. En apenasdos años Costa Rica logróestabilizar la economíae iniciar la recuperaciónsin imponer costesexcesivosa la población. La victoriaelectoraldel PLN en las eleccionesde 1986 se debió,en gran medida, aestoslogros. La recuperación,sin embargo,se estabaproduciendosobre basesmuy frágiles, que se harían plenamente visiblesen los años posteriores.El masivo apoyo ala balanza de pagos por parte deEstadosUnidos y el apoyo a las exportaciones deberíanhaber permitido hacer frentea los pagosde la deuday reducir la necesidadde recurrir al financiamientoexterno. Sin embargo, la ayuda permitió que continuarala espiral de endeudamiento. La generosapolítica de incentivosa las exportacionespermitió que los “no tradicionales”se expandierancon granrapidez, aunqueno al ritmo al que crecieron lasobligacionesde la deuda. Cuando Monge dejóel cargo,la deuda externa eraun 30% másgrande queal principio de sumandato,CostaRica no pudo hacerfrente al pago de los interesesy en 1986 incurrió de nuevoen - 309 - retrasos.Esta situación quedóreflejadaen un informe realizadoen 1986 por la OficinaGeneralde Cuentasde EstadosUnidos: «La estrategiade EstadosUnidospara la recuperación económicade Costa Rica(...) a travésdel usode la condicionalidadde la AID en los ESEha tenido relativo éxito logrando la estabilización,peroel precio ha sido contribuir a au~nentarlos requerimientosdel servicio de ladeuda (...) La estrategia de laAID para incrementarlas exportacionesen aras del crecimiento económicoy la mejora de la capacidadde servir las obligacionesde la deuda está basadaensupuestosoptimistas...»1. Estos problemasrevelaban,en suma,que se estabaimpulsandoun modelo de desarrollomuy dependientedel financiamiento externoy por lo tanto sujetoa las presionesde los organismosfinancieros internacionales.Y aunque aúnno era plenamente visible, la nueva estrategiatambién estabagestandoo agravandoalgunos de los problemas fundamentalesde la economía costarricense,como la brecha comercial.Monge, por último, logró sólo posponerel conflicto social asociadoal ajuste,cuya eclosión ibaa producirse en el mandatode susucesor. 6.4.4 El ajuste gradualista durantela Administración Arias (1986-1989): continuidady declive La Administración Arias llegó al poder con una propuestade política económicacontinuista.El nuevo Gobiernohizo del ajuste estructuraly la reforma económicala orientaciónfundamentalde su política—así lo puso de manifiesto la continuidadde Eduardo Lizano alfrente del BancoCentral— y, al igual que su antecesor,intentó mantenerel enfoquegradualistadel mismo. A tal fin, se comprometióa acometerprogramasde compensaciónsocial enfocadosa los sectoresmás perjudicadospor la estabilizacióny el ajuste, entre los que destacóel programade vivienda social anunciado durantela campañaelectoral. Arias, sin embargo,tuvo en materiade política económicamucho menos margende maniobra quesu antecesor.Su Gobierno no podía oponerse 1 GAO 1986a,p. 42. La traducción es nuestra. - 310 - simultáneamentea las estrategias políticasy económicasde Washington,y el espacioganadoen el terrenodiplomáticoseperdióen el ámbito económico. La reducciónde la asistenciaexterna,el contenidode la condicionalidad de la AID, el sesgocadavez másortodoxo de suspolíticas,y las exigenciasde profundizacióndel ajustepor parte del FMI y el Banco Mundial fueron, en cierta medida, un “precio a paga?’ por haber impulsadoun plan de paz contrario alos interesesde la Administración Reagan. La reduccióndel margende maniobraparallevar a cabo una políticade ajuste gradualistase pusode manifiestoen el hechode que apesarde queel PIB creció en el periodo 1986-1988, lossalariosreales experimentaronun cierto descensol(ver cuadron0 26). En este periodotambiénse registróun aumento de la pobreza,que pasódel 21,1%de la poblaciónen 1987 al 24,4% en 1988~. Por último, entre 1987 y 1989 el gasto social secontrajo por efecto de las restriccionespresupuestariascontempladasen la condicionalidadde los organismosde Washington,impidiendoque Ariascumplieraplenamentesus compromisoselectorales3.Ello rompió la tendenciaa la recuperacióndel gasto social que sevenía produciendoduranteel periodo 1983-1987.A la postre, la política económicase inclinó hacia posiciones más cercanasal discursoy la prácticaneoliberal y éstefue un periodo de afirmación de las políticas de ajustey del nuevo modeloeconómico “liberal-exportador”aun másmarcado. Desdeel mismo momentode tomar posesión,la Administración Ariasse enfrentó a la “condicionalidadcruzada” de la AID, el FMI y el Banco Mundial. Estos tres organismoscongelaron susdesembolsosde forma concertada, exigiendoal nuevo Gobierno “un plan convincente de estabilización”y la puesta en prácticade nuevas medidasde ajustey apertura dela economía. En el primer trimestrede 1986 el FMI congeléel último tramo pendientedel Stand-byaprobadoel año anteriory se negó aconcederun nuevo créditode contingencia.Este organismoargumentéque el Gobiernono habíacumplido las estipulacionesdel PAE-I referidasa la reduccióndel empleo públicoy al 1 Rovira y Reuben1990, p. 69. 2 Segúndatosde las encuestasde hogaresrealizadasporla Dirección Generalde Estadística y Censos, recogidosen Castroy González1992, p. 28. 3 Castroy González1992, p. 55. - 311 recortede los subsidiosagrariosdel CNP, y quese habíarelajadoel control de la política fiscal —el déficit público de 1986 ascendióa un 7,1% del PIB, respecto aun 4,1% en 1985. La AID congelésusdesembolsosseñalandoqueel aumentodel déficit público habíasido causado porel incumplimientode las estipulacionesdel ESR-IV, que prohibíanla concesiónde nuevos créditosal CNP paracubrir las pérdidas causadaspor los subsidios agrícolas.Como vimos, diversos analistas considerabanque la suspensiónde los desembolsosde la AID tambiénestaba relacionadacon la firme actitud derechazoa la Contra del PresidenteArias. El Banco Mundial, finalmente,retrasóel desembolsodel segundotramo del PAE-I acogiéndosea diversos incumplimientospor parte del Gobierno de CostaRica’. Sin accesoa los recursosde estasorganizaciones,a mediadosde 1986 se empezarona registrar retrasosen los pagos de la deudaexterna,que se extendieronhasta19882. Esta “moratoria no declarada”,como señalé Adrián Rodríguez,mostrabaque el problemade la deudaexterna de Costa Rica requeríaalgo más que lamerareprogramaciónde los pagosy el accesoa financiaciónadicional.Este enfoque, impulsadopor la AID y el FMI hasta 1989, estaba posponiendoel problemay contribuíaa agravarloal acumular deudas sobre deudas,proporcionandosólo alivio temporal. Lainsostenibilidad del procesoy la necesidadde una reducción dela deuda fueron cada vezmas visibles. Por ello, entre1987 y 1989 la búsquedade solucionesa esteproblema fue un objetivoestratégicode la AdministraciónArias3. Paraevitarel empeoramientode la situación macroeconómica,desdemediados de 1986 la AdministraciónArias se vio inmersaen unanegociación“a cuatro bandas”extraordinariamentecompleja,que implicó ala AID, al FMI, al Banco Mundial y al Club de París.Ante la prqsiéncombinada deestasorganizaciones, el Gobiernose comprometióa adoptarun programade estabilizaciónde corte relativamenteortodoxopara 1987, a iniciar la Y “ronda” de renegociaciénde 1AID 1988, p. 50. 2 lnforpress1988, p. 215. 3 Rodriguez1990, p. 282. - 312 - la deudaexterna,y a adoptara partir de 1987 unnuevo conjuntode políticas de ajustey liberalización, entrelas quedestacanlas siguientesl: - Reduccióndel déficit público: el Gobiernose comprometióde nuevo a reducir los gastos, aeliminar subsidiosy a limitar estrictamentee! crédito extendidoal CNP por partedel BancoCentral. A fin de incrementarlos ngresos,la Administración Arias introdujoen la AsambleaLegislativauna propuestade reformatributaria —unaexigenciadel FMI— que suscitóun acaloradodebatepolítico2. Ante el retraso sufrido por el “paquete” tributario, en septiembrese promulgaron26 medidasde urgenciaque incluían nuevosrecortes de gastosy la elevaciónde las tarifas de los serviciospúblicosy los preciosde los carburantes.La reforma tributaria fue finalmenteaprobadaen noviembre de19873. - Reduccióndel empleo público:el Gobierno reafirmélos compromisosdel PAE-I, aunquelogró que el BancoMundial aceptaraescalonarla reducción del númerode empleadosestatales, aplicandoprogramasde “movilidad laboral voluntaria”—bajasincentivadas—en vezde despidosforzosos. - Liberalizacióncomercial: en 1987, en el marcode las negociacionesdel PAE-II, la Administración Arias inició lasegunda“ronda” de reducción de arancelesacogiéndosea las cláusulasde salvaguardiadel MCCA, con el objetivo de reducir el arancel máximo al 40%, el arancel promedioal 16%, y la dispersiónarancelariaal 13% para 1992. Comoresultadode esta nueva rondade recortesarancelarios,CostaRica pudo adherirseal GATT en noviembrede 19894. - Revisióndel régimende incentivosa las exportaciones—especialmentelos CAT— con la intención de reforzarlos y, al tiempo, hacerlos más discriminatorios. - Intensificacióndel ritmo de las “minidevaluaciones”con el objetivo de mantenerun tipo de cambio real competitivo. En enero de 1988, por ¡ Fúrst 1989, p. 199. 2 VerInforpressCentroanzericana,JOdeseptiembrede ¡987y 14 de enerodc 1988. 3 Unadescripciónempletade las reformastributariasfinalmente aprobadas,en Inforpress 1988, p. 211. 4 Saborio1990, p. 293 y Rodriguez1993, PP. 108-110. - 313 - ejemplo, las presionesdel FMI y el Banco Mundial produjeron una devaluacióndel 6% de un golpe, quedesencadenéunaoleadade protestas debidoa su impactonegativosobrelos salariosreales. Las políticas adoptadasen el marco del PAE-I y la negociacióndel PAE-Il dieron origen en 1987 y 1988 a fuertes pugnasinternas en el equipo gubernamentalde Arias. El gabinetede Arias habíaincluido representantesde las dos grandescorrientes ideológico-políticasdel PLN, que podríamos denominar,a riesgode simplificar, “neoliberales”y “socialdemócratas”. El sectorneoliberalestabarepresentadopor FernandoNaranjo, Ministro de Hacienda, y Eduardo Lizano, Presidentedel Banco Central. Este sector —abiertamente aliadocon la AID y el BancoMundial— pretendíauna rápida liberalizaciónde la economía,eliminando “distorsiones”contrariasal libre juegode las fuerzasdel mercado,y la afirmaciónde los sectoresexportadores como fuerzamotriz del crecimientoeconómicol.Ottón Solís,Ministro de Planificación, era uno de los más notables representantesdel ala socialdemócratade! Partido de Liberación Nacional(PLN). Estacorriente, cercanaa las posicionesneoestructuralistasde la CEPAL, abogabapor una política económicamás equilibrada,con ciertaparticipacióndel Estadoen las economía,y por un enfoquedel ajustemásgradual. En materiade políticaagrarialas diferencias eran también muy notables.Los socialdemócratasdefendieronla política de autosuficiencia alimentaria—a vecesdenominada“soberaníaalimentaria”— y cuestionaronlos incentivos indiscriminados ala “agriculturade cambio” y el abandonode los pequeñosy medianos campesinos ligadosa las exportacionestradicionales—el café— y la producciónpara el mercado interno. Lascorrientesneoliberales consideraron que la agriculturatradicional y la política deautosuficienciaalimentariaeran altamenteineficientes,y que la liberalización del sector agrario promovería una asignaciónmás eficiente de los recursosen el agro, favoreciendoel desplazamientoa los nuevos productosde exportación(ver apartado6.5.5). Las pugnas entre ambascorrientesdieron lugara fuertescrisis ministeriales. La primerade ellas le costóel puesto aAlberto Esquivel,primer Ministro de Agricultura de Arias, y a Muni Figueres,Ministra deExportaciones.Figueres 1 Ver Lizano 1990. -314- fue obligadaa renunciartras cuestionarel papel de CINDE, la institución creadapor la AID para promover losno tradicionales.Esquivel,por su parte. intentó en vano reafirmar la tradicional política liberacionistade apoyo al pequeño campesino,se opusoal desmantelamientodel ConsejoNacional de Producción(CNP), a la reduccióndel crédito agrícola subsidiadoy a la importación de alimentos, insistiendo en la necesidad de mantener la autosuficienciaalimentaria. En 1987 Esquivelse enfrentépúblicamente a EduardoLizanoy al Director de la Misión de la AID en CostaRica, Dan Chaij.El Ministro intentó impedir que la AID importara 1.4.00 toneladasexcedentariasde lecheen polvo a travésdel programade ayudaalimentaria PL-480,considerandoque inundarel mercado costarricensecon excedentesnorteamericanosde bajo coste equivalía a bancarrotadel sectorlechero nacional.La AID retiró la oferta debidoa la sequíaen Estados Unidosy Arias, considerandoque la permanenciade Esquivel en el Gobiernoestabaperjudicandolas relacionescon Washington, empezóa considerarsu cese. A las presionesde la AID se suméel propio Eduardo Lizano, querenunciéa su cargo en el BancoCentral. Forzadoa optarentreEsquivel y Lizano, Arias optépor esteúltimo y, obviamente,por la línea política que ésterepresentaba’. Lizanoregresóa su puestoen el BancoCentraly senombréun nuevo ministro de agricultura,Antonio Álvarez Desanti,claramentecomprometidocon la política impulsadapor la AID. Un añodespués,en el contexto delas protestas campesinas, Álvarezfue trasladadoa otro Ministerio y Arias asignéla cartera de Agricultura aJoséMaría Figueres,empresarioagrícola comprometidocon la política de promociónde los no tradicionales, queen 1994 llegaría a ser Presidentede la nación.Con estenombramientola política agrariase decanté inequívocamenteen favor de la “agriculturade cambio”2. La segundacrisis tambiénfue provocadapor las políticas impulsadas porla AID. En 1988,en el reflujo de la crisis de las compañías financierasde 1987, Lizano presentóel proyecto de la “Ley de Modernizacióndel Sistema Financiero”. Comose detallamásadelante (ver apartado 6.5.4),la Ley dabaun 1 Francoy Sojo 1992,p. 95. Las ideas de Lizano respecto a la liberalización del sectoragrario en Lizano 1988, Pp.128-135. 2 Honey1992, capítulo6, p. 3. - 315 - pasomás enel procesode aperturadel sistemafinancieroiniciado con las reformasa la Ley del Banco Central y la Ley de la Monedade 1984,al otorgar garantíaspúblicasa las institucionesfinancierasprivadas. Por otra parte, la nuevalegislación eliminabatoda posibilidadde financiar al CNP. El Ministro de Planificación,Ottón Solís, fue el único queobjeté La Ley, y en septiembre de1988,cuando quedóclaroque Ariasapoyabael proyecto,Solís presentó su dimisión. La resoluciónde ambascrisis no dejabaespaciopara la duda: igual quehabía ocurrido en 1984consu antecesor,Monge, despuésde algo másde dosañosde mandatolas presionesde la AID empujarona Arias a confiar plenamentela política económicaal sectorneolibera!de suGobierno,lideradopor Naranjo y Lizano. Las negociacionescon los organismosde Washingtony con el Club de Parísse extendierona lo largo de toda la legislatura.Las negociaciones conel FMI duraron 18 meses,y sólo despuésde ser aprobadala reforma tributaria de noviembrede 1987 el FMí accedió a firmar un nuevoAcuerdo Stand-kv, renovado en mayo de 1989. El Fondo accedióa concederfinanciación de contingenciaen 1987 a pesarde no haberse llegadoa ningún acuerdocon los bancosacreedores.Estos se resistierona aceptarlas propuestas planteadaspor la AdministraciónArias, y ademásdieron prioridad a la renegociaciónde la deudabrasileña. No fue hastaoctubrede 1989 cuando,con la firma de un acuerdoenmarcado en el “Plan Brady”, se llegó a resultadosconcretosen materia de deuda externa.El Acuerdo, que implícitamente reconocíaque el problema de la deudade Costa Rica era de solvencia y no de liquidez, se refirió a 1.500 millones de dólaresde deuda comercialde medio plazo y 325 millones de atrasosde intereses.CostaRica logró unaopciónde recompracon unaelevada tasade descuento,ya que los títulos de deudacostarricensese cotizabanen el mercadosecundarioal 16% de suvalor nominal. La recompraconté conel apoyode financiaciónextraordinariade donantes externos.El FMI y el Banco Mundial se comprometierona aportar102 millones de dólares,y los donantes bilateralesaportaronotros 150 millones de dólaresl. El ConvenioESR-IX con 1 Unadescripción detalladadel Acuerdo“Brady” de reducciónde ladeudacomercialde octubre de 1989 seencuentraen CEPAL 1990a,p. 61. 316 - la AID destiné33 millones de dólares a financiar la recomprade deuda, siendola primeravez que los ESFse utilizabancon estefin. Las negociacionescon el BancoMundial parala concesiónde los 200 millones de dólares querespaldaríanel PAE-II no culminaronhastados añosy medio después,dejandoatrásun procesode negociacióndominadopor las rígidas posicionesde esteorganismo,asícomo del Gobiernoy la AsambleaLegislativa costarricense.El conveniofue firmado finalmenteen noviembrede 1989,justo despuésdel “Acuerdo Brady” (ver cuadron0 28). Cuadron0 28 Contenidos básicosdel PAE-II de 1989 Objetivos Medidasdenolítica 1) Promoción delas exportaciones 2) Políticacambiada 3) Liberalizacióncomercial 4) Po!~ica agraria 5) Sectorpúblico - Mantenimientodel sistemadc “contratosdeexportación”y modificacióndel sistemade operacióndel mismoparajunio dc 1991 - Mantenimientode las “minidevaluaciones” - Reduccióndelos depósitospreviosde importaciónal 10% - Nueva“ronda” dc reducciónde laprotecciónarancelaria - Liberalizaciónde la importación degranosbásicosa travésde un sistemade contratos deimportación - Convergencia de losprecios desustentacióndc los granos básicoscon lospreciosinternacionales ylos preciosal consumo - Reorientacióndel CNP a funcionesdeasistenciatécnica - Reducirel déficit público - Eliminar empleopúblico - Elevar la tasade ahorrodel sectorpúblicoal 6% deI PIE en 1990 Fuente: Taft-Morales1991 La profundizaciónde laspolíticasde ajuste duranteel periodo de Gobierno de OscarArias agudizólos conflictos sociales,especialmenteen los dos últimos - 317 añosde sumandatol.En septiembrede 1986 lasorganizacionescampesinas realizaronmarchasde protestaa la capital.En septiembrede 1987 el Parque Central de SanJoséfue ocupadopor dichasorganizaciones,que elevaronun pliego de propuestasal Presidente Ariasen contrade los Programasde Ajuste y en defensadel “derecho a la producción y al trabajo” y “la soberanía alimentaria”. Un año despuésse produjeron fuertes movilizacionesde los pequeños productoresde granos básicosy café y los grandes productoresde café y arroz, agrupadosen la Unión Nacional del SectorAgropecuario(UNSA), una heterogéneacoalición donde coincidían desde grandes productores agropecuariosdeseososde mantenerprivilegios heredadosde etapasanteriores, conpequeños campesinosen trancede desaparecer debidoalas nuevaspolíticas de liberalización. Comoresultadode estaspresiones,entre 1988 y 1989 la Administración Arias adoptó algunas medidas en favor de los grandes productoresagropecuarios,como el subsidio de los tipos de interés delsector ganaderoy la Ley FODEA, un instrumento para reprogramardeudas delos grandesempresariosdel sector2. En agostode 1989 seprodujo unaextensahuelgaen la provinciade Limón, y en septiembre30.000maestrosllevaron a cabo la “huelga de la dignidad”, denunciandoel declivede los salariosy el deterioroproducidopor los recortes de presupuestode educación.También en 1989 los campesinosde la Unión Nacional de Pequeñosy MedianosProductoresAgrarios (UPANACIONAL) llevaron a caboampliasmovilizacionescontralas políticas de promoción de la “agricultura de cambio”, demandandola eliminacióndel impuesto del10% ad- valorema la producciónde café3. Los movimientos de pobladores urbanos, por último, detuvieron sus movilizaciones entre1986 y 1988 ante la promesa electoralde construir 80.000viviendas. En 1989, sin embargo,la decepciónanteel debilitamiento del programade vivienda —segúndatos recogidospor el Centro de Estudios para la Acción Social (CEPAS), en 1990 se habíanconstruidosólo 27.130 1 Un recuentode las movilizaciones socialesen el periodo Arias se encuentraen Román1994, ~ ár~Z1í Sojo 1992, p. 93 y 97. 3 Sobrelasmovilizacionesy ¡acrecienteinfluenciadel movimiento campesino, ver Mora1992, p. 51 y Román1994. 318 - viviendasparalos gruposde más bajos ingresos1-~,la lentitudburocráticay el favoritismo que lo habían caracterizado, dieron origen a nuevas manifestacionesde protesta. En el año electoralde 1989, antelas presionesde diversosgrupos sociales,la Administración Ariashizo algunasconcesiones.Los campesinoslograron rebajasimpositivasen funciónde los precios internacionalesdel café, lo que provocóla renunciadel Ministro de Hacienda, FernandoNaranjo. Despuésde tres años decaídase elevaronlos salarios reales,especialmenteen el sector público (vercuadron0 27). Todasestas medidas, sinembargo,implicabanel aumentodel déficit público, con lo que se incumplieron las metasacordadas con el FMI. A pesarde estasconcesionesde última hora, las medidasde ajuste deterioraron la baseelectoral del PLN, especialmenteen el medio rural. Las divergencias entre la retóricacampesinaliberacionistay las políticas de promoción de las exportacionesno tradicionales inclinaronel voto campesinohaciala oposición, cuya campañaelectoralsebasaba enun programade justicia social y apoyoal campesinado.En las eleccionesdel 4 de febrero de 1990 Rafael Angel CalderónFournier, candidatodel Partidode Unidad Social Cristiana(PUSC), obtuvo el 51% de los votos, frente al 47% de Carlos Manuel Castillo, candidatodel PLN. Ottón Solís, ex-Ministro de Planificación deArias, economistay activistadel PLN, declarójusto despuésde laselecciones: «El partido de Liberación Nacionalse ha olvidado de su agenda tradicional, de nuestrocompromiso con elcreci~nientocon equidad.En los últimos ocho años yespecialmenteen los últimos cuatro años, el énfasisha estadosólo en el crecimientoy en las exportaciones.Eso seha reflejado en el resultado de las elecciones:los votantesnos han castigado»2. 1 Castroy González1992,p. 64. 2Declaraciones recogidas por MarthaHoneyen febrerode 1990.Ver Honey1992, capt.6, p. 5. - 319 - 6.4.5 La política económicade la Administración Calderóny la aceleración delprocesode ajuste<1990-1994) La Administración Calderón asumió el poder en un contexto regionalmuy distinto al de su antecesor. Trasla derrota sandinistaen las elecciones nicaragúensesde febrerode 1990 seprodujo unaaceleradadisminuciónde la importanciaestratégicade la región. Los volúmenesde ayuda proporcionados por Estados Unidosse redujeron aceleradamente conformese evaporaronlas motivaciones geopolíticasde laayuda.El ConvenioESFde 1991 concedióESF por valor de 24 millonesde dólares,y el de 1992,por valor de 20 millones, lo quesuponíaunatercerapartede los ESF entregadosen 1990, y menosde una sexta partedel promediorecibidoentre 1983 y 1987. En este escenario, el Banco Mundial fue asumiendo paulatinamenteel protagonismode las reformaseconómicas.Menor ayuda norteamericana significó tambiénmenorcapacidadfinancierapara introducir “correctivos” a las rígidas políticas delFMI y el Banco Mundial. La condicionalidad norteamericana—cada vez más vinculada al Departamento del Tesoroy menosa laAID— convergióaún más conla del Banco Mundial,sobretodo en lo referido a la aperturacomercial,la liberalizaciónde lapolítica cambiariay la reducciónde empleospúblicos.Contodo ello, el Gobiernose vio compelido a acelerary profundizarel ritmo del ajusteestructural. El anunciode la “Iniciativa paralas Américas” en junio de 1990,además,puso de manifiesto queel nuevoeje de las relaciones bilateralesseríala apertura comercial bilateral, y no, como en la décadade los ochenta, la ayuda económicay las concesiones comercialesunilaterales—comofue el casode la Iniciativa para la Cuencadel Caribe.Desde1991, los programasde laAID se subordinarona los objetivos de la Iniciativa, lo cual se reflejó en su condicionalidad e incluso en su denominación,pues dejaron de ser “de Estabilizacióny RecuperaciónEconómica” y pasarona denomínarse“de Comercioe Inversiones”(ESETradeandInvestmentProgram). Los factores externosexplican en parte la estrategiade ajuste rápido —a menudo denominada “terapia de shock”— que intentó aplicar la Administración Calderón.Pero no menos importantefue la clara orientación neoliberaldel equipoeconómicodel nuevo Gobierno.El Presidentedel Banco - 320 - Central, Jorge Guardia, o el Ministro de Hacienda, ThelmoVargas, considerabanque las políticasde ajuste aplicadashastaentonceshabíansido excesivamentelentasy “desequilibradas”,y que el ritmo y profundidaddel ajuste debía acelerarse,argumentandoque el déficit fiscal heredadode la Al núnurlísiracionArias requería acciones drásticasy urgentes1. La nueva Administración introdujo drásticosrecortesdel gasto público, comprometiéndosea llevar a cabomiles de despidos de funcionarios. También fue aplicadaunarígida política monetaria,aumentandoel encajemínimo legal, elevandolas tasasde interésdel Banco Central, imponiendo depósitosde importaciény limitando la monetización delos fondos externos.En el ámbito fiscal, el impuesto de ventasfue elevadodel 10 al 13%, y se aumentaronlas tarifas de los serviciospúblicos y el preciode los combustibles.Con todasestas medidasse pretendió reducir la inflación y alcanzarlas severas metas acordadascon el FMI en materiade déficit fiscal —reducirel déficit fiscal desdeun 5,2% del PIB en 1990 a un 0,5% en ¡992—. Otras medidas dela Administraciónaceleraronla desgravación arancelariay el ritmo de las “minidevaluaciones”.En 1992, finalmente, se abandonóel sistemade “crawling-peg” y el Banco Centralliberalizó totalmenteel tipo de cambio. Se adoptaron nuevasmedidas de liberalización de la inversión extranjera —como la “Ley de cogeneraciénde energía” de 1990, que permitiría inversionesdel sectorprivado en el sectoreléctrico de hastaun 30% del suministrode energía.Tambiénse liberalizaronlos preciosagrarios, reduciendola intervencióndel CNP. Se lanzaronpropuestasde privatización de empresasajenasa CODESA,como la RefinadoraCostarricensede Petróleo (RECOPE).El Gobierno,por último, inicié las conversacionescon el Banco Mundial parala adopcióndel PAE-lII, que incluiría el despidode miles de funcionarios públicos y profundas reformas del sistemafinanciero y la SeguridadSocial y el sistemade pensiones. Los programasy la condicionalidadde la AID en 1991 y 1992, aunque con menorinfluenciaqueel BancoMundial, coadyuvarona la aplicaciónde estas medidas.El Conveniode 1991 se condicionóa la finalización del procesode privatización de CODESA —en especial a los activos de FERTICA y 1 Castroy González192, p. 12. Los planteamientosdel ajustede Thelmo Vargasaparecenen Vargas1990,especialmentepp. 78-80. - 321 - CEMPASA—, a la desgravación arancelariay a una reducciónde 7.000 empleos públicos.El Programade 1992 exigió la liberalizaciónde la política cambiaria,la reduccióndel déficit público —con metasrígidas,perono tan estrictascomo lasdel FMI—, nuevasmedidasde liberalización del sector financiero,reducciones arancelariasen aquellosproductosen los que se habían producido rezagosen la liberalización —textiles, calzado, vestuario—,la aprobaciónde legislaciónde protecciónde la propiedadintelectual —un punto clave de la agenda norteamericanaen las relacionescomercialesbilateralesy en el GATT—, y la eliminaciónde 3.500 empleospúblicos1. Cuadron0 29 CostaRica. Variación porcentualde la rentareal media per cápita de los hogares de distintos estratos, 1980-1992 Ingreso medio Estratos de población 1980-1990 1990-92 1980-1992 percápitaen 1992(a ) Estrato bajo (Deciles 1-4,40%más pobre) -18 -7 -24 0,81 Estrato medio-bajo {Deciles5-7,30% medio-bajo) -12 -8 -19 1.99 Estrato medio-alto (Deciles8 y 9,20%medio-alto) -15 -5 -19 3,58 Estrato alto (Decil 10, 10%más rico) -8 5 -3 8,55 Total ho2ares -13 -3 -16 2,49 (a) Múltiplos dejalínea de pobreza correspondiente a1992. Fuente:CEPAL 1994a,p. 36, a partir deencuestasdehogares. Las medidasde ajuste de 1990 y 1991 tuvieron efectos recesivos,y se tradujeronen la desaceleracióndel crecimientoeconómico.El PIB percápita de 1990, segúndatosde CEPAL, aumentóun 0,7% y el de 1991 se redujo un 0,4%%. Los salarios realesperdieronel 5,5% de suvalor real en esos dos años, y la pobrezaexperimentóun fuerte crecimiento, pasandodel 23,4 al 1 AID 1992a. - 322 - 27,9%de la poblacióntotal’. Estoshechos tuvieron consecuenciasnegativasen términosde equidadsocial, como ponede manifiestoel cuadron0 29. Por otra parte, laaceleradadesgravaciónarancelaria contribuyóen 1990 a un aumento del déficit comercial de tal magnitud (ver cuadro n0 30) que en 1991 fue necesario introducirmedidas de urgencia para frenar la afluencia de importaciones. Cuadron0 30 CostaRica. Evolución del comercioexterior y la balanzade bienes1980-1992 (En millonesde dólares) 3000 2800 2600 2400 2200 2000 1800 1600 1400 1200 1 000 800 600 400 200 O -200 -400 -600 -800 -1000 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 —o---— Exportaciones de bienes FOB —4—-— Importaciones de bienes C15 —a——— Balanza de bienes Fuente:CEPAL 1 Datos de las Encuestas de Hogares de la Dirección General de Estadística y Censos, citados en Castroy González1992, p. 24. Una encuestadel Minsteriode Trabajo revelóque entre 1987y 1992 la poblaciónen situaciónde pobreza pasódeI 21 a] 28%.VerLaRepública,20 de febrero de1992,PP. 1-2. Para la distribución de la renta, ver tambiénCEPAL 1993a. - 323 - A partir de 1992 se volvieron a registrar tasaspositivas de crecimiento económico—el PIB per cápita crecióun 4,6% en1992 y un 3,6% en 1993— y la pobrezavolvió a declinar. Sin embargo,la aceleradaaperturacomercial contribuyó a un deteriorode la balanza comercialaún mayor. Como puede verseen el cuadron0 30, en 1992 el déficit comercial superó ligeramentelos nivelesde 1990,y hasta1994 nodejó deaumentar,sobrepasandoampliamente el impresionanteincrementode las exportaciones—sobre todo productosno tradicionales—que seprodujoen esemismo periodo. El déficit fue aún más preocupantesi consideramosque gran partede las importacionesfueronbienes de consumo. Entre1989 y 1994, por ejemplo,las importacionesde alimentos procesadosde Estados Unidos pasaronde 10,5 a 26,3 millonesde dólares’. El agravamientodel déficit comercial —un problemacrónico de la economía costarricense—ha sido uno de los máscostosos legadosde las políticas de ajustey liberalización inducidaspor la AID, el Banco Mundial y el FMI. La reducción arancelaria2,la inexistenciade incentivosparala integración vertical de la producción,y las elevadas necesidades de bienesintermediosimportados de los productosno tradicionales,han conducido a un aumento de las importaciones insosteniblea largoplazo y que las exportaciones,a pesarde los logros obtenidos,no pueden financiar. La brecha comercial hasido financiada a través de la inversión extranjeradirecta —178 millones de dólares en 1991— y los ingresos porturismo —193 millones dedólaresen 1990 y unos 300 millones en 1992. En 1994, sin embargo,la volatilidad de los flujos de IED puso de relieve las limitaciones de la ¡ED como mecanismode financiacióndel déficit. La modalidadde “ajuste traumático” suscitólas protestasde sectoressociales muy diversos.En octubrede 1990 el ConsejoPermanentede los Trabajadores (CPT), mayoritario en el sectorpúblico, convocóuna huelganacionalen la que participaronunos 70.000 trabajadores3. Los gruposindustriales,hasta entonces alineadoscon la orientación aperturistade la economía,demandaron 1 Departamentode Estado1995. 2 Segúndatos deCEPAL, en 1993 el arancel máximo sehabíareducidoal 20%y el arancel promedioal 14%.Ver CEPAL 1995,p. 106. 3 Sobrelas movilizacionesde trabajadoresde 1990y el procesode concertacióncon el Gobierno, verMenjívar 1993, p. 12 y 13. -324- un procesode desgravación arancelariamás gradual.El conflicto más importante, sin embargo,se produjo en torno a la financiación de la universidad pública.El Gobierno, siguiendo las orientacionesdel Banco Mundial, intentó reducirla financiación estataly aumentar las tasas universitarias’.Frente a estas medidas,entreseptiembrey octubrede 1991 se produjoun intenso movimientode protesta estudiantil. Los movimientosde protesta mostraronde nuevo los límites socialesal modelo liberal-exportadorpreconizadopor el Banco Mundial. Calderónaceptóla dimisión de Thelmo Vargasy renuncióa los despidosen el sectorpúblico, manteniendoel programade bajas incentivadaso de “movilidad laboral voluntaria”. Conel objeto de ampliarsu margende maniobrafrente al Banco Mundial, Calderón establecióla “Comisión de Reformadel Estado” (COREC), con participaciónde la oposiciónliberacionista.Finalmente,los planes para privatizar empresas públicasestratégicascomo RECOPE o el Instituto Costarricensede Electricidad (ICE) —monopoliode las telecomunicaciones— fueron pospuestos,ya que los beneficiosde estasempresascontribuíana reducirel déficit público,permitiendoqueel Gobiernopudiera financiarsesin solicitara la AsambleaLegislativaun aumentode las cargasimpositivas. Las concesionesde la AdministraciónCalderónimpidieron queel Gobierno alcanzaralos objetivosacordadoscon el FMI en materiafiscal y de inflación. El Banco Mundial, porsu parte, congelóun desembolso pendientedel PAE-II a mediadosde 1991. La resistencia gubernamentala las políticas de este organismoprodujeron,de nuevo,un retrasoconsiderableen las negociaciones, y el PAE-IlI no fue aprobadoduranteel periodo de Gobiernode Calderón Fournier.Las concesionesde la Administración socialcristiana,sin embargo, parecieronno convencera los costarricenses.En las elecciones presidenciales de 1994 los votantesdieron el triunfo a JoséMaría Figueres,candidatodel 1 Es importante mencionarque gran partedel subsidio destinado a la educaciónsuperior beneficiaa los sectoresmediosy altos, ya que laproporciónde hijos de familias pobres que acuden a la universidad esmuy baja. Costa Rica, como otros paísesde AméricaLatina, destina una proporción excesiva del gasto en educación a la formación universitaria en perjuicio de la educaciónbásica,lasenseñanzasmediasy la formaciónprofesional.Este problema seagravó durantelos añosochenta,yaque lasmedidasde austeridad enel gastopúblico afectaron más a la educaciónbásicaque a launiversitaria(Comunicaciónpersonalde Clarence Zuvekas, noviembrede 1995). - 325 - PLN, que basó su campaña enel cuestionamientode las políticas neoliberalesy en el rechazoal PAE-IH’. Algunos donantes externos tambiénconsiderabannecesarioatemperarel ajuste. El Gobierno japonés,que habíaaportado100 millones de dólaresal PAE-II —el 50% del préstamo— retirá en 1992 su compromiso de proporcionarotros 100 millones de dólarespara el PAE-III. En un documento oficial del Fondo de CooperaciónEconómicade Ultramar, Japón criticóla “excesiva”insistenciadel BancoMundial en los mecanismosde mercadoy en la privatización,y el desconocimientode las circunstancianacionalesde Costa Rica. «...desafortunadamente»,dice el documentojaponés,«... el enfoquedel BancoMundialpareceser el mismopara todoslos países»2. 6.5 La AID y el ajuste estructural en Costa Rica: condicionalidad, estrategias y prioridades 6.5.1 Los Conveniosde Recuperacióny EstabilizaciónEconómica (ESR): exatnengeneral El contenidode los nueve Conveniosde Estabilizacióny Ajuste acordados entre1982 y 1989 (ver cuadron0 31) pone de manifiesto quela AID actuóen CostaRica conun enfoquede largo plazo y una estrategiade reforma muy articulada.Los convenios cubrieronprácticamentetodaslas áreasde reforma política incluidas en el “consensode Washington”, y ademásse perciben claramentedosetapas:la primera,de 1982 a 1985, dominada porlos esfuerzos de estabilizacióny recuperación económica.A partir de1985, una vezlograda cierta estabilidad,la AID desplazósu interés y su condicionalidadhacia las reformasestructurales.Este desplazamientofue aún máspronunciadoa partir de 1987,cuandola importanciaestratégicade CostaRica, unavez desalojadala Contra, sefue reduciendo. 1 La AdministraciónFigueres,sin embargo, cedió antelas presionesdel FMI y el Banco Mundial pocosmesesdespuésde su tomade posesión,aceptandollevara efectoel PAE-1lI. La rupturade los compromisoselectorales dioorigen a un fuerteciclo de protestassindicales, huelgasy manifestaciones. 2 Citadoen Hansen-Kuhn1993, p. 9. - 326 - Cuadron031 Los Convenios de estabilización y recuperación económica y la condicionalidad de la AID 1982-1990 Monto en ESF Fecha (millones dedólares’> Aspectosmásdestacadosde la condicionai¡dady el uso delos fondosen monedalocal - Negociaciónde un acuerdoStand-by conel FMI - Reformaslegislativasenel sectorfinanciero ESR II diciembre1982 ESR III mayode 1984 ESRIV manzode1985 ESR y junio dc 1986 ESR Vi junio 1987 123,7 - Adopción deun acuerdoStand-by con el FMI - cumplimientodel progtamade estabilizaciónacordado con el FMI en diciembrede 1982 - CreacióndeCINDE(promocióndelas exportaciones no tradicionales) - Reformaslegislativasenel sector financiero - Proyecto de Desarrollode la Zona Norte 95,0 Adopción de un nuevo acuerdoStand-byconel FMI y cumplimientoobjetivosestabilización - Límites a la expansióndel crédito doméstico - Modificación de la Ley Orgánicadel BancoCentraly la Ley dc la Moneda (Acceso de labancaprivadaal crédito del BCCR y liberalizacióndel sector financiero) - Límitesdel créditodel BCCR aCODESA y el CNP (Ley deEquilibrio Financierodel SectorPúblico) - Diseñodeun plan paralaprivatizacióndeCODESA - Creaciónde EARTH 160 120,5 150,5 - Plan parala privatización deCODESA:Creacióndc un fideicomisode 140 millones de dólares administrado porFINTRA para dichaprivatinción - Adopcióndeun AcuerdoStand-byconel FMI (marzo dc 1985) y cumplimientoobjetivos estabilización - Firmadel FAB 1 conel BancoMundial - Límites estrictosal crédito aCODESA ye! CNP - Aceptación por AIDdel plande estabilización de1987 cumplimientoestrictoobjetivosmacrocconómicos - CumplimientoobjetivosPAR ¡ - Adopción deun calendario para laprivatizaciónde las empresasde CODESA - Reformaslegislaciónbancaria (apoyoa bancaprivada) - Negociacióndc un nuevo acuerdoconel FMI - Crcacióndelincade crédito a sector privadoenel BCCR Creaciónde BancoHipotecariocontratado(BANH VI) y racionalizaciónde ¡apolíticade vivienda - Apoyo a la firmade un acuerdode estabilización conel FMI, alarenegociación de la deuda enel Club deParís y al cumplimientode los objetivosdel PAR 1 - Adopcióndel PAE II conel BancoMundial - Cumplimientolímites expansión crédito doméstico - Creacióndel Sistema FinancieroNacionalpara la Vivienday financiacióndel BANHVI - Reformaarancelaria favorableaexportaciones - Reducciónempleopúblico Convenio ESR 1 julio 1982 20.0 327 ESE VII junio 1988 ESE VIII mayo1989 ESE IX mayo¡990 85 85 60 - Estabilidad macroeconómica (objetivosde política cambiada,tiposde interés, contencióndel créditoy fortalecimientobancaprivada) - Eficienciadel sectorpúblico (reduccióndel empleo estataly nuevo calendariodeprivatizacionesde CODESA) - Racionalizaciónpolíticade viviendasocial - Racionalizacióninstitucionalde la política depromoción de exportaciones e inversiónextranjera - Estabilidadmacroeconómica: políticacambiariapara mantener paridadpoderadquisitivocon socios comerciales - Límites estrictos parael créditoal sectorpúblico y para el crédito subsidiado - Liberalizaciónde lostiposde interésy asignacióndel créditosegúncii lerios demercado - Reduccióndel empleopúblico y reformaadministración - Liberalizaciónsectorgeneraciónenergía eléctrica - Recompradedeudacomercialpor partedel BCCR,en el marcodeun acuerdo‘Bradv” dereduccióndedeuda auspiciado porel FMi - Estabilidadruacroeconómica - Reformas legales tendentesa garantizarigualdadde trato debancaprivaday bancaestatal - Reformaadministración pública,reducciónempleo estataly reformaal sistemadc pensiones - Generaciónprivadadeemergíaeléctrica - Reducción arancelariay liberalizacióncomercial - Resoluciónlegal decasos deexpropiaciónde ciudadanos norteamericanos Fuente: Elaboraciónpropia apartir de AID 1982a, 1982b, 1984a, 1985a,1986a, 198’la, 1988a, 1988b, 198%, 1990ay Sojo 1991. La modificaciónde las políticas públicasy el marcode regulación estatal,y la reducciónde la intervencióndel Estadoen la economíafueron, como hemos tenido yaoportunidadde ver, los objetivosestratégicosde la condicionalidad de la AID en Costa Rica. Aunque la intervención de la AID abarcó prácticamentetodas las áreasde reforma del “consensode Washington” —disminucióndel gasto públicoy el déficit fiscal, liberalización comercial, desregulación—la AID se concentroen cuatro de ellas, en las cuales su intervenciónpuedeconsiderarsedecisiva: a) La disolución del sectorpúblico productivo, especialmentelas empresas estataleso con participación estatalde la CorporaciónCostarricensede - 328 - Desarrollo(CODESA). Examinaremosestacuestióndetalladamenteen el apanado5.5.3. b) La liberalizaciónfinanciera y el desarrollode la bancaprivada, inicio segúnlos críticos deun procesode disolución de la bancaestatal. Esta cuestiónseanalizaráen el punto 6.5.4. c) La afirmación de una nueva estrategiade crecimiento basadaen la primacíadel sectorprivado, la aperturacomercial y el desarrollode las exportacionesno tradicionales.Este punto serátratado en el apartado 6.5.5. d) La liberalización del sectoragrícola, debilitandoel papel reguladordel ConsejoNacional de Producción.Este punto serátratadoen el apartado 6.5.6 Una evaluaciónde los ESF realizadaen 1988asílo afirmaba: «Aunquelas estipulaciones decondicionalidadde la AID, el FMI y el Banco Mundial hacia Cosa Rica sehan apoyadomutuamente,cada organizacióninsistió en unapartediferenciadadel paquetede ayuda. El FMI enfatizó los factores monetarios(oferta monetariay crédito), políticafiscal (impuestosgubernamentales, gastosy déficit) y los tipos de interés,mientrasqueel BancoMundial insistióen la reestructuración económica(promoción de la inversión y lasexportaciones). Aunquela AID incorporó muchascondicionessimilares a las delFMI y el Banco Mundial, insistió en ladisolucióndel sectorpúblico, el desarrollo del sectorprivado, la reforma bancaria (incluyendola privatizaciónde los hancos)y la promociónde las exportaciones»1~ A diferencia de lo ocurrido en Honduras o El Salvador, el grado de cumplimiento la condicionalidadeconómicapor parte del Gobiernode Costa Rica fue muyelevado.La AID señalóal respecto: «El Gobierno de Costa Rica cumplió las condiciones exigidaspor EstadosUnidosdebidoa los altos niveles deasistencia,la voluntadde la 1 AID 1988b, p.24. La traducciónesnuestra - 329 - AID de retener los desembolsosen caso de incumplimiento,y el compromisogubernamentalconlas reformas»’. El volumen de la asistenciaprestadapor la AID fue un factor, en efecto, decisivo. La AID, siendo el principal donanteexterno, pudo asumir el liderazgodel triunvirato formado por ella misma, por el FMI y el Banco Mundial. No menosimportantefue la presenciade un equipode tecnócratas neoliberales,tanto en la Administración Monge como en la Arias, que compartíanlos objetivosde la AID. El protagonismode! Ejecutivo costarricenseen la aceptaciónde las condiciones impuestaspor la AID fue muy grande.Los ConveniosESR nuncafueron sometidos ala AsambleaLegislativapara su aprobación.Segúnla Constitución costarricense,el Legislativo debeaprobarlos empréstitosexternos,lo que permite someter a discusiónparlamentarialas condicionesde los acuerdos con el Banco Mundial,el BID, el FMI o la AID en lo referido alos créditos de la ayuda alimentaria(PL-480)2. Los ESF, al ser donaciones,no requerían autorizaciónlegislativa, dejandoal Ejecutivo o a instanciascomo el Banco Central la capacidadde llegara acuerdoscon la AID. La ausenciade debateparlamentariofavoreciótanto a la AID como al poder ejecutivo.De estaforma la AID podía desembolsarlos fondosrápidamentey seevitabanlas largas demoras que podían producirseen la aprobaciónde los créditos por partede la AsambleaLegislativas. LaAID argumentóal respecto que la discusión parlamentariade los créditos podía introducir elementos “partidistas” ajenosal óptimo técnico.Un economistade la misión de la AID en CostaRica declaró a la Oficina General de Cuentas (GAO)de Estados Unidosque la utilización de donacionesen vez de créditos: 1 GAO 1986a,p. 3. La traducciónesnuestra. 2 El artículo 121, inciso 15, de la Constitución costarricenseestableceque es atribución exclusivade laAsambleaLegislativa: «Aprobaro improbarlos empréstitoso convenios similaresqueserelacionencon el créditopúblico, celebradospor elpoderejecutivo.Para efectuarla contrataciónde empréstitosen elexterioro d caique/losque, aun convenidosen elpaís, havan deser financiadoscon capital extranjero, es preciso que el respectivoproyectosea aprobado por las dos terceraspartesdel total de tos votos de losmiembrosde la Asamblea Legislativa». - 330 - «...evitaron la discusión de la condicionalidad de la ayuda norteamericanaen la AsambleaLegislativa (...) lo que hubierapodido daT lugar a indeseableretórica anti-norteamnericana»l. Algunoslegisladoreslanzaron la vozde alarma sobre lacondicionalidadde la AID y los procedimientos utilizadospara sortearel debateparlamentarioal respecto.En 1984,con motivo de las reformasde la legislación concernienteal sistemafinanciero, las presiones dela AID fueron muyvisibles, y el PLN y los diputados socialdemócratasde la Asamblea Legislativa denunciaron públicamentelas maniobrasde la Agencia,acusándolade “injerencia”y de no respetarla soberaníanacional (ver apartado6.5.4). Enjunio de 1987 el diputado liberacionista JoséMiguel Corrales,con el apoyo de otrosdiputadosdel PLN, denunciólos seis conveniosESR firmadoshasta entonces, considerándolos“ilegales” y “gravemente lesivosa la soberanía nacional”. En julio Corralesllevó el casoa la Corte Suprema. La Corte no aceptó la denuncia y Corrales fuecriticado por Arias y sus asesores económicosmáscercanos, perosusdenunciaslograron de nuevo ponerde relieve ante la opinión pública los costes, en términos de soberaníae independencia, que comportabala condicionalidadde la AID2. 6.5.2 El programna de la AID en Costa Rica: el destino de los fondos en mnonedalocal3 El Gobiernode CostaRica, tal y como establecíala legislaciónnorteamericana relativaa los ESF,depositóen unacuentadel BancoCentral el equivalenteen colonesde las asignacionesen dólaresde este tipode ayuda.Los fondos en monedalocal de esta cuenta,conocidacomo “CuentaEspecial”,se utilizaron parafinanciarproyectos tantodel Gobiernode Costa Rica como dela AID. El elevadomonto de las transferenciasde dólares—casi 900 millonesde dólares entre 1982 y 1990— generóenormesrecursosen monedanacional. Entre 1980 y 1990 los depósitosy los interesesde estacuentaascendierona 50.833 1 GAO 1986a, p. 27. La traducciónesnuestra. 2 Honey 1992,capt.2. 3 Estasección se basaen gran medidaen la informaciónproporcionadaporTony Avirgan y Martha Honey, y en la evaluacióndel impactode los ESF realizadaporla AID en 1988. Ver AID 1988, PP. 39-45. - 331 - millonesde colones (vercuadron0 32). A modode comparación,en 1986 los fondos dela AID en monedalocal eran equivalentesal 25% del presupuesto del Estado costarricense. En el caso de Costa Rica la “Cuenta Especial” tenía tres características singularesy posiblementeilegales.En primer lugar,la AID mantuvola Cuenta a su nombre,cuandolo habitual era considerarque los recursosgeneradospor los ESF eranpropiedaddel Gobiernoy por lo tanto lacuentasolía estara nombredel país receptor. Laasignaciónde los fondosa uno u otro proyecto dependíaen gran medida de la AID, pero el país receptor tenía cierta capacidadde influir en las decisiones.Manteniendola cuentaa su nombre,la AID se reservóla capacidadde otorgarfondos a proyectose instituciones afines a su estrategiasin que existiera supervisión gubernamental.Como veremos,la mayor partede estosfondos sedestinaronal sectorempresarialy a organizacionesprivadas,dando lugara lo que John Biehí llamó el “Estado paralelo”. Depósitos y pago Convenio ESR 11 1982 111 1984 IV 3985 V 1986 VI 1982 Total 1982-87 VII 1988 VIII 1989 IX 1990 Total genemí Cuadron0 32 de intereses en la Cuenta Especial de la AID, 1982-1990 (Millones de colones) Depósitos 876,6 4.355,9 7(01 9 6.974,4 8.1132 27.342,5 75,6 6.515,2 5.272,0 42.010,8 82,6 Interés 202,8 2.597,6 2.356,9 2.712,1 947.6 8.822,2 24,4 0.0 0,0 00 8.822,2 17,4 Total <*) 1.084,4 6.953,5 9.378,9 9.686,5 36.164,7 100,0 6.515,2 5.272,0 I~09 50.833,0 100,0 (fl Lascifras totales puedenno coincidirdebidoal redondeo Fuente:AID/CostaRica yMIDEPLAN - 332 - Al mantenerla cuentaa nombrede la AID, los fondos en monedalocal no fueron incluidos enel presupuestoanual del Gobiernode CostaRica. De esta forma, la Asamblea Legislativano pudo supervisaro debatirel destinode los fondos, que además quedaronal margen delos sistemasde control y auditoría de la ContralorfaGeneralde la República. Desdela perspectivade los tecnócratasdel Gobiernoy la AID, la Asamblea Legislativarepresentabaunaamenazaparala racionalidadtécnicade los planes de la AID. Como venimos observando,estos planesescondíanopciones políticasde hondasignificación, quela AID, en unaprácticacontradictoriacon su propio discursodemocrático,hurtó al poderlegislativo. La búsquedade un supuestoóptimo económicose sobrepusoasí al sistemade controles y equilibrios generadoresde consensoque seencuentraen la base de la democraciacostarricense.Una evaluaciónde la AID de 1988 señaló al respecto: «Aunqueel Gobierno de Costa Rica supervisóla mayoría de las propuestasdeproyectosy el usode losfondos,éstosnofueron incluidos en el procesopresupuestariodel Gobierno costarricensey no se sometieronal escrutinio del Legislativo. Todas lasasignacionesde monedalocal fueron tratadaspor el Gobierno de Costa Ricacomno recursos ‘extra-presupuestarios”,y en la práctica la AID ha tenido un control casi completo de los fondos en moneda local. Este procedimientoestáen agudo contraste conla práctica usual defuerte involucra,nientodel Legislativoy estricto control mninisterial de todos los gastos»’ El documentode la AID, entrelas ventajasde esteprocedimiento, señala que se evitaron: «. .las consideracionespolíticas y los intereseselectoralistasque son resultadonatural de un sistemademnocráticocomno el costarricense.La necesidadde consensopolíticopuedecondenaral fracasoesfuerzos muy 1 AID 1988,p. 39. La traducción esnuestra. - 333 - costososy requerir acción legislativa para intentan reestructurary eliminar obstáculosde largo alcance aldesarrollo»1. En la práctica, el control directo sobre la cuentaen monedalocal y la posibilidadde utilizar susfondos discrecionalmenteotorgaronal Director de la Misión de la AID en Costa Rica, Dan Chaij, extraordinariospoderes económicosy políticos. Como veremos,Chaij utilizó los fondospara influir las políticasgubernamentalesy, sorteando alas institucionespúblicas,paracreary sostenerun amplio entramadode entidades privadas encargadasde ejecutar la política de reestructuracióneconómicade la AID. Fernando Zumbado,un alto funcionariode las administracionesMonge y Arias, se refirió a estospoderes diciendo que Chaij «era como el Ministro de Finanzas»2.Los poderes discrecionalesde Chaij y la ausenciade controlesy de sistemasde rendición de cuentas dieronlugar, tal y como reveló una auditoría interna de la AID realizadaen 1987, a unaadministraciónde los fondos plagadade amiguismo, favoritismoy mala gestión. En un memoránduminterno de enero de 1988 que recogíalos resultadosde esta auditoría, y que se filtró a la prensa, el Inspector General de Departamentode Estado,Herbert Beckington, alertósobre estasprácticasal Administradorde la AID, PeterMcPherson.Segúnel memorándum,en los programasde la AID en Costa Rica no existían sistemasde control, la supervisiónde Washingtonera “inexistente”, y la conductade los responsables estabamuy cercade lo delictivo3. El memorándum Beckingtonse refirió expresamentea las operacionesde CINDE, quedefinió como una “plataforma de interesespersonalesde costarricenses prominentes”,en la que se incumplieronplanesy objetivosy se cometieronabusos4. En tercerlugar, entre1982 y 1988 la AID exigió al BancoCentral de Costa Ricael pagode intereses—como promedio,del 24%— a los depósitosde la “CuentaEspecial”.Este requerimiento, ideado porel Director de la Misión de la AID en CostaRica, DanielChaij, no secorrespondíacon los principios de gestiónhabitualesni con los métodosde funcionamientode la AID en otros 1 AID 1988, p. 44. La traducciónesnuestra 2 Citadoen Honey 1992, capt. 2, p. 1 t. 3 Citadoen Honey,capt.2, p. 15. 4 Sojo 1992, p. 45. -334- países,y algunosfuncionariosde la AID en Washingtonse opusierona esta práctica. El pago deinteresesa la AID le costóal BancoCentral 8.500 millones de colones—169 millones de dólaresal tipo de cambio deeseperiodo—, quese sumarona los enormes recursosque la AID manejó para reestructurar,sin control político alguno,la economíay la sociedadcostarricense.Ello causóun fuerte resentimientoen los funcionariosgubernamentales,que consideraron que con esta prácticase trasvasabanrecursospúblicosal control de la AID y se ponía en cuestión la soberaníanacional. Según Ottón Solís,Ministro de Planificacióndel PresidenteArias: «...se tratabade una renuncia. En tanto pagóramnosinteresesen la cuentade la AID, el Gobierno podríagastarmenos en suspropiosprogramnassocmales»1. Segúnla AID, el pagode intereses intentaba evitarla devaluaciónde los fondos de la AID debidoa la inflación y era un incentivo para queel Gobiernode Costa Rica usara losfondos con rapidez. Estosargumentos,sin embargo, demostraronser un sinsentido económico. ComoseñalóMartha Honey,el Banco Central hizo frente a este pagoimprimiendomás colones, unapráctica inflacionista queiba en contrade los objetivos declaradosde la AID. En cuanto al desembolsorápido, la decisiónal respectono correspondíaal Gobiernosino a la propia AID. Y lo más importante,silos fondosde la “CuentaEspecial” se hubieran desembolsadocon excesiva rapidez,ello habría tenido efecto devastadoresen materiade inflación y déficit comercial,condenandoal fracaso los esfuerzosde estabilización. Constatando este riesgo,el FMI impusolímites anualesa los desembolsosde la Cuentade la AiD —el equivalenteen colonesa entre60 y 80 millones de dólaresal año.El resultadode estaslimitaciones era una situaciónabsurday contraproducente:la AID exigía la reducciónde la oferta monetariay la reducción del déficit del BancoCentral, y al mismo tiempo establecíaun sistema quecreabainflación y aumentabadichas pérdidas. En mayo de1986, cuandola Administración Ariasllegó al poder, los intereses pagados ala AID equivalíana unatercerapartede todo el déficit del Banco Central. En ese mismo momento,el tamañodedicho déficit erauno de los principales escollos 1 Declaraciones recogidas porla periodista MarthaI-loney. - 335 - en las negociacionesque laAdministraciónArias estabamanteniendocon el FMI. La AdministraciónArias intentó acabarcon estaprácticay deshacersede Dan Chaij. En mayode 1987 Arias planteóestascuestiones a Philip Habib,enviado especialdel Presidente Reagan para Centroamérica.En junio Chaij fue llamado a Washington,y tras sudiscretapartida, la Misión dela AID en CostaRica permaneciósin Director hastaenerode 1988. La cuestiónde los intereses,sin embargo,no se resolvió hasta un año más tarde. Enlas negociacionescon la AID de mediadosde 1988 parala firma del ESR-VII, varios altosfuncionarios de la AdministraciónArias y el asesorpresidencial, John Biehí, intentaronde nuevoacabarcon el pago de interesesy colocar la CuentaEspecial a nombre del Gobiernode CostaRica. Debilitada porla ausenciade Dan Chaij, la Misión de la AID cedió. La“Cuenta Especial”en colones pasóa ser propiedaddel Gobiernode CostaRica, el pago de intereses fue cancelado,y se establecióuna Comisiónde altos funcionarios del Gobiernode CostaRica paradecidirel destinode los fondos. La victoria de Arias sobre la AID, sin embargo,fue sólo parcial. En las disposicionesdel ESR-VII de junio de 1988, la AID se reservóla aprobación en última instancia delos proyectos,el poderLegislativo siguióal margendel procesode decisión, y la comisión gubernamentalfue formada por funcionariosde Gobierno cuyos planteamientosen materia de política económica eranmuy coincidentescon los de la AIDI. La distribución de los fondos de la “Cuenta Especial”reflejan nítidamente cuáleshan sidolos objetivosy los instrumentos dela AID en CostaRica, así como la enormediscrecionalidadcon la queestos fuerongastados.Como puede veseen el cuadron0 33, estosfondosse canalizarona travésde tres grandes partidaspresupuestarias-: - Los “Proyectos directosde la AID” son acciones acordadascon organizacionesprivadas,bajo controldirecto de la Misión de laAID en 1 Sojo 1991b, p. 47. 2 Estasecciónse basa,en granmedida,en el análisisde los fondosen monedalocal realizado porel investigador costarricense CarlosSojo,en Sojo 1991b,pp. 43-46. - 336 - CostaRica. El 45%del total (22.820 millones decolones)fue asignadoa estalínea presupuestaria. Algomásde la mitad —el 51%— fue asignadoa la empresa privadaa travésde la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo(CINDE), creadapor la AID en 1982, y a la creación de la Escuelade Agricultura de la Regióndel Trópico Húmedo(EARTH). El 40%, finalmente, fue destinadoa FINTRA, el fideicomisocreado porla AID en 1984 para financiar la privatizaciónde las empresasestatalesde CODESA. FINTRA, CINDE y EARTH representaron,por sí solas, casi dos terceraspartes de los fondos de esta línea presupuestaria.Como veremos después,los “proyectosdirectos de la AID” desaparecieronen 1988, despuésde una intensacontroversiaentrela AID y el Gobiernode OscarArias. -Los “Proyectosdel Gobiernode CostaRica” son las accionesde la AID cuya ejecucióny seguimiento fueencomendadaal Gobierno. Estos proyectosrecibieron 12.129 millonesde colones,el 24% dcl total. El sectorfinancierofue el destinatariomás importantede fondos.El 53% de estapartidade fondos —6.082 millonesde colones— se destinóa cubrir las pérdidasdel Banco Central,y el 38,6% afinanciaruna línea de crédito preferencial para el desarrollo de los bancosprivados. Un 6% fue destinadoa financiar el Banco Nacional Hipotecariode la Vivienda (BANHV 1), creado en 1986 a instanciasde la AID en el marco del programade viviendadel Presidente Arias. -Los proyectosde “Apoyo sectorial” son aquellosen los que el Gobiernode CostaRica y la AID definenconjuntamentea los beneficiarios,y éste último se ocupadel seguimientoy la evaluación.Este grupode acciones recibió 5.974millones decolones,el 12% del total. Con estos fondos se financiaron un conjunto de proyectosmuy heterogéneos.Como puede verseen el cuadron0 33, el 16% financió el proyectoFORESTAl, el 14% sedestinéa la agenciagubernamentalAcueductosy Alcantarillados(AyA), el 13% al “Proyecto Zona Norte” y el 10% al BANHVI y al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) paraprogramasde viviendasocial. El 47% se destinó a diversos proyectosde educación, transporte,administraciónde 1 El Proyecto“Forest Resources fora SustainableEnvironment” (FORESTA)teníacomo objetivo la mejorade la gestióndel Area de Conservacióndela CordilleraVolcánica Central. Una ampliaevaluaciónde estepmyecto puedeencontrarseenAID 1 994a. -337 aduanas,Contraloriapública, parques nacionalese informáticaescolar,a travésde la Fundación “OmarDengo”. Cuadron0 33 Costa Rica: uso de los fondos en moneda local 1982-1990 (Enporcentaje sobre el total) Crédito banca Pérdidas Banco Central(53%) Nola: los fondosen monedalocal ascendierona un total de 50.832 millonesde colones. Fuente: Sojo 1991, p. 43-48, con datosde MIDEPLAN - Los “Fondosde créditodel Título II” —el 2,3% de los fondosen moneda local— se destinaron aactividadesde muy diversa naturaleza:el programa Programas de vivienda(1%) Ayuntamientos(IFAMyI%) Otros(7c7) Privatizacián de CODESA(40%) Otros(47%) Proyecto FORESTA(16%) Acueductosy Alcantarillados(14%) Provecto ZonaNorte( 13%) 5< Viviendasocial(1O%) 2% Banco de laVivienda(6%) Otros(2%) Apoyo al sector privado(51%) 45% Proyectos directos AID Proyectos Gobierno deC. Rica ApoyosectorialAID u u o o u Créditotítulo 11 Gastos misiónAID No comprometido - 338 - “Becas para la Paz enCentroamérica”,actividadesdel Cuerpo de Paz y “acción cívica” protagonizadapor militaresnorteamericanos. - Finalmente,el 5% de los fondos —2.674 millonesde colones—financió los gastosadministrativosde la misión de la AID en CostaRica, y un 12% —6.243 millones—no habíansido desembolsados por razones relacionadas con la política monetaria, las cualessedetallan másadelante. Estosdatos ilustranel fuerte compromisode la AID con el sector privado.En síntesis,casi dos terceraspartesde los recursosde la “Cuenta Especial” financiaronactividadesde la empresaprivadao programasde instituciones públicas basadosen la entregade créditoa este sector. Los fondos destinadosal sectorpúblico fueron el 26,4%del total, unos 13.000 millones de colones.No obstante,si descontamos losintereses pagadospor el Banco Central —objeto como veremos de una fuerte controversiacon la AID— encontramosque la AID destínó realmenteal sectorpúblico unos4.600 millones de colones,lo querepresentaaproximadamenteel 9% del total. Como se analiza en otros apartadosde estecapítulo, buenaparte de los programasdel sector público financiados por la AID respondíana las necesidadesde la estabilizacióneconómicay el ajusteestructural—caso dela coberturadel déficit del Banco Central— o a los interesesgeopolíticosde Washington—como el “ProyectoZona Norte”—, más que alas necesidades reales de desarrollode CostaRica. La creaciónde un extenso entramadode institucionesprivadasencargadasde ejecutarlas políticasde la AID fue uno de los rasgosmássobresalientesdel uso de los fondosen moneda local. Estasinstituciones,creadasentre 1982 y 1987, permitieronque la AID desplegarasus políticas al interior de Costa Rica evitando la interferenciagubernamental.De esta forma,la AID se dotó con unaherramientade intervenciónen la políticaeconómicatan potente,por lo menos, comola condicionalidadde los ESF. Las institucionesmásimportantesde este entramado fueronlas siguientes: - 339 - a) La Coaliciónde Iniciativasde Desarrollo(CINDE)1 CINDE fue creadaen 1982 como un organismo privadosin fines de lucro. Esta entidadha sido el “brazo” de la AID para la políticade apoyo al sector privado y la promociónde las exportacionesno tradicionales(ver apanado 6.5.5). CINDE también promovió cambiosen las políticasgubernamentalesy el marcoreguladorde la economía.A tal fin ha desarrolladouna activalabor de presión política y cabildeoen apoyo de la liberalización comercialy una políticade incentivosmásfavorablea la inversión extranjera,a fin de insertar a CostaRica en la “Iniciativa para la Cuencadel Caribe” (ICC). En este sentido,CINDE ha jugado un papel muysimilar al de FUSADES en El Salvador, CAEMen Guatemalao FIDE y FEPROEXAH en Honduras,y al igual que estasorganizacionesformó parte de la Federaciónde Entidades Privadas deCentroaméricay Panamá(FEDEPRICAP). El Consejo Rector de CINDE contó con la presenciade destacadas personalidadesdel mundo empresarialy de la vida económicay política, reflejandolos fuertesvínculosque unieron ala Misión de la AID y el sector privado enel periodoen que ésta fuedirigidapor Dan Chaij2. La financiaciónde CINDE dependiócasi exclusivamentede la AID. Fue creada con 11,2 millones de dólaresen monedalocal procedentesdel ESR-II, y en los diez años posterioresrecibióunos2.400millonesde colones,casi el 5% de los fondos en monedalocal. El promedioanualfue de unos9 millones de dólares. A partir de 1991 la AID redujo susaportacionesa CINDE. Aunqueaportóel “capital semilla” de un fondo de promociónde las exportaciones,la Fundación para las Exportaciones (FUNDEX),que financiaría el mantenimientode CINDE como institución independiente,el perfil de la institución se redujo notablemente. 1 Un detalladoanálisisde CINDE se encuentraen Sojo 1992, Pp.41-75. 2 En el ConsejoRectorde CINDE figurabanpersonalidades como JorgeWoodbridge, Presidentede lasCámarasIndustriales;Guido Femández,ex-directordel diario conservadorLa Nacióny despuésembajadoen Washingtonde la administraciónAñas;JorgeManuelDengo, Ministrode Exportacionesde Monge; RichardBecky ErnestoRohrmoser,influyenteshombres de negocios;FedericoVargas,Ministro de Haciendade Monge,y FemandoNaranjo, ue fue Ministrode HaciendaconArias. - 340 - b) El ConsejoAgrícolay AgroindustrialPrivado(CAAP)1 El CAAP fue creado por las principalesorganizacionesrepresentativasde los grandesempresariosdel agro. En 1985 la AID logró que se integraraen CINDE. Entre 1986 y 1991 la AID entregóa estaorganización35 millones de dólaresde diversas fuentes—ESE,fondos en monedalocal procedentestanto de los ESE comode la ayudaalimentaria— para cabildeoy presión política y, en general, parala promociónde los cultivos no tradicionales. c) La Escuelade Agricultura de la Regióndel Trópico Húmedo(EARTH) Estecentrode educación superior,con unacapacidadde 400 estudiantes,fue creadocon los fondosen monedalocal del ESR-III de 1984. La AID estableció un fondo fiduciario de 50 millones de dólares —el mayor de CostaRica, equivalenteal 1% del PIB— y facilitó 105 millonesadicionalesprocedentesde la “CuentaEspecial”parasusoperaciones. Hasta1988, estecentrorecibió más del 20% de los fondosen monedalocal. La AID exigió al Gobierno de Costa Rica una serie de privilegios e inmunidadesparael establecimientode EARTH que fueron motivo de fuertes protestaspor parte de la comunidad universitaria.Por otra parte, una evaluaciónde la AID de 1988 consideróque este proyecto tambiénera “cuestionable”desdeel puntode vista técnico-financiero.Las tasasde retorno eranbajas,el costede oportunidaderamuy elevado,y el impactode desarrollo era muy escaso,debido a que EARTH producíaun númerode graduados muy bajo a pesardel gran volumende fondos invertido2. La evaluaciónconstataba, además: «Irónicamente, uno de los objetivosdeclaradosde la EscuelaAgrícola financiadapor la AID (EARTH,) era alcanzar la autosuficienciaen productos agrarios cultivados en zonas tropicales. Ello está en contradiccióncon la actual estrategiade crecimiento “hacia fuera” compartidapor la Misiónde laAID»~. 1 Sobre elCAAP, ver Sojo 1992, Pp.64-75. 2 AID 1988,p. xvii y 60. 3 AID 1988, p. B-14. La traducciónes nuestra. -341- d) La Asociaciónde Carreterasy Caminosde CostaRica(ACCR> EstaAsociación,formadapor contratistasprivados de obras públicas,fue el interlocutorde la AID para la construcciónde carreteras enla Zona Norte. La AID alentóla creaciónde la ACCR al constatar quela Administración Monge se mostrabaremisa aque las obras fueranrealizadaspor ingenierosmilitares estadounidenses. e) La Asociación Costarricensede Organizaciones de Desarrollo (ACORDE)’ ACORDE fue establecidaen 1986 como organización “paraguas”para financiar a ONG costarricensesy a ONO norteamericanascon presenciaen CostaRica. Entre 1987 y 1991 ACORDE recibiófondos en monedalocal por valor de 9,3 millones de dólares —en torno al 1% del total—, con los que financió programasde 65 ONG, en su mayoría de carácter social y de promociónde la microempresa.Estosse orientaron, ensu mayoría,a paliarel impacto negativode los programasde ajusteen los gruposde bajosingresos. La AID dedicó muy poca atencióna los programas sociales.Sólo una pequeña partede los fondos en monedalocal fueron asignadosa programasde saludy educación, y la mayor parte de ellos tuvieron como ejecutoresONG norteamericanaso integrantesde ACORDE. La deliberadaexclusión de contrapartespúblicasen este ámbitopudo deberse alas dificultadesy los costes políticos que hubieracomportadouna estrategiade privatización de unos servíciosde salud y educaciónque habíanalcanzadologros inéditos paraun país en desarrollo, incluyendo la coberturauniversal de la población e indicadoresde salud y esperanzade vida similaresa los obtenidospor los paísesindustrializados. Un casosignificativo al respecto esel de la política de vivienda, que constituyó uno de los principales compromisos electoralesde la AdministraciónArias. La AID aportóel 3% de los fondosen monedalocal —unos 1.500 millones de colones—al capitaldel BancoNacional Hipotecariode la Vivienda (BANHVI), creadoen noviembrede 1986. A cambio, la AID exigió que éstefuera controladopor representantesdel sector privado,y que la construcciónde las 1 Sobre ACORDE, ver elanálisisde Sojo 1992, pp.76-80. -342- viviendas—salvolas destinadas alos sectoresde más bajos ingresos—fuera llevadaa cabo por contratistasprivadosl. Es significativo anotarque a pesarde la privatizaciónparcial que la AID logró llevara caboen la política de vivienda,ésta siguió siendoresponsabilidaddel Estado.Se trató másde unaredefinición de las funcionessocialesdel mismo que deun procesode desestatización.De ello se puedeinferir, como haceel investigadorcostarricenseCarlos Sojo, que existen fuertes inerciasy resistenciasen el Estadoy la sociedad costarricensea aplicar una política ortodoxade privatizaciónen el ámbitode lo social2. En la primaverade 1988 JohnBiehí, asesordel Presidente Arias,realizó unas polémicasdeclaracionesal semanario chilenoAPSI. Refiriéndosea este entramado institucional,Biehí señaló: «Aquí los norteamnericanoshan construidoun “Estado paralelo”. Han establecidobancosprivados y su propia universidad. Incluso tienen su propio Ministerio de Obras Públicas,dondela AID dice a Costa Rica cuáles carreteras debenconstruirsey cualesno»3. Biehí se refirió al hecho de quelas instituciones creadaso financiadaspor la AID duplicaban institucionesya existentesenel Estadocostarricense,y además invadían su áreade competencias,a menudo conpolíticas divergentesa las impulsadaspor las institucionespúblicas.El CAAP duplicabafuncionesdel Ministerio de Agricultura. El crecimiento de la bancaprivada se estaba realizandoa expensasde la bancaestatal,como veremosen el apartado7.3. CINDE teníafuncionesmuy similaresal estatalCentrode Promociónde las Exportaciones(CENPRO)y el Ministerio de Comercio Exterior,y desarrolló su programade promociónde las inversionesy las exportacionesal margende ambasinstitucionespúblicas. Las funciones de EARTH yaeran realizadaspor las Universidades públicasy por el prestigioso Centro AgronómicoTropical de Investigacióny Enseñanza(CATIE). A travésde la ACCR laAID sorteaba al Ministerio de Obras Públicas yTransportes(MOVÍ). La Corporaciónpara 1 Ver Sojo 1991b,Pp. 77-81 2 Sojo 1991b,p. 83. 3 DeclaracionesaAPSI, mayode 1988,citadas en Honey1992,capítulo2, p. 16. Ver también La Nación, 17 dejunio de l988,p. 16A. -343- la Inversión Privada(CIP) asumió funcionesde intermediación financiera similares a las deCODESA, aunqueorientadasa los sectoresproductivos privilegiados por la AID. ACORDE, por último, compitió con la Federación de OrganizacionesVoluntarias (FOV), de talantemás progresista,y con la Dirección Nacionalde DesarrolloComunitario (DINADECO),en amboscasos instancias encargadasde coordinarlas accionesde las ONG. Lacreaciónde nuevasinstitucionessejustificó a menudo en nombrede la “eficiencia”. Biehí, sin embargo,criticó el carácter puramenteideológico de esteargumentoal señalar:«Cuando algoesfinanciado por los contribuyentescostarricenses,es sectorpúblico e ineficiente. Cuando la mnisma cosa esfinanciadapor los contribuyentesnorteamericanos, es sectorprivado y eficiente»1. Las declaracionesde Biehí motivaron fuertesataquescontrala Administración Arias por partede los sectoresconservadoresde Washingtony de CostaRica, encabezadospor el derechista“Movimiento CostaRica Libre” y el periódico La Nación.La AID y el Departamentode Estado vieron unaoportunidadpara desembarazarsede un oponente incómodo, que había tenido un fuerte protagonismo en la elaboracióndel Plan Arias y en los recientes enfrentamientoscon la AID, quecondujerona la destituciónde Chaij. En julio, Biehí presentósu renuncía. El concepto “Estadoparalelo”era imprecisoy probablementeincorrecto,pero Biehí llamó la atención sobreun hecho difícil de cuestionar,y hastaentonces oculto a las miradasdel gran público: estas instituciones,situadasbajo el control directode la AID, estaban disputandoal Estadoampliasparcelasde acción pública, al margende los procesosde toma dedecisiones,control parlamentarioy rendiciónde cuentasestablecidosen el sistemademocrático costarricense.La creacióndel “Estado paralelo”y el celo privatizadorde la AID, por otraparte,reflejabanque la AID era conscientede que sus políticas no podían ser llevadas a cabo dentro del marco institucional del Estado costarricense.La actuación de la AID tendió a minar la capacidadde gobernacióndel Estadoy detraerrecursosdel sectorpúblico, poniéndolosen manos privadas. Entre los usos máscontrovertidosde los fondos en monedalocal hay que mencionar,por último, la construcciónde la sedede la AID en CostaRica. El Citado en Lara 1995, p. ¡50. - 344 - edificio, conocidocomo “el bunker” por los costarricenses,fue una obra costosa, sobredimensionaday, por suscaracterísticas, claramenteinadecuada paraun país tradicionalmenteestabley pacífico. Se tratade unafortalezade aceroy hormigónconstruida conformea estrictas especificacionesde seguridad,las cuales loasemejanmása un puestode mando susceptiblede uso militar que aun edificio de oficinas convencional.Segúnla AID, el coste fue deentre9 y 10 millones de dólares, aunqueinformaciones no oficiales señalabanque pudo ser muysuperior.Puededarcabida aunos500 funcionarios.En 1990, sin embargo,la AID sólo contabacon unos130. Este número se fue reduciendo conforme disminuyóla ayuda,hastae! punto de que en 1994 la AID decidió transferiral Gobiernode CostaRica la propiedadde la sedecuandoseproduzcael cierre de sus oficinasen CostaRica, previsto para septiembrede 1996. La ironía final de esteasuntoes queel Gobierno de Costa Rica terminó heredandoel “elefanteblanco” queél mismo había financiado, perosobre cuya construcciónnadie le habíaconsultado,y que éste puedeterminar siendola CasaPresidencial.Ya en 1988 la Administración Arias se mostróindignada anteel hechode que CostaRica tuvieraque financiarle a Estados Unidosla construccióndel edificio más carojamás levantado en el país, cuando enfrentabaseriasdificultadesfinancieraspara sacaradelantesu programade viviendasocial~. 6.5.3 La privatizaciónde CODESA:la AiD y la liquidación del “Estado- ~tj empresario - La política deprivatizaciónde la AID en CostaRica, comoseñalamos,tuvo comoobjetivoesencialla liquidación y privatizaciónde las empresas públicaso participadaspor el Estadoque seagrupabanen la Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA). En apenascinco años,la AID y el Estado costarricense llevaron a caboel programade privatizaciones más amplioy más 1 Informaciones proporcionadas por Martha Honeyy Tony Avirgan. 2 Este apartadoha sidoelaborado apartirde losdocumentosde la AID 1984b y 1988b,de los comentarios sobreCODESAdeKenneth Lanza,ex-directorde laOficinade laEmpresaPrivada de la AID en CostaRicahasta1993, en Lanza 1995, Pp.34-37,y del estudiorealizadopor CarlosSojo sobre laprivatizaciónde CODESAen Sojo 1991b,PP.68-76. -345- tempranode Centroaméricay, en términosrelativos,uno de los más grandes toda AméricaLatina. CODESA,una sociedad paraestatalde fomento industrial,fue creadaen 1972 con el objetivode contribuiral desarrollo económicoen áreas estratégicas que se caracterizabanpor fuertesvolúmenesde inversión y rentabilidada largo plazo, promoviendo nuevas industriasque, una vez consolidadas,serían transferidasal sector privado.Con CODESA el patrónde intervenciónestatal en la economíase desplazóde la actividadesregulatoriasy la creaciónde infraestructuraal campo dela inversión industrial directa, lo cualfue resistido por el sector privado. CODESA vivió un periodo de fuerte expansióndurante la Administración Oduber(1974-1978).El accesopreferencialal crédito público le permitió mantenerniveles de inversión promediode unos 40millones de dólares anuales.En 1984contabacon 15 empresas subsidiarias,con unaparticipación superioral 50% de susacciones,y 21 empresasasociadas,en las queCODESA teníaparticipaciones inferioresal 50%. Estas empresasabarcaban actividades muy diversas. Al comenzarla décadade los ochenta,los resultadosen términosfinancierosy de rentabilidad eran muy desiguales.En CODESA coexistíanempresas rentables—en parte debidoal accesopreferencialal crédito— con empresas que arrojaban fuertes pérdidasy se encontrabanmuy endeudadas.En 1984 las deudas acumuladas por CODESAascendíana unos266 millonesde dólares,y la Corporaciónabsorbíaunatercerapartedel crédito total del sector público. Desdela perspectivade la AID, las pérdidasde CODESA eran unade las principales causasde los desequilibriosmacroeconómicosque Costa Rica experimentabaa principios de la década.La liquidación o privatizaciónde CODESAformabaparte,en consecuencia,de una política de ajuste estructural orientadaa la desapariciónde esosdesequilibriosl.Sin embargo, las exigencias de privatización de la AID contemplarontambién las empresasrentablesdel grupo, poniendo de manifiesto que se trataba de una política orientada deliberadamentea modificar el perfil de la intervenciónestatalen la economía. El apoyo estatal, según la AID, debería limitarse al establecimientode “incentivos” y concentrarseen los sectoresde bienestransables orientadosal 1 Verel estudio realizado por AIID sobre lasituacióndeCODESAen AID 1984b. - 346 - mercado internacional —maquilas,exportaciónde no tradicionales—y no la producciónindustrial orientadaal mercado interno. La Administración Monge y el sector empresarial compartían los planteamientosde la AID respecto aCODESA, lo que permitióun procesode disolucióny ventade las empresasdel Grupo relativamenterápido. Entre 1984 y 1990 fueron liquidadaso vendidas30 empresassubsidiariaso asociadas,y otras 9 estabanen procesode ventao disolución (ver cuadron0 34). En 1984la AID incluyó en el ConvenioESR-III unaseriede condicionespara dar inicio a la liquidación de CODESA. El Gobierno costarricensese comprometióa elaborarun plan de privatización, con un calendarioque debería comenzaren 1985. El Conveniotambiénestipulabaque CODESA,al igual que el ConsejoNacionalde Producción (CNP)no deberíateneraccesoal crédito para crear nuevassubsidiariasni expandir sus actividades. Para cumplir estasestipulaciones,en 1984 la Asamblea Legislativaaprobóla “Ley de Equilibrio Financierodel SectorPúblico”, en febrerode 1985 el Gobierno promulgóun decreto que permitía la venta delas empresas,y se establecióla “Comisión Nacionalparala Reestructuraciónde CODESA”. El ConvenioESR-IV de marzo de 1985 incluyó en su condicionalidadla consolidaciónde la deuda de CODESA enel BancoCentral,liquidandodeudas con terceros. La mayor partede los fondosen monedalocal generados porlos ESFde esteconvenío—140 de un total de 160 millones de dólares—fueron destinadosa dotar un fideicomiso que seríaadministradopor unacorporación privada creadapor la AID, la Fiduciaria de InversionesTransitorias (FINTRA). Con esteapoyo económico,FINTRA adquiriríalas empresasde CODESA conforme a su valor registradoo la tasación realizadapor la ContraloríaGeneral de la República; las administraría temporalmentey liquidaríasus pasivos,y finalmenteprocedería asu disolucióno a su ventaa inversoresprivadosa preciosde mercado,generalmentemucho más bajosque los registrados.La diferenciaera en ocasiones significativa.Por citar dos ejemplos,FINTRA adquirió ALUNASA en 2.619 millones decolonesy la vendióen 390 millones,y ALCORSA fue tasada en289 millones y vendida en 45 millones. -347 Cuadro11034 El proceso de privatización de CODESA. Situación en 1990 Situación a) Subsidiarias Acuacultura S.A. Algodonesde Costa Rica (ALCORSA) Aluminios Nacionales (ALUNASA) Atunesde Costa RicaSA. Cementosdel PacíficoSA. (CEMPASA) Cementosdel Valle SA. (CEMVA5A) CentralAzucareradel TempisqueS.A. (CATSA) Consorcio de Exportación deProductosCostarricenses 5.A. Corporación de ZonasFrancasde ExportaciónSA. Corporaciónparael Desarrollo Agroindustrial Costarricense(DAISA) Distribuidora Costarricense de CementoSA. Fcrroearriles dc Costa RicaSA. (FECOSA) Fertilizantesde Centroamérica(CostaRica)(FERTICA) Oficinadc Fletamento MarítimoSA. (FLEMAR> TempisqueFerryBoal SA. TransporteMetropolitanosSA. (TRANSMESA) b) Asociadas Agropalmito SA. Compañía Consolidadade TerrenosdeOro LíneasAéreas de CostaRica SA. (LAC5A) Maderasy Acabados(MACASA) Servicios Aéreos Nacionales (SANSA) Subproductosdel CaféSA. StavelBarreisand Paruuet<5TABAPARfl Liquidación previstaenjunio de 1990 Liquidaciónprevistaenjuniode1990 Vendida porFINTRA en 1985 Vendida porENTRA en 1987 409< en procesode venta Liquidación prevista enjuniode 1990 VendidaporFINTRA enenerode 1989 Liquidadaenfebrerode 1988 Traspasadaal sectorpúblicoen 1986 Liquidación previstaen junio de 1990 Liquidadaafinalesde ¡984 Liquidadaenfebrerode 1988 40% enprocesode venta Liquidadaenjuliodc 1987 Liquidaciónpmviswcnjuniode1990 Traspasadaal sectorpúblicoen 1986 Vendidaen febrerode 1986 Vendidaen marzodc 1987 vendidaen 1987 Vendida enmayode 1987 Vendidaen 198’7 Vendidaen 1985 23~5%deCODESA en proccsodc venta Noz otras 13 compañíashabíansido liquidadasentre1987 y 1988 Fuente:Elaborado apartirde Sojo 1991,p. 74, con datos deCODESA Unaevaluaciónrealizadapor la AID en 1988 señalóque esteprocedimiento comportabaventajaseconómicas—esterilizar moneda local,en el mareode la política antiinflacionaria—y sobretodo polfticas: - 348 - «A la dificultadpolítica de convenceral Legislativode ¡a necesidadde la privatizaciónse le sumabanproblemasde procedimientoreferidosa la prohibición constitucionalde vender una empresapor menosde su valor registrado total. Muchasempresasde CODESAincluían activos que habían sido fuertementesobrevaluados,y las pérdidas anuales habían sidoincluidascomoactivosdel capitalbase(...) Para lograr una rápida implementaciónde la reforma política, era másfácil utilizar los fondosen monedalocal que cambiar la 1 En la prácticael uso de los recursosen monedalocal para laliquidación o ventade las empresasde CODESA también sirvió paraofrecerlas acciones a preciossubsidiadosa los empresariosprivados y,sobre todo, hurtaral debate público y dejar en manosde la AID una política enla que estabaen juego la propia definicióndel papeldel Estadoen la economía. El calendariopara la venta delas empresas de CODESAfue incluido en las condicionesdel ESR-V de junio de 1986. Como puedeverseen el cuadro n0 34, unaparte importante delas empresas fue liquidada o vendidaentre1985 y 1988. El ESR-VII de junio de 1988 fijó un nuevo calendarioante el retraso que seprodujo en la ventade CATSA, FERTICA y CEMPASA, tres empresas en las que concurríancircunstanciasespeciales,y para las que el calendario «no había sidorealista», según una evaluaciónde la AID2. En el caso de CATSA, el Gobiernocostarricenseoptó por la ventaal sectorcooperativo. CEMPASA era la empresamás rentable, conunosbeneficios anualesde unos 122 millonesde colones. LaAdministraciónArias acordó conla AID ponera la ventasólo el 40% de las acciones.En el casode FERTICA sepusoa la venta un porcentaje similar.La intención de mantenerparte de las empresas rentablesen manospúblicaspudo deberse a queéstascontribuíana financiarel gastopúblico. Con la liquidación de CODESA, la AID logró modificar sustancialmenteel perfil de la intervencióneconómicadel Estado y liquidar el “Estado empresario construidoen la décadade los setenta.Sin embargo, como señaló Carlos Sojo,no setrató de una políticaorientadaa una reducción integraldel tamaño del Estado,puestoque el Gobierno costarricenselogró preservar 1 AID 1988b, p.44 2 AID 1988b, p. 62. -349- algunosde susintereses.Como hemos visto,parte de las accionesde las empresasrentablesse mantuvo en manospúblicas,y el sector cooperativo participó en el proceso. La condicionalidadde la AID, por otra parte, no pretendióen estafase la privatización de empresaspúblicas estratégicasen ámbitos como las telecomunicaciones,la energíaeléctrica,el refinamientode petróleoo el agua y el saneamiento,que se encontraban fuera de CODESA, debido a la fuerte oposiciónque ello hubiera suscitado.Neil Billig, Director de la Oficina del SectorPrivadode la AID, justificó la limitación de las exigencias dela AID señalandoque «.. .ya estarnostorciendo el brazodel Gobierno todo lofuerte que podernos(...) no podernoshacer todo, algunas [empresase instituciones públicas] sonvacassagradas»’. 6.5.4 Minandola bancanacionalizada:liberalizaciónfinanciera y promoción de la bancaprivada2 La nacionalizaciónbancaria fue unade las primeras medidas adoptadas porla Junta vencedorade la guerra civil de 1948, presididapor “Don Pepe” Figueres.Se permitió el funcionamientolimitado de algunos pequeños bancos, peroel pleno ejerciciode la intermediaciónfinancieraquedóreservadoa los cuatrobancos estatales. El control estatalde la bancapermitió asignarel créditoen función de las prioridadesdel desarrollo nacional,lo cual contribuyó de forma determinante a alcanzarlas tasasde crecimientode la rentaper cápitamás elevadas de la región centroamericanay establecerun sistema de protección socialsin parangónen la región. La bancanacionalizadatambién tuvoun papelesencial en la creación de las empresaspúblicas estratégicasy la construcciónde infraestructuras.Partedel crédito agrario —a travésde un sistemade cuotas de crédito o “topes”— se orientó a los pequeñosy medianoscampesinos, consolidandola mediana propiedad.En 1980, por citar un indicador significativo,el 30% de los productoresagropecuariostenía accesoal crédito, 1 Citado en Lara 1995, p. 148. 2 Para este apartado nos hemosbasadoprimordialmenteen el detallado análisisde ICES 1986, PP. 49-88 para los acontecimientos de 1984, y en Honey 1992, capítulo 3,y Sojo 1992, PP. 16-36, para el conjunto de la década. - 350 - mientras que el promedio latinoamericanoera sólo del 15%. La banca nacionalizada,en última instancia, tuvo un papel esencialen un modelode desarrolloque logróampliar las clasesmedias y garantizar altosgradosde equidad y cohesiónsocial, a pesar de basarseen una economía agraria, periféricay dependiente. Al finalizar la décadade lossetenta,sin embargo,la estrategiade desarrollo mostrabagraves signosde agotamiento,a los que no fue ajenoel Sistema BancarioNacional. Las pérdidasde CODESA, las devaluaciones,el pago de la deuda externay la financiacióndel déficit fiscal provocarongraves pérdidasal Banco Central de Costa Rica (BCCR), y provocaron una exagerada concentracióndel crédito en el sector público. Entre1981 y 1984 las pérdidas del Banco Centralrepresentaron,en promedio,el 150% deldéficit público y el 5% del PIB. Entre 1974 y 1981 la proporcióndel crédito total captado porel sector público pasódel 20 al 59%, mientras quela correspondienteal sector privado se redujodel 80 al 41%’. La banca pública, además,se vio lastrada por serios problemasde burocratizacióne ineficiencia, los costesde intermediaciónllegaron a ser exageradamente elevados,y el crédito —y el subsidio implícito que llevaban consigo unos tipos de interés negativosen términos reales— tendió a concentrarse enun númerocada vezmenorde grandesproductoresagrarios2. El crédito A principios de los ochenta existía ademásun amplio consenso sobre la necesidadde reformarel sistemade “topes”, plagadosde redundanciase ineficacia. Estosproblemasde concentracióndel crédito, ineficienciay corrupción,como señaló la socióloga costarricense SilviaLara, revelaban que el sistema financiero nacionalizadose demostró finalmente incapaz de cumplir las funcioneseconómicasy sociales paralas que fue diseñado. La banca nacionalizadasólo pudo sostenersus altos costesde operacióny su abultada carterade impagablescon diferencialesextremadamentealtos en las tasas de interésdel créditoy los depósitos—a vecessuperioresa 15 puntos.El elevado precio del crédito lo hizo más inaccesible a los pequeñosy medianos empresariosy campesinos,con lo quese fue extendiendola percepciónde que 1 Datosdel BancoCentralde CostaRica(BCCR>y de la SIECA citadosen Sojo 1992, p.17. 2 González-Vegay Poyo 1989, p.204. VertambiénGonzález-Vega1985, PP.63-74 - 351 - la bancanacionalizadasólo beneficiabaa la gran empresay a gruposfamiliares dela élite con buenasconexionesen los círculosde poden. La quiebradel Banco Anglo-Costarricense,una de las entidadesfinancieras estatalesaparentementemás sólidas, en septiembrede 1994, fue una consecuencialógicade estosproblemasde ineficienciay corrupción2. Los problemasdel SistemaBancarioNacional suscitaronen torno a 1980 y 1982 un fuerte debatepolítico, en el que secontraponíandiversos intereses corporativos.Los sectoresproductivoscuyasupervivenciaeconómicaestaba ligada al mantenimientode mecanismosde crédito preferencial—en su mayoría industrialesy productoresagropecuarios vinculadosal mercado interno y regional— semostraron,con matices,contrariosa la liberalización de la banca.A favor de la mismase encontrabanlos sectoresempresarialesy financieros emergentes—a menudo vinculados a las exportacionesno tradicionales—con capacidadde insertaseen el mercadointernacional. Estos interesesen pugna también seexpresarona travésde los dos partidos mayoritarios.Los sectoresmáscercanosal neoliberalismodel PLN y el PUSC abogaronpor una amplia liberalizaciónbancaria.El ala socialdemócratadel PLN, bajo el liderazgo de los ex-presidentesDaniel Odubery “Don Pepe” Figueresy de líderes históricos como JorgeLuis Villanueva Badilla, defendió vigorosamentela permanenciade un sistemanacionalizado—aun admitiendo la necesidadde reformarlo— debido a quela nacionalizaciónde la bancaera consideradaunade las grandes“conquistas” de la revoluciónde 1948~. Los interesescorporativosy los factores ideológicosexplicanla intensidad de este debate,quecontrastacon la facilidad con la que sellevó a cabo,por ejemplo, la privatizaciónde CODESA,sobrela que existíaun alto gradode consenso. La reformadel sistemafinancierofue unade las másaltasprioridadespolíticas de la AID desdequecomenzóel programaESF en1982. Desdela perspectiva de la AID, la bancanacionalizadano era competitivay estaba“plagadade interferenciaspolíticas”. La asignacióndel crédito según criterios de ¡ Lizano 1988,p. 187. 2LaraetaJii 1995, p. 54. 3 Un extensoanálisisde las pugnas en tomo a la nacionalización bancaria se encuentraen Brenes1990,passim. - 352 - desarrolloajenos alas fuerzasdel mercado, además,la hacíaineficiente.Desde la perspectivade la AID, estos problemas debíanenfrentarsedesarrollandoun sector bancario privadocompetitivo,lo que en última instanciaconduciríaa la aperturay liberalizacióndel sector. La estrategiade la AID paraalcanzaresteobjetivo comprendíalos siguientes elementos: - Las reformaslegislativas tendentesa modificar el marco reguladordel sistemafinanciero,que se concretaronen las reformasde 1984 a la “Ley de la Moneda” y la “Ley orgánica del Banco Central”, y la “Ley de Modernizacióndel SistemaFinanciero” de 1988. - El fortalecimientofinancierode los bancosprivados mediantee] acceso preferencialde los mismosa líneasde crédito subsidiadode la AID, la OPIC y el EXIMBANK. También se exigió al Banco Centralel establecimientode “ventanillas” de acceso a los fondos en moneda extranjeraen manosdel BCCR para usode los bancos privados. En relación a las reformas legislativas, yaen el primer ConvenioESRde julio de 1982, la AID exigió queel Gobiernode Luis Alberto Monge adoptaralas medidasnecesariaspara que la banca privadapudiera accedera los fondos en monedalocal generadospor las transferenciasde ESF. Enel ESR-II de diciembrede esemismoaño la AID insistióen estepunto, fijandoun plazoque terminabaen febrerode 1983. Poco después,entre mayoy agostode 1983, la Administración Monge presentóa la AsambleaLegislativa el “paquete” de reformas requeridopor la AID, dando inicioal que posiblementeuno de los más polémicos debatespolíticos de la década.Paradójicamente,la mayor fuerzade oposicióna las reformas procedióde las filasdel PLN, el mismo partido que, desdeel Gobierno,las estaba impulsando. El “paquete” legislativo presentadopor Monge incluía importantes reformas a la Ley Orgánicadel BancoCentraly a la Ley de la Moneda.Las reformasa la primera de estas leyes, presentadasen mayo, permitirían que los bancos privados pudierancontraerprestamoscon cargoa los créditos concesionales que el BCCR obtenía de las agenciasfinancieras internacionales.Estos préstamos seriandevueltosen colonesy el Banco Central actuaríacomo - 353 - garante,lo queen casode impagoo de devaluaciónharíarecaer laspérdidas sobreel BCCR. Las reformas a la Ley de la Moneda, propuestas en agosto, permitirían que los bancosprivados, por primera vez, pudieran recibir depósitosa seismesesy realizarciertastransacciones comerciales denominadas en dólares. En los dieciséismesesque se extienden desde lapresentaciónde las reformas hastasu aprobaciónen agosto de1984, la AID llevó a cabo, segúnsu propia terminología,“un amplio diálogo sobrepolíticas” con el Gobiernode Costa Ricay la AsambleaLegislativapara lograrla aprobaciónde las mismas.Para la oposiciónparlamentaria,citando también sus propias palabras,la actuación de la AID fue una “extorsión” y un flagrante caso de “injerencia”. En cualquiercaso, el EmbajadorCurtin Winsor —llegadoal país enjulio de 1983— y el director de la oficina de la AID, Dan Chaij, fueron actores prominentesdel intenso debate políticoque suscitaronlas reformas,y su intervenciónfue decisivapara lograr su aprobación. La Embajaday la AID respaldaronabiertamentea los sectoresfavorablesa la aprobaciónde las reformas: lascámarasde comercio,gruposconservadores, ultraderechistasy neoliberalescomo el Movimiento “Costa RicaLibre”, el periódico conservadorLa Nación, miembrosdel gabineteadscritosal ala derechadel PLN, encabezadospor el VicepresidenteArmando Arauz,el Ministro de Hacienda FernandoVargasy el Presidentedel Banco Central, Marcos López,y un nutrido grupode diputadosconservadoreso neoliberales, tantodel PLN comode la coalición socialcristianal. En enero de 1984, ante el activo cabildeo de la Embajada, el PLN emitió un comunicado denunciandoque la actuación norteamericanano respetabala soberaníade costaRica. En mayo,en plenodebatelegislativo, el Embajador Winsor visitó la AsambleaLegislativa, presionandoa favor de la aprobación de las reformas.A pesarde la crecientecontroversiacausada porsu actuación, declaró: 1 ICES 1986,pp- 46-48. -354- «Estamos pidiendoa CostaRica que siga a su propio progranza de desarrollo.Pero debidoa que tieneun Gobiernodemocrático,y por consiguienteineficiente,ha sido incapazde seguir talprograma»’. Entre mayoy junio de 1984 entraronen juego fuertes presioneseconómicas. La AID retuvo 58 millonesde dólares yacomprometidos,anunció que haría lo mismocon otros 200 millones de dólaresde la “Cuenta especial”,y retrasó la firma del ConvenioESR de eseaño hastaque lasreformasfueran aprobadas. El FMI se sumó a estaspresiones, condicionandola renovacióndel Acuerdo Stand-byya expiradoa dichas reformas.Los mediosde comunicación,con La Nación a la cabeza, anunciaronun “desastre económico”y la pérdidade ayudas por valor de másde 300 millones de dólaressi el Legislativo no dabasu voto favorablea las nuevas leyes. A principios de junio, al regresarde su gira por Europa. Monge pidió directamente a Reagan quela AID desembolsaralos fondos retenidos, antelos problemasde balanzade pagosque CostaRica estabaatravesando.La AID desembolsé23 millones dedólares,a condición de que ellono se diera a conocera la opinión públicay por lo tanto, queno se debilitarala capacidadde presiónde la AID y el Ejecutivo sobrela AsambleaLegislativa. Estamaniobra fue constatadaen un informe elaboradoen 1986 por la Oficina General de Cuentasde EstadosUnidos: «Aunque la Asamblea Legislativade Costa Rica y elpúblico en general fueron informadosde que laAID estabareteniendolos desembolsosde los ESE de 1984 para presionara la Ad,ninistración costarricensey asegurar la aprobaciónpor parte del Legislativo, la AID estuvo haciendodesembolsossilenciosamentea lo largo de todo esteperiodo porque la retención de los mismos habría llevado a desastrosos problemasde balanza de pagos.La Administracióncostarricense,a cambio, aseguróla aprobación delas enmiendaslegislativas, las cuales cumnplio»2. 1 Declaracionesde Curtin Winsoren mayode 1984,recogidasporla periodista MarthaHoney. Ver 1-loney 1992,capt.3, p. 4. 2 GAO 1986a,p. 26. La traducción es nuestra. - 355 - En julio, en un escenariode granagitación política,la Cámarade Comercio presentóel listado de las demandas empresarialesen materia de política económica, políticaexterior y de seguridad (ver apartado 6.3.1). La liberalizacióndel sector bancarioocupabaun lugardestacadoen las exigencias delos empresariosy los sectoresconservadores.La crisis de Gobiernoque se produjo entreel 10 y el 16 de agostocomo consecuenciade estas presiones modificó la correlaciónde fuerzas dentrodel Ejecutivo. La mayor parte de los oponentesa las reformasfueron destituidos,y destacados defensoresde las mismaspasarona ocuparpuestosclavesen el gabineteeconómico,como fueel casode Eduardo Lizano, nombrado Presidentedel BancoCentral. Sólo tres días despuésde darsea conocerel nuevo Gobierno, el 19 de agosto, la Asamblea Legislativa aprobólas reformas tras 23 horas de debate parlamentario,con 30 votos a favor y 10 en contra. El procesode liberalizacióndel sistemafinancierotuvo un nuevo momento álgido en 1988 con la aprobaciónde la “Ley de Modernizacióndel Sistema Financiero”. Lajustificación inmediata dela Ley fue la quiebrade numerosas sociedades financierasa lo largode 1987 y 1988,aunqueel verdadero objetivo de la nuevaLey fue el fortalecimientode la bancaprivaday la profundización del procesode desnacionalizacióndel sistema bancario iniciadoen 1984. Las quiebraspusieron de manifiestola ausencia de reglamentacióndel sector, el crecimientodesordenadodel mismo —en 1979había 13 financieras;en 1987 eran 68— y la proliferaciónde actividadesfinancierasarriesgadasy prácticasirregulares. Entre1987 y 1988 quebraron15 sociedadesfinancieras, y unos 16.000 inversores,en una elevadaproporcióngentesde clasemedia, perdieronsus ahorros. Laspérdidasfueron estimadasen unos5.700 millones de colonespor partede las propias compañías, aunque otrasestimacioneslas elevaron hasta11.000millones. La “Ley de Modernización”reforzabalos poderesdel Auditor Generalde la Banca,otorgabaal sector privado la mayoría de los votos del Consejo Directivo del BancoCentral,y garantizabalos depósitosde los bancosy las financierasprivadas a través del Instituto Nacionalde Seguros(INS), de titularidad estatal.Finalmente,la Ley eliminabala posibilidadde financiar el déficit del Consejo Nacionalde Producción(CNP). El principal efecto dela Ley fue reducir el factor de riesgo de la intermediaciónfinancieraprivada, 356 - haciendoestaactividadmuchomás atractivapara loscapitalesnacionalesy foráneos. Sin embargo,la coberturaestatalde las posiblesquiebrasde las entidades privadasde crédito era, segúnlos críticos, un claro casode “riesgo moral” (moral hazard)que podría alentarcomportamientos irresponsablespor parte de bancosy financieras.En términos más directos,algunos funcionarios públicos y medios de comunicaciónafirmaron que la Ley establecíael principio de “privatización de beneficiosy socializaciónde pérdidas”. Por último, aunquela Ley tuvo su origen en el escándalode las Financieras,no hizo nada porresarcira losahorradoresafectados,que años después seguían reclamandola devoluciónde sus depósitosí. El alineamientode los diferentesgrupossocialesy políticos enel debatede la Ley de Modernización fuemuy similar al de las reformaslegislativas de 1984. El Gobierno, sin embargo, presentabaun grado mucho mayor de homogeneidad.La mayorparte de los ministrosdel ala socialdemócratadel PLN habíansido destituidoso habíanrenunciadoen los mesesanterioresa la presentaciónde la Ley, y el control de la política económicahabía ido quedandoen manos depersonalidadesde orientaciónmáso menoscercanaal neoliberalismo,como Eduardo Lizano, Presidentedel Banco Central, FernandoNaranjo, Ministro de Hacienda, Rodrigo Arias,Ministro de la Presidencia,y Jorge Manuel Dengo, primer Vicepresidente. Dentrodel gabinete,el único opositor a la Ley fue el Ministro de Planificación,el economistaOttón Solís. La imposibilidad de impedirla aprobaciónde la Ley motivó finalmentesu renuncia (ver apartado 6.3.2). En estaocasión,la intervenciónde la Embajadanorteamericanay la Misión de la AID tuvo un perfil mucho másbajo. El “caso Biehí”, la pugnapor los fondosen monedalocal, la revelación de prácticas corruptasa través del MemorándumBeckingtony la destitución de DanChaij marcaronuno de los momentosmásbajosen las relaciones entrela AID y el Gobierno.Los nuevos representantesde EstadosUnidos,el EmbajadorDeanneHinton y el Jefede la Misión de la AID Carl Leonard, deseaban mejorarrelacionesy evitar la confrontación. Por otra parte, los sectoresfavorables a la Ley eran, a diferenciade 1984, mucho más fuertes,y la injerencia norteamericanapodía 1 Honey,capítulo3, p. 9. - 357 ser contraproducente.El 24 de octubre de 1988, finalmente, la Ley de Modernizaciónfue aprobadaen la AsambleaLegislativacon 34 votosa favor y 10 en contra. El segundoelementode la estrategiade desarrollode la bancaprivada de la AID, como indicamos,fue el apoyofinanciero. Entre 1982 y 1990 la AID facilitó decenasde millones de dólares endonacionesy créditos,con tiposde interés preferenciales,en torno al 2 o al 3%. Dada la diversidad de mecanismosempleadosparatrasvasarfondosa los bancosprivados,tanto en dólarescomo en colones,es difícil realizar una valoración exacta de la magnitudde este apoyo financiero.Las estimacionesexistentes lo sitúan entre los 300 y los 500 millones de dólares.A mediadosde la década,los fondos de la AID llegarona representar entreel 40 y el 70% de los activosde los bancos privados1. Existen algunos indicadoresmásprecisos,que dancuentade la magnitudde este tipode apoyo.Entre 1982 y 1987 la AID entregó60 millones de dólaresa la bancaprivadaparaexpandirla producciónde “no tradicionales”.Dentrode estacifra se incluyen 10 millonesde dólaresque la AID aportóen 1982 parael rescatede la CorporaciónFinancieraNacional (COFISA), una financiera privadacreadaen 1963 con un créditode la AID de 5 millones dedólares,que habíasido duramentegolpeadapor la crisis y las devaluaciones;otros 10 millones de dólaresentregadosesemismo añoal Banco Agroindustrial de Exportaciones (BANEX), quea travésdel proyecto “Productividaddel Sector Privado”2; 20 millones de dólares entregadosa la CorporaciónCostarricense de Inversiones (CIP), y los 20 millonesde dólaresde fondos de Asistencia para el Desarrollo (DA) del “Proyecto de reactivación agroindustrial”de 1986, distribuidos a través de diversosbancosprivados. A estosfondos hay que sumarieunos4.400millonesde colones —equivalentes aunos 120 millones de dólares—procedentesde la líneaespecialde créditodel BCCR parala banca privadacreadacon fondos en monedalocal (ver apartado 6.5.2). Estos fondossustentaron una acelerada expansiónde la ofertade créditode los bancosprivados —a una tasapromedioanual del 91%— y un crecimiento también muyrápidode! númerode entidadesen funcionamiento:en 1979 los 1 Honey 1992,capítulo 3, p. 11, con fuentesde la AID y del BCCR. 2VerAID 1981. - 358 - bancosprivados enfuncionamientoeran cinco, y en 1990 llegaron a ser21. Entre 1982 y 1990 los bancosprivados, partiendo prácticamentede cero, llegaron a controlar el 25% de toda la actividad bancaria.La AID valoró positivamenteestaexpansión,pero al mismo tiempo reconocióque se estaba produciendosobre basesmuy frágiles: los bancos privados eran muy dependientesdel créditosubsidiadofacilitado por la AID, y su papel como intermediariosfinancierosno podríadesplegarse plenamenteen tantono se quebrarael monopolioestatal de losdepósitosen cuentacorriente, lo que les permitiría captaruna mayorproporcióndel ahorro interno1• Este procesode crecimiento—unidoa las restricciones crediticias a CODESA, al CNP y otras agencias estatalesdeficitarias—tuvoefectos muy visiblesen la asignacióndel crédito. Entre 1982 y 1987 la proporcióndel créditoabsorbido por el sectorpúblico descendiódel 43 al 23% del total, y la correspondienteal sector privado pasódel 57 al 77%. Los bancosprivados, porotra parte, se han ido concentrandoen el sectorprivado. En 1978, los bancosestataleseran la únicafuentede créditopara la empresaprivada. En1984 los bancos privados ya proporcionabanel 12% del crédito al sector privado.Un año después erael 24%; en 1988 alcanzóel 41%, y en 1990 el 52%2. Los datos revelan que laestrategiade la AID tuvo pleno éxito, puestoque logró sustraerdel control de la banca pública—y por lo tanto decriteriosde desarrolloo “interferenciaspolíticas”, según la expresiónde la AID— más de la mitad del créditoabsorbidopor los agenteseconómicos.De estaforma, el Estado haperdido la capacidadde decidir cómo debedistribuirse la ayuda internacional,el capital externotomadoen préstamoy la inversión productiva. Estas decisiones,en lo sucesivo,hanquedadoen manosdel libre mercado. El mercadofinanciero costarricense,sin embargo,no es tan libre ni tan eficientecomo suspromotoreshacen creer.El apoyo financiero de la AID refleja másunaestrategiaintervencionistaque la plenacompetenciaque cabria esperaren un mercadolibre, y ha contribuido a crearun sistemabancario 1 El procesode liberalización del sistemafinanciero culminé con la Ley de Reformas Financierasaprobadael 26 de octubrede 1995. Esta Ley,promulgadatras cuatroañosde intenso debatelegislativo,liberalizólos depósitosen cuenta corrientey permitió la participación de los bancos privadosen lasoperacionesde redescuento del Banco Central, reservadas hasta entoncesalabanca estatal. 2 Datosdel BCCR citadosen Sojo 1992,p. 30. - 359 - segmentado—podríamosdecir “dual”— y un mercadofinanciero altamente distorsionado. Un análisis másdetallado de la distribución del crédito revela que en términosgeneraleslos bancos privados hanconcentradosus préstamos en las actividades exportablesno tradicionalesy en el crédito de corto plazo —las actividadesmenos arriesgadasy más rentables—dejando al sector público la inversión productivaa largo plazoy la financiaciónde los sectores productivoscuyo futuro, dentrodel modelo liberal-exportador,parecemás problemático. Estaconclusiónse desprendecon ciertaclaridad de los datosdisponibles.El cuadro n0 35 muestraque la industria y la agroindustria,el comercio y la agriculturason, por ese orden, lostres sectores productivos privilegiados por los bancosprivados,mientras quela mayorparte de la carterade los bancos estatalesse orienta asectoresagrícolasy pecuarios “tradicionales” y, aunqueen muchamenormedidaque los bancosprivados,al sectorindustrial. Cuadron0 35 Distribución del crédito bancario por sector, 1989 (porcentajedeltotal) Bancosestatales Bancoscomerciales privados Sector Agricultura 21 11 Ganadería 16 1 Industria 27 64 Comercio 10 14 Vivienda 8 1 Otros 17 9 Total 100 100 Fuente: Banco Central de CostaRica Las cifras del cuadron0 36, por otra parte, ponende relieve la concentración extremadel créditode los bancos privados en lasoperacionesde corto plazo, dejando a la banca estatal las operacionesde inversión productiva, - 360 - generalmentemenosrentablesy de plazo mucho máslargo. En 1988, según datosde la AID, la tasade retomode la inversióna través de bancosprivados eradel 11%, mientrasqueen los bancos estatalesera sólo del 6%1~ Cuadron0 36 Distribución del crédito bancario por actividad y sector, 1988 (porcentajedel total) A2ricultura Ganadería Industria Comercio Bancosestatales Inversión 47 53 45 Operacional 46 27 44 63 Transferencias ‘7 20 11 9 Total 100 100 100 100 Bancos Privados Inversión 7 2 11 1 Operacional 93 98 89 99 Total 100 100 100 lOO Fuente:Banco Central dc Costa Rica La competenciade los bancoscomercialesprivados, por otra parte,también ha obligado a la banca estatala colocar en primer plano la búsquedade rentabilidady la eficienciaadministrativa,dejando progresivamentede lado los criterios de desarrolloy de equidad en el accesoal crédito. Los bancos estatalesse ven ahoracompelidosa competircon el sectorprivado, y están mucho menosdispuestosa hacerpréstamosde pequeñaescalay a financiar proyectosde inversión o sectoresproductivos menosrentables,como los pequeñosy medianos campesinosque producengranosbásicosparael mercado interno, aunquetal actividadarroje beneficiossocialesno contabilizablesen términosde equidad,estabilidadsocial o mantenimientodel empleo2. 1 Honey1992, capítulo3, p. 13, sobre datosde la AID. 2 Serray Castro1994, pp.214y 222-225. - 361 - Las consecuenciasde la liberalizaciónfinanciera exceden,además,el ámbitode lo económico.Tal y como temió “Don Pepe” Figueres, artíficede la nacionalización bancariade 1948, el resurgimientode la bancaprivada ha consolidadoun influyente polode poder económico-político,que en estrecha conexión con los industriales y los grandes productoresy exportadores agropecuarios,ha ido inclinando asu favor la política económical. 6.5.5 “Agricultura de camnbio” y exportacionesno tradicionales La estrategiade largoplazo de la AID y el BancoMundial intentó afirmarun nuevo modelo decrecimientocapazde eliminar o por lo menosreducir los desequilibriosestructurales acumuladospor el modelo de industrialización sustitutiva de décadasanteriores.La elección del sector productivo que sustentaríael nuevomodelo de crecimiento se hizo en funciónde su capacidad de generaciónde divisas. Las maquilasy los sectoresagroexportadoresde productos“no tradicionales”orientadosa los mercados externoseran los sectorescon mayorpotencialde crecimiento a corto plazo. La AID y el Banco Mundial hicieron amplio uso de su influencia política y de sus recursoseconómicospara que estossectoresse expandieranlo más rápidamente posible. Para ello, era necesario eliminarel “sesgo antiexportador”que, segúnel diagnósticode la AID, habíacaracterizadoa la estrategiade desarrollode décadas precedentes.Las políticasde promocióny los generososincentivosconcedidosa estesectorintentaríaneliminar eses sesgo,y desplazarel aparatoproductivoa la producciónde bienestransables para el mercadointernacional2. Costa Rica estableció la política más tempranade la región para la diversificaciónde las exportacionesy de promociónde los no tradicionales. En 1972 fue aprobadala “Ley de Promociónde Exportaciones”,y en 1973 se empezarona concederlos denominados“Certificados de Abono Tributario” (CAT) con el objetode promoverlas exportacionesno tradicionalesal MCCA. En 1976 fue establecidoel Centro Nacional parala Promoción de las Exportaciones(CENPRO). En 1981 se aprobó la “Ley de Zonas de 1 Honey1992, capítulo3, p. 12. 2 Francoy Sojo 1992, p. 31. - 362 - Procesamientode Exportaciones”(ZPE). El papel de laAID no fue, por lo tanto, poneren pie estaspolíticas,algo que síestabahaciendoen los otros países de la región.Se trataba,más bien, deampliarlasy convertirlasen el elementocentral de la política económica,de tal forma que CostaRica se incorporaraplenamentea la Iniciativa para la Cuencadel Caribe (ICC), lanzada porla AdministraciónReaganen el periodo 1982-1984. A tal fin, la AID desplegóuna estrategiade promociónde las exportaciones con un diseñoglobal, que afectó a la mayor parte de los instrumentosde política económica: - El ámbitode la política cambiaria se intentóestablecerun tipo de cambio real competitivo a travésdel sistemade “minidevaluaciones”. - En lo referido a la política arancelaria,se establecióun marco de desgravacionesy exencionespara lasplantasmaquiladoras—régimen de zonas francasy de admisión temporal— y los exportadoresde “no tradicionales”. Las dos “rondas” dc reducciónde aranceles,coincidentes con los dos programasde ajuste estructuralde! Banco Mundial (PAE-Iy PAE-II) también contribuyeron a fomentar las exportacionesno tradicionales,puesforzarona los productores nacionalesa incrementarsu competitividady orientarsea los mercadosexternos1. - En el área de la política fiscal, quizás la másampliamenteutilizada, se pretendióactualizary expandirel sistemade incentivos establecidoen los añossetentaa travésde instrumentoscomo los “contratosde exportación”, las zonas francasy el régimende admisióntemporal. - Con las reformasdel sistemabancario,como hemos visto,se intentó establecerun sistemafinanciero regidopor criterios de mercado —por lo tanto másproclive a la producciónde no tradicionales—recortandoel créditopreferenciala los sectoresagropecuariosparael mercado internoo regional, considerados“ineficientes”, y canalizandoa los no tradicionales amplios programasde créditosubsidiadode la AID. 1 Franco y Sajo 1992, Pp. 4249. - 363 - - Finalmente,se establecióun aparatoinstitucional de apoyotanto en el sector público—el Ministerio de Comercio Exterior— comoen el sector privado, con instituciones,ya mencionadas,como CINDE, CIP o el CAAP, encargadasde ejecutarpolfticasespecificasde promoción. Estapolítica,de la queya hemosexaminado algunoselementos,fue desplegada desdela firma de los primeros conveniosESR con Costa Rica. En este apartadonos centraremosen los incentivos fiscalesy en las políticas específicas de promoción, elementos centralesde la promoción delos “no tradicionales”y quehastaahorano habíamos tratado. En lo referidoa los incentivos fiscales,a lo largo de 1983 la AID presionó a travésde sucondicionalidad afavor de la puestaal díade los mismos,lo que se concretéen la “Ley de Equilibrio Financierodel SectorPúblico” (Ley n0 6955)aprobadaen la AsambleaLegislativaen 1984, con un plazo de vigencia de 12 años,hasta1996. En su capítulo III, la Ley creó el “Contrato de Exportación”, que otorgaba exencionestotales a los impuestossobre las materiasprimas, los bienes intermediosy los bienesde capital importados utilizadosen la producción exportadaa terceros mercados; alos impuestos ala exportación,a las ventasy el consumoen la comprade insumosnacionales,y al impuesto alas utilidades derivadasde las ventasde exportación;el impuestosobrela repatriaciónde capitales, además,se reducíaal 15%. Por último, cuando el valor agregadonacional de lo bienes exportados fuera mayordel 35%, seotorgaríanCertificadosde AbonoTributario (CAT) por un monto del 15% de su valor FOB, y del 20% si su valor agregado nacional superabael 50,5%1. El reglamentode esta Ley consideraba“productos tradicionales”sólo al café,el algodón,el banano,el azúcar, la carney los granos básicos, por lo que una amplísimagamade productos podíaacogersea los beneficiosde la Ley. La legislación aprobadaen 1984 también amplió el régimende admisión temporal y el sistemade incentivos para el establecimientode plantasde 1 Unadetallada descripcióndel régimende incentivos vigente enCoataRica seencuentraen Departamento de Estado1995,puntoF. - 364 - ensambladoo “maquilas” creadotres años antes. La “Ley de Zonas de Procesamientode Exportaciones”estableció“Zonas Francas”de titularidad pública en Santa Rosa(Puntarenas),Moin (Limón) y Coto Sur,junto a la fronterade Panamá.Posteriormente fueroncreadasnuevas zonasfrancasde titularidad privada: el ParqueIndustrial de Cartago,la Zona Francade Saret (Alajuela) y la ZonaFranca Metropolitana (Heredia). Las Zonas de Procesamientode Exportacionesy el régimen de admisión temporal concedieronla exención total de los impuestosde ventas, de importacionesy exportacionesy de remisión de beneficiosal exterior. Las plantasmaquiladorastambién quedaronexentasdel pagodel impuestosobre los beneficiosdurantelos primerosseisaños,y durantecuatroaños posteriores se beneficiaríande unareduccióndel 50% del mismo. Lascompañíasque operabanen las ZonasFrancasno podían beneficiarsede los CAT, pero no estabansujetasa ningunarestricción cambiariapara accedera divisas, de lo cual no podían beneficiarselas compañíassujetas a un “contrato de exportación”. Finalmente,el régimende incentivosfue complementadocon las exenciones fiscalesprevistasen la reformade la Ley del Impuestosobre la Renta(Ley n0 7092) deoctubrede 1988, y con las exencionesfiscales—muy similares alas aplicadasa las ZonasFrancas—administradas porel Instituto Costarricense de Turismo (IGl’) parapromoverlas inversionesen estesector. La AID llevó a cabo suspolíticas de promocióna travésde sus “brazos ejecutores”privados: la Coaliciónde Iniciativas parael Desarrollo (CINDE)y el ConsejoAgrícolay AgroindustrialPrivado(CAAP). Estas políticasfueron desplegadasplenamentea partir de 1986, ya que hastaentoncesCINDE se concentróen las actividadesde cabildeoy presión políticaorientadasa obtener las reformasinstitucionalesy legalesnecesariaspara mejorar lascondiciones para la inversión y las exportacionesno tradicionales—reformas a la legislaciónbancaria,régimende incentivos fiscales, reformasa la legislación de zonas francas. Los principalesprogramasde CINDE fueron el “Programade Capacitación del SectorPrivado (PROCAP).el Programade Promociónde Inversionesy - 365 - Exportaciones(PIE), y el Programade Desarrollo de la Agroempresa (Agribusiness): -El PROCAP, dotadocon 7,5 millonesde dólares, hizo de CINDE una verdadera“incubadora” de gestoresde las políticas dela AID, ya que estableció comometa la capacitación de4.500 funcionarios públicos, gerentesy directivosde empresas ybancosprivados. -El PIE, establecidoen 1984, lanzó un ambicioso“plan quinquenal” para el periodo 1986-1991, entre cuyas metas figuraba atraer inversiones extranjeraspor valor de entre 130 y 165 millones de dólares anuales; crear entre 15.000y 18.000nuevosempleosdirectos, ygenerar“nuevas~~ exportacionespor valor de entre 185 y 230 millonesde dólaresal año. El Plan quinquenalcontó,para alcanzarestasmetas,con másde 500 millones de colones,el 50% de los fondosen monedalocal destinadosa CINDE. Una evaluaciónrealizadapor consultoresde la AID en 1990 consideróque el PIE fue el programade promociónde la inversiónextranjerafinanciado por la AID de mayoréxito en AméricaLatina y el Caribe. La evaluación le atribuyó los siguientesresultadosdirectos entre 1986 y 1989: la atracciónde 100 millonesde dólares en nuevainversiónextranjeradirecta, 154 millones de dólares anualesen exportacionesno tradicionales, y la generaciónde 22.000nuevospuestosde trabajo, lo quesuponíael 10% de todos los empleoscreados porla economíacostarricenseen esetrienio. La AID atribuyó estos resultadosal hechode que Costa Ricacontara con «uno de los entornos depolítica económnicamásfavorablesde la región » comoconsecuencia dela aprobación,inducida por la AID, de la legislación de 1984,especialmentelas reformas al sistema bancario y Ley de Equilibrio Financiero. La evaluaciónde la AID también consideraba “determinante” el papel de CINDE-PIE en la aprobación, por parte del Gobierno, de las nuevas Zonas de Procesamientode Exportaciones gestionadaspor el sectorprivadol. -El Programa de Agroempresas,desarrollado a través del CAAP, fue dotado concréditos por valor de 67 millones de dólares, procedentesde 1 VerAID 1990b,especialmentep. 33 y pp. 41-43. - 366 - los fondosen monedalocal generados porlos ESFy las ventasde la ayuda alimentaria(PL-480Título 1), másalgunosaportesen dólares.La mayor partede estosfondos fueroncanalizados a travésde la Corporaciónde la InversiónPrivada (CIP)y bancosprivadoscomo BANEX o COFISA Este programase centró en la identificación de socioscomercialesy mercadosde exportaciónpara nuevosproductos agrícolasde exportación —fresas, plantas ornamentales,mango, macadamia, papaya,cacao, hortalizas....Destacanlos 20 millonesde dólaresde créditos destinados a poner encultivo 10.000 hectáreasde cacao,partede los cualestuvieron que orientarsea otros productos al constatarseque las metas de exportaciónde cacao—4 millones de dólaresal año— eran inalcanzables. Las exportacionesde este producto pasaronde 2 millonesde dólaresa 0,9 millones entre 1986 y 1990, debidoa la caídade los preciosen el mercado internacionall. Los fondos de Asistencia para el Desarrollo (DA) tambiénhan tenido en la promociónde la “agriculturade cambio” uno de susprincipalesdestinos.A mediadosde la décadala AID reorientóel Proyectode Desarrollode la Zona Norte al fomentode cultivos talescomo el palmito, los cítricos,el cacao,la pimienta o la fruta de la pasión.A finales de la década,1.500 agricultores habían destinadomás de 1.700 hectáreasa estos cultivos en los cantones norteñosinvolucradosen esteproyecto2. La AID tambiénestablecióen 1986 el Programade ReactivaciónAgrícola e Industrial (PRAl) con cargo alos fondos DA. Los 20 millones de dólarescon los que fue dotado financiaronuna línea de crédito del Banco Central destinadosexclusivamentea financiar, a travésde la banca privada, hastael 70%de las necesidadesde inversión de proyectosde exportaciónde productos no tradicionales a mercadosfuera del MCCA. El programaestableció explícitamenteque la capacidadde generardivisasseríael criterio básico a utilizar para la concesiónde los préstamos3. 1 Sojo 1992, p. 67, con datosde la AID. 2 AID 1991ay Garst 1992,anexo1.1, p. 6. 3 VerAID 1986b. - 367 El régimende incentivos y las políticas de promoción —sin ignorar otros factoresimportantes,como la estabilidadsociopolíticao la favorabledotación de recursos humanose infraestructurade Costa Rica— han sidofactores determinantesen el espectacularcrecimiento de las exportacionesno tradicionalesy los flujosde inversiónextranjeradirecta (IED), el máselevado de Centroaméricay uno de los más alto,en términosrelativos,del conjunto de América Latinal. Una encuesta realizadaen 1990 revelóque más dela mitad de los empresariosconsiderabanque los incentivos fiscales,y en concretolos CAT, habíansido un factordeterminante a la horade decidirexportar2. Según estimacionesrecientesdel FMI —Costa Rica no cuentacon datos oficialesal respecto—entre 1986 y 1993 la IED se quintuplicó (ver cuadron0 37). En 1986se elevóa 57 millones dedólares,en 1989 a 101 millones, en 1991 a 175 millones y en 1993 a 275 millones. La mayor partede estosflujos de IED procedióde EstadosUnidos,Japón,Alemania,Españay Coreadel Sur. Parte de estas inversiones—particularmente las procedentes de Estados Unidos, Alemaniay España—se han dirigido al sector turismo,mientrasque las Zonas Francasindustrialeshan actuado como poío deatracción para las inversionesen plantas maquiladoras. Cuadron0 37 Inversión extranjera directa neta en Centroamérica, 1983-1993 (Enmillonesde dólares) 1983 1984 1985 1986 198>7 1988 1989 1990 1991 1992 ¡993* Costa Rica 55 52 65 57 90 122 99 159 175 217 275 El Salvador O n.d. 12 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Guatemala 46 40 64 69 91 96 68 84 91 101 116 Honduras 18 20 28 30 39 48 51 44 45 57 50 * Cifras preliminares Fuente: USAID 1 Ossay Alonso 1990,p. 59. 2 Citadaen Francoy Sojo 1992,p. 62. - 368 - En 1993 existían 134 compañíasoperandoen ocho zonasfrancas,en su mayoría del ramo electrónico, textil y agroindustrial,que proporcionaban empleo aunos 70.000 trabajadores.Segúnencuestas realizadasentre 1993 y 1994, el 54% de las inversionesen Zonas Francasprocedíande Estados Unidos,el 20% de Europa,el 15% deCosta Ricay el 7% de Asial. Es significativo señalarque la situaciónde los trabajadoresde las zonas francas instaladas enCostaRica no estan deficienteen materiasalarialo de derechos laboralescomo la quese registraen otros paísesde la región. Ladecisiónde invertir en CostaRica ha estado determinadapor los incentivos fiscalesy aduaneros,la dotación deinfraestructuray la estabilidadpolítica del país más que por los bajos salarios. Sin embargo, los derechos laboralesde los trabajadores—particularmenteel derecho a la sindicalizacióny a la negociacióncolectiva— se han visto a menudo restringidos por el establecimientode asociaciones “solidaristas”que agrupana empleadosy empresarios. En lo referido al sector turístico, según datosdel ICT, en el periodo 1989- 1993 el númerode visitantescasi se duplicó, pasandode 376.000a 761.000, y el númerode plazas hotelerasse triplicó, pasandode 5.000a 14.000. El sector proporcionóempleodirecto a unos 62.000 trabajadores,y por lo menos a otros tantosde forma indirecta. Los ingresosdel turismo en 1985 eran de 118 millonesde dólares.En 1990alcanzaronlos 193 millones (ver cuadro n0 38), y en 1994 los 659 millones, con loque estesectorse convirtió en la principal fuentede divisas,por encimaincluso de las exportacionesde caféo banano,y uno de los principalespolosde crecimientode la economía,aunque segúnel Departamentode Comercio de Estados Unidos, este sector está ya muy próximo a un nivel de saturación2. En lo referidoa las exportacionesno tradicionales,su crecimientono ha sido menos notable. Como muestrael cuadro n0 38, entre 1984 y 1990 se duplicaron,y su participación enlas exportacionestotales pasóen esemismo periododel 34 al 52%. A estascifras habríaqueañadirlas exportacionesnetas de las plantasmaquiladorasy los ingresospor turismo. Según datos de la CEPAL, las exportacionesde las maquiladorashan pasadode 4 millones de 1 Departamentode Estado1995,puntoO. 2Departamentode Estado1995,puntoE. - 369 - dólares en 1980a 149 millones en 1985,a 307 en 1990y a 453 en 1994. Su participaciónen las exportacionestotalesfue del 0,4% en 1980, del 14% en 1985, del 18% en 1990 y del 21% en 1994’. Cuadron0 38 Costa Rica: exportaciones tradicionales, no tradicionales (En millonesdedólares) y turismo, 1984-1990 Año Tradicionales % del total No tradicionales % del total Total Turismo 1984 649,5 66 336,4 34 985,9 n.d. 1985 594,1 64 333,4 36 927,5 ¡18,3 1986 721,7 66 368,1 34 1.089,8 132,0 1987 678,4 60 443.0 4<) 1.121,5 136,3 1988 671,5 57 512,6 43 1184,1 170 1989 707,3 52 654,4 48 1.361,8 206,6 1990 666.5 48 702.9 52 1.369.4 193.3 Nou scdisponede este desglose a partir dc 1984 Fuente: CENFRO El éxito alcanzadoen el aumentoy la diversificación de las exportacionesha relegadoa un lugar secundarioa algunos productosantaño esencialesen la economíacostarricense.Es el caso del café, cuya participación en las exportacionestotalespasódel 25 al 11% entre 1980 y 1990, de la carne —de un 7,1 a un 3,4%— o del azúcar—4,1 a 1,7%. Tan sólo el banano mantuvo una presencia constante,en torno al 21%, graciasal dinamismo de los mercadoseuropeos2. El cuadro n0 39 muestraque lasexportacionesno tradicionalesagrícolasy agroindustriales,en respuestaal nuevo régimende incentivos,son las que han crecido a un ritmo más acelerado. En términos absolutos,sin embargo,el mayor crecimiento seha concentradoen el sectorindustrial. El elevadopeso de los bienes manufacturadospone de manifiesto que el sector industrial logró 1 CEPAL 1995, p. 125. 2 del ConsejoMonetarioCentroamericano(CMC) en FLACSO1995, pp.61-63. - 370 - adaptarse con éxito al nuevo modelo liberal-exportador, lo que es una particularidad del caso costarricense. Este sector se vio obligado a dirigirse a terceros mercados ante el colapso del MCCA y el proceso de desgravación arancelaria iniciado con el PAE-I. La magnitud de este cambio puede apreciarse si consideramos que en 1980 el 84% de la producción industrial de Costa Rica se dirigía al MCCA, y en 1989 el 75% de la misma se dirigía a terceros mercados. Cuadro n0 39 Costa Rica: exportaciones no tradicionales por sector, 1984-1989 (En millones de dólares) Agrícolas Agroindustriales Industriales Total Año Valor indice Valor indice Valor indice Valor índice 1984 47,7 100 10,9 100 277,8 100 336,4 1(K) 1985 66,7 14<) 8,6 79 258,0 93 333,4 99 1986 56,3 118 34,6 317 277,1 100 368,1 109 ¡987 ‘78,2 164 33,5 307 331,4 119 443,1 132 ¡988 110,0 230 45,6 418 357,0 1=8 512,6 152 ¡989 131.5 276 56.8 521 4661 168 6544 194 Fuente: GENERO Este desplazamiento, sin embargo, no fue traumático. Las cámaras industriales presionaron al Gobierno para que éste atemperase las exigencias del Banco Mundial en materia de reducción de aranceles, y obtuvieron el 15% de los recursos del PAE-II —30 millones de dólares— para financiar un programa de reconversión industrial’. El crecimiento de las exportaciones no tradicionales se concentró inicialmente en terceros mercados, al debilitarse el comercio dentro del MCCA. Entre 1984 y 1990 las exportaciones destinadas al MCCA se redujeron un 30,8%, pasando de 185 a 128 millones de dólares. Las destinadas a Estados Unidos, por el contrario, aumentaron un 357% —de 81 a 290 millones de dólares—, a la Comunidad Europea un 705% —de 12 a 87 millones— y a otros países un 1 FrancoySojo1992, PP. 107-110. - 371 - 333% —de 57,5 a 192 millonesí. El espectacular incremento de las exportaciones a Estados Unidos y la Comunidad Europea revela que los sectores exportadores aprovecharon plenamente las ventajas de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC) y el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) comunitario. En el caso del mercado comunitario, el dinamismo de las exportaciones tradicionales se debió casi exclusivamente al aumento de la demanda europea de banano. Cuadro n0 40 Costa Rica: exportaciones tradicionales y no tradicionales según mercados, 1984-1990 (En millones de dólares) MCCA USA CE Otros 1984: Tradicionales 0,02 262,81 233,03 153,61 No tradicionales 185,31 81.22 12,40 57,49 1985: Tradicionales 0 252,01 148,40 193,71 No tradicionales 134,35 109,85 13,88 75,30 1986 Tradicionales 0,01 304,22 294,05 ¡23,42 No tradicionales 91,95 160,33 20,72 95,08 1987: Tradicionales 0,07 294,98 279,16 ¡04,28 Notradicionales 98,01 214,22 31,93 98,88 1988: Tradicionales 0,09 250,96 266,24 ¡54,28 No tradicionales 114,89 233,20 55,08 ¡09,42 1989: Tradicionales 1,2 274,25 300,64 131,23 No tradicionales 128,38 304,19 66,89 155,00 1990 Tradicionales 0,2 246.60 316,31 103,41 Notradicionales 133.46 290.21 87.46 191.79 Nota ‘no tradicionales” no incluye exportaciones de las Zonas Francas y del régimen de admisión temporal, que afectan a las maquiladoras Fuente: CENPRO 1 Datosde CENPRO. - 372 - En última instancia, los datos presentados en el cuadro n0 40 revelan que la estructura económica, la “cesta exportadora” y, en definitiva, la inserción de Costa Rica en la economía mundial han experimentado a lo largo de los ochenta una profunda transformación. La economía está mucho más internacionalizada , pero también es más dependiente —en otros términos, más vulnerable— de terceros mercados. La estrategia exportadora, como vimos, requiere importar crecientes cantidades de bienes intermedios y partes —fertilizantes, componentes electrónicos para ensamblar, tela cortada para ser cosida en plantas maquiladoras—,a menudo libres de aranceles.Ello ha sido un factor importante en el deterioro de la balanza comercial, el cual ha puesto de manifiesto una de las principales debilidades de las políticas de promoción de las exportaciones impulsada por la AID, ya que se suponía que éstas lograrían reducir los desequilibrios externos. Entre 1986 y 1994 las exportaciones crecieron a una tasa promedio anual del 8,7% —si se añaden las maquilasy el turismo la tasa es del 11%—, mientras que las importaciones lo hicieron al 13,6%. La viabilidad del modelo depende, entre otros factores, de que se mantenga el dinamismo de los mercados externos para este tipo de productos. Laposible saturación de estos, cada vez más competitivos, la menor demanda externa o los límites al crecimiento que establece la dotación de infraestructura para el desarrollo de estasactividadesson límites que, aunqueaún parecenno haberse presentado, penden sobreel futuro de estossectores. Como es natural, la nueva inserción económica internacional ha hecho más débil la ya tradicionalmente tibia voluntad integracionista de CostaRica. Para amplios sectores empresariales la posibilidad de incorporarse a la “Iniciativa de las Américas”, lanzada por el Presidente Bush en junio de 1990, representaba una opción mucho más atractiva que un MCCA convaleciente de una larga crisis. Las reticencias a la integración regional de empresarios y líderes políticos costarricenses, que se acentuaron a finales de los años ochenta y principios de los noventa, deben entenderse en este contexto. La recuperación del mercado regional a partir de 1990, la nueva voluntad integradora y la estrategia de “regionalismo abierto” —compatibilidad de - 373 - acuerdos subregionales con apertura multilateral— podrían, no obstante, contribuir a modificar estas visiones. El régimen de incentivos a las exportaciones no tradicionales contradecía el ideal de libre mercado que formaba parte del discurso ideológico de la AID. Como señaló el economista y ex-Ministro costarricense Ottón Solís, en la práctica el viejo intervencionismo en favor de la industrialización sustitutiva de importaciones y los productores agrícolas para el mercado interno fue sustituido por un fuerte “neointervencionismo” selectivo,en el que los incentivos —en gran parte transferencias o subsidios, como es el caso de los CAT— se han concentrado en un sector muy reducido de grandes empresas exportadoras, parte de las cuales son de capital mayoritaria o exclusivamente extranjerol. Estas transferencias han tenido otros efectos adversos: han generado fuertes distorsiones en la estructura de costes de la producción, su coste fiscal ha sido muy oneroso y han debilitado la competitividad real de las exportaciones, debido a que se otorgaban indiscriminadamente —recordemos que sólo un número reducido de productos tradicionales estaban excluidos de este esquema— y su eliminación comenzó muy tardíamente, en un proceso que va desde 1991 a 19992. El sector exportador, por ello, se ha hecho muy dependiente de las exenciones y los subsidios, lo que ha aumentado su vulnerabilidad ante un régimen multilateral de comercio que considera que estas prácticas son “competencia desleal”. Una encuesta realizada en 1989 reveló que más de la mitad de los empresarios dejarían de exportar o reducirían su producción en el caso de desaparecer los CAT3. Las consecuencias en términos de equidad y justicia tributaria, por último, también han sido objeto de criticas. La reorientación el gasto público hacia las grandes empresas exportadoras, en un contexto de austeridad presupuestaria generalizada, se hizo a costa de las transferencias y subsidios dirigidos a los 1 VerSolís s.f., p. 8 y sgtes,y “Los efectos dramáticosdel ajuste estructural”,p. 7. 2 Lajustificaciónteórica para instrumentos comolos CAT esmuy similar al argumentode la “industria infante”:los incentivosyio la protecciónsonmecanismosde cooreección temporalde imperfeccionesdel mecado,debenotorgarsede formaselectivay temporal,y debeneliminarse oradualmente. Citadaen Román1992,p. 20. Los datosde esta encuesta deben ser tomados con precaución. Los efectos de una eventual eliminación de los CAT han sido a menudo sobredimensionados porpartede los empresarios, a findejustificar la permanencia de estesubsidio. -374- sectores menos pudientes de la sociedad costarricense, aunque no es menos cierto que la liberalización arancelaria eliminó los subsidios indirectos que beneficiaban a otros sectores empresariales en el marco del modelo “de sustitución de importaciones”. El movimiento anual de los Certificados de Abono Tributario (CAT) —sin llegar a considerar otras exenciones fiscales y arancelarias, que generan pérdidas millonarias para las arcaspúblicas— revela la magnitud de estas transferencias. Entre 1984 y 1990 los CAT, expresados en dólares, se cuadruplicaron, llegando a suponer para el fisco unas erogaciones anuales de 6.000 millones de colones, en torno a los 60 millones de dólares. Como muestra el cuadro n0 40, esta cifra representó entre 1988 y 1990 en torno al 8% de todo el gasto público, casi lo mismo que se destinó a la política de vivienda —una de las prioridades políticas de la Administración Arias—, y en torno a la mitad del gasto destinado a asistencia social. Cuadro n0 41 Costa Rica: gasto anual en los CAT, 1984-1990 millones millones CAT como CAT como Año de colones de dólares % sasto 2obíerno %Déficit público 1984 640,8 13,4 2,57 1985 973,5 18,1 3,28 1986 1.553,8 26,4 3,62 198’7 2.030,4 29,3 4,18 -- 1988 3.880,3 48,8 7,8>7 44,9 1989 5.394,9 64,0 8,64 31,1 1990 6.003.6 58.0 7.12 24.5 Fuente: Franco y Sojo 1992, p. 68, con datos del BCCR La persistenciadel déficit fiscal estádirectamenterelacionadacon el elevado coste de los CAT y otras exenciones fiscales y arancelarias concedidas a los exportadores de bienes no tradicionales. Entre 1988 y 1989 los CAT representaron entre el 24 y el 44% del déficit público. En 1991 esa proporción - 375 - se elevó al 62%. La AID, que exigió sistemáticamente la reducción del dicho déficit, no incluyó la reducción o la eliminación los CAT en su condicionalidad —aunque apoyó la condicionalidad del Banco Mundial, que sí la exigía— por ser coherentes con las orientaciones generales de su política, con lo que las reducciones del gasto tendieron a concentrarse en el crédito agrícola del CNP y en el gasto social. El Banco Mundial, sin embargo, consideró que la emisión de CAT comprometía los esfuerzos de ajuste fiscal, y a partir de 1990 exigió un nuevo sistema de incentivos, más selectivo y sin costes fiscales tan elevados, como condición previa a la firma del PAE-III. Ese mismo año el FMI exigió, como vimos, una drástica reducción del déficit fiscal, que era difícilmente compatible con la permanencia de los CAT. Algunos economistas costarricenses fueron mucho más lejos. En 199] Leonardo Garnier —ex- Viceministro de Planificación de Arias y Ministro de Planificación de Figueres—, planteó que los incentivos a los exportadores de no tradicionales deberían eliminarse, y que éstos tendrían que pagar impuestos, al igual que lo hacían los exportadores de café o banano, y de esta forma contribuir a reducir el déficit fiscal por la vía de los ingresos’. Los CAT, además, violaban las estipulaciones del GATT sobre subsidios a la exportación. Aunque Costa Rica no era signataria del Código de Subsidios de este organismo, era evidente que se trataba de un obstáculo muy importante para la plena participación de Costa Rica en el régimen multilateral de comercio. En 1986 la Asociación Norteamericana de Cultivadores de Flores denunció los CAT como “dumping”, logrando que el Departamento de Comercio impusiera tasas arancelarias equivalentes a las importaciones de este producto2. En 1992 el Departamento de Comercio de Estados Unidos determinó de nuevo que los CAT constituían un subsidio susceptible de penalización según la legislación comercial estadounidense3. Las criticas a este sistema también han resaltado la fuerte concentración de los CAT en un número de empresas muy reducido. Según datos oficiales, en el año fiscal 1988-1989 el 13% de las empresas exportadoras captaba el 50% de los 1 Declaraciones recogidas en Honey1992.capítulo6, p. 12. 2GAO 1986b,p.11. 3 Departamento deEstado1994,puntoE - 376 - CAT, las ocho primeras receptoras recibieron el 27% de los Certificados, y la principal empresa receptora de CAT —PINDECO, una exportadora de piñas tropicales subsidiaria de la transnacional frutera norteamericana Del Monte— obtuvo por sí sola el 10% de los mismos1. También fue cuestionado el sesgo favorable de los CAT a las grandes corporaciones y a las empresas de capital extranjero —en 1989 estas últimas recibieron el 24,3% de los CAT, a pesar de que aportaron el 20% de las exportaciones—, y el hecho de que los CAT fueran entregados a los exportadores y no a los productores directos. La mitad de la producción de PINDECO, por ejemplo, era suministrada por pequeños y medianos agricultores a través de un sistema de subcontratación que “externalizaba” riesgos y costes indirectos de producción. Otras criticas subrayaron que el subsidio era muy poco progresivo en función de la proporción de valor agregado nacional, lo que desalentaba la articulación de los diferentes sectores productivos. En última instancia, ello favorecía la formación de “enclaves” exportadores aislados de la economía nacional. Los CAT, por último, fueron objeto de prácticas irregulares y abusivas,y segúndiversasevidencias,en ocasionesse entregaron a compañías “de papel” que han podido estar involucradas en operaciones delictivas e incluso en el “blanqueo” de dinero procedente del narcotráfico. Algunas compañías fueron investigadas por la Policía Judicial por esta razón.. Entre ellas se encontraban algunos de los principales receptores de CAT, como A.M. Inversiones, Aurind o la Corporación Aires de Paz. A.M. Inversiones, por ejemplo, cerró repentinamente sus oficinas y abandonó Costa Rica misteriosamente al ser investigada, después de recibir 1,2 millones de dólares en CAT2. Con todos estos problemas como telón de fondo, los CAT han sido objeto de un intenso debate político nacional. Las propuestas de eliminación o de reforma del sistema, haciéndolo más selectivo y discriminatorio, supondrían un recorte de las transferencias a los exportadores que éstos, obviamente, se 1 Las ocho principales receptoras de CAT en 1988-1989fueron PINDECO(piñas tropicales), con el 9,6%; OlimpicFibers (cordelería),el 3%; Coopemontecillos(pescadosy marisco),el 2,8%; Buen Paso(vestuario),el 2,5%; Aurind SA. (joyería), el 2,5%; Aires de Paz (artesanía),el 2,1%;Hules técnicos(embalajes),el 2,1, y AM Inversiones(pescadosy mariscos),1,9%.Datosde CENPROy el BCCRen Francoy Sojo 1992, cuadro10. 2 Honey, capítulo6, p. 14. - 377 han resistido a aceptar. Cuando la Administración Calderón Fournier, presionada por el Banco Mundial, intentó introducir cambios, se enfrentó a la oposición frontal de una nueva ¿lite exportadora de no tradicionales. El Presidente de la Cámara de Industriales, Samuel Yankelewitz, declaró en 1991 que la desaparición de los CAT supondría la “ruina económica” para muchos exportadores. Ese mismo año el diputado socíalcristiano Jorge Sánchez denuncié ante la Corte Suprema que el sistema violaba el principio de igualdad fiscal, logrando que el Tribunal suspendiera —aunque sólo temporalmente— la emisión de CAT. 6.5.6 Ajuste estructural y liberalización delsectoragrario: la AiD, el fin de la autosuficienciaalimentaria y lacrisis de la agricultura campesina En el periodo 1948-1978 la política agraria de Costa Rica estuvo dominada por el aumento y la diversificación de las exportaciones “tradicionales” —café, carne, algodón, bananos— y, al mismo tiempo, por el desarrollo del mercado interno y la búsquedade la autosuficiencia alimentaria. Con este último objetivo, el Estado costarricense desarrolló un amplio marco regulador y de apoyo a la producción y comercialización de los granos básicos, uno de cuyos elementosfue el Consejo Nacional de Producción (CNP). Este organismo fue creado en 1943 por la Administración Calderón Guardia, pero en 1949 la Junta Revolucionaria presidida por “Don Pepe” Figueres amplió considerablemente sus funciones, confiriéndole el monopolio de la importación de granos, y la capacidad de intervenir en el mercado a través de políticas de sustentación de precios al productor y de fijación y control de precios al consumidor. La intervención del CNP, el crédito preferencial, los subsidios a los productores, los servicios de extensión y los controles de importación lograron la estabilización de precios y permitieron el crecimiento de la producción más elevado de la región. Aunque estos subsidios comportaban costes para los consumidores, se lograron altas tasas de autosuficiencia y se generaron excedentes exportables en una amplía gama de productos básicos, como el arroz, los frijoles o el maíz1. 1 J3ulmer-Thomas 1989, p. 122, 149 y 215. - 378 - Esta política, por otra parte, tuvo implicaciones sociales y políticas que no pasaron desapercibidas para los fundadores del Estado costarricense de 1948. La intervención estatal en los mercados agrícolas fue esencial para sostener las rentas de los pequeños y medianos propietarios agrícolas, garantizar la viabilidad de muchas explotaciones, y a la postre preservar una estructura social basada en los pequeños y medianos propietarios, que a mediados de los setenta representaban el 45% de la PEA agrícola, y evitar que la tenencia de la tierra alcanzara una situación de polarización tan grave como la de Guatemala o El Salvador1. La pequeña y mediana producción campesina ha sido considerada tradicionalmente un legado de la peculiar historia colonial de Costa Rica y uno de los anclajes de la estabilidad democrática del país, y el apoyo a este sector —un rasgo característico de la cultura y la práctica política de Costa Rica— se ha justificado en términos de equidad y de estabilidad social, y no sólo en términos de eficiencia económica. Las administraciones Arias y Monge mantuvieron el compromiso político con los pequeños y medianos campesinos y con la autosuficiencia alimentaria, pero como vimos en apartados anteriores su política, muy influida por la AID y el Banco Mundial, dio prioridad a la producción exportable de “no tradicionales”, liberalizó el sector agropecuario y desmanteló buena parte del entramado institucional y financiero de apoyo edificado en décadas anteriores. Desde la perspectiva de la AID, el Banco Mundial y los sectores neoliberales del Gobierno de Costa Rica, la intervención estatal había permitido la supervivencia de una producción campesina ineficiente. Confrontados con las políticas de ajuste, los campesinos se verían obligados a sumarse al nuevo modelo económico abandonando los cultivos alimentarios para el mercado interno. Produciendo no tradicionales para la exportación de forma más eficiente y competitiva, mejorarían los ingresos y el nivel de vida de este sector. A lo largo de estas páginas ya hemos tenido oportunidad de considerar algunos de los componentes de las políticas de ajuste de la AID y el Banco Mundial que han afectado a los productores agrarios y particularmente a los pequeños y 1 A pesar de ello, la expansión de la agroexportación en los años cincuenta, sesenta y setenta, desencadenó un proceso de polarizaciónqueincrementó el númerode campesinos sin tierra. En 1975 éstosrepresentabanel 46% de la PEA agrícola, la proporciónmás altade América Central.VerBany 1987,pp. 149-153. - 379 - medianos campesinos, como es el caso de las reformas del sistema bancario, que han reducido drásticamente el crédito a la producción agrícola para el mercado interno, o el sistema de incentivos fiscales a la “agricultura de cambio”. A continuación examinaremos el proceso de liberalización del sector agrícola, el desmantelamiento del Consejo Nacional de Producción (CNP) y su programa de subsidios, y el impacto de la ayuda alimentaria en la producción agropecuaria. En su estrategia de transformación del sector agroalimentario, la AID ha utilizado la ayuda alimentaria de dos maneras: en los convenios de Préstamo PL-480, en primer lugar, la AID ha exigido al Gobierno de Costa Rica una serie de reformas políticas que han contribuido decisivamente a liberalizar el sector y desalentar la producción de granos básicos para el mercado interno, reduciendo el crédito agrario y los subsidios del CNP. Por otro lado, la ayuda permitió aumentar las importaciones para cubrir la demanda interna mientras se reducía la producción local. En palabras de la periodista norteamericana Martha Honey, el desmantelamiento del CNP fue “el garrote”, y e! grano subsidiado importado a través de la ayuda alimentada fue “la zanahoria” que, en conjunto, lograron cambios importantes en el sector1. Las “medidas de autoayuda” (Self-help ,neasures) —terminología del programa Título 1 para la condicionalidad— más destacadas de estos convenios se centraron en las siguientes áreas de política2: a) Precios agrarios: entre 1982 y 1985 la AID demandó que los precios agrarios se equipararan a los prevalecientes en el mercado mundial, eliminando los subsidios al consumo. De 1986 a 1990 se demandó el recorte de los subsidios del CNP al productor, y la venta de los productos ímportados por el CNP a precio real, no subsidiado. b) Déficit del CNP: a partir de 1983 la AID, coordinada con el Banco Mundial, exigió la eliminación del déficit operacional de este organismo, eliminando las compras a precios garantizados de la producción local de maíz amarillo, y reduciendo los precios de intervención del maíz blanco y el frijol. 1 Honey1992, capítulo6, p. 21. 2 Estasíntesisde las“medidasde auto-ayuda”ha sidotomada de Garst1992, anexo1.1. - 380 - c) Importación de granos básicos: en 1990 la AID exigió su liberalización, eliminando las licencias de importación y las barreras no arancelarias a las importaciones de maíz, frijol y arroz. d) Almacenamiento y manejo de granos: la AID demandó inversiones para aumentar la capacidad de almacenaje y descarga en puerto, lo que debe relacionarse con las previsiones norteamericanas de liberalización de las importaciones por parte de Costa Rica. e) Investigación, extensión agrícola, sanidad animal y vegetal: la AID demandó la reorganización del sistema de extensión agraria, la elaboración del Censo Nacional Agropecuario y diversos programas de control y erradicación de plagas y enfermedades, como la mosca mediterránea o la fiebre aftosa, que podían afectar a la producción exportable. f) Promoción de exportaciones no tradicionales: en este ámbito, las exigenciasde la AID se concentraronen la creaciónde infraestructura para este tipo de productos, incluyendo facilidades de refrigeración, almacenamiento y transporte. g) Recursos naturales: a partir de 1988 la AID demandó la elaboración de un Plan Nacional de Conservación y una estrategia de gestión de los parques naturales. En relación a los Fondos de Apoyo Económico, la ayuda alimentaria y su condicionalidad ha sido objeto de un mayor grado de control por parte de Costa Rica. Los convenios PL-480, por tratarse de créditos, han sido discutidos en la Asamblea Legislativa, y ha sido el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) el organismo titular de los fondos en moneda local generados por la venta de los productos importados, lo que ha permitido destinarlos a proyectos de desarrollo identificados por el Gobierno de Costa Rical. Ello no significa, sin embargo, que la ayuda alimentaria no haya respondido a los intereses de política exterior de Estados Unidos. Entre 1982 y 1987 buena 1 Una relación de los proyectos financiadoscon los fondosen colones generadospor la ayuda alimentaria seencuentra en Garst 1990a, p. 30. - 381 - parte de los fondos en moneda local generados por este programa financiaron el controvertido Programa de Desarrollo de la Zona Norte, y también ha financiado la construcción de puentes y obras de infraestructura en las maníobras realizadas en Costa Rica por parte de los ingenieros militares norteamericanos. En el plano económico, la ayuda alimentaria no fue menos controvertida. Vimos cómo en 1987 el Ministro Esquivel se opuso a la adquisición de excedentes lecheros norteamericanos y fue finalmente obligado a renunciar. A finales de 1989 la Administración Arias, a punto de finalizar su mandato, firmó un Convenio PL-480 por valor de 15 millones de dólares —9 millones en trigo y 5 millones en madera, entre otras importaciones— por el que se comprometía a eliminar los aranceles sobre el arroz, el frijol y el maíz amarillo. La Administración Calderón urgió la ratificación legislativa del acuerdo, pero un grupo de diputados liberacionistas lo elevó a la Sala Cuarta (el tribunal constitucional), que lo declaró inconstitucional por otorgar el monopolio de la importación de la madera a la Cámara Nacional de Importadores de Madera (CANAIMA). Paralelamente, las organizaciones campesinas elevaron protestas a tres comités del Congreso norteamericano, que motivaron una protesta formal ante la AID por parte de Dante B. Fascelí, Presidente del Comité de Asuntos Exteriores. El acuerdo fue finalmente aprobado, pero sólo después de eliminar las cláusulas más controvertidas y limitar la eliminación de aranceles al maízl. El impacto de las medidas de condicionalidad, combinado con los efectos de la ayuda alimentaria, ha sido muy grande. Se han reducido las tasas de autosuficiencia alimentaria en productos tan importantes como el maíz, el sorgo o el arroz, aumentando la dependencia de las importaciones, y ello ha significado expulsar de la producción a muchos pequeños y medianos campesinos, cuyas explotaciones han estado, en mayor o menor medida, asociadas a los granos básicos2. Consideremos lo ocurrido con algunos de estos productos: 1 Garst 1990a, p. 58. 2 Según el Censo de 1984,las fincas de menos de 10 has. producían el 31% dcl maíz, el 30% del frijol, el 4% del arrozy el 10%del sorgo.VerBaumeister1994, p.50 - 382 - El trigo, que no se produce en Costa Rica, ha ido desplazando paulatinamente al maíz o al arroz como cereal básico en la dieta de los costarricenses. Hasta 1982 Costa Rica adquiría el trigo en el mercado internacional, pero entre 1983 y 1987 el Titulo 1 de la PL-480 financió casi todas las importaciones de trigo del país, lo que abarató los precios y aumentó la disponibilidad interna del este grano’. La consecuencia directa de este abaratamiento fue un rápido incremento de las importaciones, que pasaron de 101.000 toneladas en 1983, a 144.000 en 1988. La consecuencia indirecta fue desalentar el consumo de granos básicos producidos internamente, a través del denominado “efecto sustitución”. En el periodo citado, la participación del trigo en la disponibilidad interna total de granos pasó del 30 al 36%2. La consecuencia a mediano plazo fue el aumento de la dependencia de las importaciones comerciales cuando entre 1991 y 1992 la ayuda alimentaria se redujo drásticamente, pasando de 15 a 0,1 millones de dólares (ver cuadro n0 19). En el caso del arroz, la condicionalidad de la AID y el Banco Mundial tuvo efectos muy negativos paralos pequeñosy medianos productores y la autosuficienciaalimentaria.En 1984 y 1986 el CNP adquirió a precio de garantía los excedentes originados por buenas cosechas, a fin de evitar el desplome del mercado, y los vendió a un precio inferior en el mercado mundial, lo que contribuyó a aumentar el déficit de este organismo. Esta política contrarió a la AID, el Banco Mundial y el FMI. Bajo la presión combinada de estasinstituciones,la Administración Arias liberalizó y privatizó parcialmentela producción y comercializaciónde arroz, estableciendola Oficina del Arroz, un nuevo organismoreguladorde las importacionescon amplia representación del sector privado. El impacto de la liberalización también fue muy visible. La superficie sembrada pasó de 60.330 a 47.500 hectáreas y Costa Rica, hasta entonces excedentaria, tuvo que importar arroz. Sin crédito y sin compras a precios garantizados, los pequeños productores quedaron a merced de los grandes arroceros, que facilitaron crédito a tipos de interés muy elevados y fijaron los precios de forma oligopólica. En apenas tres años, el número de cultivadores de arroz se redujo de 2.400 a 350, con una cinco grandes productores 1 Desde1983 la AID valor6en “o” el Requisito de Mercadeo Usual” o RMU, ignorando el papel que tenían las importaciones en la estructura del mercado nacionalde granos. De esta forma, la AID incumplió la legislación que regula este programa. Ver Garst 1990a, p. 2. 2 Garst 1990a, p. 25. - 383 - dominando el mercado. Muchos pequeños y medianos productores vendieron las tierras y otros fueron absorbidos por los grandes arroceros. La privatización, según el ex-Ministro de Agricultura Rodolfo Navas, «fue un verdaderodesastre»’. Veamos, finalmente, lo ocurrido con el sorgo y el maíz amarillo, dos productos utilizados en la alimentación animal. Entre 1984 y 1988 la AID logró que la Administración Arias eliminara las comprasa precio garantizado por parte del CNP, al tiempo que se liberalizaban las importaciones de estos productos. En 1989 Estados Unidos condicionó su apoyo a la adhesión de Costa Rica al GATT a que el arancel fijado en este producto no fuera superior al 35%. En 1990, finalmente, la AID exigió la total eliminación de aranceles sobre este producto. Estas medidas, unidas a las restricciones de crédito, provocaron una espectacular caída de la producción que afectó, sobre todo, a los pequeños campesinos. Según datos del CNP, entre 1986 y 1990 la producción de maíz disminuyó dc 75.500 a 41.300 toneladas, con las mayores reducciones concentradas en el maíz amarillo, y la de sorgo disminuyó de 37.100 a 2.600 toneladas. Inmediatamente después, las importaciones de maíz amarillo se triplicaron, pasando de un promedio anual de 45.000 toneladas en el periodo 1983-1985, a un promedio de 145.000 toneladas entre 1988 y 1990, sobre un consumo nacional de 150.000 toneladas. Lo más significativo es que, una vez lograda la liberalización del mercado, la AID excluyó el maíz amarillo de la ayuda alimentaria, con lo que a partir de 1988 Costa Rica tuvo que efectuar todas sus compras a precios de mercado. La investigadora norteamericana Rachel Garst dijo al respecto: «En resumen, el usodel Título 1 para presionaral Gobierno de Costa Ricaafin de queabandone el apoyo y laproteccióna los granosbásicos se sumaa las presionesque Costa Ricaenfrentatambiénpor parte del BancoMundial y FML El conjunto de estaspresionesha forzado al Gobiernode CostaRica a efectuarun viraje drástico en suspolíticas agrícolas, querápidamentehan llevadoa la virtual eliminaciónde la produccióndel sorgo y el maíz amarilloen el país»2. 1 Declaracionesrecogidasen 1-loney 1992,capítulo6, p. 21. 2 Garst1990a,p. 30 y 34. - 384 - Estas y otras evidencias disponibles muestran que las políticas de liberalización y ajuste en el agro han hecho más difícil la supervivencia de los pequeños y medianos campesinos como sector económico viable. La conflictividad social que recorrió el agro costarricense a lo largo de la década, particularmente bajo la Administración Arias, y la volatilidad de los ministros de agricultura —se sucedieronseisministros de agricultura diferentes bajo los gabinetes Monge y Arias— son una muestra de las dificultades del sector campesinopara adaptarse a las nuevas condiciones.Durante los primeros años del ajuste, los campesinos reivindicaron la autosuficiencia alimentaria —“No comemos flores, comemosfrijoles” fue una de las consignasde las movilizacionesde 1986 a 1988—, pero posteriormentehan exigido condicionesfavorablespara insertarseen el nuevoesquemaagroexportador. La pequeñay medianapropiedad,sin embargo, no siempre se adapta con facilidad a los requerimientos tecnológicosy de inversiónde la mayor partede los productosde la llamada “agriculturade cambio”, particularmenteen un contextocaracterizado porlas restriccionesdel crédito. Ciertos que muchos de estos cultivos requieren cuidados intensivos propios de pequeñas explotaciones,pero los costesde inversiónson muy elevados,puesoscilanente los 2.000 dólares por hectárea del cardamomo, los 5.400 de la piña, los 12.000 de la frambuesa o el millón de dólares por hectárea de la macadamia, que generalmente no están al alcance de los campesinos minifundistas’. Otros cultivos, por razones de economía de escala, sólo son viables en medianas o grandes propiedades. Muchos de los nuevos productos, desconocidos en el entorno campesino, requieren métodos de cultivo complejos y muy tecnificados en un contexto en el que los servicios de extensión —a pesar de algunos proyectos de asistencia técnica del Instituto costarricense de Desarrollo Agrario (IDA), de la FAO o de la Comunidad Europea— se han debilitado o están ausentes. La asistencia técnica proporcionada por CINDE con fondos de la AID, por ejemplo, ha estado concentrada en los grandes productores. Las extraordinarias exigencias de calidad de las empacadoras y de los mercados finales a menudo están fuera del alcance de las unidades de producción más 1 Honey 1992, capítulo 6, p. 16. - 385 - pequeñas. Existe, por último, “cuellos de botella” muy importantes en lo referido a la comercialización, ya que el acceso directo a los mercados externos está en la práctica vedado a los productores de menor escala. Según la investigadora costarricense Isabel Román, muchos campesinos se han visto obligados a vender sus parcelas y obtener empleo asalariado en la agricultura de exportación. Este es, no obstante, un aspecto poco estudiado aún. Respecto a los campesinos que ha optado por la producción de no tradicionales, la mayor parte lo ha hecho de forma individual, vendiendo a intermediarios o a compañías exportadoras, y en productos más accesibles desde el punto de vista de la tecnología y la inversión, como los cítricos o la yuca. Otros —los menos— se han organizado en cooperativas de producción que venden a las compañías agroexportadoras, como Del Monte, PINDECO o Tico Fruitl. En ambos casos, los productores han tenido que asumir los elevados riesgos asociados a este tipo de producción, mientras que los beneficios derivados de los incentivos a la exportación —los CAT— han quedado en manos de las grandes compañías exportadoras. Optar por los cultivos no tradicionales, sin embargo, no ha significado una mejora sustancial de los niveles de vida de los pequeños campesinos. Esta fue la principal conclusión de un estudio realizado entre 1991 y 1992 por los sociólogos costarricenses, Manuel Rojas e Isabel Román. El estudio, basado en encuestas exhaustivas sobre 400 unidades productivas de las regiones Huétar Atlántica y Norte — un área de expansión de los no tradicionales en años recientes— mostró que los agricultores habían tenido que asumir en solitario los elevados costes de inversión y los riesgos asociados a los nuevos productos, lo que a menudo se tradujo en el deterioro de los niveles nutricionales de las familias2. Ante estos riesgos, no ha sido pocos los casos de bancarrota, que se traducen en la venta o la enajenación de las propiedades, agudizando el proceso de proletarización. La quiebra también ha afectado a diversas cooperativas, lo que ha alimentado el proceso de concentración de la producción en grandes 1 Román 1992, p. 20. 2 Rojas Bolaños y Román 1993,Pp. 76-79. - 386 - empresas, a menudo foráneas, en productos como las plantas ornamentales, las fresas o las frutas tropicales. La opción por un modelo de desarrollo basado en las exportaciones no tradicionales ha sido, en definitiva, una opción por un modelo de crecimiento “concentrador y exeluyente”. Este nuevo modelo contrasta con la relativa equidad del modelo anterior a la crisis. A pesar de la polarización asociada al desarrollo agroexportador de las décadas de los cincuenta a los setenta, la producción destinada tanto al mercado interno como al externo siguió contando con una importante participación de los pequeños y medianos productores. Es importante recordar al respecto que e] 37% de producción de café procedía de la pequeña y mediana propiedad, razón por la que tradicionalmente se había dicho que la mejor política social en Costa Rica era una buena cosecha de este grano. El crecimiento de las exportaciones no tradicionales, por las razones expuestas, no tiene una traducción directa en términos de equidad, lo que puede afectar a la estructura social de Costa Rica y su tradicional estabilidad política. 6.5.7 Los costesambientalesocultosdel ~nodeloliberal exportador Costa Rica es reconocido internacionalmente como un país modélico por conciencia ecológica y su avanzada política de conservación de la biodiversidad. Casi el 28% del territorio está protegido, existiendo un gran número de parques naturales. Pese a ello, la destrucción de la cubierta forestal y la degradación ambiental ha avanzado a un ritmo que se encuentra entre los más rápidos de América Latina y el Caribe, hasta el punto de que en muchos casos el deterioro ecológico es irreversible. Deforestación y contaminación por agroquimicos son los dos problemas ambientales más agudos de Costa Rica. Ambos están profundamente enraizados en el modelo económico que se ha ido configurando desde hace décadas, basado en cultivos industriales y en la ganadería extensiva para la exportación. En lo que se refiere a la deforestación, cuatro décadas de tala incontrolada en favor de la expansión de las tierras agrícolas y la ganadería extensiva - 387 - orientadas a la exportación han llevado la situación a niveles eríticosl. El bosque primario ha descendido de más de 4,5 millones de hectáreas a principios de siglo a 1,5 millones de hectáreas en la actualidad. El periodo en el que la deforestación ha sido más aguda transcurrió entre 1950 y 1980, coincidiendo con el auge de la agroexportación y de las explotaciones ganaderas intensivas y con un acelerado crecimiento demográficoZ. En la actualidad, menos de 400.000 hectáreas de bosque primario se encuentran fuera de las áreas protegidas y son susceptibles de explotación forestal. En lo referido a los agroquimicos, a principios de los años ochenta Costa Rica tenía un índice de uso de pesticidas de siete gramos por hectárea. A efectos de comparación, América Latina y Europa Occidental tenían un promedio de 2 gramos por hectárea.3. Las evidencias disponibles muestran que las políticas de ajuste y de promoción de las exportaciones adoptadas en los años ochenta han agudizado la presión sobre los recursos naturales, sobre todo en lo referido a la contaminación por agroquimicos. En lo referido a la deforestación, las evidencias disponibles revelan que durante la década de los ochenta el proceso de deforestación no parece haber sido tan agudo como en el periodo 1950-70. La Dirección General Forestal estima que durante la primera mitad de los años ochenta se han deforestado unas 50.000 hectáreas por año~. A ese ritmo, Costa Rica perdería todos sus bosques primarios entre 1995 y el 2000. Entre 1988 y 1992 la tasa de deforestación ha descendido a unas 17.000 has, por año, en parte debido a que ya no queda mucho bosque por talar5. A pesar de este descenso, la tasa de deforestación sigue siendo la más alta de Centroamérica y una de las más elevadas del mundoó. Aunque en 1986 se introdujo legislación que prohibía la exportación de troncos, la presión exportadora ha seguido estando detrás de la tala legal e ilegal7, como ha 1 Barrau 1992,p. 2 2 En 1856 Costa Rica contaba con unos 100.000 habitantes. En 1956 se alcanzó un millón de habitantes. Cuarenta años más tarde la población se ha triplicado, hasta alcanzar los 3.300.000 habitantes previstos para 1996. 3 World Resources Institute 1990, tabla 18.2. 4 MIRENEM 1990. p. 43. 5 Kishor y Constantino 1993, p. 2. 6VVI4A 1993. ‘7 Ver Kishor y Constantino 1993, p. 21. - 388 - ocurrido con el boom bananero de finales de los ochenta y principios de los noventat. Hasta principios de la década de los ochenta el uso de los agroquimicos se relacionaba con cultivos como el café, el algodón o el banano. Los productos no tradicionales se caracterizan, como los anteriores, por requerir el uso intensivo de pesticidas y fertilizantes —a menudo sin conocimientos adecuados por parte de los cultivadores—, por lo que la “agricultura de cambio” ha contribuido a agravar un problema ambiental ya endémico en el agro costarricense2. Durante los años ochenta los niveles de uso de plaguicidas por parte de Costa Rica fueron siete veces superiores al promedio mundial. Se importaron alrededor de 100.000 toneladas de estos productos, cuyo coste fue de unos 200 millones de dólares. Casi una cuarta parte de dichas importaciones eran compuestos altamente tóxicos, y 12.000 toneladas correspondían a plaguicidas como el Paraquat, el Aldicab o el Metilparation, los cuales forman parte de la llamada “docena sucia” de agroquimicos cuya prohibición han recomendado los organismos de Naciones Unidas~. El uso de estos productos comporta además graves problemas de contaminación de las aguas y riesgos para la salud de los trabajadores agrícolas. En 1987 este último problema adquirió notoriedad internacional, cuando un centenar de trabajadores bananeros, que habían quedado estériles por exposición continuada al Dicloro Cromopropano (DBCP), también conocido como Nemagón, presentaron una demanda contra las empresas productoras de agroquimicos en los Estados Unidos, que finalmente tuvieron que indemnizar a los afectados4. 1 Las plantaciones bananeras se han expandido a un ritmo de 2.000 has. por año desde 1986. En relación a la deforestación, hay que mencionar que la producción bananera, tras las huelgas de 1984,se desplazó de la zona sur de la costa pacífica a la Región Atlántica, en la que las zonasbananerasse expandieron otras 3.000 has,entre 1991 y 1993, xasi siemprea expensas de la cubierta forestal.Estaexpansión,acompañadade invasionede tierrasporpartede los trabajadoresbananeros, representauna seriaamenazapara zonas protegidas comoTortuguero. Desdeun punto de vistaambiental,la expansión bananera comportariesgoscomoel uso exageradode pesticidas, la polución de aguassuperficialesy la pérdidadebiodiversidadde estas áreas.VerPeukcr199?,p. 25. 2 Paraunadiscusióngeneralsobre estetema,verTucker1992, especialmentePP. 120-122. 3 Umaña1995, p. 209. 4 “ThePrice of bananas”. - 389 - Estos procesos suponen un grave deterioro del “capital natural” que el país precisa para sostener el proceso de desarrollo en el futuro. Un estudio pionero del World Resources Institute de Washington calculó las pérdidas de capital natural causadas por la deforestación, la pérdida de suelos fértiles y de recursos pesqueros, éstos últimos uno de los principales productos de exportación no tradicional. Según el estudio, en 1970 Costa Rica estaba perdiendo recursos naturales por valor del .5,3% del MB al año. En 1988 dichas pérdidas eran mucho más elevadas, llegando al 10,2% del lIB anual>. 1 CruzyRepetto1991. La ayuda norteamericanaenCentroamérica, 1980-1992 Volumen II — Tesisdoctoral — Presentada por: José Antonio Sanabuja Perales Director: Celestino del Arenal Departamentode Derecho Internacional Públicoy RelacionesInternacionales (Estudios Internacionales) UniversidadComplutense Mayode 1996 - 390 - Capítulo 7 De la “economía de guerra” al ajuste estructural: la ayuda norteamericanaen El Salvador 7.1 El caso de El Salvador: consideracionesgenerales El Salvador, una república centroamericanade apenas cincomillones de habitantesy apenasel tamañode Extremadura,se convirtió en los añosochenta en el cuarto país más importante del mundo para la política exterior norteamericanasi lo medimos en términosde ayudaeconómicay militar, situándosesólo por detrás de Egipto, Israel y Pakistán. Esta desmedida atenciónsedebió al valor estratégicoque la Administración Reagan confirióa El Salvador dentrode la crisis centroamericana.Decididaa impedir el “efecto dominé” y’ evitar “otra Nicaragua”, Washingtonotorgó al Gobierno y las FuerzasArmadas salvadoreñascasi 4.000 millones de dólares en ayuda económicay militar durantela décadade los ochenta. La mayor partede la ayuda era económica, peroen realidadel programadc la AID en El Salvadorestuvo totalmente subordinado ala guerral. El principal objetivode Washington fuesostenerel esfuerzo bélicoy apoyaral Gobiernoy a las FuerzasArmadas salvadoreñasen unaconfrontaciónarmada que. desdela perspectivade Estados Unidos, sólo podía terminar con la derrota y aniquilaciónde la guerrilla y de las fuerzas sociales quela apoyaban. Para ello aplicó una estrategiade “Guerrade Baja Intensidad”que exigía una completa articulación de las iniciativas militares, económicas,políticas, sociales y diplomáticasen un esfuerzocontrainsurgentecomfin. El régimensalvadoreño,sin embargo,no logró derrotar militarmentea los insurgentesa pesardel ingente apoyonorteamericano.La ofensivaguerrillera 1 En ¡987el Comité de Control de Armas del Congresode Estados Unidos(Arms Control Caucus)determinéqueel 75% de la ayudanorteamericanase relacionabadirectamentecon la guerra. VerHartfield, Leachy Miller 1987. - 391 - de 1989 sobre San Salvadorpuso de manifiesto el fracaso de la guerra contrainsurgentey de la estrategianorteamericana paraEl Salvador. Estefracaso tuvo enormes costespara la sociedady la economía salvadoreñas. Al ser negadala posibilidadde una salidanegociada,el conflicto se prolongó artificialmentea lo largo de toda una década,imponiendouna dolorosacarga sobreel pueblo salvadoreño. La guerray la violencia político-militar causaron más de 75.000 víctimas, la mayoría civiles, que representaban aproximadamenteel 1,5% de la poblacióntotal del país. Másde dos millones de salvadoreños—un tercio de la población—se vio obligada a abandonarsu lugarde origenen buscade seguridady mejorescondicionesde vida, como refugiados, desplazadosinternoso comoemigrantesal exteriorí. En el plano económicolos costestambiénfueron muy elevados.Las pérdidas materialesde la guerra, contabilizandosólo la infraestructuradestruida, ascendierona más de 1 .500 millones de dólares.Pero mucho másdañinas fueron las fuertes distorsionesque introdujo en la economíasalvadoreñala inyección de más de un millón de dólares diarios (U!) durantediez anos consecutivos.La ayuda hizo posible un modelo de “economíade guerra totalmente dependientedel exterior. La AID, empeñadaen conseguir la estabilidada corto plazo. optó porsosteneruna economíaque no era viable a largo plazo con el fin de obtener el tiempo necesariopara derrotar militarmente a la guerrilla. El “Informe Leach”, presentadopor senadoresy congresistasdemócratasy republicanosen 1985,señalóque lasFuerzas Armadas, el Gobierno y la economíafuncionabansólo gracias a la ayuda norteamericana,que llegó arepresentarese añoel 55% del presupuesto gubernamentaly el 15% del producto brutodel país?. Este apoyo, sin embargo, tuvo consecuencias negativas alargo plazo. La AID permitió quese pospusierael ajusteeconómiconecesariopara superarla crisis y adaptarla economíasalvadoreñaal nuevoescenario económicointernacional. En consecuencia,los desequilibrios estructuralesde la economíasalvadoreñase 1 En 1989se estimabaque existían unos 500.000refugiados,400.000desplazadosinternosy 30.000 retomados. Además, secalculaqueen tomoa un millón de salvadoreñoshanemigrado a Estados Unidos,de forma tantolegal como ilegal. Ver ACNUR-CIREFCA1990, p. 10, y Montes 1987, p. 125. 2 Leach,Hartfield y Miller 1985, p. 42. Nuestros cálculosindican,sin embargo,que entre 1985y 1987 laayuda norteamericanarepresentóentre el 8y el 13% del PIB salvadoreño.Ver cuadron”31. - 392 - agravaron,y la dependenciaexternase hizo más profunda. En este contexto era muy difícil que la ayudaprodujeracrecimientoeconómicoy desarrollo sostenido.El Salvadorlogró sólouna recuperacióneconómica “anémica”,en palabrasde! economistade la AID ClarenceZuvekas,que no logró detenerel procesode empobrecimientoque afectabaa la mayoríade la población salvadoreñal. La “economíade guerra”, en suma, no resolvió ningunode los graves desequilibriosque venía arrastrandola estructuraeconómicay social de El Salvador,e incluso permitióque algunos de ellosse agravaran,en un círculo vicioso que exigía un nivel cadavez máselevadode asistenciaexterna. Un industrial salvadoreñose refirió a esta situación diciendo«. ..nuestraeconomía escomo un ~‘onquiesperando el siguientepico del tío 5am »2. A lo largode la década cabedistinguircuatroetapasen las políticas de la AID en El Salvador,en gran medidacoincidentescon las distintasadministraciones Presidenciales.Hasta ¡989, todas ellastuvieron como objetivo la victoria militar sobre los insurgentes. Existieron,no obstante, acusadas diferenciasen cuantoa los medios políticos y militares por los que dicha victoria podría obtenerse. La primeraetapa estuvodominadapor el “reformismo contrainsurgente”, coincidió con el último año y medio de la AdministraciónCartery se extendió entre finalesde 1979 y principiosde 1981.Trasel golpe de Estadode octubre de 1979 la Administración Carter dio un fuerte impulso a una serie de reformas estructuralesde carácter contrainsurgente,particularmentela Reforma Agraria. Estas reformas,en la perspectivade la Administración Carter, arrebataríana la izquierda la banderade la justicia social, restando apoyosa la guerrilla en las zonas rurales. LaAdministración Cartertambién intentóutilizar la ayuda para lograr avancesdemocráticosy el respetode los derechoshumanos.En 1981, sin embargo,estapolítica habíanaufragado,La oligarqula logró desdibujarla Reforma Agraria y la política de derechos humanosse hundiócuandoCarter, ante los avancesde la guerrilla, decidió otorgarayuda militarsin vincularlaa condicionespolíticas. 1 Zuvekas1993, p. 6. 2 Citadoen Barry y Preusch1988,p. 21. - 393 - La segundaetapa,coincidentecon el primer mandatode la Administración Reagan, estuvodominadapor el establecimientode la “economíade guerra”. Esta se caracterizópor: a) la asignaciónpreferentede los recursosal esfuerzo militar; b) las políticas de estabilizaciónde carácter recesivo,y c) la dependenciade las finanzas públicasy las cuentasexternasde la financiación proporcionadapor la AID. En esteperiodo la mitad de los fondos de apoyo económico(ESF) se destinarona equilibrar la balanzade pagos,y la ayuda norteamericanallegó a representarentre el 20 y el 30% del gasto gubernamental,permitiendoque e! gasto militar pudiera expandirsesin necesidadde incrementarla presiónfiscal. La AdministraciónReagan, porúltimo, mostrómucho menosentusiasmoque su predecesorapor la Reforma Agrariay por los derechoshumanos, perono llegó a abandonarlosdebido a las exigenciasdel Congreso,cuya mayoría demócratano considerabaposible la victoria sobre la guerrilla en un contexto de gravesviolacionesde los derechos humanosy de fuertesdesigualdades sociales. En 1984se abrió una tercera etapa,coincidentecon el segundo mandato dela AdministraciónReagany la llegadaal poderde la Administración Duarte en El Salvador.Es ésteel periodode consolidaciónde la “economíade guerra” y de la estrategiacontrainsurgente,al llevarse a cabo grandes campañasde “Acción Cívica Combinada” como “Unidos para Reconstruir” o “Municipalidadesen Acción”, en ambos casosconfuerte apoyo de la Ah). El periodose vio además librede controversiasen el Congreso,al establecerseel consensobipartidistaen torno a la Presidenciade Duarte. Las relacionesde la AID con el Gobierno salvadoreño,sin embargo,se deterioraronirreversiblementeen esta etapa. La agendareformistay el programaeconómicode Duarteno coincidían conlas nuevasprioridadesde la AID. Esta Agencia, deseosade lograr la reactivacióneconómica, empezóa impulsar una nuevaestrategiade crecimientobasadaen las exportacionesno tradicionales, apoyándose paraello en la Fundación Salvadoreñade Desarrollo Económicoy Social (FUSADES),un poderosothink-tank empresarialcreado por la propiaAID en 1983. FinalmenteWashingtonlogró imponersu agenda, impidiendoque Duarte cumplierasuscompromisoselectorales:lograr la paz por vía negociaday mejorar la situaciónsocial. En 1989, al producirselas -394- eleccionespresidencialesque dieron la victoria al candidatode ARENA, Alfredo Cristiani, la guerra seguíasu cursoy la pobrezahabíaalcanzadolos nivelesmáselevadosde la década. El año 1989 representó,tanto en el plano político-militar como en el económico,un verdaderopunto de inflexión. La ofensiva del FMLN de noviembrede ese año puso de manifiesto la situaciónde “estancamiento doloroso”1 en la que se encontrabala guerra civily el fracasode la política de Reagan, quehabíallevadoa El Salvadora unasituaciónno muy diferentede la de 1980,con la salvedadde queEstados Unidoshabía gastadoya más de 3.500 millones de dólaresy se habían producido50.000víctimas salvadoreñasmás. La ofensiva y los asesinatosde la Universidad Centroamericana(UCA) pusierona Washington caraa caracon estarealidady provocaronun profundo viraje en la estrategianorteamericana.La Administración Bush, de nuevo presionadapor el Congreso, vinculéla ayuda militaral enjuiciamientode los responsablesde los crímenesde la UCA y la resolucióndel conflicto por vía negociada,lo cual facilitó el Acuerdode Paz alcanzadoen enero de 1992 en Chapultepec(Ciudadde México). En el plano económico, la llegadaal poder de ARENA y su equipo de tecnócratas neoliberalessignificó un profundo cambio en la política económica,y el modelo de desarrolloque la AID intentó impulsar durantela Administración Duarte no encontróya dificultades políticaspara imponerse. Eníre 1990 y 1991 se desarrolló un programade estabilizacióny ajuste estructuralque comportaba una estrictapolítica monetaria,la liberalizacióndel mercadocambiario,la liberalizaciónde precios,una reformafiscal basadaen la ampliación de los impuestosindirectos, la liberalización del comercio exterior y el sistemafinanciero —incluyendo la privatización de los bancos nacionalizadosen 1980— y la aprobaciónde un nuevo sistemade incentivos para las exportacionesno tradicionales.El programa,por último, se llevóa cabo en el mareo del restablecimientode relacionescon los organismos financieros internacionalesy El Salvadorvolvió a sometersea la disciplina financieradel FMI. 1 Utilizamos esta expresiónen el sentido que ledio 1. William Zartmanen Zartman1983, p. 232. - 395 - Este programalogró estabilizar la economía,recuperarel crecimiento y establecer,en un plazo relativamentecodo, un nuevomodelo económicode corte neoliberaly aperturahaciael exterior. Este modelo, sin embargo,ha provocado enormesdéficit comerciales—de hasta1.400 millones de dólares en 1994— y no ha logradoque lasexportacionescrecierancon la rapidez requeridapara cubrirla brecha comercial.Ésta ha sido financiadagraciasa las remesasde los emigrantesy la ayudaexterna. Estaúltima, con motivo de los acuerdosde pazde Chapultepec,semantuvoen un nivel muy alto. Las remesas y la ayuda externa,sin embargo,son basesmuy frágilessobrelas que sustentar un procesode desarrolloa largo plazo.En ambos casospuedeproducirseuna reducciónbruscaque someteríaa El Salvadora una grave crisis de balanzade pagos’. Otro aspectocuestionabledel programade estabilizacióny ajuste de la AdministraciónCristiani es su limitadoimpacto en cuantoa la reducción dela pobreza.En 1992,segúndatosoficiales,cl 50% de la poblaciónse encontraba en esa situación,y a lo largo del periodode estabilizaciónla pobreza extrema se había incrementado a pesarde las políticasde compensaciónsocial quecon fondos de la cooperaciónexternaseestaban llevandoa cabo?. La difícil compatibilidadentre las políticas de ajuste impulsadaspor la AdministraciónCristiani, la AID, el FMI y el BancoMundial y el proceso de paz esuno de los máscomplejosdesafíos queenfrentaEl Salvador despuésde doce añosde guerracivil. No esel objeto de nuestrainvestigaciónreferirnosa este problema, perono podemosdejarde resaltar queel procesode paz puede verseseriamentecomprometidosi las políticas económicasaplicadasen El Salvador—que handado prioridadabsolutaa la estabilizacióny el ajuste, por delante incluso de lo acordadoen Chapultepec—no permiten superar la pobreza, facilitarla reintegraciónde los ex-combatientesa la vida civil y, en suma, crear el marco adecuadopara la reconciliación nacional y la consolidacióndemocrática3. 1 Boveeeta/ii 1995, p. 42. 2 Sollis 1993, p. 3. 3 Estetemaha sidotratadoen detalleporvarios estudios recientes,siendolos másdestacables los de CEPAL 1993b,Murray eta/ii 1994, Segovia1994, GAO 1994a,Morales 1995, Pp. 125-187,y Boyceeta/ii 1995. - 396 - Álvaro de Soto,representantedel Secretario Generalde Naciones Unidaspara el procesode paz en El Salvador,y Gracianadel Castillo, funcionariade Naciones Unidas enEl Salvador,fueron observadoresprivilegiadosde este problema, y han alertado sobre los peligros que se derivan de aplicar programasde ajuste guiados por estrechos criterios economicistas cuandoestán en juego la pazo la democratizaciónl.JamesK. Boycetambiénha señaladolas consecuenciasde este dilema deforma certeraen un informe publicadoen 1995 por el PNUD = ‘7,1(a) O(a) Cuerpo de Paz 0,6 (1 o o 0 () (1 0 (II o o 0,6 ESF 9,1 44,9 115 Ile ¡20,2 285 ‘77 281,5 195 190 1444 1.702,1 o ¡26,3 0 125,4 0,3 95,7 0,7 44,6 Militar 5,9 35,5 81,5 81,1 196,6 136,3 121,7 111,5 81,5 81,4 86 919 67 22,6 11,3 0,4 TUFAL 63,7 149,1 264,2 326,7 412,5 570,2 437,1 507,8 401,6 382,7 37~ 4 3.891 289,4 303,9 (b) ¡94,9 (e) 77,3 (a) IncluyeTítulo 1 Título II 47. 2 LaFeber1989, p. 320. -407- muertos,de los que 50.000 fueronciviles. Las esperanzasde democraciay justicia social que sealzaron con la primera Junta cívico-militar fueron ahogadaspor la represióny la violencia, y las reformas quedarontotalmente subordinadas alas necesidadesde la guerracontrainsurgente.En este periodo, finalmente, la lógica de la guerrase impuso sobrela política de derechos humanosde la AdministraciónCarter,que terminó hechaañicos. El golpe de Estadoque derrocóa Romerodio lugara unaJuntade Gobierno de cinco miembros,en la que participaronpolíticos y militares adheridosal reformismo contrainsurgenteasí como lossectoresprogresistasdecididosa impulsar unprogramade democratizacióny justicia social. Los integrantesde la Junta fueronel Coronel JaimeAbdul Gutiérrez, representantede la línea contrainsurgentedel Ejército; el Coronel Majano, líder de los “oficiales jóvenes” de tendencia reformista; el empresario “modernizante” Mario Andino; el rector de la Universidad Centroamericana(UCA), Román Mayorga, cercano al PDC, y el socialdemócrataGuillermo Ungo, del Movimiento NacionalistaRevolucionario(MNR). Militares de una y otra tendenciay civiles del PDC, el PCS y el MNR asumieronlas funcionesde Gobierno.Unosy otros coincidíanen que las reformaseran ineludibles; ahora bien,no existía consensoencuantoal alcancey profundidadde las reformasy el fin último al queéstasdeberían estar supeditadas’. El talante mayoritariamentedemocráticoy progresistade la Juntase puso de manifiestoen su programade Gobierno.Se proclamaronlibertades políticas plenas, la disoluciónde ORDEN, la amnistíageneral paralos exiliadosy los presos políticos,la legalizaciónde todos los partidos,el derechode huelgay de negociacióncolectiva,el Estadode derechoy la convocatoriade elecciones para febrero de 1982. La Junta,además, anuncióun programade reformas que incluía la reformaagraria, la nacionalizacióndel comercio exterior y la bancay la reforma fiscal. Aprovechando la apertura de espacios de participación política, de inmediato se produjo un intenso proceso de movilizaciónsocial. La Junta, sin embargo,era unacoalición demasiadofrágil. Los sectores progresistaspronto constataronque el poderefectivo se encontrabaen manos de los sectores conservadoresde las FuerzasArmadas. Los miembros del 1 Figueroa1993, pp.43-44. - 408 - Gobierno con vínculos con la oligarquía y la ANEP —el Ministro de Economía, Manuel EnriqueHinds, y el de Justicia, LuisNelson Segovia— lograron,junto con el Coronel Gutiérrez.bloquearla Reforma Agraria.La represión militarno se detuvo,y los asesinatospolíticos seincrementaronde forma espectacularl. Aparentemente,la JuntaCívico-militar representabauna alternativaatractiva para Washington.A medio caminoentre la oligarquíamás reaccionariay la insurgenciade izquierda,la Juntapretendíademocratizarel país y llevar a caboel proyecto reformistatantasvecespospuesto.De estaforma, el sistema político recuperaríala legitimidad perdiday existiría un reparto másjusto de la riqueza, lo que a la postre restaría apoyo social y político a las organizacionesguerrilleras. La Administración Carter, sin embargo, teníademasiadocerca el triunfo revolucionarioen Nicaragua, y su política pasó a estar regida por la contenciónde la revolución más quepor la preservaciónde los derechos humanos.Alarmadapor la intensamovilización social queacompañabaal nuevoGobierno,no se mostró dispuestaa apoyar a una Junta queconsideraba excesivamenteinclinadaa la izquierda, ni a un programade reformasque estimódemasiadoradical. Washington,por el contrario, prefirióapoyar a la línea conservadorade las FuerzasArmadas,representadapor el General Gutiérrez,cuyo objetivo principal era ladestrucciónde la guerrilla y de las organizacionespopularesque la respaldaban.Percibiendoque el apoyo de Washingtonestabaasegurado,el sectormásconservadorde la oficialidad se permitió desafiaral Gobiernoincrementandola represióny la violencia. El 3 de enero de1980, admitiendola derrota, losmiembrosciviles de la Junta anunciaronsu renuncia.Gutiérrezy el Ministro de Defensa, JoséGuillermo García,asumieronel poder?. Washington intervino directamenteen la formación de la nueva Juntade Gobierno, forzandoa los militares a aceptarla participaciónde representantes del PDC. De esta forma, la Administración norteamericana lograbadar aparienciacivil al régimen salvadoreño.Esta nueva Junta,sin embargo, 1 Pearce1982,p. 223. 2 Un detalladoanálisisde este periodo,en LaFeber1989,p. 323, y Coatsworth1994,p. ¡52. 409 - tambiéntuvo unavida efímera.En palabrasde JennyPearce,la segundaJunta fue: .un Gobierno amenazadopor un golpede Estadoa la extremaderecha y por una insurreccióna la izquierda,y por el hechode que tenía que manteneruna fachadamoderadamientrasque suspropios miembros estabaninvolucradosen la 1• La colaboracióncon los militares aisló al PDC de sustradicionalesaliados en la oposicióny en la IglesiaCatólica y dividió al Partido. El 3 de marzode 1980 renuncióuno de los representantesdemocristianosen la Junta, Héctor Dadá, trasuna nueva oleadade asesinatos políticos queculminócon la muerte del Procuradorgeneralde la República,Mario ZamoraRivas,destacadolíder democristianoopuestoa la participación del Partido en las Juntas de Gobierno?.El PDC seescindióde nuevo.Héctor Dadá, RubénZamoray otros destacadosdirigentes fueronexpulsados,y sólo la facción másconservadora, dirigida por José Napoleón Duarte,se mostró dispuestaa continuar colaborandocon los militares. Al establecersela tercera Juntade Gobierno,el poder quedabaya en manosde los partidarios de establecerun Gobierno claramentecontrainsurgente. El programade reformas impulsadopor Washingtonse empezóa llevar a efecto en enerode 1980. despuésde que la izquierda moderadaabandonarael Gobierno.Sus componentesfueron: a) La Reforma Agraria, cuya Ley Básicafue promulgadael 6 de marzo de 1980 como Decreton0 153. La Reformaincluía la expropiaciónde las propiedadessuperioresa 100 hectáreas,indemnizandoa los propietarios, para distribuir las tierras a campesinosy cooperativas.La reforma también creabael marcolegal paraque losarrendatariosy aparcerosque cultivaban tierras en fincas de menos de 100 hectáreaspudieran convertirse enpropietarios(unadescripciónmásdetalladade la Reforma se incluye en el apartado 7.4.3). 1 Pearce1982, p. 226. 2 Comisiónde la Verdad1993, pp. 175-179 -410- b) La nacionalizacióndel comercio exterior,que se llevó a cabomediante cuatro decretos: el Decreto n0 75 del dos de enero de 1980, que nacionalizabael comercio internoy externodel café,y creabael Instituto Nacionaldel Café (INCAFE); el decreton0 68 del 8 de enero de 1980, que creóel Ministerio de Comercio Exterior;el decreton0 28, del 22 de febrerode 1980, que reformó la Ley de TransferenciasInternacionales,a fin de evitar la fuga de capitales,y el Decreto de nacionalizacióndel comercio exteriordel azúcardel 20 de mayo de 1980, quetambién establecióel Instituto Nacionalde! Azúcar. c) La nacionalizaciónde la bancay las institucionesde crédito, ahorro y préstamo,decretadaen marzode 1980. La ReformaAgraria, por suamplitudy su significación política y económica, era la piedra angular del programa reformista. De ser plenamente implementada,alteraríasustancialmente la estructurade la tenenciade la tierra en El Salvador,rompiendola extremada concentracióndel podereconómico de la oligarquíaagraria.La nacionalizaciónde la bancay el comercio exterior eran un complementonecesariode la ReformaAgraria. Esta sólo sería viable si se privabaa la oligarquíadel control del accesoal créditoy a los canalesde comercializaciónen los mercados externos. La nacionalización, además,era un componenteesencialde la economíade guerraen la que El Salvadorse veía paulatinamenteinmerso. El control estatalde lasdivisas generadaspor el comercio exterior era necesariopara evitar la fuga de capitalesy para garantizarsu asignación alas importacionesesencialesparael funcionamiento de la economíay parasostenerel esfuerzode guerra’. No obstante,en el polarizadoescenariode El Salvadorera difícil que estas medidas obtuvieranun apoyo lo suficientemente amplio como para ser viables. La oligarquía,cuyo podereconómicose vería muy debilitadosi las reformas fuesenllevadas a cabo,las boicoteó —especialmentela ReformaAgraria— e intentó impedir su aplicaciónmediantela violencia. Cientosde campesinos, simpatizantesdel PDC y funcionariosde la Reformafueron asesinadosy cuandola extrema derechatomó el poder en las eleccionesde 1982, como veremos, la supervivencia del programa dependió de las presiones norteamericanasparaquese llevaraa cabo. 1 Sehoultz1987,p. 43. -411- Las reformastampoco lograron el apoyo de las organizacionespopulares —mayoritariamenteadheridasya al proyectorevolucionario— o de la Iglesia Católica,que denunciósu carácter contrainsurgentey represivo. El primer decreto de la Reforma Agraria fue promulgado al mismo tiempo que se declarabael Estadode Sitio, conel pretextode que ésta“se desenvolvieraen un clima de orden”. Sin embargo, las Fuerzas Armadasutilizaron ambas disposiciones legalesparala reubicación forzosade campesinosen las áreasde conflicto y para darcoberturaa la violencia ejercidaen las áreas rurales. La oposiciónde izquierday derechaa las reformasagravóel enfrentamiento, y colocó al Gobiernocivil en una posiciónextremadamentedébil. Sin apenas base socialy sin el apoyo de aquellosa quienes supuestamente beneficiaba,el proyecto contrainsurgentesólo seria viable si se producía una fuerte implicación norteamericana,tanto en el plano militar como en el económico. El programade reformasy la estabilidaddel Gobiernodependieroncasi totalmentede la ayudanorteamericana,y a lo largo de1980 EstadosUnidos se fue convirtiendo,en consecuencia,en un actorcentral dela crisis. Envuelta cada vez másen el laberinto salvadoreño,la Administración Carterconstató que eraprisioneradel Gobiernoque había creadoy de unasFuerzasArmadas y unaoligarquíade las que no podíaprescindir,pero alas que tampoco podía sujetar. La oligarquía se reorganizóy conspiró abiertamentecontra las reformas. En 1982, a despechode Washington, llegó al poder en unas eleccionescelebradascon el patrocinio de Washington,que deseabaconferir legitimidad a su proyecto. Los acontecimientosmás importantesde 1980 y 1981 ayudarona mostrar con nitidez todas estascontradicciones,y pusieronde relieve el estrechovínculo que existía—a pesarde las alegacionesde la Administración— entrela política norteamericanay la violenciaen El Salvador. El 23 de marzode 1980 MonseñorRomero pidió en su homilía dominical el fin de la represión. Apenas 24 horas más tarde fue asesinadopor un “escuadrónde la muerte” compuestopor oficialesen activol. Un día después, 1 Segúnconcluyó la Comisiónde la Verdad, lasordenes directasde asesinara Monseñor Romeropartieronde] entoncesMayor RobertoD’Aubuisson,líder de ARENA quetras las eleccionesde 1982se convirtióen el Presidentede la AsambleaNacional Constituyente.Ver Comisiónde la Verdad1993,p. 162. -412- estallóuna bombaen los funeralesdel Arzobispo, y el Ejército abrió fuego sobrela multitud de 50.000personasque se congregó enel acto, causando50 muertosy másde 600 heridos. Ese mismo día comenzóen el Subcomitéde OperacionesExtranjerasdel Congresonorteamericanoel debatesobre la reprogramaciónde 5,7 millones de dólares de ayuda militar “no letal” destinadasa las FuerzasArmadas Salvadoreñas.Con el asesinatode MonseñorRomeromuy cercano,la discusión sobre la reprogramaciónde la ayudasuscitóuna intensacontroversiapública en el Congresoy en mediosde comunicaciónde EstadosUnidosl. La ayudano era importanteen términosmilitares debido a su reducidacuantía,pero tenía una granimportanciasimbólica. El resultadode la votación estableceríaun precedentefundamentalen las relacionescon el régimen salvadoreño, poniendoa pruebala credibilidadde la política de promociónde la democracia y los derechoshumanosde la Administración Carter. Los oponentesal programaseñalaronque Estados Unidosno debía ~premiaC el asesinatode MonseñorRomero entregandoayudamilitar a sus autores.Sin embargo, la lógica del “efecto dominó” ya había calado hondo en las percepcionesde los Congresistasy de la Administración. Desdeesta perspectiva,el régimensalvadoreñopodía serexecrable,pero peoraún sería unavictoria insurgente,y no parecía existir una alternativamás favorable.El dosde abril, apenasdiez días despuésdel asesinatodel Arzobispo,el Subcomité aprobóla ayudamilitar?. El 14 de mayo las Fuerzas Armadas asesinaron entre 300 y 600 civiles en lo quedesdeentoncesse denominó“la matanzade Río Sumpul”. Estosacontecimientos fueroncerrandotoda posibilidadde lograr una salida concertadaa la crisis salvadoreña.En un clima de represiónsin precedentes —en 1980se registraronunos 9.000 asesinatospolíticos— el 18 de abril de 1980 las organizacionespopularesse aglutinaronen el Frente Democrático Revolucionario (FDR). Entre el 12 y el 15 de agosto un paro general, convocadopor el FDR, fue reprimido violentamentecon un saldo de 129 1 El 1>7 demarzode 1980 —unasemana antesde su muerte—Romero había enviadounacarta al PresidenteCarterurgiéndole,«si realmente deseadefenderlos derechos humanos»,a prohibir la ayuda militar y a no interferir en el destino del pueblo salvadoreño.El texto de la cartaaparecerecogidoen Pearce1982, p.231. 2 Un detalladoanálisisde estosacontecimientosen Amson1989, Pp.40-43. -413- muertos.A finales de agostoel FDR pasaba ala clandestinidady asumíala lucha armada comola única solución viable ala crisis salvadoreña.El 10 de octubre, las cinco organizacionesguerrillerasactivas establecieronun mando único, creandoel FrenteFarabundoMartí de Liberación Nacional (FMLN)1. Trazadala línea de separación entrelos dos bandos,el paísentero seprecipitó en la guerracivil El 4 de noviembrede 1980 se produjo la victoria electoralde RonaldReagan. La extrema derechay las fuerzasarmadaspercibieronque esteacontecimiento marcabael fin de la política de promoción delos derechoshumanosde Carter. Las consecuenciasno tardaron en dejarsever. El 27 de noviembre, integrantes de uno o varios cuerposde seguridadpública secuestraron,torturaron y asesinaronal Presidente del FDR, EnriqueÁlvarez Córdoba,y a otros cinco dirigentesde estaorganización.En su informe De la locura a la esperanza,la Comisiónde la Verdad resaltóla enormetrascendenciapolítica quetuvieron estos asesinatos:«El secuestrode la dirección opositoracerraba las posibilidadesde negociación y favorecía Las posicionesde confrontación armadacontra la terceraJunta Revolucionaria deGobierno»?.En ese momento se estabanllevando a cabo negociacionesexploratoriasentreel ex-Canciller Fidel ChávezMena. la oposición , la Iglesia Católica y la Administración Cartercon el objeto de buscar solucionesconcertadasa la crisis. La extrema derecha calculóbien su objetivo. Los asesinatoshicieron imposible el entendimiento,y las conversacionesno prosperaron3. A principios de diciembrede 1980 las relacionesentreEstados Unidosy El Salvador volvierona sersometidasa una dura prueba.Entreel dos y el tres de diciembre, cuatroreligiosas norteamericanas—dos de ellasmonjas— fueron asesinadaspor miembrosdel Ejército siguiendoórdenessuperiores4. Estas muertes tuvieronmucho más impactoen Estados Unidosque las de Monseñor Romero,Enrique Álvarezo los miles de salvadoreños anónimosasesinadosa lo largo de 1979 y 1980. El “caso de las monjas”, como fue llamado, siguió 1 Formado porlas FuerzasPopularesde Liberación “FarabundoMartí’ (FPL); el Partidode la Revolución Salvadoreña-Ejército Revolucióndel pueblo(PRS-ERP); ResistenciaNacional- FuerzasArmadasde la ResistenciaNacional(RN-FARN);el PartidoComunistade El Salvador (PCS)y el Partido Revolucionario delos TrabajadoresCentroamericanos(PRTC). 2 Comisiónde la Verdad1993, pp.69-76. 3 LaFeber1989, p. 330. 4 Comisiónde la Verdad1993, Pp.76-82. -414- gravitando sobrela política de Estados Unidoshacia El Salvadordurante variosaños~. Ante la indignaciónde la opinión pública,la Administracióndecidiósuspender el día 4 dediciembretoda la ayudaeconómicay militar, y enviaruna misión especiala SanSalvadorparaexigir al Gobiernola investigaciónde los hechos. La misión, encabezadapor el Vicesecretariode Estado para Asuntos Interamericanos WilliamG. Bowdler, forzó la formaciónde una nueva Junta de Gobierno,similar a la anteriorpero con Duarte como Presidente. Parcialmentesatisfechacon los resultadosde las negociacionescon los militares y con su compromisode castigara los culpables,la Administración Carter restablecióla ayudaeconómicael 13 de diciembre,y el día 16 aprobó un nuevo“paquete”de ayudade másde 20 millones de dólares.En cuantoa la ayudamilitar, la AdministraciónCarterdecidió mantenerlaen suspenso hasta que se demostraraque las FuerzasArmadasdieranpasossignificativosen la investigaciónde los hechosy en la mejorade la situaciónde los derechos humanos. Los asesinatos,sin embargo,continuaron,y nuevas victimas norteamericanasiban a sumarsea la lista. La extrema derechatambiéncreyóver en el ascensode Reaganel principio del fin del programade reformas impulsado porCartery los democristianos.A lo largo de 1980 los ideólogosde la “nuevaderecha”que asesoraban aReaganno ocultaronsu aversiónpor el programa. Desdela perspectivaextremadamente ideologizadade la FundaciónHeritage, la Legión Americanao el Grupo de SantaFe, la nacionalizaciónde la bancao la reforma agrariaeran políticas inequívocamente“socialistas”o “comunistas” incompatiblescon sus principios de libre empresa,y EstadosUnidos debía cancelarsu apoyoal programa-. Los “escuadronesde la muerte”,sin dudaalentadospor el cambio de política que se adivinabaen Washingtonen relación con la Reforma Agraria, asesinaronel 3 de enerode 1981 en el Hotel Sheratonde San Salvadora tres de sus másaltos responsables. Dosde ellos, Michael Hammery Mark Pearíman, eran norteamericanosy pertenecíanal AIFLD (Instituto Americano para el Desarrollodel Sindicalismo Libre),la entidad implicadaen la ejecuciónde la 1 Am son 1989, p. 60. 2 Schoultz 1987, p. 56. -415- Reforma. Laterceravíctima fue JoséRodolfo Viera, Presidentedel Instituto Salvadoreñode Transformación Agraria(ISTA) y director del programa.El crimense inscribiódentrode una violentacampañade asesinatosy violencia contra líderes campesinosy beneficiariosde la Reforma, queel propio Viera habíadenunciado. Las exigenciasnorteamericanasen relación con los derechos humanosse desvanecierontotalmenteunasemanadespués.El 11 de eneroel FMLN llamó a la insurrección y lanzó la denominada“ofensiva final”, suponiendo —erróneamente— que la finalización del mandato deCartercrearíaun vacio de poderen Estados Unidos quepodríaser aprovechadopara alzarsecon el triunfo. El Coronel Gutiérrez pidió ayuda urgentementea Washington,y Carterrespondió con rapidez.El día 14 de enerorestablecióla ayuda militar, suspendidadesdeel asesinatode las religiosas,y el día 17 aprobóun “paquete” de 10 millonesde dólaresque incluía “ayudaletal” (armamentoy municiones) por primera vez desde1977, y el envío de un equipo de 20 asesoresmilitares. Carter tomó la decisión acogiéndosea la Sección 506(a) de la Ley de AsistenciaExterior, una cláusulade emergenciaque permitíaotorgar fondos sin la aprobacióndel Congreso. La decisiónse justificó argumentando queera necesarioapoyaral GobiernoSalvadoreño“en su lucha contrael terrorismo comunista apoyado por Cubay la URSS”1. Tres díasdespués,Carterdejaba la Presidenciaen manosde susucesor,Ronald Reagan. 7.5 La Administración Reagany el despliegue de la estrategia contrainsurgente La política de Estados UnidoshaciaEl Salvadorbajo la Presidenciade Ronald Reagan atravesódosetapas para las queel año 1984 marcó una línea divisoria. Hasta ese año,El Salvadorfue motivo de un conflicto permanenteentre la Administracióny el Congreso,dominado porlos demócratas.Las profundas diferenciasexistentesen torno a la política de derechos humanosy a la concesiónde ayudaeconómicay militar pusieronde manifiestola ausenciade consenso internoexistenteen torno a la política conEl Salvador.Las difíciles relacionesde Washingtony el Gobiernode Unidad Nacional, dominado porla extrema derechasalvadoreña, contribuyerona agravareste conflicto. 1 Citadoen Aruson 1989, p. 50. -416- En enerode 1984, sin embargo, republicanosy demócratas lograron establecer una política de consensoa través del “Informe Kissinger”. En junio José Napoleón Duarte tomóposesióncomo Presidentede El Salvador, y en noviembrede esemismo año Reagan inició su segundomandato,estavez con la mayoríaen ambascámaras.Estosacontecimientosdieronpasoa unasegunda etapa.El conflicto sobreEl Salvadorque había dominadoel Congresoen los tres añosanterioresse evaporó.y la Administración Reaganno encontró demasiadasdificultades para afirmarunaestrategiade guerracontrainsurgente total, en la que jugaron un papel esencial tantola ayudaeconómicacomo la militar. Parala nuevaadministración,en El Salvadorel problemafundamentalera la subversión comunista dirigidadesdeel exterior y no las condicionesinternas de pobrezao de ausenciade libertadespúblicas. Las políticasreformistasde Carter, segúnlos “halcones”de la Administración,habíanfacilitadocl avance insurgentecon políticas reformistasque habían abierto espaciosa la subversióni. Decidida a evitar “otra Nicaragua” en El Salvador, la administraciónReaganintentó facilitar todoel apoyo económicoy militar posibleal Gobiernoy a las FuerzasArmadas,para queéstas,que ya habían logrado detenerla “ofensiva final” del FMLN de enero de 1981, pudieran derrotarmilitarmentea la guerrilla desencadenandola guerracontrainsurgente a gran escala. Reagan,sin embargo,se encontrócon la oposiciónde la mayoría demócrata del Congreso.Muchos congresistas,todavíaconmocionadospor los asesinatos de las religiosasnorteamericanas,considerabanque la guerrilla no podía ser derrotadasi el régimeny las Fuerzas Armadasseguíancometiendo violaciones de los derechos humanos,si no existíaun procesode democratización,y si no eranllevadas a cabolas reformasestructuralesya iniciadas,particularmentela reforma agraria.El Congresono objetó la ayudaeconómica—que se duplicó entre 1981 y 1983—, pero senegóa aceptarlas solicitudesde ayuda militarde la Administración. Las FuerzasArmadas, señalaronalgunoscongresistas,no realizaríanreformasen tantoel apoyo norteamericanoestuvieraasegurado, 1 Un amplio análisisde la posiciónde laadministración Reaganhacia El Salvadoren sus primerosmesesde mandatoen Schoultz1987, pp.48-67. -417- por lo que la ayuda deberíaestar vinculadaa avancesconcretosen esos ámbitos’. Frentea la mayoría demócrata,que seguíaconsiderandoque las causasde la crisis salvadoreñaeran básicamenteinternas,la Administración Reaganhizo público el 23 de febrero de 1981 un “Libro Blanco” titulado Injerencia Comunistaen El Salvador.El “Libro Blanco” reducíael conflicto salvadoreño, de forma muyesquemática,a la resistenciadesesperadade un Gobiernopro- occidentalfrente al ataquede una minoría insurgentede inspiración marxista, apoyadapor Cubay la URSS. Simultáneamente,el Departamentode estado hizo públicos una seriede documentossupuestamente capturadosal FMLN, que supuestamentedemostrabanla veracidadde las conclusionesdel “libro blanco”. En las siguientessemanas, diversosartículos de prensarevelaronque los documentosdel Departamentode Estadohabían sidotergiversados,se habían traducido incorrectamente,o eran falsos. Las tesis del “Libro Blanco” se desmoronaron,y la credibilidad de la Administraciónsufrió un duro golpe?. Las consecuenciasno tardaronen hacersever. En abril, el Congresodecidió recortarla solicitud de la Administraciónde ayudamilitar para El Salvador. La mayoría demócrata propuso, además, que laadministraciónpresentara,con periodicidad semestral,una “certificación” demostrandoque el régimen salvadoreño“hacía progresos”en tres ámbitos:1) el respetode los derechos humanos;2) el control de las fuerzasde seguridad,y 3) la aplicaciónde la reformaseconómicas,especialmentela Reforma Agraria. La certificación debería mostrar avancestambiénen materiascomo la celebraciónde elecciones libres, la aperturade negociacionesparaalcanzaruna solución política a la crisis y al conflicto, la investigación de losasesinatosde los ciudadanos norteamericanosy el castigode los responsables. En diciembrede 1981, despuésde un intensodebate,el Congresoaprobóla Ley de Seguridad,Desarrollo y Cooperación Internacionalque incluía la obligación de presentarlas certificaciones.Esta medida representabauna victoria relativapara la Cámara. Lapresentaciónde la certificaciónse dejaba en manosdel PresidenteReagan,peroéstenecesitaríahechos pararespaldaría, 1 A rnson 1989,p. 67. 2 Schoultz 1987, p.61. -418- lo que obligabaa la Administración a ejercerpresionessobresu contraparte salvadoreña.El Congresose reservabael derechode evaluarla política dela Administracióncadaseis meses,y no otorgabaun “chequeen blanco” para la concesiónde ayuda military de seguridad. La capacidadde control del Congreso,sin embargo,se vio minada por la ambigúedadque rodeabael término “progresos”,sobre los que no se establecieroncriterios mensurablesl.Por otra parte, ante las resistenciasdel Congresoa ampliar la ayudamilitar, Reagan—al igual que hizo Carteren enero de1981— hizo uso de susatribuciones discrecionalescomo Presidente para sortearel voto del Congresoy concederayuda militar“de emergencia”a las Fuerzas Armadassalvadoreñas.Entre 1981 y 1983 en torno al 60% de la ayudamilitar concedidaa El Salvador lofue por estavía2. La debilidadde las certificacionescomo mecanismode control del Congresollevó a Kevin Murray a afirmar: «las certificacionessirvieron más comouna medida de lavadode cara del Congreso que comounaforma de presión para mejorarla situaciónde los derechoshumnanos»3. La dinámicade las relacionesde EstadosUnidosy El Salvador durantelos dos años siguientes estuvo muyinfluida por la presentaciónde las certificaciones presidenciales,de las que llegarona producirsecuatrohasta que,en noviembre de 1983, cl Presidente vetarasu extensión.La Administración mantuvo el compromiso norteamericanocon la Reforma Agraria, a pesar de que destacadoslíderesrepublicanosla consideraban“socializante”. En materiade derechoshumanosse optó porejercermodestaspresionessobre los militares salvadoreños,por “blanquear”los informes presentadosal Congreso~,y poner en marchaun programade reformajudicial, de capacitaciónpolicial y de protecciónde testigos,con el fin de que los procesoscontra los militares implicadosen los asesinatosde las monjasnorteamericanasy los expertosde la 1 El procesode discusiónde la certificaciónha sido analizadoen detalleen Arnson 1989, PP. 66-69. 2 Coatsworth1994,p. 167. 3 Murray 1995, p. 217. 4 En noviembrede 1993, tras lapublicacióndel informe de la Comisión de la verdad y a peticióndel SenadorMoakley, la AdministraciónClinton hizo públicos 12.000documentosde la CIA y el Departamentode Estadoantesclasificadoscomo secretos.Los documentos demostrabansin lugara dudaque la Administracióntenía informaciónmuy detalladade la vinculaciónde las FuerzasArmadasy los “escuadrones de la muerte”,y queoptéporocultarla alCongresoy la opiniónpública.Ver Murray 1995,p. 222. -419- reforma agraria se llevaran realmentea cabol. Finalmente,se instó al Gobierno Salvadoreñoa convocar eleccionespara marzo de 1982. Sin embargo,el compromisonorteamericanocon las reformas,con los derechos humanosy con la democratizaciónera instrumental,y el objetivo último de la CasaBlanca era proseguir la guerray lograr la aniquilación totalde la guerrilla por vía militar. La primeracertificaciónpresidencialfue presentadael 28 de enero de 1982. El debateque acompañóa la certificación, según señalaCynthia J. Arnson, puso de manifiestoque la Administraciónno teníael menor reparoen falsearo ignorar la gravedadque estabanalcanzandolas violacionesde los derechos humanosy la situación de impunidad reinante. Informes dadosa conocer semanasantespor SocorroJurídico, la oficina de derechoshumanosde la Arquidiócesisde El salvador,revelaban queen el año precedente habían sido asesinadaso “desaparecidas”13.550 personasa manos de las Fuerzasde Seguridady de los “escuadronesde la muerte”,y que centenaresde campesinos estaban siendo asesinadosen el marcode la ReformaAgraria impulsadapor la AID y el AIFLD2. Un día antes,el 27 de enero de 1982, aparecieronsendos artículosen TheNew York Timnes y The WashingtonPostdandoa conocerla masacredel CaseríoEl Mozote. El 10 de diciembrede 1981 fueron asesinadas en dicho lugarunas200 personas,de las queel 80% eranniños de cortaedad, a manos del Batallón contrainsurgenteAtacatí, entrenadoy armado por EstadosUnidos3. A pesarde estasevidencias,el debatetambién puso demanifiesto que el Congreso, como ocurrió durante los últimos mesesde Carter, estaba paralizado por la percepción—hábilmenteutilizada porlos Republicanos—de que enEl Salvador sólo había dosalternativas:o apoyaral Gobiernoy las FuerzasArmadas,o una “dictadura comunista”.Ante esta disyuntiva,era difícil que el Congresollegara aaprobarmedidasque pusieranen peligro al régimen salvadoreño.El Subsecretariode EstadoElliott Abrams señalóal respecto:«no formaparte de unapolíticade derechos humanospermnitir que el Gobierno de ElSalvadorseareemplazadopor una dictaduracomnunista».El 1 Un detalladoestudiode estosprogramasesel del LawyersComittefor HumanRights 1989 y el de WOLA 1990a. 2 Hakel y Siegel 1987,p. 95. 3 Comisiónde la Verdad 1993,pp. >32-144 -420- SubsecretarioEndersdijo, por su parte: «Mepreguntocómo sepromoverían los derechos humanosrepitiendo el experimento [de Nicaragua] en El Salvador»1 La administración Reagantambién pretendió conferir mayorlegitimidad a su política impulsandola celebraciónde eleccionesy el establecimientode una AsambleaNacional Constituyente.Las elecciones,además,servirían para otorgar credencialesdemocráticasal régimen salvadoreñoy deslegitimaral FMLN, que habíarecibido un fuerte impulso internacionalcon la declaración franco-mexicanadel 28 de agostode 1981. Peroel objetivo más importante era sortearlas propuestasde negociacióndel FMLN-FDR y, de estaforma, proseguir la guerra y evitar el surgimientode un nuevo pacto social, de carácter genuinamente democrático,como resultado de ese proceso de negociación.El investigador norteamericano Terry Karl señalóal respecto: «La decisión deconvocar eleccionesen El Salvadoren 1982, en plena guerra civil, se basabaprincipalmenteen la crisis de la política exterior de EstadosUnidos y sólo secundariamenteen los acontecimnientos que estabanteniendo lugaren El Salvador(...) los comiciosde 1982fueron impuestospor EstadosUnidospara mejorar la imnagen de la Junta de Gobiernoasícomoparadesviarlasfuertespresionesexistentespara que se produjera un acuerdonegociado entrelas fuerzasdomésticasque competíanpor el poder»2. Las elecciones,sin embargo,dieron la mayoríaen la nuevaAsambleaa las fuerzasde derechay extrema derecha,representadaspor el PCN y ARENA. Este resultado, verdaderofiasco paraWashington,que apoyóa Duarte, haría mucho más difícil a la AdministraciónReaganllevar adelantesu proyecto,al tenercomo interlocutoresen el poder a fuerzas que estaban detrás de muchos de los asesinatos políticos,y queprevisiblementeno iban a serde gran ayuda para respaldarlas certificaciones.El triunfo de ARENA, en suma, puso de manifiestoque la oligarqufaconservabael poder suficiente para desafiara EstadosUnidos y poner en peligro toda la política salvadoreñade la Administración Reagan anteel Congreso. 1 Citadosen Arnson 1989,p. 86. La traducciónes nuestra. 2 Karl 1988, p. 174. -421- La Administración actuócon rapidez para asegurarque el nuevo gobierno sería aceptablepara la opinión pública y el Congreso,recordandoa los salvadoreñosque la continuidadde la ayuda dependíade ello. Se trataba,sobre todo, de impedir que llegaraa la Presidencia RobertoD’Aubuisson, líderde ARENA pero también miembro destacado delos “escuadrones dela muerte”. Fueron las propias Fuerzas Armadas—la institución más interesadaen mantenerla ayudanorteamericana—las que negociaroncon lasdiferentes agrupacionespolíticas la exclusión de D’Aubuisson y la formación de un Gobiernomoderado,proponiendocomo Presidenteal democristianoÁlvaro Magañal. Laextrema derechase vio obligada a aceptara Magañacomo Presidentedel denominado“Gobierno de Unidad Nacional”, pero logró situar a D’Aubuissoncomo Presidentede la AsambleaNacional Constituyente.La Asamblea,además, paralizóla aplicaciónde la FaseIII de la Reforma Agraria, impulsadapor la AID (ver apartado 7.6.1). La AdministraciónReagan,conscientede que la Reformapodíavenirseabajoy con ella todo el apoyodel Congresoa su política, tuvo que presionaral Gobiernosalvadoreño paraqueéstano sedetuviera.En lo queCynthia Arnson ha denominado«el ejemnplo mnás directo de influenciadel Congreso sobrela política hacia El Salvador, los Comitésde la Cámara amenazaroncon la interrupciónde la ayudasi semnanteníala suspensiónde la ReformaAgraria»2. El Congresofue másallá de las amenazasy recortéla ayuda militardestinada a El Salvadorpara 1982, situándolaen el nivel del año anterior. El Gobierno salvadoreñoreaccionó poniendode nuevoen marchala FaseIII de la Reforma, y Reaganpudo presentarla segundacertificación con fechadel 27 de julio dc 1982. Las dificultadesqueen materia de derechos humanosplanteabaa Washington un Gobiernode extremaderecha,cuyosintegrantesno habían renunciado ala violenciaarmada,emergieronconfuerzaduranteel segundo semestre de1982. SegúnTutelaLegal, en ese periodose produjeron 2.340asesinatosa manosde las fuerzasde seguridado los “escuadronesde la muerte”. Enseptiembrela AIFLD denuncióque el Teniente López Sibrián habíasido liberado por el juez. Sibrián, un militar cercano a D’Aubuisson, estabadetenido como presuntoimplicado en el asesinatode los dos asesoresnorteamericanosde la 1 Arnson 1989, p. 92. 2 Amson 1989,p. 94 (la traducción esnuestra). -422- ReformaAgraria pertenecientesa estaorganización.A finales de octubreel EmbajadorHinton, frustrado por la actitud de los militares y la extrema derecha salvadoreña,levantó una tormentapolítica declarandoque «desde 1979 quizás hasta30.000 salvadoreñoshan sido asesinados,no muertos en combate,ASESINADOS[énfasisen el original]»’. En diciembreel Congreso decidió mantenerla ayudamilitar asignadapara 1983 en el mismo nivel en el que la había dejado seis meses antes,cuando recortólos fondos como represaliapor la suspensiónde la ReformaAgraria, creandouna verdadera “crisis de fondos” parael Ejército Salvadoreño. A lo largo de 1983 las violacionesde los derechoshumanos siguieron siendo uno de los principaleslímites a la acción Presidencialen relación con El Salvador.En marzola Administración Reagansolicitó 110 millones de dólares en ayudamilitar paraEl Salvador, despuésde que JeanneKirpatrick, que había viajadoa El Salvadorcomo representantede la Administración, plantearala necesidadde incrementarla ayudaparaprevenir una posible derrotamilitar del Gobierno.La solicitud fuerechazadapor el Congresotras la presentación de la terceracertificación el 20 de julio. La mayoría demócratay algunos representantesrepublicanos cuestionaronla política salvadoreñaen su conjunto,señalandoa la Administraciónque el respeto alos derechoshumanos no estabamejorando —algo que la propia Administración empezó a reconocer—ni las FuerzasArmadasestaban lograndoganarla guerra2. Constatandoque estabaperdiendoel apoyo incluso de los representantes republicanos,la Administraciónfue modificandosu política a lo largo de los últimos mesesde 1983, desplegandotres iniciativas: a) El nombramientode la ComisiónNacional Bipartita paraCentroamérica, conocidacomo “Comisión Kissinger”, con el objeto de restaurarel Consenso Bipartidistay, sobreestabase,lograr laaprobaciónde un gran “paquete”de ayudaeconómicay militar para la región. El informe de la Comisión, presentadoel 10 de enero de 1984, señalabael “círculo vicioso” que hastaentonceshabíaimpedidoque la Administración y el Congreso llegaran a un acuerdo: el ejército salvadoreño,utilizando tácticas represivas,se enajenabael apoyode la poblacióny provocabael 1 Citadoen Arnson 1989. p. 99. La traducción esnuestra 2 Arnson 1989, pp. 130- 133. -423- rechazodel Congreso norteamericano, todolo cual impediría ganar la guerra. La Comisión abogabapor nuevastácticascontrainsurgentes, conforme al modelo de “guerra de baja intensidad”, que fueran compatiblescon los “valores norteamericanos”y permitieran a las FuerzasArmadasobtenerun amplio apoyo social.Tal estrategia,sin embargo, comportaba grandesgastos.La Comisión,por ello recomendaba un fuerte aumentode la ayuda económicay militar a El Salvadory el condicionamientode ésta aavancesdemocráticosí. b) La convocatoriade nuevaseleccionesen El Salvador,que llevaran al poder a un Gobierno—preferentementedel PDC— más proclive a las necesidades políticas internasde EstadosUnidos y a la estrategia contrainsurgente impulsadapor Washington.Al igual que en 1982, la Administraciónconsiderabaque las elecciones seríanun medio paraevitar la quiebrade supolítica en el Congreso,por lo que intentóadelantaríasy, al no ser esto posible, intentó garantizarque el resultado le sería favorable,evitando la repeticióndel fiasco de1982. A tal fin, la CIA se volcó en el financiamientodel PDC y de las organizacionesque le eran afinesy la AID destinó 3,4 millonesde dólaresa financiar la maquinaria electoral,con el objetivo de evitarel fraude2.La participaciónde Estados Unidos en estoscomicios llegó hastael punto de quecuandofallaron los ordenadores salvadoreños,se utilizaron los ordenadoresde la embajada norteamericana paraimprimir las listas de votantes3. c) El endurecimientode las presionesestadounidensesen materia de derechos humanos. Desdeel mes de noviembre la Embajada norteamericana empezóa hacer públicoslos nombresde destacadosjefes militares involucradosen la actuaciónde los “escuadronesde la muerte”. En diciembreel VicepresidenteBush visitó El Salvadorcon un mensaje muy claro:no habríamásfondossi el Gobiernono apartabade su cargo a varios de estosoficiales,y no se lograbaresolverel “caso de las monjas”, el símbolo quizásmás visible antela opinión pública del fracasode la política norteamericanahacíaEl Salvador4. 1 ComisiónKissinger1984, pp. 135-137. 2 Karl 1988, p. 180. 3 Carothers1994a, p. 172, citando el testimoniode funcionariosnorteamericanosque trabajaronenel procesoelectoralsalvadoreño. 4Amson 1989, p. 133. -424- La visita de Bush tuvo efectos inmediatos. Varios oficiales fueron trasladadoso cesadosde sus cargos,el númerode asesinatos descendiósignificativamente,y las investigacionessobre el asesinatode las religiosas norteamericanasfueron reactivadas.Aunqueya no estabaobligada porla Ley, la Administraciónquiso explotarpolíticamenteestoslogros y presentóuna nuevacertificaciónen enero de j954i~ ¿Significabaesto una victoria política para Reagan?Difícilmente puede ser consideradoasí. La Administración se había visto obligada a reconocer, despuésde tres años de falsear la situación, que en materia de derechos humanosno se habíanproducido avances.En definitiva, a principios de 1984 la política norteamericanade la Administración ReaganhaciaEl Salvadorse encontrabaprácticamenteen el mismo punto que acomienzosde 1981: sin haber logradoel consenso interno,sin avancesaparentesen materiamilitar a pesarde la ayudaotorgada,y al bordedel colapsodefinitivo si las elecciones de marzode 1984 daban denuevo el triunfo a la extrema derecha.Este fracaso,sin embargo,tuvo un alto costepara El Salvador: paraentoncesla guerray la violencia habíancausadoya más de40.000 muertosy cientosde miles de desplazados, refugiadosy emigrantes. Las eleccionesdel 6 de mayo de 1984 modificaron sustancialmenteeste escenario.La victoria electoral de Duarte, que contaba con una sólida reputación en Estados Unidoscomo demócratay reformista moderado, eliminó la mayor parte delas reticenciasdel Congreso.El acuerdoen torno a Duarte, unidoal consenso bipartidista alcanzadocon el “Informe Kissinger”, allanaronel camino a las solicitudesde ayudaeconómicay militar de la Administración. El 10 de mayola Cámarabaja decidió,por un estrecho margen,desvinculartotalmentela ayudade condicionespolíticas —algo que la Comisión Kissinger desaconsejabavigorosamente2—. Segúnestipulé el Congreso,a partir de ese momentola ayuda sólo seríasuspendidasi se producíaun golpe militar que depusieraa Duarte3. 1 Arnson 1989, p. 142. 2 Comisión Kissinger1984, p. 137. 3 Arnson 1989, p. 253. -425- Fue la última vez, hasta1989, en que ElSalvadorera motivo de unagran controversiaen el Congreso. A partirde entoncesla atenciónde la Cámarase concentróen Nicaraguay en la Contra.A finales de mayo,por otra parte, los tribunalessalvadoreñosdictaron sentenciaen el “caso de las monjas” y cinco militares salvadoreños fueroncondenadosa 30 añosde prisión’, con lo que desaparecióuno de los principalesescollosen las relaciones bilateralesy en los debatesdel Congreso.A finales de 1984 la Cámaraaprobósin recortesni restriccionesla totalidad de la ayuda económicay militar solicitada por la Administración,alcanzandoésta últimalas cifras máselevadasde la década. La nueva fasede las relacionesentreWashingtony El Salvadorno estuvo exentade dificultades y tensiones.Duarte habíallegado al poder con un programareformista basadoen la justicia social y con el compromisode entablarnegociacionesde paz con el FDR-FMLN y dar fin a la guerra. La Administración Reagan,sin embargo,no compartíaeste programa. Su principal objetivo eraproseguirla guerra,y el papelasignadoa Duarte eradar mayor legitimidad al proyectocontrainsurgente,facilitar la aprobaciónde la ayuday mejorarla imagende la política de Reagan,y no hacerla paz o llevar a cabo una reforma social2. El Gobierno democristiano,totalmente dependientede la ayudaeconómicade EstadosUnidos, se vio obligado a abandonarlas conversacionesde pazy a aplicar la política económica diseñada por la AID (ver apartado7.7.1). Esta política, impuestaa través de la condicionalidadde la ayuda,se basabaen la promoción de los sectores exportadoresy en la práctica significabadejar a un lado los compromisos electoralesde justicia social y equidad.Duarte no reactivó las reformas—la reforma agraria, como veremosen el apanado7.6.1, siguió languideciendo—, se alineó conel empresariado,y no pudo detenerel declive de los nivelesde vida. En contrade los deseosde Washington,Duarte se reuniócon el representante del FDR Guillermo Ungoel 15 de octubrede 1984 en la pequeña ciudadde La Palma, con el objetivo de iniciar un procesode negociacionesde paz. La Administración Reagan,en plena campaña electoral,no impidió la reunión 1 Era la primera vez que un tribunal salvadoreñocondenabaa miembros delas Fuerzas Armadaspor un delito de asesinato.La Comisión de ¡a Verdadde la ONU determinó,sin embargo,que los soldadosy el sargentosentenciadosactuaroncon conocimientode sus superiores.VerComisiónde la Verdad1993, Pp.76-81. 2 Castro 1989, p. 78. -426- para no dar una imagen intransigente.El 6 de noviembre,sin embargo, Reagan obtuvola reelección.El 30 de noviembrese produjo una nueva reuniónen Ayagualo,peroni Duarteni Ungo asistieron.Pocodespués,Duarte decidiósuspenderlas conversaciones,constatandoque lasFuerzas Armadas, respaldadaspor Washingtony muy lejos de someterseal control del poder civil, no estabandispuestasa que el procesocontinuaral. En 1987 Duarte firmó el Acuerdode Pazde Esquipulas,perono hubo ningunainiciativa de paz ulterior. Los estrechosmárgenesde acciónqueWashington otorgóa Duarte, tanto en el plano económicocomo político, redujeronal Gobiernosalvadoreñoa jugar un papel secundarioen la estrategia contrainsurgentediseñadapor Estados Unidos y las FuerzasArmadas. Aunqueaparentementela celebraciónde elecciones representabaun avancede la democraciay se había producido una subordinaciónde las Fuerzas Armadasal poder civil, en la práctica lo que existía era un acomodamientoo aceptación mutuao, como hanseñalado algunos autores,una “alianza” selladapor un objetivo común: mantenerla ayuda económicay militar norteamericana,sin la cual no seríaposible garantizarla supervivenciadel Estadoy proseguirla guerracontrainsurgente. En este marco,los militares renunciaronal golpismo y toleraronal Gobierno democristiano,y ésterenunciéa ejercerun verdaderocontrol gubernamental sobre las FuerzasArmadas2.Este pacto tácitoamplió los espacios políticos, como pusode manifiestoel procesode reconstruccióndel movimientopopular que se empezóa registrar desde1985, perola persistenciade las violacionesde los derechoshumanosy la impunidad militar siguieron siendo la expresiónmás palpablede los estrechosmárgenesdel procesode democratización. A pesarde suscompromisoselectorales,los resultadosdel segundomandato del PresidenteDuartefueron muy magros.La guerra entróen una dolorosa fase deestancamiento(ver apartado7.6.3) y en 1989, cuandoDuarte dejóel poder, ya se había cobrado70.000 vidas. La polarización política y las violacionesde losderechoshumanosvolvieron a incrementarse,cuandola extrema derecha constató quela ayuda,en ausenciade controlesdel Congreso, no se interrumpiría3.El PDC perdió paulatinamentesu credibilidadante las Coatsworth1994, p. 175. 2 Castro1988, p. 78. 3 Arnson 1989, p. 212. -427 promesas incumplidas,la caídadel nivel de vida, el aumentode la pobrezay la corrupción a la que dio lugar el mal uso de la ingente ayudaque Estados Unidospusoen sus manos1. El deteriorodel PDC y la debilidad de la izquierda2pusieronen manosde la derechay la extrema derechael triunfo electoral y entre 1988 y 1989, al celebrarse nuevaselecciones presidenciales, legislativasy municipales, estas fuerzas retornaronal poder, inaugurandoun periodode profundoscambiosen el escenariopolítico y económicode El Salvador. 7.6 Reforma, estabilización y pacificación: la ayuda norteamericanay la “economía de guerra” (1980-1989) 7.6.1 Las reformas estructurales: laAID y la ReformnaAgraria salvadoreña La Reforma Agraria salvadoreñafue el elementocentral del proyecto contrainsurgentede la Administración Carter. Es por ello que el auge y declivede estaReformailustra, mejor quecualquierotro asunto,el fracasode la política reformistahacia El Salvador. A pesar de que EstadosUnidos invirtió seis años deesfuerzosy de presionesdiplomáticas,y más de 200 millones de dólares,la Reforma Agrariano alcanzó ningunode sus objetivos iniciales debidoa la oposiciónde la oligarquia, a las contradiccionesde su propio diseño,y al abandonodel que fue objeto por partede la Administración Reagan,más interesadaen estabilizarel país queen apoyaruna estrategiade reformas. Al impulsar la ReformaAgraria, Estados Unidos asumía implícitamente queel problemade la tierra era una delas clavesdel descontentocampesinoy del 1 CONARA, uno de los pilares institucionalesdel esfuerzo contrainsurgente,fue objeto de prácticascorruptasporpartede destacadosmiembrosdel Gobierno,lo quedeterioró laimagen del PDC. Envísperasde las eleccionesde 1988se hizo público el presuntodesfalcode másde dos millonesde dólares entregados por la AIDa estainstitución.El Embajadornorteamencano logró que Duarte destituyeraa Luis Mejía,Presidentede CONARA. Mejía se encontrabamuy cercapolíticamentede AlejandroDuarte, hijo delPresidentey candidatodemocristianoa la alcaldíade San Salvador.Las acusaciones de corrupción —algunasde ellas procedentesde la propiaAID— motivaron enjulio de 1988 la constituciónde una Comisión Legislativade Investigación.VerEguizábal1989, p. l84y Casausy Castillo 1989c,p. 553. 2 RubénZamoray Guillermo Ungoretornaronal paísa principiosde 1988 y sepresentarona los comicios comocandidatosde ConvergenciaDemocrática. -428- augede la opción revolucionaria.La extremadesigualdadde la tenenciade la tierra tienesu origen, al igual que en otras repúblicas centroamericanas,en la épocacolonial y en el ciclo agroexportadordel caféde finalesdel siglo XIX y principios del XX. El poderde la oligarquíaestuvo desdeentoncesasociadoal latifundio cafetalero.A principios de los años setentael 4% de lasfincas cafetaleras,en manosde 36 gruposfamiliaresconcentraba72.000hectáreas,el 60% de las tierras destinadas aestecultivo. Al otro extremo,15.000 pequeños propietarios disponíandel 6% de las tierra, 7.200hectáreasrespecto aun total de 120.000. En los años cincuenta, sesentay setenta,como indicamos,la explosión demográfica,la modernizaciónde las fincas cafetalerasy la expansiónde las exportacionesde azúcar, algodón y carne favoreció un patrón aún más polarizado de distribución de la propiedadagraria y el aumento de los campesinossin tierra. El boomdel algodón, por ejemplo, propicióla expulsión de miles de campesinos delas tierrasbajas dela Costadel Pacifico. En 1961 existíanunas55.000 parcelasocupadasporcolonos.En 1971 éstasseredujeron a 17.0001. Ese mismo año tan sólo 40fincas concentrabanel 20% de las 56.000hectáreas dedicadasal cultivo del algodón. El III Censo Nacional Agropecuariode 1971 reveló que el 1% de las propiedades-—las más grandes, con una extensión promedio de 260 hectáreas—concentrabanel 41% de la tierra cultivable. El 71% de las propiedades—las más pequeñas,con una extensión promedio de 0,3 hectáreas—disponíansólo del 10% de la tierra. El Censo también poníade manifiesto que el 95% de las propiedadeseran de tipo “subfamiliar”, tan pequeñas queno garantizabanla subsistenciade una familia, y queen torno a la mitadde las tierras pertenecientesa latifundios eran dejadasen barbecho.El Salvadortenía eseaño, además,la máselevadaproporciónde trabajadores ruralessin tierra: el 60%2. La preocupaciónde Estados Unidospor la ReformaAgraria en El Salvador datade la épocade la “Alianza parael Progreso”. Comotuvimos oportunidad de indicaren el apartadocorrespondiente,en ese periodo éstay otras reformas 1 Pearce1982, p. 209. 2 En comparación,en CostaRicaera el 40%,en Hondurasel 35%, en Guatemalael 27% y en Nicaraguae] 32%.Ver Barry J987,p. 9. -429- fueron concebidasen esenciacomo instrumentospara la prevenciónde la revolución.En este momento Estados Unidos evitóenfrentarsea la oligarquía, y pretendióque éstaabordaravoluntariamentela Reformaa fin de preservar su poder a largo plazo. Laélite económica,sin embargo,rechazófrontalmente el componentereformista dela Alianza y logró mantenerla Reforma Agraria fuerade la agendapolítica hasta la siguientedécadal. Hondurasse convirtió, como vimos,en la “frontera agrícola” paralos campesinossalvadoreños,pero la “Guerradel Fútbol” obligó aregresara decenas demiles de campesinosy en lo sucesivoya no fue posibleemigraral paísvecino. El Gobiernodel Coronel Molina, apoyado por lossectores“modernizantes”de las Fuerzas Armadas, anuncióen 1972 y en 1976 el lanzamientode un programade Reforma Agraria que sería llevado a cabo por el Instituto Salvadoreñode TransformaciónAgraria (ISTA) y la Unión Comunal Salvadoreña (UCS),una organizacióncreadapor el Instituto Norteamericano para el Sindicalismo Libre (AlFLD). El programatenía un alcancemuy modesto; pretendía expropiar el 4% de las tierras cultivables, y las indemnizacionesprevistas paracompensara los latifundistas afectadospodían considerarsegenerosas-. La AsociaciónNacionalde la Empresa Privada(ANEP) y el recién constituido Frente deAgricultoresde la RegiónOriental (FARO) lograron,sin embargo, bloquearel programadesatandouna fuerte campaña anticomunistay una oleadade violenciacontralos líderescampesinos.En 1977,en vísperasde las elecciones,estossectoresforzaronla caídade Molina. El fraudeelectoral llevó al poder al Coronel Romero, un militar de “línea dura” contrario a todo intentode reforma. La situación cambió rápidamenteen 1979. La revoluciónsandinista,el rápido ascensode las fuerzasinsurgentes,el clima pre-insurreccionalque vivía El Salvadory las presionesde Washington convencieronal alto mando militar, a pesarde la oposiciónde la oligarqufa, de quesólo una ReformaAgraria rápida y masivapodría neutralizarlas reivindicacionesrevolucionariasy evitar “otra Nicaragua”en El Salvador. Según la Misiónde la AID en San Salvador,la Reformaera «. . .ini imperativopara prevenir el colapso político, asestarun Barry 1987, p. 109. 2Barry 1987, pp. 111-112. -430- golpe a la izquierda, y ayudar a prevenir la radicalizaciónde la población 1• Los expertosdel Instituto Americanopara el SindicalismoLibre (AIFLD), a instanciasde la AID, empezaron a planear la Reformatras la caídadel General Romero. Esta, sinembargo,no se puso enmarchahastael mes de marzo, cuandolos miembrosprogresistasde la Juntade Gobierno,encabezadospor Mayorgay Ungo, se vieron obligados aabandonarla,y no quedó lugara duda sobreel caráctercontrainsurgentede la Reforma. Deere señalóal respecto: «Aunque laAdministraciónCarter reconocíaque la Rejorina Agraria era un elemento Centralde la estrategiapara contenerel crecimientode las fuerzasrevolucionarias,estabaclaro queno creía quela situación estabamaduramientrasel Gobierno incluyeraa personasprogresistas con vínculos con las fuerzaspopulares.Lo que menosserviría a los interesesde Washington seríauna reformapotencialmenteradical que pudiera movilizaral ca¡npesinadoy a los trabajadores rurales bajo la bandera dela izquierda.Si una rejorina agraria iba a ser apoyadapor Estados Unidos, tendría que estar claramente definiday ser estrictamenteejecutadade formna que la izquierdano pudierautilizar el programapara movilizarun apoyomasivoque imnpulsara una reforma másradical»2. Los decretosde la ReformaAgradafueron publicadosentre marzoy abril de 1980. Muchos salvadoreños fueron sorprendidos porel anuncio,puesésa había sido planeadasilenciosamentepor los expertosnorteamericanos,la cúpula militar y los másaltos funcionariosde la Juntade Gobierno. Tan sólola Unión Comunal Salvadoreña(UCS), asociadaal AIFLD, fue consultadacon antelación.En función de las tierrasafectadasla Reformacontemplabatres etapaso fases: a) La “Fase1”, promulgadael 6 de marzo como “Ley Básicade ¡a Reforma Agraria”, teníacomo objetivo la expropiacióny redistribuciónde los latifundioscon másde 500 hectáreas.Se tratabade entre 300 y 350 fincas que,en conjunto,concentrabanel 15% de la tierra cultivable del país. La lBarry l987,p. 114. 2 Deere1985, p. 65. -431- mayor partede estasfincas se destinabaal cultivo del algodón y del azúcary a la críaextensivade ganado.La tierra seríaentregada,bajo la dirección del Instituto Salvadoreñode TransformaciónAgraria (ISTA), a cooperativas formadaspor los trabajadoresde las fincas. El Decreto reconocíaa los propietariosla posibilidad de retenerentre 100 y 180 hectáreas—el denominado“derecho de reserva”—, siempreque se realizarannuevas inversiones destinadas aaumentarla productividad.Los propietarios,por último, seríanindemnizadoscon bonos,con el objetivo de que las indemnizacionesfueran invertidasen la industria o el comercio. El valor de las indemnizacionesseríadeterminada segúnel valor fiscal de las fincas, y las cooperativasasumirían ladeudacon un plazode amortizaciónde 30 años. b) La “FaseII”, promulgadaal mismo tiempoque la Fase1, formaba parte tambiénde la Ley Básicade la Reforma.Su objetivo erala expropiacióny redistribuciónde las propiedadesde entre 100 y 500 hectáreas.Este tipo de propiedadesrepresentabaen conjuntoel 24% de la tierra cultivablede El Salvador.En ellas se producíaen tomo al 60% de la cosechade café, por lo que erala basedel poder económicode la oligarquíacafetalera. Por estarazón, la Fase II era considerada“el corazón de la Reforma Agraria”. Los propietarios afectadosen esta Fase tambiénserían indemnizadosy existíaun derechode reserva. e) La “FaseIII” fue promulgadael 28 de abril de 1980, casi dos meses después,a travésdel Decreto 207. Esta fase,denominada‘Tierra para el que la Trabaja”, concedíaa los arrendatariosy aparcerosde fincas menoresde 100 hectáreas lapropiedadde las tierrasque trabajaban hasta un máximo de 7 hectáreas.Al igual que en las dos fasesanteriores,los propietariosseríanindemnizadosy los nuevospropietariosasumirían la deudacon un plazode 30 años,en el cual las nuevas propiedadesno serían enajenables.Las propiedadesafectadasrepresentabanen conjuntoel 10% de la tierra cultivable de El Salvador.La mayoríade los beneficiarios cultivaba pequeñasparcelasdestinadas a laproducciónde granos básicos. Se estimabaque estafase tenía entre137.000y 183.000beneficiarios potenciales1• Proste~an1985, p. 99. -432- De llevarse a cabo plenamente, la Reforma redistribuiría entre el 40% y el 45% de la tierra cultivable de El Salvador, y beneficiaría a unas 300.000 familias campesinas.La estructura de la propiedad se habría alterado profundamente y el poder de la oligarquía habría sufrido un duro golpe. Los objetivos eran, sin duda,ambiciosos.Sin embargo,nadaestabaprevisto para los campesinossin tierra, que en 1980 eran entre el 60% y el 65% de la poblaciónrural. Por otra parte, la ejecuciónde la reforma se enfrentóa la oposición —a menudo violenta—de la élite oligárquica, y las Fuerzas Armadas se mostraron dispuestas a llevara efecto sólo partedel programa, de forma que éstepermitierala contenciónde la guerrilla afectandoen la menor medida posible alas estructurasde poderde la oligarquía. La ejecuciónde la Fase1 comenzóde inmediato.Más de500 técnicos agrícolas del ISTA, apoyadospor el Ejército, lograronexpropiar30 fincas el primer día de la Reforma. Lareacciónoligárquicano se hizoesperar.Se constituyóun Comitéde “Devolución de Tierras”, gran partede la maquinariafue ocultadao destruida,en torno al 30% del ganadofue sacrificado,y los terratenientes lograron eludir la expropiaciónde unas 65 fincas a través de maniobras legales~.A pesarde todo,en las semanas siguientesfueron expropiadosotros 200 latifundios2. Pero, como señaló JennyPearce,«la otra cara de la Fase ¡de la Rejorina fue la escaladade la represiónque la acompañó»3.Con la declaracióndel Estado de Sitio, el Ejército pudo utilizar la Reforma paraeliminar e intimidar a la oposicióncampesina4.En febrerofueron asesinados240 campesinos;en abril fueron 610, y en junio 770. Segúnlas palabrasde MonseñorRomero,se tratabade una reforma «bañadaensangre»5. A principios de abril de 1980 el Coronel Jaime Abdul Gutiérrez anuncióque la FaseII quedaba pospuestaindefinidamente.La oligarquia cafetalera,la más afectadapor estafase, se opusoenérgicamentea su ejecucióny pudo minar rápidamenteel compromisodel mandomilitar con la Administración Carter y el PDC. Las dos primeras etapashubieran afectadoa más del 35% de la tierra 1 Barry 1987, p. 118. 2 Sobreel desarrollode la Reforma,ver Pearce1982, pp.229-235y Deere1985,pp.67-69. 3 Pearce1982,p. 232. 4 ¡nJorpressCenrroa,nericanan0 385, 20de marzode 1980, p. 1. 5 Citadoen Coatsworth1994, p. 154. -433- cultivabledel país. Limitar la Reformaa la Fase1 significabaque sóloel 15% de la tierra sería redistribuida, lo que reducíaconsiderablementeel número de familias beneficiarias.La Administración Carter manteníauna posición ambivalentesobre esta Fase, pues temíaque condujeraa un brusco declivede la produccióncafetalera,el cual hubiera causadodesequilibriosen la balanza de pagosdifícilmente superables’.Olvidando la Fase II, la AID comenzó entoncesa buscarprecipitadamenteotro mecanismo para ampliarel númerode beneficiariosy asegurarque la ReformaAgraria tuviera algún impacto. La FaseIII fue el resultado-. La Fase III o “Tierra para el que la trabaja” fue totalmentediseñadapor un equipo de expertosde la AIFLD dirigido por Roy Prostermany Mary Temp1e~.El objetivo, ademásde dar continuidada unaReforma amenazada por la suspensiónde la fase II, eraproporcionarapoyo social en las zonas ruralesa la Junta de Gobiernoy al PDC. La mayor partede las parcelas arrendadassusceptiblesde convertirse en propiedades individualesse encontrabaen áreas de fuerte presencia guerrilleracomo Morazán, Chalatenango,Cuscatlány Cabañas.Un funcionario de la AID definió claramenteel propósito de esta Faseal declarar que «...no hay nada mnós conservadorque unpequeñocampesino.Vamosa parir capitalistascomno conejos»4. Los efectosde la FaseIII, sin embargo,quedaronmuy lejos de las previsiones iniciales. El Ejército y los funcionariosciviles salvadoreñosla percibieron como unaimposición estadounidense,y la oposiciónde los propietarios—en su mayoríacomerciantesy medianos agricultores acomodados— fue feroz.A menudo,éstos recurrieron a los “escuadronesde la muerte” y a bandas de pistolerosa sueldopara amedrentaro asesinara los potencialesbeneficiarios. La violenciay la polarización políticaen el medio rural,en consecuencia,se intensificaron. José Rodolfo Viera, director del Programa, denunció 1 Estostemores,en granmedida, eraninfundados.VerSchoultz 1987, p.59. 2 Deere1985, p. 66. 3 Roy Prosterman, consultorde la AIFLD, había diseñadoel Programade Reforma Agrariaque EstadosUnidospusoenprácticaen Vietnamuna década antesen el marcode suscampañasde pacificaciónrural. El Programa eramuy similar alque sehabíaaplicadoen Vietnam, y tenía inclusoel mismonombre. 4 Citadoen Bany 1987, p. 115. -434- públicamenteque muchos campesinosestabansiendo asesinados«con el Decreto 207en susmanos»1. A mediadosde junio la Unión Comunal Salvadoreña (UCS) denunciabala escaladade asesinatospolíticos que seestaba produciendoen el marcode la reforma.Viera y los dos asesoresnorteamericanosde la AIFLD, como vimos, tambiénfueron víctimasde estaespiral de violencia. Durante 1981, por lo menos90 dirigentesde la UCS, junto a un gran número de potenciales beneficiarios,corrieron la mismasuerte. La AID y la AIFLD esperabanque estafasede la Reformaseejecutarapor sí misma. El Decreto207 establecíaque los arrendatarios seríanpropietariosde las parcelas desdeel mismo momentode su promulgación.Sin embargo,los propietarios comenzaron aexpulsara los campesinosarrendatarioso siguieron cobrandoel arriendo por medio dela intimidacióny la violencia. La posesión efectiva requeríala titulación de las tierras, y ésta, a su vez, exigía la identificación, registroy verificación de los reclamantes.El reglamentoque regulabaesteprocesotardó ocho meses enemitirse. Los primeros títulos provisionales comenzarona serentregadoscasi un año despuésy en abril de 1981 sólo un millar habían sidoentregados.Paraentonces, segúnunaencuesta de la UCS y la AIFLD, se estimabaque en torno al 20% de los posibles beneficiarios—unas 25.000 familias— ya habíansido expulsadosde las tierras,y unos75.000 campesinos seguían pagando rentas.A finalesde 1981 se habían entregado 20.800 títulos,y ello obedeció más alas presionesde la AID y de la UCS que al compromisode los salvadoreñoscon esta Fase de la Reforma-. El compromisode la AID con la Reforma fueesencialparaque ésta,pesea sus limitados resultados, pudierallevarse a cabo. La AID diseñó la Reforma prácticamenteen sutotalidad, proporcionólos técnicos agrícolas a travésde la AIFLD, así comola financiaciónnecesariapara llevarlaa caboy hacerfrente a las indemnizaciones delos terratenientes.Segúnla Misión de la AID en El Salvador,la ReformaAgrariaera “el punto focal” del programade asistencia norteamericanaa El Salvadora. 1 Pearce1982,p. 234. 2 Deere1985, p. 67. Ver también Simony Stephens1982. 3 AID 1980d,p. m. -435- En los primerosmeses de laReforma,la AID proporcionó 18 millones de dólaresen créditos,otros 17 millones para financiar las actividadesde las institucionesdel Gobierno salvadoreño,y 3,6 millones ala AIFLD y a la UCS paraasistenciatécnicay organizaciónde la Reforma. Parael quinquenio1981- 1985 se presupuestaronotros 250millones de dólares —unos 50 millones anuales—procedentesde los ESF,la Asistenciaparael Desarrollo (DA) y el Título 1 de la PL-480. Esta cifra representabael 60% de toda la asistencia prevista paraEl Salvadoren ese periodo. En la práctica,los desembolsos fueronmenoresy se ejecutaronmucho más lentamentedebido a las dilaciones y dificultades que experimentó el programai.El cuadron0 46 muestrala financiacióndesembolsadaentre 1980 y 1990 para la ReformaAgraria. En total fueronasignadosa la reforma 219,7 millonesde dólares,lo que representóun promediode 20 millonesanuales. Cuadro n0 46 El Salvador.Asistencia comprometidaen los proyectos de la Reforma Agraria,1980-1990 (Millonesde dólares) Provecto Denominación Inicio Monto 519-0259 Apoyoa la Reforma Agraria 1980 5,00 519-0262 Organizaciónde la ReformaAgrada 1980 13,77 519-0263 CréditosdelaReformaAgraria 1980 85,82 519-0286 AsistenciaTécnica(Technoserve) 1982 3,25 519-0265 Apoyoal sectorde la ReformaAgraria 1983 46,01 519-0312 AsistenciaTécnica(Technoserve) 1985 5,32 519-0307 FinanciamientodelaReformaAgraria 1986 50,00 519-0353 NationalCooperativeBusinessAssociation 1988 5,90 519-0381 Modelosalternativosdetenenciadela tierra 1990 0,16 519-0382 DesarrolloEmpresas Rurales(Teclinoserve) 1990 4.50 TUFAL 219,74 Fucnw: Rosa 1993,p. 43,a partirde datos de laAID 1 Rosa 1993, p. 43. -436- El espectacularaumento dela asistencia norteamericanaa partir de 1982 y el desplazamientodel interés y los fondos norteamericanoshacia otrosdestinos redujo significativamentela importanciarelativa de la Reformaen el conjunto de la ayudanorteamericana.Entre 1980 y 1983 la Reformarecibió el 13,7% de la ayuda económicatotal. En 1987 estaproporciónse redujoal 7,3%,y en 1989 al 4,3% (Ver cuadro n0 49). En el conjunto de la década,los fondos asignados a laReformaAgraria terminaron siendosólo el 7,4% de la ayuda económicatotal 1• Buena partede los fondos procedíande las cuentasen monedalocal generadas por los ESFy la ayuda alimentaria.Entre 1982 y 1980 la Reforma recibió 1.114 millones de colonesde dichas cuentas. 314 millonesfueron utilizados para capitalizarel “Fondo de Compensaciónde la ReformaAgraria”, un fondo especialde carácter permanente gestionado porel Ministerio de Hacienda-. La llegadade Reagana la Presidenciaen enero de 1981 planteó seriasdudas sobrela continuidadde la Reforma.El entornopolítico del nuevoPresidente, como señaló Lars Schoultz,estabaprofundamenteconvencidode que el problema de El Salvador era el comunismo y no la injusticia social o la ausencia de democracia. Según el Senador Jesse Helms, las reformas “socializantes” emprendidaspor la AdministraciónCarter en El Salvadorsólo contribuirían a abrir espaciospara la subversión,y por lo tanto el apoyo norteamericanoa la Reforma debería ser suspendidode inmediato. El Congreso,sin embargo, condicionóla aprobaciónde la ayuda económicay militar a la certificación,por partede la Administración,de que el Programa estabaprogresando. Parasalir de estedifícil dilema, Reaganoptó por adecuarsu discursoa lo que cada parteesperabaoír. Ante los seguidoresde la Reforma,mostró resultados. Ante susoponentes,aclaró que se trataba de una política del Gobierno Salvadoreñoy que EstadosUnidosno la considerabacorrecta.Para respaldar esta doble estrategia,EstadosUnidossiguió apoyandola Reforma, pero lo hizo sólo en la medidaen que seobtuvieran los resultadosmínimos parapoder 1 En este cálculono consideramos la ayudamilitar. 2 Cuenca1992, PP.59,77y 111. -437 emitir la certificaciónsemestraly obtenerdel Congresola ayudamilitar y de seguridad quenecesitabapara desarrollarsu política, que hacia de la estabilizacióneconómicadel Gobiernoy la derrotamilitar de la guerrilla sus principalesobjetivosl. Como observaronalgunos analistas,el ritmo de titulación de tierrasde la Fase1 y la FaseIII se acelerabaantesy durantela presentaciónde la certificación al Congresoy los debatessobre la ayuda económicay militar. Una vez aprobadala ayuda,el procesode titulación perdíadinamismoy se recrudecíanlas expulsionesde campesinos-. El mantenimientode ciertaactividaden cuantoa redistribuciónde tierras era, por otraparte,funcionala la estrategiade “Guerrade Baja Intensidad” (GBI) que la nueva administraciónnorteamericanaestabaponiendo en marcha. “Ganar los corazonesy las mentes”de la población rural frente al avance insurgenteexigíadar algún tipode respuesta ala presión campesina sobrela tierra. En enerode 1982 la Administración Reagan certificóque la Reformaestaba avanzando, calificándolacomo “granéxito”. Para Duarte, sin embargo, la realidad era distinta.Los asesinatos políticos,la expulsiónde campesinosy la frustraciónproducidapor el abandonode la FaseII y por los retrasosen el procesode titulación de tierras empujaron a muchos campesinosal lado de los revolucionarios. La Fase II también hizo que laextrema derechaganara nuevosadeptosentre los medianospropietarios.Al llegar las eleccionesde 1982 menosdel 20% de los potenciales beneficiariosde la Reformahabían recibido títulos provisionales.El triunfo de la extrema derechaen las zonas rurales permitióconstatarque ni la Fase¡ ni la FaseIII habían logradocrear unabasede apoyoal PDC en el medio rural~. La AsambleaNacionalConstituyentesurgida delas eleccionesde 1982, poco despuésde suformación,aprobóuna resoluciónque cancelabadefinitivamente la Fase II, hasta entonces formalmente “pospuesta”, y suspendía “temporalmente”la ejecuciónde la FaseIII. Aunque esto últimono afectabaa los campesinos ya designados comobeneficiarios,se desató una nuevaoleada de expulsiones.Por otra parte,los puestos clavedel Ministerio deAgricultura 1 Schoultz1987, pp.65-70y Arnson 1989, pp.81-87. 2 Deere1985, p. 68. 3 Deere1985,p. 68. -438- y el ¡STA fueron asignadosa miembrosde ARENA, que obstaculizaron deliberadamenteel procesode titulaciónde tierras. En enerode 1983, de las 328 cooperativasde la Fase¡ sólo 20 habíanrecibido títulos, a pesarde que 130 de los antiguos propietarios ya habían percibido la indemnización completal. Las presionesde la Administración Reagany los recortesde la ayuda,como vimos en el apartado7.5, lograron revertir estadecisión. El Gobierno salvadoreñoseapresuró aclarificar que la Fase111 no seríainterrumpida.En junio y julio de 1982 se distribuyeron los primeros títulos de propiedad definitivos de estaFase,permitiéndole aReaganemitir unanuevacertificación el 28 de julio. En enero de1983 el Presidente Reaganvolvió a certificar que la Reforma seguiaen marcha.En marzo, sin embargo,se publicó un estudiofinanciado por la AID que mostrabaque las expulsionesde arrendatarios habían continuado a un ritmo similar al de 19822.En junio la AsambleaNacional Constituyente asestó un nuevo golpe a la Reformaal incluir en el borradorde la nueva Constitución dos artículos —el 104 y el 105— que permitirían a los antiguos propietarios reclamar la devolución de las tierrasafectadaspor la Fase 1 y cerraban el paso a futurasexpropiaciones. Nuevosdatosde la AID, aparecidos entre 1983 y 1985, pusieron de relieve los problemaseconómicosy administrativos que enfrentaba el sector reformado. A pesar de las afirmaciones de la Administración norteamericana,cadavez fue más difícil ocultar que la Reforma, “corazón”del reformismocontrainsurgente,no era el éxito que se pretendía mostrar3. La victoria del PDC en las elecciones presidenciales de 1984 no alteró significativamente la situación de abandono en la que se encontrabael sector reformado. Con Duarte como Presidente, la Administración Reagan ya no necesitó certificar ante el Congreso que ésta continuaba progresandopara obtener la aprobación de la ayuda por parte del Congreso, con lo cual la Reforma perdió el valor instrumental que hasta entonces había tenido. El interés de Estados Unidos y del propio Gobierno de El Salvador, como 1 Strasma etalil 1983,cuadro 74b. 2 Strasmaeta/ii 1983. 3 Citados en Barry1987, p. 117. -439- veremos,sedesplazóhaciala promocióndel sector privadoy las exportaciones no tradicionales,las cualesfueronconsideradasel nuevo eje dela estrategiade reactivacióneconómica(Ver apartado 7.8).En el plano contrainsurgente,ante el evidente fracaso de la Reforma, el esfuerzo se desplazaríahacia las operacionesde “accióncívica” del “Plan Nacional” de1983,y de “Unidospara Reconstruir”de 1986 (Ver apartado 7.6.3). En tomo a 1986 el impulso de la Reformaestabatotalmenteagotado.Todavía en 1987 la AID exigió al Gobierno,mediantela condicionalidadde la ayuda alimentaria, que aceleraseel proceso de titulación de la Fase III; posteriormente,en abril de 1991,la Administración Cristiani promulgó el Decreto 747,quealentabala subdivisión enparcelasindividualesde las tierras asignadasa las cooperativasde la Fase1. La AID había solicitadoestamedida, sin éxito,a la administraciónDuarte a lo largo de varios años, perosólo pudo llevarse acabo con ARENA de nuevoen el poder. Jorge Villacorta,diputado del PDC y autorde los decretosoriginales de la Reformaen 1980, valoró así estedecreto: «No tengola mnenordada de queen unospocosañosla mnayoríade los camnpesinoshabrá vendidosu tierra o las verápuestasa la ventapor los bancos quetoimiaron sustierras cotizo garantía. Volveremosde nuevoa los días en lo~s que unaspocasfamilias poseíanla mayorparte de la tierra, y volveremosa encontrarnos conlas mnismasdesigualdades agrarias quenos llevarona la guerra»’. Estas medidas,que daban terminación a aspectosaún pendientes dela Reforma o modificaban sus características iniciales, no aumentaronel número de beneficiariosni comportaronningunanuevaexpropiación,y el Decreto de 1991 podía ser considerado, como denunciaron las organizaciones cooperativistas,el comienzo deun procesode “contrarreformaagraria”2 El sector reformado, por otraparte, experimentódesdeel comienzodel programaseriosproblemasde gestión y financiación. El propio Inspector Generalde la AID, en un informe de 1984, señaló: 1 Citado en Murray 1995,p. 99. 2 Murray 1995,p. 99. -440 «[Las cooperativasde la Fase 1] . . .tenían masivasdeudasde capital, carecíande capital circulante, contabancon grandes extensionesde tierra que eran imnproductivas,con excesode manode obra y una gestion débil(...) el futuro de estascooperativasparecedesoladorsi no seadoptanreformnassustanciales.La mnayorparte no están teniendolos ingresos suficientespara serorganizaciones 1~ Seis años después de ser constituidas, sólo 160 de las cooperativas de la Fase 1 —la mitad de las previstas— habían recibido los títulos definitivos de propiedad. Los campesinostuvieron que hacersecargo de propiedadesa menudo descapitalizadas sin contar con asistencia técnica ni acceso al crédito. La nacionalizaciónde la bancano modificó las prioridadesde crédito en el sector agropecuario.La mayor parte del crédito siguió fluyendo a la gran propiedad cafetalera. En 1985 el sector reformado adquiriósólo el 11% del crédito agropecuario. Tal y como señalóel Inspector General de la AID,aproximadamenteel 45% de las tierras de las nuevas cooperativaseran improductivaso de muy baja calidad, la toma de decisionesquedóen manosde los administradoresdel ISTA, y la participaciónde los cooperativistasfue muy escasa, porno decir inexistente. Informes oficiales salvadoreñosreconocíanque los beneficiarios no se sentían como propietarios, sino como trabajadores asalariados del ISTA y de sus gestores,que a menudoeran losantiguosadministradoresde los terrateniente~2• El sector cooperativonació soportando una deudaagrariade casi 900millones de colones, equivalentesa 360 millones de dólares,derivada de unas indemnizacionesa menudosobrevaloradas.A finales de 1987 ¡a deudaagrada acumuladapor estesector representabaunos 2.000 millones de colones.La devaluaciónde 1986 y la caídade los preciosde exportaciónhicieron aún más difícil la amortizaciónde estasdeudas3.Es significativo anotarque a partir de 1985 EstadosUnidos permitió al Gobierno salvadoreñousar losfondos en monedalocal generadospor los ESF paraabonarlas indemnizacionesa los terratenientes. Paradójicamente, parte de la ayudaterminó en manosde este 1 AID 1984c,citado en Hackel y Siegel 1987,p. 97. La traducción es nuestra. 2 Barracloughy Scott 1987, p.72. 3 Barracloughy Scott 1987,p. 73. sectormientrasque lascooperativascampesinas caíanen unasituación de insolvenciacrónicaque impedíaque fueran viables económicamente. A mediadosde la década laFaseIII tambiénenfrentabauna situación sombría. En 1985 sólo 18.000 beneficiarios contaban con títulos de propiedad definitivos. En su informe de 1984 el InspectorGeneral de la AID señaló expresamente: «.. .menos de la mnitad (unos 50.000 respectoa una estimnaciónde 117.000)de los individuos elegibles para acceder a lapropiedadbajo la FaseHl han rellenadolas solicitudespara adquirir la tierra. Y en torno a un tercio de los solicitantes yano está trabajandola tierra. No están trabajandola tierra porquehan sidoamenazados,expulsadoso hechos desaparecer»1• La asistencia técnicaparala Fase III fuevirtualmenteinexistente,y la mayor partede losarrendatarios,como vimos, ocupabaparcelasde menosde dos hectáreas,incapacesde sostenera unafamilia. Debidoa la baja calidad delas tierras, los arrendatariosrotabanlos cultivos. ‘Tierra parael que la Trabaja” suponíaque los campesinos deberían manteneren cultivo las mismas parcelas durantelos treintaañosen los cualesdebía pagarsela deudaderivada delas indemnizaciones.Los expertosen ReformaAgraria parecían haber olvidado los problemasde erosióny empobrecimientodel suelo que estoacarrearíay, en suma, la ley de los rendimientos decrecientes que afecta inexorablementea las tierras sobreexplotadas. Endeudadosy con parcelas demasiado pequeñas,la mayor partede Los beneficiariosde la FaseIII continuaronpor debajodel umbral de la pobreza. ¿Cuál fuefinalmenteel impactode la Reforma?Para1990, según muestranlos datos del Ministerio de Agricultura y Ganadería(MAG) recogidosen el cuadron0 47, se habían redistribuidoun total de 295.000hectáreas—el 22,1% de la tierra cultivable de El Salvador—en beneficio de 85.227campesinos, que representabanel 14% de la PoblaciónEconómicamenteActiva (PEA) agrícola de1990. Las 36.697familias beneficiariasde la Fase 1 obtuvieron 215.000has. La Fase III tuvo finalmente42.289familias beneficiarias,que recibieronen propiedad69.605hectáreas,lo que representabaen promedio 1 AID 1984c, citado en Hackely Siegel 1987,p. 97. La traducción es nuestra. - 442 - sólo 1,6hectáreas per cápita.Las cifras de la Fase III ponende manifiesto que en torno al 20% de los beneficiarios nuncallegaron a tomar posesiónde la tierra por efectode la violencia. Es indudableque la Reforma suponeun cambio importanteen la estructurade la propiedadagrariade El Salvador,perono es menos cierto que suimpacto real quedó muy por detrásde lo inicialmenteestimado.Las cifras mencionadas representaban entre una tercera y una cuarta parte de los beneficiarios previstos inicialmente, y aproximadamentela mitad de la tierra que se consideróobjetode redistribución.Desdela perspectivade la redistribuciónde la tierra, los resultados hansido bastantemagros.A pesarde la Reforma,en 1990 el 57,3% de los campesinoscarecíaaún de tierra propiay el 16,6% contabacon parcelasde menosde 1 manzana(0,7 hectáreas)I. Cuadron0 47 El Salvador. Impacto de la reforma agraria, 1990-1992 Hectáreas promedio ocr familia Miles de trabajadores ruralesFase de laReforma en El Salvador conforme a su propio sistema de condicionamientos, el cual adoptó los ritmos y contenidos que permitía la situati.’ión política»2. La condicionalidad asociada al ajuste estructural, como veremos, no se afirmó plenamente hasta principios de los años noventa, cuando ya se vislumbraba la finalización de la guerra civil y las prioridades de seguridad de Estados Unidos habían cambiado sustancialmente. 1 Un detallado análisis de estas pugnas, incluyendo los puntos de vista del Departamento del Tesoro, en GAO 1985, pp. 39-41 y 65-69 2 Cuenca 1992, p. 83. -455- -Parte de la ayuda norteamericana fue destinada expresamente , como veremos, a ampliar la capacidadde importar bienesintermedios por parte del sector privado. Ello contribuyó decisivamentea evitar los efectos recesivosde un programade ajuste inducido por la escasezde divisas,e hizo posiblela modestarecuperacióneconómicaque se registró entre 1983 y 1984 (Ver cuadron0 48). -La financiación proporcionadapor la AID y por los organismos multilateralesdominados porEstados Unidos—particularmenteel BID— también contribuyó a modificar el ritmo y la composición del endeudamientoexterno.I)urante la primeramitad de la décadala deuda externa total desembolsada aumentó rápidamente, hasta llegar a duplicarse (ver cuadro n0 5!). La deuda pública, alimentada por los créditos de la Ah). el FMI y el BID, aumentómásrápidamenteaún.Como resultadode este proceso, al finalizar la década de los ochentala mayor parte del endeudamiento externo salvadoreño era de carácter público. En 1978 este tipo de deuda representaba el 58,6% del total; en 1981 ya era el 85.1%; en 1983 llegó al 903% y en 1991 alcanzó el 94,1%. Es significativo observar que los años en los que la deuda externa salvadoreña creció más rápidamente coinciden con el periodo en el que la AID otorgó buena partede su ayuda como créditoy no como donación. Entre 1980 y 1984 el 5 1,5% de la ayudaseotorgóa crédito. Entre 1985 y 1989, por el contrario, sólo el 13% de la ayudatotal fue concedidaa crédito,y las donacionesrepresentaronel 87% restantel. Un rasgo destacablede este procesoes que laAID, junto con otros organismos oficiales deEstadosUnidos, llegó a serel principal acreedor del país. A pesar deque un elevado porcentajede la ayuda fue entregada como donación,en 1991 El Salvadordebíaa la AID y a otras fuentes oficiales de EstadosUnidos un total de 807 millonesde dólares2,que representabanel 36% de la deudatotal y el 39% de la deuda públicade El Salvador.Al BID, segundo gran acreedor del país, se le debían otros 1 Datosde la AID en Cuenca1992,p. ‘74. 2 Distribuidosde la siguienteforma: 274 millones a la AID, 379 millonesen créditosPL-480, 99 millonesde ayuda military 55 millonesencréditos a laexportacióndela CCC. -456- 575,5 millones —el 26% de la deudatotal— y otros acreedorespúblicosy privados acumulabanel 38% restante1. Lo más significativo, sin embargo, es que a pesar del fuerte endeudamientode la primera mitad de la década,el masivo flujo de divisas procedentede la ayuday de las remesas permitió que la deuda total se mantuvieraen un nivel relativamentebajo respectoal promedio regional, y que se pudiera hacer frente al pago del servicio correspondiente, evitando la “crisis de la deuda” que afectó en este periodo al conjunto de la región2. Cuadron0 51 El Salvador. Evolución y estructura del endeudamientoexterno, 1979-1992 (Millonesdedólares) 2400 - 2200 — 2000- 1800- 1600 1200 -—------ L 1400 1000 800 - 600 400 - 200 O-. 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 19901991 • Deuda total • Deuda publica Fuente:CEPAL 1 Datosde MIPLAN en Rosa1993, p. 10. 2Boyceetahi 1995,p. 23. -457- Los hechosmencionadosponen de manifiesto que,a diferenciade lo ocurrido en paises como Costa Rica o, en menor medida Guatemala, la AID no teníael ajuste estructural en su agenda política. b) El apoyo presupuestarioal Gobierno y el financiamientoexterno del déficit fiscal1 Como indicamos al principio de este apartado, el sostenimiento de las finanzas públicas para hacer posible el esfuerzo de guerra fue, junto con la estabilización macroeconómica,uno de los principales objetivos dela AID en El Salvador.Es significativo observarque la AID optó claramentepor una estrategiade reforzamientodel sectorpúblico salvadoreño,debido a que ésta, aunque no coincidiera con los postuladosneoliberalesde la administración Reagan, era un componente esencial de la estrategia contrainsurgente. En la práctica, las consideraciones de seguridad se impusieron sobre las propuestas neoliberalesde reduccióno “adelgazamiento”del Estadoy de privatizaciónde empresas públicasque la AID estabaimpulsandoen los otros países dela región, especialmente en Costa Rica. Hasta 1989 la privatización estuvo fuera de la agendade la AID para El Salvador. La asistenciade la AID al Gobiernode El Salvadorprocedíadc los fondos en moneda loca! generados por los ESFy el Título 1 de la PL-480. Según los cálculos de la investigadora salvadoreña Breny Cuenca, entre 1985 y 1989 los ESFy la PL-480 titulo 1. generaronunos3.882 millonesde colones.El cuadro n0 52 muestrala importanciarelativa de los fondos asignadosa cadauna de estascuentas,y pone de manifiestoque la AID dedicó másde la mitad de sus recursos—el 58.7% del total, para ser exactos— a apuntalarlas maltrechas finanzasdel EstadoSalvadoreño. Hasta 1983 los fondos en moneda local destinadosal Gobierno fueron absorbidos por el Presupuesto General y por lo tanto fueron gestionados por el Ministerio de Hacienda. En abril de 1983, ante la extraordinaria afluenciade fondos de la AID, se optó por habilitar un nuevo instrumento de gestión de la ayuda: el denominado “Presupuesto Extraordinario de Reactivación Económica” (PERE) dependiente del Ministerio de Planificación (MIPLAN). 1 Esta secciónse basaen granmedidaen el estudiode Cuenca1992,especialmentepp. 47-61 y 142-167. 458- El Decreto206, quecreóel PEREy la SETEFE,tambiénestablecióel “Fondo de ActividadesPrioritarias”, al que se destinaríanlos fondos en monedalocal generados porlos ESFy la ayudaalimentaria.El PERE se estructuróa partir de cinco gran&c programas: a) apoyoa la Reforma Agraria;b) generaciónde empleo; c)restauraciónde serviciosbásicos; d)asistenciahumanitaria,y e) administracióngeneral.Los cuatroprogramasbásicos,como se detallaen el apartado7.6.3, estándirectamente relacionadoscon las prioridadesde la AID en el mareode la “economíade guerra Cuadron0 52 Distribución dc los fondos en moneda local. El Salvador, 1985-1989 2,94% 31,3 0% U PERE (MIPLAN) 34,54% • Presupuesto General/M0 Hacienda ~ PASP (BCR) 5 Gastos operación AID E Fondo reserva AID-SETEFE 27,43% Nota: los fondos en moneda local generados por los ESFy la PL-4S() Título 1 se distribuyeron en cuentas especialesabiertaspor el BancoCentralde Reserva. Las cuentasy las instituciones responsablesde las mismas lueron las siguientes: a) Ministeriodc Hacienda:fondosdestinadosaapovareíPresupuestoGeneraldel Gobierno.Aproximadamente unatercerapartedeestosfondoscorrespondieronal FondodeCompensaciónde la ReformaAgraria. b) Ministeriode Planificación(MIPLAN): dotacióndel PresupuestoExtraordinariode ReactivaciónEconómica (PERE). e) BancoCentralde Reserva (BCR):Fondo de Créditoparala Inversióny el Desarrollo(FOINVER),destinado a la empresa privada d) AID: gastosadministrati~os de la oficina de la AID enSanSalvador Fuente:Cuenca1992,p. 78, enbasea los Memorandade Entendimiento AID-Gobierno deEl Salvador -459- Es difícil calcular la proporción del presupuestogubernamental salvadoreño procedentede la AID, debido a que lasestadísticasoficiales no recogen separadamentelas vías de financiaciónexternasy los datosdisponiblesson parcialesy muestransignificativas discrepancias1• En su estudio sobre el impacto de la AID en El Salvador,Breny Cuencaha intentado hacer una estimaciónal respectobasándoseen los “Memorandade Entendimiento” firmados por la AID y el Gobiernode El Salvador para cadauno de los programas y proyectos. El cuadro n0 53 recoge los cálculos de esta investigadora y los compara con los ingresos y gastos del Gobierno. Apoyo de la AID al presupuesto Cuadron0 53 gubernamental salvadoreño, 1984-1988 Cuentas fiscales Déficit o Gastos superavit 1.582 -549 1.695 -607 1.571 -324 1.821 -382 2.150 -193 2.723 42 3.023 86 3.0<96 -175 Aportaciones AID Presupuesto Como <% Como 9~ General PERE d4yasto deldéficit 304 — 19,2 55,4 472 — 30,0 77.7 553 — 35,2 170,6 383 147 29,1 138,7 151 252 18,7 208,8 312 264 21,1 n.d. 588 480 35,3 ná. 542 572 360 6366 Fuentes: Para las cuentas fiscales, FMI, huernatwnal [manual Sta/islas, ~ariosaños. Las aportaciones de la AID al Presupuesto Generaly al PEREhan sidocalculadas por Cuenca1992, PP. 48-49, condatosdel BCR. De la comparaciónse desprendeque eneseperiodo la AID pudo llegar a financiarel 28% del gastogubernamental.Otrasestimaciones muestran valores algo más bajos, pero que no dejande ponerde manifiestola fuerte dependencia externa de las finanzas públicas salvadoreñas. El Servicio de Investigaciones 1 Una discusión más extensa sobre estosproblemas seencuentraen CongressionalResearch Service(CRS) 1989a,Pp. 54-59. 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 ljwresots 1.068 1,0<91 1.258 ‘.574 .9< >2 2.822 2.981 2.631 - 460 - del Congreso de Estados Unidos, por ejemplo, calculó quela AID financió el 21% del presupuestogubernamentaldel año 19881. A travésde la ayudala AID establecióuna relación privilegiadacon las tres institucionesmás importantes en materiaeconómica: los Ministerios de Hacienday Planificación (MIPLAN) y el BancoCentral de Reserva (BCR). Mediantela condicionalidadde la ayuday unosmecanismosde administración fuertemente supervisados,la AID mantuvo un elevadogradode control sobre el destinofinal de los fondos. El fuerte pesode la asistencia norteamericanaen el presupuesto estatal otorgó a la AID amplios poderespara orientar las políticas estatales y subordinarlas a su proyecto estratégico. Esta influencia fue mucho más acusada en el caso del Ministerio de Planificación, ya que la práctica totalidad del PERE procedía de Estados Unidos, y la AID se reservó amplias competencias en materia de administración y control del gasto. Otorgando fondos a otros ministerios e instituciones autónomas y por lo tanto reorientando sus prioridades, el MIPLAN se convirtió en una palancadecisivapara desarrollarlas reformas estructuraleso la política contrainsurgentede la AID2. En consecuencia,para valorar el impacto estabilizadory la significación política de las transferencias en moneda local es oportuno examinar cuáles fueron los programase institucionesprioritarias para la AID, y hastaqué punto las instituciones ejecutoras dependieron de estos fondos. Los cálculos de Breny Cuenca muestran que las aportaciones de la AID al presupuesto general se concentraron en un número relativamentereducido de ministerios e instituciones autónomas que, en conjunto, tuvieron una gran importancia estratégica en el marco de la “economía de guerra’”. Además de los Ministerios clave en materia económica —Hacienda y Planificación—, los más destacados fueronlos siguientes: - Ministerio de ObrasPúblicas (MOP):la AID financió la reconstrucciónde carreteras,puentese infraestructurade transporte. Estas acciones. generalmente intensivas en mano de obra, se inscribieron a menudo en el marco de programas de empleo de emergencia. 1 Congressional Research Service(CRS) 1989a,p. 43. 2 Cuenca1992, p. 172. - Ministerio de Agricultura (MAG): tal y como vimos enel apartado 7.4.2, la AID financió la práctica totalidadde la Reforma Agraria.En función de la importanciaqueestados Unidosasignóa la Reforma,las aportacionesa este Ministerio tuvieronsu momentoálgido entre 1980 y 1985, decayendo después.Hacia 1989, al comenzarel procesode distribuciónindividual de las tierrasde lascooperativas,la Reformavolvió a recibir aportaciones significativasde la AID a través de la Financiera Nacionalde Tierras Agrícolas (FINATA). - Ministerio de Educación (MED):entre 1985 y 1990 la AID asignóal MED 46 millones de dólares, entreotras aportaciones,con el objetivo de recuperar el nivel de prestación de servicios anterior a la guerra. Estos fondos permitieron construir400 nuevas escuelas,restaurar2.400 aulasy adquirir 1.253.000 unidades de pupitres y mobiliario escolarí. - Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social: este Ministerio, junto con el de Educación, ha recibido apoyo continuado y sostenido de la AID a lo largo de toda la década. En 1983 recibió 16 millones de dólares para un Programa de Revitalización de los Servicios encaminado a mejorar la red de asistencia primaria y la capacidad logística del Ministerio. La AID también financió los servicios de emergencia,cirugía de guerra, y rehabilitación, particularmente los relacionados con las víctimas del conflicto2. La reconstruccióny la rehabilitaciónde la infraestructuray el mantenimiento de los servicios públicos esencialestambién fueron los objetivos que presidieronla financiación de la AID a las institucionesautónomascomo la Administración de Acueductos y Alcantarillados (ANDA). Los fondos aportados a la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (GEL), en concreto, se destinaron a repararlos dañoscausadosa la red eléctrica porlos frecuentes sabotajes del FMLN. En el caso de CONADES, como indicaremos más adelante, la financiación se dirigió de forma directa a apoyar el esfuerzo cívico-militar de pacificacióncontrainsurgente. Cuenca1992, p. 162. 2 Cuenca1992,p. 158. - 4.62 - Paraestasinstituciones,tal y como recogeel cuadron0 54, la financiaciónde la AID cubrióuna partesignificativade susgastostotales, que oscilóentreel 12% y el 25%. Respectoa los gastosde inversión, la significación de los fondos de la AID fue mucho mayor. Estos datosson particularmente significativos si consideramos que los gastos de inversión estuvieron asociados, en gran medida, a la reconstrucciónde las infraestructurasdestruidaspor la guerra y a la dotación de servicios de las comunidades de población desplazada. Cuadron0 54 La asistenciade la AID a las instituciones estatalessalvadoreñas, 1983-1989 Fondos AID a través de Fondos AID como 9? dc Institución M~ dc Obras Públicas KV’ de Educacion M’ deAgriculiura M~ de SaludPública y AsistenciaSocial Adm, Nal. de Acueductos Alcantarillados (ANDA) Banco Central de Reserva (BCR) Comisión Ejecutiva Rio Lempa (CEL) FinancieraNacionalde Tierras(FINATA> ComisiónNacionaldc Desolazados(CONADES~ Presupuesto General 255,7 313/> 210,9 78,8 O o o o 0 egresos PERE totales 296,5 25 153,7 14 134,3 21 152,4 13 103,7 22 93,7 n.d. 74,7 16 54,9 12 39 5 ______ n.d, Fuente:cuenca19<92,anexolO, a partir dedatosde la AID y dei Ministeriode Hacienda El efectomásdestacadode la asistencianorteamerícanaen las finanzaspúb!icas seencuentra,sin embargo,en el gasto militar.Las transferenciasde fondos de origen norteamericano a los ministerios civiles liberaron recursosdel presupuestogeneral para las Fuerzas Armadasy las campañasde contrainsurgencia,reduciendoel impactode los recortesde la ayuda militarde los años 1980-1983,y convirtiendoen papel mojado las restriccionesque el Congresonorteamericano habíaestablecido respectoal uso de los ESEy de la monedalocal. Inversion it, 227 131 77 149 md. 4 md. ni. - 463 - Además,los fondos proporcionados por la AID permitieron aumentarel gasto público en sectorese institucionesclave y contribuyerondecisivamentea cerrar la creciente brecha fiscal provocada por el gasto militar, permitiendo que el Gobierno eludiera medidasmuy costosas desdeel puntode vista político o social —y por lo tanto potencialmente desestabilizadoras—como la reforma tributaria o el recorte de los gastos sociales y de la inversión pública. El cuadro n0 55 muestra cómo, a lo largo de [adécada, el gasto social —salud y educación— experimentó sólo un leve descenso, manteniéndose en conjunto en torno al 25% del gasto público total.El gasto militar y de seguridad,sin embargo, creció de forma espectacular, pasando del 8,7% en 1980 al 36,3% en 1987. Cuadron0 55 El Salvador. Estructura del gasto público (rubros seleccionados), 1983-1989 (Porcentajedel gastopúblico total) (<4 dcl gastopúblico total) 40 35 30 25 20 15 10 5 —4-——— Defensa y seguridad pública —O—-—— Educación —M-—-— Salud o 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 Fuente: FMI, (Áover,zmnen¡ Fina,wiaI Slatistics, varios años. -464- Estos cambios son especialmente significativossi consideramosque se produjeronen el marco de políticas de austeridad,que lograron situar el déficit fiscal en la segunda mitadde la décadaen niveles queno eran muyaltos si consideramos que correspondían a un paísen guerra,y que contribuyerona reducir el gastopúblico total medido comoporcentajedel PIR. El déficit fiscal se mantuvo,como promedio,en un 8,3% del PIB entre 1984 y 1989,y el gasto público total, que entre1981 y 1984 representabacomo promedio anual el 23,5%del PIB, pasóa serel 14% enel quinqueniosiguiente.La financiación externadel déficit —junto con los controles de precios— tuvo también un papel decisivo para controlar la inflación, que aun conalgunos saltos se mantuvoen términosgeneralesen nivelesrelativamentebajosí. c) El apoyode la AID a la empresa privaday la estabilización económica El tercercomponentede la estrategiade estabilizaciónde La AID fue el apoyo directo a la empresa privadaa travésdel “Programade Apoyo a la Empresa Privada” (PASP). Este Programa teníacomo objetivo paliar la crisis de balanzade pagos, fortaleceral sectorprivado y restablecerel crecimiento económico. El mecanismoutilizado para lograrestosobjetivosera el siguiente:a travésdel PASP la AID reservabaun cierto monto de dólares procedentesde los ESF para uso exclusivo de la empresaprivada. Estos dólaresse asignabana una cuentaespecialadministrada porel Banco Centralbajo supervisiónde la AID, y eran accesiblesa un tipo de cambio preferencialpara importar materias primas, bienes intermediosy bienesde capital adquiridos en el mercado norteamericano.Los fondos en monedalocal generadospor la ventade los dólares alos importadoresfueron asignados,por último, en su mayor partea un fondo de crédito e inversión (FOINVER) para la empresaprivada, preferentementepara aquella queexportarapartede su producción2. 1 Zuvekas1993,p. 4. 2 El contenidodel PASPaparece recogidoen Cuenca1992,anexoS. - 465 - El Programade Apoyo al SectorPrivadoseestablecióen noviembrede 1980, con una aportacióninicial de 20 millonesde dólaresen ESF’. En julio de 1981 fue aprobadoel PASPII, con 25 millones de dólares adicionales.Entre 1982 y 1986 la AID agregódiversas enmiendasal PASP 1, que en total recibió 405 millonesde dólares.Los fondos asignadosal PASP1 y II representaronel 60% de todoslos ESEasignadosa El Salvadoren este periodo.Si consideramoslos fondos en monedalocal, comovimos en el cuadron0 52, el 34,5% del total fue asignadoal FOINVER. Facilitandodivisas al sectorprivado, la AID esperaba evitarla caídade la produccióny del empleo y la subutilizaciónde la capacidad instaladaque suelenderivarsede las escasezde divisas en economíasque, como la salvadoreña,cuentan con una plantaproductivamuy dependientede insumos importados.El PASP.sin embargo,no podía por sí soloenfrentarsea la crísís de confianza provocadapor la guerraen el sector empresarial salvadoreño,y las divisas proporcionadas porla AID a travésde esteprograma contribuyeron a alimentar la fuga de capitales. En 1982 el Banco Central de Reserva establecióla Unidad Supervisorade Precios paracombatir las prácticasde sobrefacturacióny subfacturaciónque eranampliamenteutilizadas por el sector empresarial.En 1984, sinembargo,unaauditoriade la AID confirmaba queéstashabíancontinuado2. El ingente apoyo prestado porla AID a la balanzade pagosy a los sectores público y privado logró revertir el agudodeterioroeconómicodel periodo 1980-1983.El PIB per cápitareal tocó fondoentre 1982 y 1983, y a partir de 1984 —enpartegraciasa la política expansivade los dos primerosdos añosde la AdministraciónDuarte— mostró unaleve recuperación(ver cuadron0 48). Durante los seis años siguientes (1984-1989)se comportócon altibajos, arrojando una ganancia netaal final del periodo desólo un 1,5%. En cuanto al consumo privadopercápita, dichagananciafue sólo de un 0,4%, en ambos casos muy insuficiente paracompensarla brutal caídade los añosanteriores. Como señalóClarenceZuvekas,economistade la AID, «ello califica corno recuperaciónsólo bajo una generosadefinición del término». Según este mismo autor,se tratóen todo casode una recuperación“anémica”~. 1 Ver 1980d 2 AID 1983a,p. ‘7. 3 Zuvekas1993, p. 6. - 4~66 - La mejorade los indicadoresmacroeconómicos,la reduccióndel déficit fiscal y la recuperaciónde modestastasas de crecimiento económicono se tradujeron,sin embargo, en unamejorasustancialde los nivelesde vida. Por el contrario, El Salvadorexperimentóun agudo procesode pauperización. La asistencia externa, alentandopolíticas económicasrestrictivas,ni quería ni podía detener esteproceso. Los datos disponibles parael periodo 1980-1985muestranque la proporción de hogaresen situaciónde pobreza pasódel 67% al 87% —un incrementodel 28%— lo que significa que en torno a 1,2 millones de personas—la cuarta parte dela poblacióndel país— vio sus nivelesde vida descenderpor debajo de la “línea de pobreza”.De estaforma El Salvadorllegó a tenera mediados de la décadalos indicadoresde pobrezamáselevadosde Centroamérica. Cuadron0 56 El Salvador. Evolución de la pobreza, 1980-1985 Pobreza Pobreza extrema (<4 hotrares) (ooblacióní (‘7? hotrares) (noblación) Variación relativa (<4 ) i980 1985 1980 1985 198(1 1985 1980 1985 1980-85 Total 68 87 3,2 4,4 SI 51 2,4 2,8 28 Urbana 58 80 1,2 2,1 45 40 0,9 1,1 35 Rural 76 92 2.0 2.4 55 60 1.5 1.7 23 Fuente: Menjívar y Trejos 1992, p. 75 y 137, a partir de encuestas de hogares. Entre los múltiples factores que explican el incrementode la pobrezahay que añadir el desarraigode cientosde miles de campesinos,que como desplazados o refugiados,se han vistoempujadosa un drástico empeoramientode sus condicionesde vida, el crecimientode la marginalidadurbana—un fenómeno íntimamenterelacionadocon lo anterior—, la crecienteprecariedadde la inserción socio-laboralde los cabezasde familia’, el aumentode la economía informal y, sobre todo,el deteriorode los salarios reales,uno de los más 1 Briones1992, p. 65 - 467 dramáticosde AméricaLatinay el más excepciónde Nicaragua. acentuadode AméricaCentral,con la Como puede verseen el cuadro n0 57, la recuperaciónno tuvo ninguna incidencia positiva en los salarios reales, que continuaronperdiendo aceleradamentepoder adquisitivo. Entre 1980 y 1985 el conjunto de los salariosrealesperdieronen promedioel 47,5% de su valor, siendolos de los sectoresagrícolasy agroindustriallos másnegativamenteafectados. Cuadron0 57 El Salvador. Evolución de los salarios reales, 1980-1992 (índice 1(X) = 1980) 110 1 00 90 80 70 60 50 40 30 20 —O——— Trabajadores agrícolas —N----— Temporeros ——u— Trabajadoresagroindustria —o—--— Industria y servicios 10 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 Fuente: Datos de MIPLAN en Boyce 1995, p. 159. - 468 - 7.6.3 Ayudaeconómica,pacificación contrainsurgentey estancamientodel conflicto armado El desplieguede una estrategia contrainsurgente basadaen los postuladosde la “Guerrade Baja Intensidad”fue, junto con la estabilizacióneconómica,uno de los principales elementosde la política norteamericanahacia El Salvador. Buenapartede la ayuda económicay militar estuvo encaminada, segúnla expresiónde JoséR. Castro,a convertir el viejo “ejército oligárquico” en un moderno “ejército contrainsurgente”I.A través de la ayuda y de otros mecanismosde presión Estados Unidoslogró modificar las concepciones estratégicas,las tácticasde guerra y la estructuramisma de las Fuerzas Armadasy de sualto mando. En este marco,las Fuerzas Armadas deEl Salvadordesarrollaron,en estrecha coordinación con las acciones militares, grandesoperacionesciviles de contrainsurgenciacon el objeto de pacificar las zonas disputadasa la guerrilla y garantizarel control estatal de su territorio y su población. Estas operaciones, cuyaimportanciano fue menorque la de las acciones armadas,no hubieransido posiblessin el apoyoeconómicode laAID. Buenaparte de la asistenciaeconómicade EstadosUnidos fue destinadaa la restauraciónde serviciospt’iblicos, a la “acción cívica”y a la atenciónde poblacióndesplazada por la guerra, que comoveremos,fueron elementosesencialesde la guerra contra¡nsurgente. El principal supuestode conflicto del Ejército salvadoreñoera la guerracontra Honduras.Al enfrentarsea la guerrilla en los primerosaños de la década aplicó las mismastácticasde guerra regularque hubieransido utilizadascontra el país vecino:ataquesaéreosy terrestresa granescala —a vecesde hasta 7.000 soldados—y operacionesde “cerco y aniquilamiento” encaminadasa ocuparel territorio, desalojara los insurgentesy empujarleshacia la frontera con Honduras.Una vez allí,y en colaboracióncon el Ejército hondureño—a modo de “yunque y martillo”— seríaposiblesu aniquilacióntotal. Las tácticas de la guerra regular, sin embargo, eran inadecuadaspara enfrentarsea la estrategiay a las escurridizasunidades guerrillerasy provocaronmatanzasindiscriminadas deciviles —entrelas que destacaron Río 1 Castro1988, p. 69. - 469 - Sumpul y el caseríoEl Mozote— quedeterioraronla imagen de lasFuerzas Armadas.El FMLN logró encajarlas grandesofensivasde este periodo y,una vez finalizadas,hostigara lasposicionesmáspequeñasy débileshastaforzar su desalojo,haciendoimposibleel control del territorio y su población. Las unidades militares,en unaestrategiade concentraciónde fuerzas,se fueron replegandopaulatinamentehacia susacuartelamientosen las localidadesmás importantes.En 1983 el FMLN controlabaya unatercerapartedel territorio nacional.El Ejército, entre tanto, habíaperdidola iniciativa estratégicay se encontrabaa la defensival. Durante los primeros años de la décadala ayuda militar experimentóun aumentosostenido,aunque resultaba claramente insuficienteante las crecientes necesidadesderivadasdel conflicto. Buenaparte de estaayuda,como hemos visto, fue otorgadapor Cartery Reagan haciendouso de sus atribuciones presidenciales,y por lo tanto sinaprobacióndel Congreso.En 1980 se concedieron5,9 millones de dólares;en 1981, en respuestaa la ofensivadel FMLN de enero,la cifra se elevó a 35,5 millones. En 1982se otorgaron 81,5 millones, 50 de los cualesfueron desembolsadospor el Presidente Reagan como medidade emergenciatras la destrucciónde la mayor partede la Fuerza AéreaSalvadoreñaen el ataquedel FMLN a la basede Ilopango,en enerode eseaño. La cifra para 1983 fue similar, debidoa las restriccionesdel Congreso. En 1983, sin embargo,las FuerzasArmadasestabanen una situaciónen cuanto a recursosy abastecimientomuy precaria. La ayuda militarnorteamericanano crecióal mismo ritmoque las necesidadesde la guerra.Las violacionesde los derechoshumanos,que habíandeterioradogravementesu imagen ante la opinión públicay el Congresode EstadosUnidos, estaban dificultandoel apoyo que este paíspudieraprestarle. En el terreno civil, la estrategia contrainsurgentese había basadohasta entoncesen la Reforma Agraria.A mediadosde 1983, comovimos, la Reforma había perdidovapordebido ala oposiciónoligárquica,a la violencia rural, a la desconfianzadel movimientocampesinoy a la falta de apoyo por partede la Administración Reagan.Desdela perspectivade los estrategas 1 Castro 1988, p. 87. -470- militares, era yaevidenteque laReforma,debidoa suscontradicciones,no había logrado ganarseal campesinadoy detenerel avancede la guerrilla. Para revertir estasituación Washingtonimpulsó junto con el alto mando militar salvadoreño una completa reorientación de la estrategia contrainsurgente.La nuevavisión estratégicacomportabacambiosimportantes en tres ámbitos: a)la concepción estratégicade la guerra; fi) las tácticasde combate,y c) la estructurade las FuerzasArmadas. Según lospostuladosde la “guerra de baja intensidad” impulsada porla Administración Reagan,no se alcanzaríala victoria recurriendosólo a medios militares, y era necesariauna estrategiamás amplia en la que también se integraranlas dimensioneseconómicas,socialesy políticasde la seguridad.En última instanciase tratabade restarbasesocial a la guerrilla, conquistando“los corazonesy las mentes” de la población rural, más quede dominar el territorio. El único territorio a conquistar,se dijo entonces,eran las seis pulgadasque hayentre las orejasde un campesino,y para ello, más que operacionesmilitares a gran escalao el terror indiscriminado,eran necesarias tácticas de guerra irregular así como la acción cívica, el desarrollo comunitario,las operacionesde guerrasicológicay un uso mucho más amplio de los serviciosde inteligencial. Estos planteamientosno eran nuevos.Los asesoresmilitares norteamericanos abogabanpor un cambio de estrategiadesdesu llegadaal país en 1981, y habían impulsadola creaciónde unidadesmilitares especializadasen lucha contrainsurgente,como el Batallón “Atíacatí”, creado esemismo año. Algunos jefes militares salvadoreños,como losCoronelesDomingoMonterrosa—jefe del “Atíacatí”— o Sigfrido Ochoa, yaestaban aplicándolaen sus respectivas demarcacionesmilitares. Sin embargo,no se convirtió en doctrinamilitar del conjunto de las Fuerzas Armadas hasta que el General Adolfo Blandón ascendióen 1983 a la jefaturadel EstadoMayor. El resultadoinmediatode esta “nuevavisión” estratégicafue el “Plan Nacional de Seguridady Desarrollo”, más conocido como“Plan Nacional”, que se aplicó entre 1983 y 1985. El Plan Nacional pretendíarestaurarla autoridaddel Estadoen las áreasrecién aseguradasa través del restablecimientode los 1 Castro 1988, p. 83. -471- servicios públicosy el fortalecimientode la administración territorialy de las municipalidades.Las operacionesdel PlanNacionalse estructuraríanen cuatro fases: 1) El desalojode las fuerzas insurgentesa travésde las operacionesmilitares basadasen unidades especializadasen la guerra irregular, de alta movilidad y pequeño tamaño,que a diferencia de las unidades convencionaleseran tropas “sin cuartel”en movimiento constanteen las zonasen disputa. II) El mantenimientode la seguridaden las zonasarrebatadasa! FMLN mediantela presencia militardisuasoriay el establecimientode “patrullas civiles”, III) Actividades cívico-militares de desarrollo local y regional para la reconstrucciónde los servicios públicos y el restablecimientode una administraciónestatalefectiva IV) El reasentamientode los desplazadosinternosen las áreasreconstruidas. Parallevar a caboel Plan Nacional, esemismo ano ce. egtableci4la Cnniiqi~4. Como vimosen apartado7.6.2, la anémicarecuperacióneconómica lograda por la Administración Duarte no logró detener la caída delos salarios reales. Ello, unido a los recortes en el gasto social, hizo que el proceso de pauperizaciónque se había iniciado en la primera mitad de la década continuarasu curso. Un detallado estudio realizado porCarlosBrionesponede manifiestoque entre 1988 y 1990 la pobreza urbana,aunquemás lentamente que en el periodo anterior, continuóaumentando.Los datos de MIPLAN manejados porBriones revelan que en ese periodola proporciónde hogares en situaciónde pobrezaen el medio urbano pasódel 60,9% al 61,4%, lo que suponíaun incremento,en términosabsolutos,de 36.000 hogares.En el área 1 Zuvekas1993,p. 8. 2 Timossi 1989,p. 52 y AID 1987b. 3 Rosa 1993, p. 72. 4 AID 1988d,p. 85 y 86, citado enZuvekas1993,p. 9. -494- metropolitanade San Salvadorla proporciónde hogares pobres pasóen estos tres años del 46,1% al 49,5%1. Datos del Ministerio de Planificación publicadosen 1991 mostrabanque hacia 1989 el 62% de lapoblación salvadoreñavivía por debajode la líneade pobreza,y el 30% se encontrabaen situaciónde pobrezaextrema2.Según datosdeCEPAL, en 1990 el 74% de los salvadoreñosvivía en la pobrezay el 56% en la pobrezaextrema3. Las movilizacionessocialesde 1987 y 1988 dejaronclaro que,al igual que en 1982, el PDC habíaperdidoel apoyode los sectores populares quele habían llevado ala Presidencia.Duarte, en definitiva, no logró cumplir ningunode sus dosgrandescompromisoselectorales:alcanzarla paz y promover la justicia social. La derrotaelectoralen marzode 1988 fue el resultadológico de todoello~. En lo referido alas medidaslegislativas,duranteeste periodose promulgó la legislaciónbásica concernienteal régimende incentivosa las exportacionesno tradicionalesy a la liberalizaciónde la inversión extranjera.En marzode 1986 fue promulgadala “Ley de Fomentode las Exportaciones” (Decreton0 315). Esta medida formaba parte de la condicionalidadde la AID, habíasido anunciadaen el programa económicode la Administración Duarte y era un componenteimportantede la nuevaestrategiaexportadora.Bajo estanueva Ley, los exportadoresde productos no tradicionalesa terceros mercados gozabande exencionesa los impuesto sobrela rentay sobre las importaciones de bienes intermedios,podíanobtenercertificadosde descuentotributario de hastaun 30% del valor FOB de las exportacionesque no gozarande otras exenciones,establecíaun régimende importacióntemporalpara las “maquilas” y la posibilidad de establecerzonasfrancas de titularidad privada. La coberturade la Ley era muyamplia, puestoque considerabaproductos “no tradicionales”todossalvoel algodón,el azúcar,el café,el camaróny la carne de vacunos. Las exportacionesno tradicionales experimentaron un incremento significativo, recuperandoen 1991 los niveles alcanzadosa principios de la 1 Briones1992, p. 37 y 142. 2 Sollis 1993, p. 3, con datosde MIPLAN. 3 CEPAL 1993b. 4 Dijkstra y Chorro ¡989,p. 176. 5 Ossay Alonso 1990, p.30. -495- década(ver cuadron0 58). Entre 1985 y 1990 pasaronde 170 a 285 millones de dólares,registrandoun crecimiento promedioanual del 15,6%. Como proporciónde las exportacionestotales,los no tradicionales pasarondel 21,4% en 1986 al 53,7% en 1990. Cuadron0 58 El Salvador. Exportaciones tradicionales y no tradicionales, 1980-1992 (Millonesde dólaresFOB) 1200 ¡ 1100 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 o OleO) 32,5 32,7 31,1 27,4 30,4 24,4 21,4 34,6 35,4 49,2 53,7 63,6 61,4 • No trad. a terceros mercados o No tradicionales al MCCA U Exportaciones tradicionales (1) Porcentaje de las eXportaciones no tradicionales sobre las exportaciones totales Fuente: AID El crecimientode las exportacionesno tradicionales,sin embargo,no fue tan rápidocomo susimpulsores habrían deseado,y no pudo compensara corto 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 -496- plazo la fuerte caídade las exportacionestradicionales,que pasaronde 726 millones de dólares en 1980 a 290 millones diezañosmás tarde.El lento crecimiento de las exportacionesno tradicionalesdebe ser imputado a problemascoyunturales—los reglamentosde la Ley de Fomento de las Exportaciones tardaronmesesen entrar en vigor— pero, sobretodo, a la situaciónde inseguridadprovocadapor la guerray al hechode queel tipo de cambio,sobrevaluadoa pesarde la devaluación,desalentólas exportaciones. Estos hechosponían demanifiesto,en suma, quela “economíade guerra impulsadapor Estados Unidosy la Administración Duarte no era viable a largo plazo, y requeriría crecientesnivelesde asistenciapara mantenerla economíasalvadoreñaa flotel. En 1988, por otra parte, fueaprobadala “Ley de Promocióny Garantíade la Inversión Extranjera”, que permitía la libre repatriaciónde beneficios y regalíasde patentesy marcasen las actividadesindustriales,y hastael 50% en el casode las actividadescomercialesy de servicios.Su impacto es difícil de estimardebidoa la ausenciade estadísticas fiablessobrela inversión extranjera en El Salvador. En esteperiodo la AID encontróen FUSADES un interlocutormucho más sensiblea su agendapolítica. Esta Fundación,que ya eraun importantesocio de la AID, se convirtió entoncesen el principal instrumentopara impulsar su estrategiade liberalizacióneconómica,ajusteestructuraly promociónde las exportacionesno tradicionales.FIJSADES, además, fueun verdadero “vivero” de políticas y de altosfuncionariospara la AdministraciónCristiani, que llegó al poder traslas elecciones presidencialesde junio de 1989 con un programa económico mucho más cercanoal propugnado por Washington. FUSADES habíasido creada en1983 con fondosde la AID comoorganización gremial del sectorempresarial salvadoreño.Aunqueinicialmentecontabacon representaciónde los sectoresagroexportadorese industriales tradicionales,se fue configurando como organización representativade los sectores “modernizantes”del empresariado,ligadosa las exportacionesno tradicionales —particularmente la Corporación de Exportadoresde El Salvador (COEXPQRT)—y al aprovechamientode las ventajas dela Iniciativa parala Cuencadel Caribe (ICC). FUSADES asumióla secretaríade la Federación de 1 Boyceeta/i¡ 1995, p. 28. -497 Entidades Privadasde Centroaméricay Panamá(FEDEPRICAP),a la que tambiénse asociaronorganizacionescreadas y/ofinanciadaspor la AID como CINDE de CostaRica, CAEM de Guatemalao FIDE y FEPROEXAH de Honduras 1 FUSADES ha sido un “socio’ privilegiado de la AID, llegando a ser la ONG salvadoreñaquemás fondos recibió de Estados Unidos.En su relación conla AID, FUSADES cumplió un doble papel. En primer lugar, ha sido una importante ejecutorade proyectosde esta agencia(ver cuadro n0 59). En segundolugar, FUSADESse constituyóen un think-tankmuy influyenteen la formulaciónde políticaseconómicas,en ambos casos teniendo como objetivo principal la promociónde la empresa privaday la adopción dela estrategia liberal-exportadoraimpulsada porla AID. Cuadron0 59 El Salvador. Proyectos de la AID con FUSADES, 1984-1992 (Millonesde dólares) Denominación Estabilizacióny recuperaciónindustrial(PERI)* Manejode Aguas* PequeñaEmpresaUrbana FortalecimientodeAsociaciones Iniciativasdel SectorPrivado DesarrolloAgroindustrial Desarrollode ZonasFrancas* Desarrollodela Microempresa Anovo ala Penueña Emoresa Irneto 1984 1985 1985 1985 1987 1987 1988 1990 Desembolsos 31,1 18,4 6,0 1,4 4,1 27,9 13,7 3,8 1992 07 107,3 * Proyectos en los que también existe un componente minoritario ejecutado por el sector público Puente: Rosa 19<93, p. SI, a partir de datos de la AID y AID 1987c Provecto 5 19-287 519-303 519-304 519-316 519-336 519-327 5 19-323 519-318 519-387 TUFAL 1 ResourceCenter1989, p. 29. -498- Paracumplir estedoble papel FUSADES sedotó de un Departamentode EstudiosEconómicosy Sociales (DEES)y un Departamento Legislativo,así como de cinco programasoperacionales,en todos los casosfuertemente financiados porla AID: - Programa de Promoción de Inversiones y Diversificación de Exportaciones(PRIDEX) - Programade DiversificaciónAgrícola(DI VAGRO) - Programade Riego(insertadoen DIVAGRO desde1987) - Programade Fortalecimientode Asociaciones(FORTAS) - Fondode Inversiónparalas Exportaciones(FIDEX) (en funcionamiento desde1987) En 1991 FUSADES llegó a contarcon 250 empleados,un edificio propio adjunto a la Embajadade Estados Unidos,y oficinas enMiami y NuevaYork. FUSADEScontribuyó ademása crearotras ONG que seconvirtieron en importantesejecutoresde programasde la AID, como la Fundación Hábitat —especializadaen vivienda popular—, la Fundación Industrialpara la Prevencióndel Riesgo Ocupacional (FIPRO), ola Fundación Empresarial para el Desarrollo Educativo(FEPADE),que proporcionabacapacitacióngerencia! a la empresaprivadal. El papelde FUSADEScomo think-tankfue quizásmásimportante. En octubre de 1985, como vimos, FUSADES lanzó un detallado plan económico alternativoal programagubernamental “Un Camino haciala Paz”. Este plan, afín a lo que despuésse denominó“el Consensode Washington”,proponía reducirel déficit mediante recortesdel gastoy mejoras enla recaudación,sin aumentosde la presión fiscal; una política monetariarestrictiva y la liberalización de los tipos de interés; la reduccióngradual de la protección arancelaria;la liberalizaciónde los precios,y una políticade promoción delas 1 ResourceCenter1989, p. 27. -499 exportacionesque permitiera aprovecharlos bajoscostesde la manode obra como“ventajacomparativa”del país’. En 1988esteplanfue actualizado,contandoconel asesoramientode un equipo de economistas dirigido porArnold C. Harberger,economistay profesorde las Universidadesde Chicagoy California, y se convirtió en la plataforma programáticade ARENA2. 7.8.2 El triunfo de ARENA: el ajuste estructuraly el afianzamiento del modeloliberal-exportador3 La política económicade El Salvadorexperimentóun cambio radical tras las eleccionespresidencialesde junio de 1989, que dieron el triunfo a Alfredo Cristiani, candidato de ARENA. El equipo ministerial de la nueva Administración,cercanoa los sectoresempresariales“modernizantes”y en muchoscasosprocedentede FUSADES4,se apresuróa aplicar un programa económicode corte neoliberal,que incluíaen primer lugar sendos programas de estabilizacióny ajusteestructural.Ambos coincidían,en susorientaciones básicas,con el que venía planteandoFUSADES y la AID desde 1985, y liquidaban definitivamentelas reformas introducidas a principios de los ochenta. La ofensiva guerrillerade noviembre de 1989 interrumpió la aplicacióndel programade estabilización,con lo cual ambosfueron aplicados simultáneamente,y con extrema rapidez,a lo largo de 1990 y 1991. En 1992, una vez firmadoslos acuerdosde paz,el programade ajustesiguió su curso. Los componentesmásimportantesde este programa fueronlos siguientes: a) Política monetaria:el Gobierno adoptéa partir de 1989 una estricta política monetaria—incluyendo límitesprecisosdel crédito dirigido al 1 FUSADES 1985,pp. 57-60. 2 FUSADES 1988. 3 Este apartado está basadoen gran medidaen la síntesis realizadaporZuvekas1993, pp. 10- 18. 4 El propio Cristiani habíasido uno de los miembrosfundadoresde FUSADESen 1983. De estaFundación procedíantambién RobertoOrellana,Presidentedel BancoCentralde Reserva; Mirna Liévano, Ministrade Planificación; OscarAlfredo Santamaría,Ministro de la Presidencia; AntonioCabrales,Ministro de Agricultura, y Roberto Murray Meza,Presidentedel Fondode InversiónSocial (RS). Éste último habíasido Presidentede la primeraJuntaDirectiva de FUSADES. - 500 - sectorpúblico— con el fin de controlarla inflación. La tasa de inflación anual en 1990 fue del 24%, pero en 1991 se logró reducir al 14% y en 1992 al 11%. b) Política cambiaria: las transaccionesde divisas se fueron trasladando paulatinamenteal mercadolibre, y en junio de 1990 se adoptéun único sistema cambiario de flotación en el mercado libre, eliminando el mercado negro.A finales de 1991 eran ya unos60 bancosy casasde cambiolos queoperaban librementeen el mercado cambiarlo.Entre 1990 y 1991 el tipo de cambiose mantuvorelativamenteestable, entrelos 7,6 y 8,1 colones por dólar, graciasa las remesasde los emigrantesy a la ayuda externa. c) Política de precios: se eliminaron los controles de precios de 320 productos,permaneciendolos controles sólo paraun reducidonúmerode bienes dela “canastabásica” de consumopopular, la electricidad y los combustibles. d) Política fiscal: a finales de 1989 se inició un procesode reforma y simplificaciónde la estructuradel sistema fiscal.Se adoptóun impuestoal timbre uniforme del 5%, la mayor parte de las exenciones fueron eliminadasy se redujeronlas tasasmarginalesdel impuestosobrela renta y sobrelos beneficios empresariales.El impuestoa la exportaciónde café fue reducido,y se eliminaron totalmentelos impuestosa la exportación del azúcary los camarones.Paracompletarel proceso,en diciembrede 1991 se aprobóuna reforma ala Ley del Impuesto sobrela Renta, y en julio dc 1992 se adoptóun nuevoImpuestosobreel Valor Añadido (IVA) del 10%. Estos cambiosmodificaron sustancialmenteel sistemafiscal, haciéndolomás regresivo. e) Liberalización comercial: con el objeto de eliminar el “sesgo antiexportador”de la economíase procedióa reducir la proteccióny la dispersión arancelaria.El objetivo era pasarde un rango nominal de 0- 290% a un rango 5-20%. En el primer año la mayor parte de los arancelesya quedaron dentrodel rango nominal del 5-35%. Las negociacionespara la adhesiónal GATT fueron completadasy en diciembredc 1990 El Salvadorse integróen esteorganismo.A lo largo - 501 - de 1991 continuéel procesode desarmearancelario,y el arancelmáximo se fijó en 30% parala mayorpartede los productos. f) Liberalizaciónfinanciera:Los tipos de interésfueron ajustadosal alza, y se dejó a merced de lasfuerzas del mercadola determinaciónde los mismos, dentrode unabanda establecida porel BancoCentral. A lo largo de 1991 los tipos de interésfueronya positivosen términos reales,y en enerode 1992 se eliminarontodos los controles existentessobre los tipos de interésde los bancos comerciales. En diciembrede 1990 se aprobóla Ley Orgánicade la Superintendencia del SistemaFinancieroy en abril de 1991 la Ley de Bancosy Financieras~ que permitíanla reprivatizaciónde los bancosy las cajas de ahorro nacionalizadasen 1980, saneabansu situaciónfinancieray establecíanun nuevoorganismoreguladordel sector,la Superintendenciadel Sistema Financiero,con carácter independiente.A finales de 1991 y principios de 1992 dos de los másgrandesbancoscomercialesfueron reprivatizados;se liquidaronotros tres bancos estatalesy el restofueron recapitalizados.En abril de 1991, por último, se aprobóla Ley Orgánicadel Banco Central de Reservade E! Salvador,que conferfala autonomíaa este organismo. g) Privatizaciones:se eliminé el monopolio estatalotorgadoa INCAFÉ y a! INAZÚCAR en la comercializaciónde los principales productosde exportación.La comercializaciónde [os granos básicos,a cargo del Instituto Reguladorde Abastecimientos(IRA), también fueliberalizada, como paso previoa la eliminación de estosorganismos.En septiembre de 1991 el IRA fue definitivamentecerrado. h) Reduccióndel tamañodel Estado: seintrodujo un programade bajas voluntarias y jubilaciones anticipadaspara reducir el número de empleadosdel sector público. 1) Política agraria: enmarzode 1991 se establecióun “Banco de Tierras” para facilitar la venta voluntaria de tierras a pequeños campesinos. Además,como vimosen el apartado7.6.1, la Administración Crístiani aprobóe! Decreto n0 747, quealentabala subdivisiónde las cooperativas de la Fase1 de la ReformaAgraria en parcelas individuales. - 502 - j) Promoción de exportaciones no tradicionales: en 1990 fueron promulgadasla “Ley de Reactivaciónde Exportaciones”y la “Ley de Zonas Francas”. La Ley de Reactivación concedió a las firmas exportadorasla exencióntotal del impuestode) timbre. Las firmas que exportaranpartede su producciónse beneficiaríande rebajasfiscalesde un 8% del valor fob exportado,y las plantasmaquiladoraspodrían descontardicho 8%del IVA. La Ley de ZonasFrancasestablecióexencionesal impuesto sobrela renta de entre 10 y 15 años, y una exención total de los impuestosde importación.Bajo estaLey, cualquierfirma exportadorapuededeclararse “Zona Franca”. CuatronuevasZonasfueron creadas aprovechandoestos incentivos Ley: cl Parque Industrialde El Progreso, El Pedregal, Exportsalvay SanMarcos. Uno de los objetivosde la AdministraciónCristiani fueel restablecimientode relacionescon los organismosfinancieros internacionales.Las primeras medidas de estabilización—en particular la política monetariaortodoxa adoptada desde1989— allanaronel camino parael AcuerdoStand-hyfirmado con el FMI en agostode 1990. Esteacuerdo teníaun añode duración, permitió accedera fondos por valor de unos 50 millones de dólares y, lo más importante,con este AcuerdoEl Salvador volvíaa sometersea la disciplinadel FMI, abandonadaal vencerel último acuerdofirmado con este organismo en 1982. Este Acuerdo dio paso a larenegociaciónde la deudaoficial bilateral conlos acreedoresdel “Club de París” y a nuevos créditosy donacionesdel BID, del Banco Mundial y de donantesbilateralesque proporcionaronuna ingente cantidadde fondos externos1.A lo largo de 1990 el BID aportó créditos por valor dc 118 millones de dólares para larehabilitaciónde los caminosrurales y para usosdiversos.En febrero de 1991 se firmó un préstamode ajuste estructural(SAL) con el Banco Mundial por valorde 75 millones de dólares. Este organismotambién aportó otros 37 millones, de los que 30 fueron destinados aun programade rehabilitaciónde los servicios sociales. 1 Unavisión de conjuntode las operaciones delos organismos financierosinternacionalesen FI Salvadoren Boyceera/ii 1995, p. 30. - 503 - 1992 se abriócon un nuevoAcuerdoStand-kvcon el FMI, firmado en el mes de enerocon 14 mesesde duracióny fondospor valor de unos60 millones de dólares.Trasesteacuerdo,que coincidió con lafirma de los Acuerdosde Paz deChapultepecentreel Gobiernoy el FMLN, se produjobajo los auspiciosdel BancoMundial la reunión del GrupoConsultivosobreEl Salvador, enel que se acordóaportar800 millones de dólares para financiar el Programade ReconstrucciónNacionalresultadode los Acuerdosde Paz. En diciembrede 1992, por último, Estados Unidos decidiócondonar,en el marcode la Iniciativa paralas Américas, el 75% de su deuda oficial bilateral con El Salvador.La deuda derivadadel Título 1 de la PL-480 y de los créditos de la AID pasóasí de 616 a 151 millones de dólares,lo que representóun indudablealivio parala balanzade pagos. La política económicade la Administración Cristiani logró algunos éxitos importantes:la estabilizaciónde la economía,el control de la inflación y la recuperacióndel crecimiento,algo a lo que tambiéncontribuyóla finalización del conflicto armado. En términos de liberalización de la economíae implementaciónde un modelo económico neoliberal,el programafue sin duda un completo éxito: la economía salvadoreñaestabaen torno a 1993 mucho menosprotegiday dependíaen mucha mayor medidade los mecanismosdel mercado para sufuncionamiento.El espaciode acumulaciónde la empresa privada se expandió notablementemerced a las reformas fiscales,las privatizacionesy la reducción del tamaño del Estado. El nuevo modelo económico,sin embargo,no ha estadolibre de contradiccionesy problemas que hacendudarsobresu viabilidad futura. Como hanseñaladoBoycey otros autores,la estabilización fueen gran medida el resultadode los enormesflujos de divisas recibidos entre 1989 y 1993 procedentesde la ayuda externay, sobre todo, de las remesasde los emigrantesl.Como puede verseen el cuadron0 60, en 1992 el monto de estas últimas llegó a superara las exportacionestotalesdel país. 1 Paralaevaluacióndel programa deajuste,noshemosbasadoen la excelentesíntesisrealizada parael PNUD porBoyceeta/ii ¡995, pp. 36-40. - 504 - Cuadron0 60 El Salvador. Significación macroeconómica de las remesas familiares y la asistencia externa, 1989-1993 1989 1990 1991 1992 1993 Remesas Enmillonesdedólares) 204 322 518 686 789 Como7< exportaciones 41,0 55,4 88,1 114,7 107,8 Como7< transferenciasnetas 39,2 56,6 94,6 91,7 89,4 Como7< del PIB 3,5 5,9 6,8 8,1 s.l Asistencia externa En millonesde dólares 441 347 294 407 n.d. Como 7 exportaciones 88,6 59,7 50,0 68,0 nI Como7< transferenciasnetas 84,7 59,9 53,7 54,4 n.d, Como7< del PJB 7.5 6.3 3.8 4.8 n.d Fuentes:datosdel ECR y FUSADESparalas remesas;datosde la OCDEpara la asistencia externa Estos fuertesflujos de divisas sobrevaluaronel colón y desalentaronlas exportaciones,contribuyendoa gestar un déficit comercial de enormes proporciones,en un claro ejemplo de lo que los economistasconocencomo dutch distase. En 1990 lasexportacionesascendieronen total a 582 millonesde dólares,y el déficit comercial a 680 millones. En 1993 las exportaciones totales habíanalcanzadolos 722 millones, peroel déficit comercial eraya de 1.177 millones. Las exportacionesno tradicionales,penalizadaspor un tipo de cambio poco competitivo, se han caracterizado porun crecimiento relativamentedébil, pasandode 285 a 450 millones de dólares entre 1990 y 1993, con un incrementoanual promedio del 16%. El crecimiento más acusadose ha producidoen las exportacionesal MCCA, tradicional mercadode la industria salvadoreña,y en las maquilas,cuyasexportacioneshan pasadode 80 millones de dólaresen 1989 a 278 millones en 1993. La capacidadde generardivisasde estasúltimas, empero,es muy reducidadebido a la elevadaproporciónde insumosimportadosque caracteriza este tipode producción,y a su escaso - 505 - valor agregadonacionall. Esto suponeque,sin un sector turismosignificativo y con poca inversión extranjera,la financiacióndel creciente déficitcomercial dependiócasiexclusivamentede las remesasy la ayuda,dos fuentesde divisas cuya permanenciaa largoplazoes muyincierta. La ayudaexterna alcanzó niveles extraordinariamentealtos debido a los Acuerdosde Paz,y es de esperarque vayareduciéndoseconformese vayan alcanzandolas metasde los mismos.En cuantoa las remesas, algunos autores han señaladoque se trata de un “factor estructural” y que aumentarán conformecrezcala economíaestadounidense.En diciembre de 1994, sin embargo,Estados Unidosanunció que daría fin al Programade Retorno Obligatorio de los inmigrantes(Deferred EnforceDeparture Prograrn)2. lo que podríasuponerel retornode unos 180.000salvadoreñosque carecende statuslegal. La Proposición187, aprobadaen noviembrede 1994, tambiénes un factor a considerar.Estascircunstancias puedendar origen a un procesode retorno masivo, a una crisis de balanzade pagoscausadapor la brusca reducción de las remesas,ademásde fuertes presionessobre el mercado laboral y el aumentode los nivelesde pobreza, ya que muchasfamilias de los sectores popularesdependende las remesasparasubsistir. Considerandoestosfactores,coincidimos con Boyceel alil en señalarque la estabilización lograda por ARENA se logró en un contexto extraordinariamente favorable,dependióde variablesexógenasde carácter coyunturalmás quede un sector externo saneado,y por lo tanto se logró sobre basesfrágiles3. El programade estabilizacióny ajuste, porotra parte, logró sólo una leve reducción de las tasas de pobreza. Según los datos del Ministerio de Planificación (MIPLAN), entre1989 y 1992 la tasade pobreza pasódel 55,2% al 50,4%. La población en situación de pobrezaextrema, sin embargo, aumentó, pasandodel 23,3% al 29,6%~. La disminuciónobservadase debióal crecimiento económico,al impacto de los programasgubernamentalesy al impacto de las remesasfamiliares, que ha sido el elemento quizás más 1 Boyceeta/ii 1995, p. 38. 2 Este programafue establecidoen 1990 para proporcionarproteccióntemporal a los inmigrantes,y seha prorrogadotresveces. 3 Boyceeta/ii 1995, p.37 y 42. 4 Datosde MIPLAN basadosen encuestasde hogares,citadosen Boyceel a/ii 1995, p. 39. - 506 - importantepara mitigar el impacto negativode las medidas deestabilizacióny ajustey compensarla continuada caída delos salarios. La ausenciade progresosustancialen el ámbito social se debióa varios factores. Primero,la AdministraciónCristiani puso muchomás énfasisen el ajusteestructuralque en la política social; segundo,el Gobierno confiabaen que el crecimiento económicoinducido por el sectorexportadorgeneraría empleos suficientes para lograr unareducciónde la pobrezasustancial a corto plazo.Esteenfoquede trickle-downno respondió,sin embargo, ala realidad; tercero,se sobrevaloróel impacto de las políticas compensatorias aplicadas dentro del “paquete” del ajuste, como el Fondo de Inversión Social Salvadoreño(FISS).Todo ello era la consecuenciade un análisis sobre las causas dela pobrezaque, como haseñaladoPeter Solhs,era insuficiente y estabaideológicamentesesgadol. La pobreza enEl Salvador,segúnel análisisde ARENA y FUSADES,se debía a la destrucción causada porla guerray a las incorrectaspolíticaseconómicas y socialesaplicadas durantela décadade los ochenta.Este diagnósticono considerabalas causasestructuralesde la pobreza—tales comola precariedad en el empleo o la distribución desigualde la tierra—, y por lo tanto excluía toda medida también decarácterestructural que pudieran contribuir a su erradicacion. La solución al problema vendríadada por programas compensatoriosde caráctertransitorio focalizadoshacia los grupos más vulnerables,en la confianzade que el crecimiento económico,por sí solo, haríael resto. La primera iniciativade la AdministraciónCristiani en este campofue el “Plan de RescateSocial” de 198.Este Plan,que pretendía mitigarlos costessociales más inmediatosde la estabilización,estaba dotadocon el equivalentea 120 millones dedólares. La AID aportóel 10% de los fondos, pero a cambio impuso como ejecutor a CONARA y su programa “Municipalidadesen Acción”, dando asíun nuevoaliento a la acción cívicacontrainsurgente2. CONARA, in embargo,era inaceptablepara institucionescomo el BID o el Banco Mundial debido asu perfil contrainsurgentey a su vinculación conlos 1 Sollis 1993, p. 3. 2 SoIlis 1993, p. ‘7. - 507 militares. En junio de 1990 Cristiani establecióun Fondo deInversiónSocial (FISS) como parteintegrantedel programade ajusteestructural, siguiendoel modelo queel Banco Mundial ya habíaexperimentadoen otros paísesde América Latinal, El FISS, con 180 millones de dólaresprogramados,en su mayoría procedentesde la asistencia externa,fue diseñadocomo paliativo transitoriodel ajuste2.Sin embargo,un año después de seranunciadoaún no habíacomenzadoa operar,no existían“mapas de pobreza” detalladospara poderadoptarla estrategia“focalizada” en la que el FISS pretendíabasarse,y la participaciónsocial era muy escasa. Peroel factorque quizás limitómás su impacto enla reducciónde la pobrezafue su carácter compensatorioy de corto plazo3.Durantela campañapresidencialde 1994 el candidatodel PDC a la Vicepresidenciase refirió al FISS como «...la ambulanciaque recogea las víctunas del plan económico de ARENA y las lleva al hospital»~. 1 Decreton0 610, Ley de Creacióndel Fondode InversiónSocialde El Salvador. 2 Un análisis detalladodel 1155 en Gilendeil y Rivera1993,PP.3~—3’7. 3 Sollis 1993, p. >2. 4 Murray 1995,p. 84. - 508 - Capítulo 8 Pacificacióncontrainsurgente, estabilidadestatal y transformación económica:el papel de la AiD en Guatemala 8.1. El caso de Guatemala: consideraciones generales En comparación conotros paísesdel área,Guatemalaha recibidoun volumen de ayuda relativamentemenor, y las políticas de la AID han sido más equilibradas,estandoa medio caminoentre la lógica de seguridadnaciona! —prioritaria en Honduraso El Salvador— y la aplicación estricta dc las reformasdel “Consensode Washington” —objetivoprimordial de la AID en el casode CostaRica. Estosrasgosde la actuaciónde la AID se debena que Guatemala,por su situación geográfica,no era esencialpara la estrategia norteamericanadc “Guerra de Baja intensidad” contraNicaragua. Porotra parte, a pesarde la existenciade un conflicto armadointerno, la Unidad RevolucionariaNacionalGuatemalteca(URNG) no representabauna amenaza real parala estabilidadde la región. La posibilidadde que la guerrilla pudiera vencer militarmente a las tropasgubernamentales—una posibilidad real en el casosalvadoreño—estaba desdela perspectivanorteamericana prácticamente descartada, sobre todo después delas derrotasestratégicasque la URNG sufrió en 1980 y 1981. Por último, el Gobiernodemocristianose comprometiódesde1986 con una política exterior de “neutralidadactiva” que ledistancióde Estados Unidosy del rígido alineamiento antisandinistade otros paísesdel área.Guatemalano formó parte del “bloque de Tegucigalpa”, compuesto porHonduras,El Salvadory CostaRica, que a instanciasde Washingtonobstaculizóel proceso de Contadora.A diferenciade Honduras,que cedió la mayor parte de su autonomíaen política exterior salvaguardandoparte de su independencia - 509 - económica,Guatemalapudo manteneruna política exterior más autónoma, aunquehizo mayoresconcesiones en materiade reformaseconómicas1. En el enfoque de la AID hacia Guatemala,particularmenteen los años centralesde la década, cabeobservartambiénun elevadogradode coherencia entre los objetivos de seguridady de desarrollo.La AID, en concreto,ha alentadoel aumentode la inversión públicay un fuerte papel del Estadoen las áreasconflictivas.En este caso,las razonesde seguridad nacional llevarona la AID y al Gobiernode Guatemalaa introducirelementos“heterodoxos”dentro de la orientaciónbásicamenteneoliberalde suspolíticas,aumentandoel gasto público y reforzando ciertas institucionesdel Estado2. Los componentes desarrollistasde la asistenciade la AID se debieronsobre Lodo al hechode que el Ejército de Guatemalacontabacon una estrategia contrainsurgente—el “Plan Nacional deSeguridady Desarrollo” (PNSD) de 1982— que integraba eficazmentelas dimensiones militares,económicas, socialesy políticas de la seguridad.La sofisticadaestrategiadel Ejército de Guatemalallegó el punto de considerarque, una vez lograda la derrota estratégicade la guerrilla,el Ejército como instituciónen el podertenía serias limitaciones paraasegurarla estabilidaddel país y culminar el procesode consolidacióny modernizacióndel Estado,la economíay la sociedad,y para lograr la aceptación internacional.Por estarazón,era necesariodar paso a formasdemocráticasde Gobiernoy traspasarel podera los civiles mediantela convocatoria deelecciones. Esta estrategiarespondíaplenamentea la “cruzada democrática”que la AdministraciónReaganlanzó hacia la región,que perseguía simultáneamente la derrota totalde la guerrilla y su base socialy la instauraciónde un régimen formalmente democrático,y que enel plano internacionalpretendiócrearun frente dc “democracias”para aislaral régimennicaragilense,cuestionadopor su carácter “totalitario”.La estrategiade la AID, en consecuencia,estuvo orientada a hacerde Guatemalauno de los casosde éxito de dicha “cruzada”. Por otraparte, la opción democristiana vencedoraen las eleccionesde 1985 1 Es oportuno recordaral respectoque fue Guatemalaquien dio inicio al procesode concertaciónregional que Lizoposible el Acuerdo de Esquipulas1 —constitucióndel Parlamento Centroamericano—y de Esquipulas II—Plan de paz Arias—. Sobre este asunto, verel excelenteanálisisde Aguilera 1990. 2 Barry y Preusch ¡988,p. 121 y 127. - 510 - —al igual que el Gobierno democristianoen El Salvador— satisfacía plenamentelas aspiracionesnorteamericanas,puestoque setratabade una opción intermediaentre el viejo orden oligárquicoy los militares más derechistas,por un lado, y la insurgenciarevolucionaria,por otro. Similar afinidad sedio tambiénentre la política de “modernizaciónsin reforma” del GobiernoCerezoy la estrategia dedesarrollode la AIDI. El apoyo de la AID a estemodelo de “seguridady desarrollo” no ha sido estático. La evolución de la situaciónpolítica y económicadel país y el desarrollodel conflicto armadointerno hanmotivadocambios muy marcados en las prioridadesde la AID, y en la importanciarelativade los objetivos de seguridad,de estabilizacióny de ajusteestructural.En la actuaciónde la AID, por ello, pueden distinguirse con claridadtresetapas: a) La primera etapa,entre 1981 y 1985, haestado dominada porlos objetivosde seguridad.En estaetapael volumen de ayudafue muy bajo en relación a otros paísesdel área, y buenaparte de los fondos se canalizaron a programasdesarrollistasvinculados a las campañas contrainsurgentesen el Altiplano Noroccidental.El bajo perfil de la AID en este periodose debió alas restriccionesimpuestas porel Congresoa causade las masivasviolacionesde derechos humanos causadaspor la guerra contrainsurgentey a la presenciade Gobiernosmilitares. b) La segundaetapacoincide con la aperturademocráticay ha estado dominada porla estabilización,con un modelo de asistencia“mixto”. En 1985 se promulgauna nuevaConstitución y se convocaneleccíones presidenciales,y en enero de1986 llega al poder un Gobierno civil, presidido por el democristianoVinicio Cerezo. Coincidiendocon este proceso,la AID aumentófuertementesu presenciaen el país,apoyandola estabilización económicay el programa “modernizado?’del nuevo Gobierno —particularmentela reforma fiscal y la política agraria— mediantefuertestransferencias de Fondosde Apoyo Económico (ESF). e) La terceraetapacomenzóen 1989, y ha estadopresididapor la reforma económicay las políticas de ajuste estructuralcon el fin de reorientar la estrategiade desarrollo del país. El abandono del desarrollismo 1 Barry Preusch1988, PP. 124-127. -511- contrainsurgentey la estrategiade modernizaciónde los periodos anterioresse debió sobretodo a dos factores: primero, a la cada vez menorimportanciade los objetivos de seguridad,al remitir el conflicto armado internoy modificarsela situación internacional,desapareciendola tensióneste-oeste.Segundo,al fracasarla reformafiscal y la política agraria, debidoa la rígida oposición de los grupos oligárquicos tradicionales,la AID optó por un nuevo ejede crecimientoeconómico basadoen la aperturaal exterior y en la promociónde los productos “no tradicionales”.Para elloha buscadonuevosinterlocutoresen los sectores empresariales “modernizantes”,más afinesa suspolíticaseconómicas. Al desaparecerlos rígidoscondicionantesgeopolíticosde [a confrontación este-oeste,en esta etapaseha producidoun agudo descensode la ayuda,y los derechoshumanosy la democratización—entendida comocondición necesariapara proporcionarestabilidad económicadentro del modelo neoliberal— ha adquirido una mayor relevanciaen la condicionalidad, convirtiéndose —por lo menos formalmente— en un criterio determinantede la asignaciónde la ayudal. La evolución de las políticas de la AID ponen de manifiesto los limitesdel proyecto de pacificación, modernizacióny democratizaciónque Estados Unidos impulsó en Guatemala,y revelan lacontradicción fundamentalque condujo a su fracaso. La AID reconoció quela persistenciadel orden oligárquico,con sussecuelasde injusticia,desigualdady violencia, erala causa última de la crisis y el conflicto queexperimentabael país,y que la estabilidad a largo plazo sólo seríaresultadode cambiosprofundosen la sociedady la economíadel país. Sin embargo,en arasde la estabilidad a cortoplazo Estados Unidos descartó abordar las reformas estructuralesnecesarias,evitó enfrentarsecon los sectoresoligárquicoso con lasFuerzasArmadas,y optó por restaurarla viabilidad y la legitimidad del sistema a través de la democraciaformal y un tímido programade modernización económica. En este marco, el poder de los sectoreseconómicosmás conservadores permanecióintacto —particularmenteel de los terratenientesde UNAGRO y el de la organizaciónpatronal representativade los interesasempresariales 1 El nuevo enfoquede la AID al respectoaparece sistematizadoen la “Iniciativa Democrática” de diciembrede 1990.Ver AID 1990. - 512 - tradicionales,el ComitéCoordinadorde AsociacionesAgrícolas,Comerciales, Industrialesy Financieras(CACIF)1—, lo que hizoposiblequeéstospudieran imponer su propia agendaautoritaria, haciendo fracasarel proyecto de modernizacióneconómicade la AID. Algo similar ocurrió en materiade democratizacióny detechoshumanos. Entre 1985 y 1989 lasadministracionesReagany Bush limitaron sus objetivos de democratizacióna la celebraciónde eleccioneslimpias y creíbles, aun cuandoel poderreal permanecíaen manos delas Fuerzas Armadasy persistía un régimende terror e impunidad, todo locual ponía en entredichoel proceso de democratización.El Departamentode Estado optó por “blanquear” ststc¡uat¡un¡ne¡¡tch~ situauió¡idc Guatctlutid en relaciónal respetoy vigenciade los derechoshumanos,alegando“mejorasconstantes”en este campo a pesarde que los asesinatospolíticoscontinuarony existía tal clima de inseguridadque los refugiadosen México rehusaron regresar,ignorandolos ~ dcl GobiernoCerezopor persuadirlesde lo contrario2. Washingtonalegó queel númerode violacionesde los derechoshumanos se redujo respectoa los primeros añosde la década—lo que ocurrió, sin embargo,esque éstassetornaronmásselectivas—y descartóla posibilidadde 1 El CAC¡F, fundadoen 1961,reclamaserrepresentantede todo el sector privado, peropor lo generalactúaen defensade los interesesde los grandesempresarios,y ha estado dominadapor la oligarqula industrialy agroexportadoratradicional. Hastafinales de los añosochenta su liderazgono ha sidocuestionadoporlos sectores empresariales “modernizantes”,agrupadosen tomoa la CámaraEmpresarial(CAEM). La UNAGROfue una coaliciónde las dosprincipales organizacionesde propietariosagrícolas, laAsociaciónGeneralde Agricultores(AGA) y la Cámara Agrícola. AGArepresentaa losmayoresterratenientes, tieneun carácteresencialmente político, y ha sido tradicionalmenteuna delas fuerzasmásreaccionarias dentrodel sector privado. LaCámaraAgrícolanacióen 1973 dc una escisiónde AGA, funcionacomouna verdaderacámaraempresarialy susposicionesson másmatizadas.UNAGRO nació en 1986 como respuesta unitariade los terratenientesfrentea] incrementode los salariosagrícolasyla política agrariaproyectadaporel Gobierno Cerezo.En 1991 UNAGRO fue disuelta debidoa diferenciasentresusintegrantes.VerBarry 1992, p. 153. 2 El Gobiernode Vinicio Cerezoestablecióen 1986 la Comisión Especialde Asistenciaa los Refugiados (CEAR), conel objetivo de facilitar, en colaboracióncon ACNUR, el retornode los refugiadosen México. Aunqueel Gobiernogarantizabala seguridad de losretornados, éstos seenfrentarona menudoa interrogatoriosmilitares y al acosode las Patrullas de AutodefensaCivil (PAC), y las promesasde apoyo material y entregade tierras no se materializaron.En 1990la CEARhabíaregistradosólo 6.700retomados.54.000 permanecían enMéxico en camposadministradospor el ACNUR y la ComisiónMexicana deAyuda al Refugiado(COMAR). El procesoderetornogeneralizadocomenzóen 1993, tras unas largasy complejasnegociacionesentreel Gobierno,el ACNUR y las Comisiones Permanentesde Refugiadosen México. Sobrelas condicionesde la repatriación,ver Manz 1988. Sobreel retomo,ver InforpressCentroamericanan0 1.015,28de enero de1993. -513 - presionaral Gobiernoo al Ejército en esta materiacondicionandola ayuda económica o militar. Según la perspectiva norteamericana,tal condicionamientono sería deseableporque debilitaríaa las Fuerzas Armadas en su luchacontra la “subversióncomunista”. La ayudacontinuófluyendoa pesar del elevadonúmero de violacionesde los derechoshumanosy la manifiestafalta de voluntad políticadel Gobierno de Vinicio Cerezopara enfrentarseal problema,lo que a la postrelegitimó la impunidadcon la que operabanlas fuerzasde seguridady los “escuadronesde la muerte”. El Departamentode Estadono modificó esta política hasta1990, en un momento en el que la lógica anticomunistadejó de tener vigencia, se produjo un recrudecimiento de los asesinatos políticos,y varios ciudadanos norteamericanos fueron asesinados o secuestrados’. ¿Cuáles el balancede estaspolíticas? A fin de preservarsus interesesde seguridadnacionalde corto plazo,EstadosUnidos no pretendióalterar en lo esencialla naturaleza exeluyentede la sociedadguatemaltecani la polarización política que se deriva de un repartode la riquezatremendamente injusto. Guatemaladevino, según la expresión de Edelberto Torres-Rivas,una “democraciade baja intensidad” vacíade contenido,que llevaba en sí misma los gérmenesde nuevosciclos de inestabilidady violenciay de la propia crisis de gobernabilidadque el paísatraviesa desdeprincipios de los añosnoventa2. Diez años despuésdel retorno de los gobiernos civiles,el poder real sigue estandoen manosde unasFuerzas Armadas con plenacapacidadde veto sobre el sistema político.Paradójicamente,el podermilitar se puso demanifiesto imponiendoel restablecimiento formaldel ordenamientoconstitucional,con el “contragolpe”que forzó la salidadel Presidente SerranoElías en l993~. En 1 Entre1989y 1990se produjeronlos asesinatosde la antropólogaMyrna Mack,del ciudadano norteamericanoMichael Devine,del dirigentesocialdemócratasalvadoreñoHéctorOquelí,de la abogadaguatemaltecay lídersocialdemócrataGilda flores, del destacadolíderdemocristiano Danilo Barillas,del banquero RamiroCastillo, las desaparicionesde varioslíderesestudiantiles, el secuestroy tortura dela monjanorteamericanaDianaOrtíz, así como la masacrede diciembre de 1990enSantiagoAtitlán, cuandoun destacamentomilitar abrió fuegoindiscriminadosobre la población indígena, matando a13 personas. Datosproporcionadosporel Arzobispadode Guatemalaindican queen el período comprendidoentre eneroy noviembrede 1991 se produjeron1.067 denunciasde violacionesa los derechoshumanos.Sólo algunosde estos casos, comoel de la antropólogaMymaMack, ha dadolugara procesosjudiciales.Ver Barry 1992, p. 29-33, y Comisión de DerechosHumanosde Guatemala(CDHG). Gua/ema/a Derechos Humanos. BoletínInternacional,año io, n0 72, septiembrede 1992, p. 8. 2 Torres-Rivas1993,p. 83. 3 Poitevin 1993, p. 28. -514- estecontexto,la desmilitarización resultamuy problemátical.Guatemalaes ademásel único paísdel istmo en el que se mantieneel conflicto armado interno y las violacionesde derechoshumanos—ejecucionesextrajudiciales, desapariciones,torturas—se hanmantenidoen niveles muy altos. Por otra parte,los problemasestructurales acumuladosdurante decenios,que dieron origenal conflicto guerrillero, siguensin resolver e incluso se han agravado.Despuésdel fracasode la débil tentativa de modernizacióndel Gobiernode Vinicio Cerezo, laestructurade la tenenciade la tierra sigue siendo unade las másinjustasy desigualesde América Latina y, enestrecha relación con esta situación,la pobreza continúaafectandoa la mayorparte de la población —segúndatosde la CEPAL, al 75% de la poblacióntotal y al 85% dc la rural2. La crisis ambiental —deforestación,erosión, pérdidade biodiversidad—-,que estáíntimamenterelacionadacon los problemas sociales, continúa agudizándose.Los nuevos ejesde crecimientoeconómico orientadosa los mercados externosno handemostradoel dinamismosuficiente para serlos motoresde una fasede expansiónsostenidade la economíay proporcionarel número de empleos adecuadamente remuneradosque serequerirían para reducir la pobreza,y han añadido nuevos problemasambientales,como la contaminaciónpor agroquimicos. A pesarde que desde1986 empezóun débil procesode recuperacióny la economíamuestra tasasde crecimientomoderadas,en 1992 el productopor habitanteera todavíaun 16% menoral de 1981. Incapazde ofrecersoluciones a los problemas sociales,avanzacon rapidezel procesode deslegitimaciónde la democracia,como pone de manifiestoel altísimonivel de abstenciónquese registróen el referendumconvocadopor el PresidenteRamirode León Carpio en 1994 —el 84% de los inscritosno acudió a votar—,y el crecienteapoyo social con el que cuentan opciones populistasy autoritariascomo la del ex-. militar golpista Efraín Ríos Montt de cara a una eventual convocatoria electoral. 1 Unadiscusióngeneralde esta cuestiónenAguileraera/ii 1993. 2 CEPAL 1992a, p. 21. - 515 - 8.2 Examen de los flujos y la composición de la ayuda La menor importancia estratégica de Guatemala en la estrategia regional antisandinistay la menor importanciade su conflicto armado internotienen una traduccióndirectaen los flujos de ayudaque la AID canalizó a estepaísa lo largo de la década.Los 916 millones dedólares recibidosson una cifra relativamente modestaen el contexto regional,puesrepresentanel 10,5% de toda la ayudadestinada porla AID a Centroaméricaen los años ochenta, aproximadamentela mitadde la recibida por Hondurasy una terceraparte de la de El Salvador. Conestacifra, Guatemalase coloca en el cuarto lugaren orden de importanciaentre los receptoresde ayudade la región, superando sólo a Nicaragua.Este país,no obstante,recibió sóloen 1990 un volumen de ayudaequivalentea la tercera partede lo que Guatemalahabía recibido a lo largo de todala década. El aumentode las asignacionesde la AID durantelos añosochenta,a pesarde no ser tan pronunciadocomo en otrospaísesde la región, ha sido muy marcado en relación a los flujos de ayuda queGuatemalarecibióen periodos anteriores.Dicho aumento esun reflejo, a su vez,de un patrón históricoen el que se observauna marcadacorrelaciónentrelas asignacionesde ayuday la lógica anticomunistade la “guerra fría”. De 194-6 a 1954, coincidiendocon la “revolución de octubre”y el periodode reformismo democráticode los Presidentes Arévaloy Arbenz, Guatemalasólo recibió 10,3 millones de dólares.En 1954 el Coronel Castillo Armas,con el apoyo directo de la CIA y el Departamentode Estado, derrocóa Arbenz y derogóla reformaagrariay la legislaciónlaboralaprobadapor su Gobierno. En estecontextocontrarrevolucionario,la ayuda se multiplicó por veinte, alcanzandoentre 1955 y 1960 un total de 105 millones de dólares. En el periodode la “Alianza para el Progreso” (1961 a 1979) las asignaciones volvieron a aumentar hastalos 462 millonesde dólares, haciendode Guatemala uno de los principales receptores de fondos norteamericanosen Centroamérica.Finalmente,en el deceniode los ochentaGuatemala recibió casi el doble de ayuda de lo que Estados Unidosle concedióen los 35 años anteriores1 1 Datosde la AID en Weber 1993,p. 540. - 516 - Cuadron0 61 Guatemala. la ayuda norteamericana en cifras, 1980-1994 (millonesdedólares) DA PL-480 tit. 1 PL-480 tit. II Cuerpo de Paz ESF Militar TOTAL 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 198’7 1988 1989 1990 7,8 9,1 8,2 12,3 4,5 63,2 36,9 34,9 30 33,3 30,1 ( (1 0 0 6,7 20 15 18,9 18 18 18 3,7 ‘7,6 5,6 5,4 6,5 8,2 5,9 3,9 5,4 10,3 8,5 1,9 2,1 1,7 2 2,6 3 2,9 3,1 4,1 4,1 4,5 ( (1 0 10 0 12,5 47,8 115 79,8 80,5 56,5 1 1 1) 0 (1 0,5 5,4 5,5 7,4 9,4 3.3 11,1 16,6 15,5 29,7 20,3 107,4 ¡10,9 ¡81,2 ¡46,7 ¡55,6 ¡20.8 Total 270.3 ¡14.6 71 34,4 402,1 31,5 915,8 1991 29,3 29,S(a) 2,6 30,5 0,4 92,3 1992 “3 24,ó(a) 2,5 8,4 0,2 58 1993 23,4 12.5(a) 3,2 9 0.3 48,4 1994 19,1 14,S(a) 3,3 0 0,1 37 (a) Incluye Título 1 y Titulo LI (b> Solicitud dc la Administraciónal Congreso Fuente:Alt) CongrcssionalPrcscntationsFiscalYcars 1980-1994 La menorcuantíade la ayudadestinadaa Guatemala, unidaal mayor tamaño de sueconomía,explican la escasa significación quela ayudaha tenido en este paísen términosmacroeconómicos.Estaequivalió,en los añoscentralesde la década,al 0,9% del producto internobruto. Esta proporciónes notablemente baja respectoal 3% de Costa Rica, al 6% de Honduraso al 10% de El Salvador. Sinembargo,la ayudafue importante apesarde su menortamaño para reforzarlas políticas contrainsurgentesdel Ejército, y en los años inmediatamente posterioresa la llegada al poder de Vinicio Cerezo, para estabilizarla monedanacional,el quetzal,y abordarun amplio programade inversionespúblicas. Hacia1990 se estimabaqueun terciodel presupuestode inversióndel Gobiernode Guatemalaprocedía directamentede la AIDI. 1 Escotoy Marroquín1992,p. 45. - 517 - Como puede verseen el cuadron0 62, durantela primera mitadde la décadala ayudase mantuvoen niveles relativamentereducidos.Las violacionesde los derechoshumanosmotivaronla aprobaciónde fuertesrestriccionespor parte del Congreso,las cualesse encontraronhabitualmentecon la oposicióndel ejecutivo. Reaganlogró desbloquearla entregade ayuda enoctubrede 1982, poco antesde su visita de Estadoa Guatemala,en la que Reaganelogió el talante democráticodel generalgolpistaRíosMontt, entonces implicadoen una sangrientacampaña contrainsurgenteen el Altiplano, y la “mejora” que se estabaproduciendoen materiade derechos humanosrespectoal periodo anterior del General Lucas García. En 1983,en consecuencia,Guatemala recibió ESE por primera vez,y obtuvo casisiete millones de dólares en repuestosvitales para manteneren funcionamientolos helicópterosmilitares. En 1984el Congresovolvió a prohibir la entrega de ayudaeconómica—ESE y PL-480 Título II— al Gobiernode Guatemala, despuésde que el Ejército asesinaraa dosempleadosguatemaltecosde la AID. En 1985 permitió la asignaciónde ESE, pero en una cantidad pequeña’.No obstante,la AID logró en parteevadirestasrestriccionescon las asignacionesdel Título ¡ de la Ley Pública 480, iniciadas en 1984, y que en términos de estabilizaciónde la balanzade pagosson muysimilaresa los ESF2. Es en 1985 cuandola AID empiezaa conceder aGuatemalamontos de ayuda realmenteimportantes.El procesode democratización, porun lado, y la implementaciónde la “Iniciativa por la Democracia,la Pazy el Desarrollo en Centroamérica” aprobadapor el Congresonorteamericanoen 1984, por otro lado, son los factoresque explicanesteespectacularaumentode la ayuda. Por otra parte, también escon la llegadadel Gobiernocivil en 1986 cuandolos ESF seconvirtieron en la más importante modalidadde ayuday cuandose alcanzaronlas asignacionesmáximas del Título 1 de la PL-480, poniendo claramentede manifiestoel apoyo de la AID a la estabilidaddel Gobierno Cerezo. La Asistencia para el Desarrollo (DA) experimentótambién un incrementomuy importante, reforzandoy ampliando, como veremos,la continuaciónde la estrategiacontrainsurgentede cortedesarrollistadiseñada por las Fuerzas Armadas, pero ahoraaplicadapor el Gobiernocivil. La ayuda 1 El Congresoprohibiótoda ayudaeconómicaal GobiernodeGuatemaladebido aque en 1983 tres trabajadores guatemaltecoscontratadospor la AID fueron víctimasde las ejecuciones extrajudicialesde los “escuadronesde la muerte”.Ver CITGUA 1994,vol. 1, p. 26. 2 Garst 1992, p.21. Ver tambiénSanford1989, Pp.30 y 31. - 518 - militar, formalmenteausentedesde1977, reapareció tambiénen 1985. Ésta,no obstante, seha mantenidoen niveles bajostanto en términosabsolutoscomo relativos.Guatemalaha sido el paíscentroamericanoque ha recibido menos ayudamilitar norteamericana,y las cantidadeshan sido incluso más pequeñas que las recibidaspor CostaRica, a pesarde que esteúltimo país carecede fuerzas armadas. Cuadron0 62 Guatemala. Evolución de la ayuda por tipos, 1980-1991 (millones de US $) 200 175 150 125 100 75 50 25 0-si 80 81 82 83 • Militar El ESE ~ CuerpodeRw • EJ •DA Fuente: elaboración propia, a partir dc datos oficiales dc la AID. La rápidadisminuciónde los montosde ayuda que Estados Unidosdestinaa Latinoamérica,una vezdesaparecidoel enfrentamiento este-oeste,también se ha registradoen Guatemala.En 1991 Guatemalarecibió 90,4 millones de - 519 - dólaresen vez de los129 millones comprometidos.En 1992 recibió 86,3 millones, y en 1993 la ayudaascendiósólo a 59 millones,una tercerapartede la concedidaen 1987, año enel que seregistraronlas asignacionesmás elevadas. La caída más significativa se produjo, sin embargo,en la asistenciade seguridad—ESF— y la ayudamilitar, revelandola devaluaciónestratégicade Guatemalaen el mundode la postguerrafría. En 1991 fueron comprometidos 60 millonesde dólaresen ESE,perose concedieron sólo30 millones. En 1993 los ESE ascendieronsólo a 10 millones, apenasun 15% del promedio concedidoen la segundamitadde los ochenta. Respectoa la ayudamilitar, el promedioentre 1991 y 1993 fue de sólo 0,3 millones de dólares.Esta drástica reducciónse relacionacon la presión que Washingtonha ejercidodesde1990 sobre los militares guatemaltecospara dar fin a las violacionesde los derechos humanosy la impunidadmilitar. La ayuda militar, por otra parte, scha ido orientandocadavez mása la luchacontrael narcotráfico,buscandohacer delas FuerzasArmadasde Guatemalaun socio fiable en la batallacontra las drogasmás que unafuerza contrainsurgente segúnel patrónde la guerrafría. Este cambio de orientaciónse corresponde con la importanciaque ha adquiridoel narcotráficoen la agendade seguridad de Estados Unidos,y con el crecientepapelde Guatemalacomoproductorde opiáceosy como lugar de tránsito de narcóticosprocedentesde los países andinos1 Si observamosen el cuadro n0 63 la composiciónde la ayuda por tipos, observamosotros hechossignificativos.En primer lugar,el peso relativamente elevadode la Asistencia parael Desarrollo (DA)—el más altode los paísesdel área, casiel 30% del total— y de las donacionesde alimentosdel Título 11 de la PL-480 —también la más elevada,con el 7,6%. Estos hechos, unidos ala baja participaciónde la ayudamilitar, debeponerseen relación conel sesgo marcadamentedesarrollistaque ha tenidola concepciónde seguridadnacional y la estrategiacontrainsurgentedel PNSD diseñadopor las Fuerzas Armadas. Los ESE, utilizados paraestabilizarel Gobiernocivil e imponer la agenda neoliberaltienen unaparticipacióndestacada,con el 43% de la ayudatotal. 1 Barry 1992, p. 272 y 276. - 520 - Cuadron0 63 Guatemala. Distribución de la ayuda por tipos, 1980-1991 3 99% • DA E! PL-480 1 U PL-48- II 0 CuerpodePa~ o • Militar 12 .37% Fuente: elaboración propia, a partir dc datos oficiales de la AID. El cuadron0 64 permite observarla fuerte presenciaque ha tenidola ayudade Estados Unidos enrelación a la de otrosdonantes.En el periodo de los Gobiernosmilitares y la represióngeneralizada(1979-1984),y a pesarde las limitacionesque imponíanlas masivasviolacionesde los derechoshumanos, EstadosUnidos fue el donante bilateralmás importante.Segúnlos datos dela OCDE, la Ah) otorgó, como promedio,una tercerapartede la ayudatotal desembolsadaen favor deGuatemalaen estosaños. La transicióndemocráticapropició un considerableaumentode la asistencia otorgadapor donantescomo la ComunidadEuropeay sus Estados miembros. La ayudanorteamericana,sin embargo,creció muy porencimadel promedio de esteperiodo, lo que reforzósu posición dominante entrelos donantes.Entre 1985 y 1987 la AID proporcionócasi dosterceraspartesde la ayudatotal recibida por Guatemala,con un 57% comopromediopara el periodo 1985- 1990. 29,17% 7,66% - 521 - Cuadron0 64 Guatemala. Asistencia oficial al desarrollo de Estados Unidos y de otros donantes, 1979-1992 (milloncs dc dólares) 300 275 250 225 200 175 150 125 1 00 75 50 25 o 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 28,4 23.3 23,9 31,4 47,5 44,3 60,4 63,8 64,3 57 55,7 43,3 37,8 53,6 u El U P fl Japón • Canada • USA CEE y Estados m¡embros Total Multilateral Desembolsos net~ que califican como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) según los criterios dc la OCDE Las cifras dcl borde inferior del gráfico expresan la proporción de los desembolsos dc Estados Unidos respecto a la AOD total 0/o Fuente: Elaboración propia a partir de OECD, Geographical Distribulion of Iqnancial F¡ows lo Develop¡ng Confines, varios años - 522 - 8.3 Apoyando el modelo de “estabilidad nacional”: la ayuda norteamericana y la estrategia contrainsurgente 8.3.1 La estrategia contrainsurgente, el Plan Nacional de Seguridad y Desarrollo : variaciones de diciembre a diciembre. Fuenle: CEPAL Otros componentesimportantesdel PREN fueron la “concertación” con los sectores laborales y empresariales, la descentralización —que se concretó entre otras medidasen la transferenciadel 8% del presupuestonacional a las 1 Esta condicionalidad aparecedetalladaen el Programade Recuperacióny Reactivación Económica1987.Ver AID 1987d. 60 55 50 - 45 40 35 30 25 20 15 10’ 5- o 140 130 -120 110 100 90 80 70 60 50 30 20 9180 81 - 539 - municipalidades—y, sobre todo,un programade inversionespor valor de unos640 millonesde quetzales(unos 237 millones de dólares), de los cuales una tercera parte se destinaban directamente a enfrentar la “deuda social” y reducir la pobreza. Estas cifras —independientemente de los problemas de subejecuciónya mencionados—resultannotoriamentebajassi consideramos queel propio Gobierno estimóque la “deuda social”del país se elevabaa unos 5.000millones de quetzales(unos 1.800 millones de dólares)contabilizando tan sólo las inversiones socialesno realizadasen el periodo 1976-19851,y si tenemos encuentaque sólopermitirían dotar de aguapotableal 10% de las viviendas sin esteservicio, u otorgar tierras al 4% de los campesinossin tierras2. De nuevo no fue posible conciliar la estabilizacióny el ajuste —que imponía un presupuestoequilibrado— conla mejorade las condicionesde vida de la población —algo que exigía,entre otras medidas, fuertes inversionespúblicas y mejorassalariales.Las mejorassalarialesintroducidasentre 1987 y 1988 fueron sobrepasadaspor la inflación. La política de concertación,por otra parte, naufragó entre1987 y 1988 al resultar imposibleconciliar las posiciones del CACIF y los trabajadores.Ante la voluntad gubernamentalde decretar mejorasen el salario mínimo, el CACIF y la UNAGRO se retiraronde la mesa de negociación. 8.4.2 El fracasode la rejorinafiscal Inicialmente,el Gobiernointentóresolverel difícil dilema entreestabilización y desarrollosocial, del que dependíael éxito o el fracasode su programa, recurriendotanto a fondos externoscomo al aumentode los ingresosdel Estado, esto últimomediantela reformafiscal. La oportunidadde tal reforma sejustificó ademáspor la obsolescenciadel sistematributario,el alto nivel de fraudey evasión—segúnestimacionesdel Gobiernosólo se recaudabael 25% de lo debido— y la regresividadde un sistemaen el que la cargatributaria era 1 El conceptode la “deudasocial” y su metodologíade medición fue desarrollado amediados de los años ochenta porel ProgramaRegionalde Empleo para América Latinay el Caribede la OIT (PREALC). El valor de la deuda social se estimamidiendolas pérdidasde ingreso per cápitay las inversionessocialesno realizadasal hacer frentea los pagos de la deuda externa. Ver PREALC 1986. 2VerAVANCSO 1988, p.43. - 540 - sóloel 6% deI PIB, una delas más bajas deLatinoamérica,y másdel 80% de los ingresos procedían de la tributación indirecta. Guatemala, además, tenía la relación gastogubernamental/PIBmás bajade Centroamérica,y ésta, además, sufrió un acusado descenso. En 1980 el gasto público representaba el 14,2% del PIB, en 1985 era el 9,6%’. La necesidad de ampliar los ingresos del Estado a fin de evitar que el gasto público agravase el déficit fiscal era compartida por la AID y por el FMI. Los Gobiernos presididos por los Generales Lucas García, Ríos Montt y Mejía Víctores habían mantenido conversaciones con esta última institución entre 1981 y 1985 con el fin de obtener apoyo financiero para estabilizar la balanza de pagos. En un primer momento, el FMI insistió en la disminución y la racionalización de los gastos del Gobierno con el fin de reducir el déficit fiscal. Posteriormente, durante el mandato del General golpista Ríos Montt, el FMI consideró agotada esa vía de reducción del déficit y en la ronda negociadora iniciada en febrero de 1983 planteó, como “exigencia fundamental”, la necesidad de aumentar los ingresos, aplicando un nuevo impuesto sobre el valor añadido (IVA). En julio de 1983 el Gobierno aprobó un nuevo “paquete” tributario, que se esperaba ampliara considerablemente los ingresos y la capacidad de inversión y gasto del Estado. Sin embargo, apenas un mes después Ríos Montt era derrocado, y el nuevo Gobierno, sometido a fuertes presiones de los grupos empresariales, retiró la reforma tributaria y elaboró una versión de compromiso que reducía el IVA, dejaba exentos numerosos productos y reducía los impuestos sobre la renta y las exportaciones, acentuando el carácter regresivo de la reforma y. lo que es peor, provocando una fuerte caída —en torno al 40%— de los ingresos fiscales. El FMI, que inicialmente apoyó la nueva versión, revisó posteriormente su posición. A mediados de 1984 el FMI suspendía los desembolsos y la vigencia del convenio stand-byacordado con Guatemala por esta razón, y en la nueva ronda de negociaciones de febrero de 1985 exigió aumentar la recaudación fiscal como condición sine que non para firmar un nuevo convenio de estabilización. El CACLE, volvió a insistir, como había hecho anteriormente, 1 Datosde CEPAL en FLACSO 1995,p. 95. -541- que el reequilibrio de las finanzas públicas debía hacerse reduciendo gastos y no aumentando ingresos. En abril el Gobierno promulgó dos decretos que establecían un impuesto específico y temporal a la exportación del café, e impuestos selectivos al consumo y a las importaciones. La oposición frontal del CACIF al “paquete” tributario de abril de 1985, sin embargo, provocó una crisis política que se saldó con la derogación de ambos decretos y la destitución del Ministro de Finanzas, Leonardo Figueroa Villate, en un clima de inestabilidad y rumores de golpe de Estado’. El Gobierno, finalmente, rompió las negociaciones con el FMI y dejó en suspenso la firma de un nuevo convenio Stand~bv2.Al no ser posible un aumento de la recaudación fiscal, las finanzas públicas pasaron a depender en gran medida de la financiación externa, particularmente de fuentes oficiales. Entre 1981 y 1985 la deuda externa total desembolsada se duplicó (ver cuadro n0 67) y la proporción de deuda pública respecto al total pasó del 72 al 95%. El debate sobre la reforma fiscal reflejaba en última instancia las pugnas existentes entre dos grandes grupos de poder. Por un lado, los sectores oligárquicos más conservadores, defensores recalcitrantes de un sistema de dominación tradicional basado más en la coerción directa que en la mediación del Estado. Por otro lado, un sector “modernizante” —incluyendo a los “oficiales jóvenes” que llevaron al poder a Ríos Montt— que consideraban imprescindible aumentar la capacidad fiscal del Estado para construir un nuevo sistema de dominación basado en mecanismos de consenso y/o cooptación. La reforma fiscal era, en este sentido, una pieza fundamental del proyecto de modernización contrainsurgente diseñado en el PNSD. Sólo aumentando el gasto social y la inversión pública se privaría a la URNG de su base popular de apoyo, desactivando el conflicto de forma duradera. En 1982 el General Ríos Montt ya denunció repetidas veces la resistencia de los sectores oligárquicos a pagar impuestos y financiar el esfuerzo contrainsurgente. Y en agosto de 1987 el General Gramajo. Ministro de Defensa y abanderado de la tesis de la “estabilidad nacional”, señaló la necesidad de que los terratenientes y la élite de 1 lnforpresiv Centroamericanan0 635, Li de abril de 1985, p. 8-9, y n0 637, 25 de abril de 1985, p. 2. 2 Un detallado análisis sobre los intentos de reformar el sistema fiscal en la primera mitad de los ochenta, en Rivera, Sojo y López 1986, pp. 26-40. - 542 - los negocios “pusieran su parte” para hacer frente a las necesidades fiscales que comportaba el conflicto con la URNG y la pacificación del pais. De lo contrario, según el Ministro de Defensa, la violencia se incrementaría, las oportunidades de negocio serían menores y sería necesario destinar a la defensa lo que en su momento no se invirtió en satisfacción de las necesidades básicas. De esta forma, la “deuda social” tendrfa como contrapartida para los sectores más ricos la correspondiente “deuda de seguridad”1. Cuadro no 67 Guatemala: deuda externa total desembolsada 1980-1992 (Millones de dólares) 3500 3000 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 Fuente: CEPAL La reforma fiscal planteada por el Gobierno de Vinicio Cerezo, a pesar del apoyo del Ejército, fue de nuevo un fracaso debido a la feroz oposición de los sectores oligárquicos. En junio de 1987 Rodolfo Paiz, Ministro de Finanzas y destacado empresario, inició una ronda de negociaciones con los líderes de las 1 Ver Painter 1989, p. 121. -543- cámarasempresarialespara persuadirlesde la necesidadimperiosa de la reformapor razones tanto deequilibrio fiscal comode estabilidadpolítica y económica. En julio el CACIF lanzó una contrapropuesta basada en la reducción del gasto público, esta vez recortando personal de la Administración. La AID, interesada en la aprobación de la reforma, intentó mediar ofreciendo a los empresarios la financiación necesaria para la privatización de cinco empresas y entes autónomos estatales: el Instituto de Electricidad(INDE), la compañíaaérea(AVIATECA), los Ferrocarrilesde Guatemala{FEGUA), La flota MercanteCentroamericana (FLOMERCA)y la Empresa Eléctricade Guatemala (EEGSA).El CACIF también logró forzaren agostola renunciadel Viceministro de Finanzas,Edgar Pappe,que intentó introducir en la reforma un cierto sesgo de progresividadgravando las importacionesde bienesde lujo y la tierra ociosa. La reforma,desdeeste momento,se limitó a la modernizacióndel sistemade recaudacióny al aumentode la imposición indirecta (IVA), reforzando la regresividaddel sistema.A pesarde las concesiones Gubernamentales,el 1 de septiembreel ejecutivo presentóal Congresoun paquetetributario que no contabacon el apoyo de los empresarios.La UNAGRO y la Asociación General deAgricultores(AGA) lanzaronun ultimátum, exigiendoal Gobierno que retiraselas medidas en 48 horas.El 16 de septiembrefueron aprobadas algunasde las propuestas.Pocos díasdespués,el CACIF convocóel cierre patronalde las empresas,paralizandoel paísdurantetres días. El Gobierno tuvo que devaluaraún más supropuestade reforma,lograndofinalmentela aprobación deun paquete tributario muymodestol. Los efectosmás notorios de la pugnapor la reforma fiscal, sin embargo, fueronde naturalezapolítica. Cerezo logró unavictoria pírrica desdeel punto de vista económico, peroen el plano político perdió definitivamente todo atisbode apoyode los sectoresempresariales.Contandosólo conel apoyo de los militares, su aislamientose aeentuó2.El Golpe deEstadode mayode 1988 pusode manifiesto que sólo un sectordel Ejército, el liderado porel General Gramajo, apoyaba a Cerezo. Despuésde esta intentona, toda veleidad reformistadel gobiernodemocristianoquedo relegada. 1 Inforpress1988, p. 68 y 90-91. 2 Painter 132. - 544 - El fracaso de la reforma fiscal hizo depender la política del Gobierno, en gran medida, de la ayuda externa. Los ESE que la AID doné al Gobierno fueron un factor determinante para lograr la estabilización económica y llevar a cabo algunas de las inversiones contempladas en el PREN (ver cuadro n0 68), paliando —aunque de forma parcial e insuficiente— los costes sociales de la estabilización ajuste. Cuadron0 68 Los programas del PREN (1987-1989)y el apoyo de la AID __fiQgrama CONAGUA CONRI EGO CONATIERRN CONCA MINOS CONALIMENTOS CONAVIVE CONAPEX CONSALUD CONSEGURA CONEDUCA Objetivosy metas Agua potable para 100.000 hogares Riego para 10(f) pequeños y medianos agricultores Entrega de 1(X) caballerías (4.470 hectáreas) para formar empresas agrícolas asociativas con campesinos sin tierra Caminos rurales y carretera al Petén Eliminar el hambre y lograr la seguridad alimentaria 10.0(X) lotes habitacionales Fomento de las exportaciones y de los productos“no tradicionales” Programa de medicamentos esenciales Programa de atención materno-infantil Sistema de seguridad con participación ciudadana Educación básica hasta el tercer grado al 80% de la poblacionescolar Financiacióndela AID Programa de Desarrollo Agrícola del Altiplano 1983-1987 Programa “Mercado Comercial de tierras” y “Apoyo al Mercado de tierras”. Fondos de PL-480 t. 1 Programa dc Desarrollo Agrícol a del Altiplano 1983-19% PL-480 Título 1 y 11 Provectos del PMA Programa de Desarrollo Agrícola dcl Altiplano 1982-90 Programa “Supervivencia infantil” Programa Nacional de Educación Bilinglie (“PRONEBI”) Fuentes: elaboración propia a partir de AVANCSO 1989, documentos de la AID y dc la Presidencia de la Reptiblica de Guatemala. Estasituación colocóa la AID, como habíaocurrido en otros momentosde su presenciaen Guatemala, anteunasituación paradójica. LaAID utilizó la ayuda como palancapara promover la reforma fiscal. Sin embargo,cuando los sectoresoligárquicoslograron hacerlafracasar,la AID se encontrócon que esamismaayuda estabapermitiendoque los sectorespudienteseludieran sus responsabilidadescon el sostenimientodel Estado, a pesar de que éste, -545- combatiendoeficazmente a laguerrilla, resultaba favorablea sus intereses. La ayuda norteamericana,por otra parte, había hecho innecesarioel recurso al FMI, con lo que este organismo, a diferencia de lo ocurrido durante la primeramitadde la década, yano tenía lacapacidadde imponer dentrode su condicionalidadla necesidadde una reformafiscall. 8.4.3 Lapolítica agraria: tanteandolos límitesdelproyectode modernización El problema de la tierra —que se relaciona estrechamente con la cuestión indígena— es una de las cuestiones más controvertidas y conflictivas de la historia de Guatemala, puesto que afecta a las bases mismasdel poderde las élites oligárquicas dominantes2. La modernización de la economía y la estructura social del país y la desaparición del orden oligárquicoaún vigente exigirían una modificación radical de las arcaicas estructuras agrarias que el país heredó del periodo colonial, y que se han mantenido hasta la actualidad casi intactas. A principios de los años cincuenta el Gobierno de Jacobo Arbenz emprendió una vigorosa reforma agraria con este propósito. Ésta, sin embargo, fue abolida en 1954 tras el golpe de Estadodel Corone! Castillo Armas. Estados Unidos apoyó el golpe, alegando quelas políticasnacionalistas de Arbenz eran “comunistas”. Estas acusaciones se debían realmente a las expropiaciones de tierras ociosas de la United Fruit Company(UFCO), que Estados Unidos percibió como amenaza a sus intereses económicos en la región. Finalmente,el golpe de Castillo Armas impidió la modernizacióndel agro guatemalteco,perpetuandolas condicionesde injusticia que han dado origen a la violencia política queel paísha vivido de forma permanentedesde los años cincuenta. Al comenzarlos años ochentala AID analizó lasposibilidadesde llevar a cabo una reformaagrariacontrainsurgenteen Guatemala, análogaa la quese estaba llevandoa cabo en El Salvador. En1982 una misión técnicade la AID emitió el informe Tierra y trabajo en Guatemala:unaevaluación.El Informe constató 1 Rivera,Sojo y López 1986, p. 38. 2 A lo largode los años sesentay setentalos altosoficialesdel Ejércitose encontraron entrelos principales beneficiariosde los programasde colonizaciónde tierrasdel Petény la “Franja Transversaldel Norte” (FIN). De esta forma,partede la cúpulamilitar fusionósusintereses económicos—entreellos, la oposicióna cualquierintento de reforma agraria redistributiva— con la oligarqula terrateniente. - 546 - la extrema desigualdad que caracteriza la propiedad y el acceso a la tierra en Guatemala, la magnitud del problema y sus implicacionessocialesí.Con datos del III Censo Nacional Agropecuario de 1979, Tierra y Trabajo resaltaba que 240.000“microfincas” con menosde 0,7 hectáreas,que suponencasi el 40 % de las propiedades del país, tenían sólo el 1,3 % de la tierra cultivable. Otras 301.000 parcelas “subfamiliares”, que se encontraban entre las 0,7 y las 7 hectáreasy queal igual que las “microfincas” no permitenla subsistenciade una familia, contabancon el 15 % de la tierra. En el otro extremo,el 2,1 % de las fincas,con extensiones entre45 y 900 hectáreas, disponíandel 44% de la tierra, y 478 latifundios mayores de 900 hectáreas—el 0,07% de las propiedades—concentrabanpor sí solosel 20%de la superficiecultivable.Las propiedadesmedias entre 7y 45 hectáreaseran sólo el 8,1% del total, con el 19% de la tierra. Comoresultadode esta polarización,un tercio de la poblaciónrural poseía parcelas queno eran capacesde sostenera una familia. El “índice Gini” de concentración dela tierra eraen 1980 de 85, el valor más alto de toda AméricaLatina~. El procesode polarización,por otra parte,se había idoagravandoentre 1950 y 1970 a causadel fuerte crecimiento demográficoy de un proceso de “modernización selectiva” del agro, según la expresión de Alberto Hintermeister,que benefició sóloa los grandespropietarios y acentuóla pobrezarural~. Un informe elaboradoen 1985 por la SecretaríaGeneral de Planificación Económica(SEGEPLAN) estimó queel númerode parcelasen el Altiplano Noroccidentalse incrementaba anualmenteun 5%. En un área que ya no cuenta con “frontera agrícola”, tal incremento sólo podía producirse fragmentandoparcelas ya existenteso poniendo encultivo tierras marginales, en pendientey generalmentede vocaciónforestal. Segúnestablecióun informe gubernamental,en los últimos 40 añosel número absolutode minifundios prácticamentese duplicóy su extensión promediose 1 Ver AID 1983b. 2 El índice Gini mide el grado deconcentraciónde la tierra entreun valor imaginariode igualdad absolutade “0” (la mismasuperficiepara cadahabitante)y de “100” (toda la tierra en manosde un sólo habitante). 3 Hintermeister1985,p. 34. -547- redujo a la mitad, debidoa la subdivisión por herencia’. La parcelación progresiva ha reducido considerablemente el tamaño promedio de los minifundios. Este hecho, unido a la baja productividad derivada de 1técnicas de cultivo tradicionales, impide que las parcelas sean capaces de garantizar la subsistencia familiar, por lo que los campesinos han decompletarsus ingresos con el trabajo estacional en las fincas de agroexportación. Cada año más de medio millón de personas, en su mayoría indígenas del Altiplanó, migran a la costa sur y a la “Bocacosta” en busca de trabajo estacional. Existe, además, un elevado número de campesinos sin tierra. En 1980 eran unos 420.000, que representaban el 36% de la población activa rural. Esta situación, según reconocía el informe de la AID, era la causa de la elevada incidencia de la pobreza rural, así como del conflicto armado interno que el país ha vivido desde los años sesenta.Es significativo señalar en estecontexto que Huehuetenango, Totonicapán, Sololá, San Marcos y Quiché, departamentos con más del 85% de población campesina indígena, muestran la menor capacidad de absorción de fuerza de trabajo, las mayores tasas de subempleo del país, e índices de pobreza en torno al 90% de la población. Estos departamentos se caracterizaron, además, por una fuerte actividad guerrillera. La extrema desigualdad y el proceso de polarización de la tenencia de la tierra es también origen de la crisis ambiental que padece Guatemala. La presión social sobre la tierra es la causa directade los cultivos en pendiente,que a su vez contribuyen a la erosión y la pérdida de suelo fértil. Dicha presióntambién ha originado un intenso flujo migratorio la “frontera agrícola” del Petén, donde los campesinos ponen en práctica cultivos de “roza y quema que son una de las causas directas del agudo proceso de deforestación que vive esta región, la cual constituye la última gran reserva de bosque tropical seco de Centroamérica. Se estima que entre el 25 y el 35% de la superficie de Guatemala está severamente erosionada,y la deforestaciónavanzaa unatasa anualdel 2%, lo quesuponela tala anualde unas90.000hectáreasGuatemala ya ha perdidoel 65% de su cubierta forestal original. De 1979 a 1989 la extensión talada se haincrementadoun 26%, debidoa la expansiónganadera, las presionesexportadorasy las necesidadesde leña de la población rural pobre2. 1 SEGEPLAN 1985, p. 9 2 Ver Carrillo 1989 y Pinillos 1993, p. 492. - 548 - El informe de la AID rechazó a priori, “por razones de oportunidad política”, la posibilidad de impulsar una reforma agrariaredistributiva, como la que la propia Agencia estaba llevando a cabo en El Salvadorí.Las alternativas propuestas al Gobierno eran tres: a) El desarrollode un mercado comercialde tierras; b) la colonización de nuevas tierras en la “frontera agrícola” del Petén y la “Franja Transversaldel Norte” (FTN), y c) la constituciónde empresas agrícolas, facilitando a los empleados de fincas privadas el acceso a la propiedad compartida con sus dueños2. En 1984, siguiendo la primera de estas tres alternativas, la AID implementó el proyecto piloto “Mercado Comercial de Tierras”, otorgando a la Fundación del Centavo (Penny Foundation)o FUNDACEN un millón de dólares para la adquisición de tierras que posteriormente eran revendidas en términos preferenciales a los campesinos. Después de las eleccionesde 1986, la política agraria mostró quizáscon más claridad que la reforma fiscal los límites de la estrategia de modernización del Gobierno y de la AID, la capacidad de veto de los sectores oligárquicos sobre aquellas decisiones políticas que afectaban a sus intereses, y los limites mismos de un proceso de democratización condicionado por los sectores tradicionales de poder. El programa político de la Democracia Cristiana se habíareferidoa la cuestión de la tierra de forma ambigua,reconociendola importanciadel problemapero evitando pronunciarse respecto a las políticas a aplicar, salvo para dar garantías a los terratenientes de que no habría expropiación. Todo parecía indicar, además, que éste no era un tema prioritario en su programa de Gobierno. De hecho,el PRESno contemplabaningunamedidaen relación a la tierra, y la política agraria de los primeros mesesde gobiernose limitó a facilitar a los campesino el acceso a los fertilizantes mediante una política de subsidios. Los espacios políticos abiertos por el incipiente proceso de democratización, sin embargo, fueron aprovechadospor el movimientocampesinopara situar la cuestión de la tierra, largamente diferida,en un lugar importante dela agenda política nacional. En mayo de 1986 15.000 campesinosencabezadospor un 1 AID 1983b, p. 151. 2VerAID 1985c. -549- sacerdote, el padre Girón, realizaron una marcha de 147 km. desde Nueva Concepción Tiquisate a la capital en demanda de tierras y se iniciaban las ocupaciones de tierras ociosas, obligando al Gobierno a dar una respuesta a la demanda de tierras del campesinadol. Un año después, la Iglesia Católica publicó una influyente carta pastoral titulada El clamar por la tierra, demandando una reforma agraria que diera soluciones reales a la cuestión de la tierra. La nueva política agraria del Gobierno se basó en gran medida en la propuesta de la AID de 19822. El Ministerio de Agricultura adquiriría fincas en el mercado, utilizando los fondos otorgados por los proyectos de la AID “Mercado Comercial de Tierras” y “Apoyo al mercado de tierra” de 1986 y 1987, así como fondos en quetzales generados por la ayuda alimentaria del programa PL-480 Título 1. El Gobiernotambién propusogravar e incluso expropiar las tierras ociosas, pero a partir de 1988 esta idea será desechada debido a la resistencia de los terratenientes y la debilidad del Gobierno. Dado que el Gobierno sólo contaba con recursos externos y unas pocas“fincas nacionales” del Instituto Nacional de Transformación Agraria (INTA) susceptiblesde serentregadasa los campesinos,el objetivo era de la política gubernamental eranecesariamentemodesto. Sólo se pretendíadotar de tierras a unos 18.000campesinos,el 4% de los campesinossin tierra según las estimaciones de la AID de 1982. A pesardel limitado alcancede las propuestasgubernamentales,y como ocurrió con la reformafiscal, la resistenciade los terratenientesfue durísima. La Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos(UNAGRO) acusóal Presidente Cerezode alentarel movimientocampesino,denuncióla política gubernamentalcomo “reforma expropiatoriaencubierta”3, y boicoteó la política de comprade tierras.El Gobiernosólo pudo adquirir una finca, a un precio cuatroveces superioral de mercado.El programade adquisiciónde tierras fue finalmenteabandonadoen 1988, en unacoyunturapolítica en la que el Gobiernose encontrabaya sin apoyos políticosy muy debilitado por el 1 Castellanos1988. 2 Ver tambiénAVANCSO 1988,p. 103 a 120, y Pedroniy Porres1991.p. 21. 3 “Pinetta: unareforma agrariaexpropiatoriaseríainconstitucional”; entrevistaa Edgard AlvaradoPinetta,SecretarioGeneralde UNAGRO. - 550 intentode golpe de Estado de mayo de ese año.Cuandoel programaterminó, eran 16 las fincas entregadas, con 4.750familias beneficiarias’. La propia AID se desmarcódel Programay descartó al INTA como contraparte.Al constatarla extrema debilidadde la política gubernamental, reorientósusesfuerzosa los programas privadosde acceso ala tierra y hacia políticas de intensificación de los cultivos y mejoras de la productividad vinculadas a los productos “no tradicionales” (ver apartado 8.5.2). Segúnla AID, éstosseríanla alternativade aumentode la rentade los campesinosde las áreasdensamentepobladasdel Altiplano ante la imposibilidadde llevar a cabo la reforma agraria: «Losproductosno tradicionalesintensivosen tierra y trabajo y de valor más alto podrían incrementarla productividad y generar empleo, enfrentándosea dos constriccionescríticas para la economía de Guatemala: la escasezde divisas derivada del colapso del sector exportador tradicionaly la desigual distribuciónde la renta que afectaa los productoresindígenas»2. En lo quese refiereal accesoa la tierra, la AID canalizóel proyecto“Mercado Comercial de Tierras” a través de la PennyFoundation(Fundación del Centavo),a la quese concedieron8,5 millonesde dólarespara lacomprade tierrasen el mercado.La AID rechazóinvolucrar en susprogramasa los campesinosdel padreGirón —principalesbeneficiariosde los programasdel INTA—, por estimarqueéstos“estaban muy politizados La Fundacióndel Centavo(FUNDACEN), por el contrario, gozabade la confianzade los terratenientesdebido a su origen norteamericanoy sus vínculos con la AsociaciónGeneralde Agricultores (AGA), a su mareada inspiracióncomercial,a su énfasisen lapropiedadindividual y a su rechazo frontal de las accionesreivindicativas.Esta organización, porotra parte, coincidíacon las orientacionesde política de la AID al concentrarseen la producciónde cultivos “no tradicionales” parala exportación,mientrasque las fincasdel INTA privilegiaron la producciónde granos básicosorientadosal 1 Pedroniy Porres1991, p. 24. 2 AID 1994b, p. 3. - 551 - mercado interno,en una orientacióncongruentecon el reforzamientode la seguridad alimentaria del país’. 8.4.4 La ayudaalimentaria como instrumento de estabilización En este periodola AID tambiénsubordinóla ayudaalimentariaa los objetivos de estabilización macroeconómica.Los créditos PL-480 Título 1 contribuyeron,al igual que los ESF,a paliar los desequilibriosde la balanzade pagos.A tal fin, la AID concedió crecientes volúmenesde ayudade este tipo,y estableciócondicionesfinancieras conun alto gradode concesionalidad:.5 años de gracia, un interés inicial del 3% y 15 pagosanualesal 4%. En 1989 el Departamentode Agriculturaseñalóen relacióna esta situaciónque: « asi todaslas importacionesagrícolas deGuatemnalaprocedenva de EstadosUnidos, y desde1985, virtualmente todaslas importacionesde origen norreamnericanohan sido donadaso financiadastajoprogramas concesionalesy deasistenciacornercial»~. Como ha señaladoRachel Garst, el uso del Título 1 de la PL-480 como herramienta de estabilización macroeconómica llevó a la AID a ignorar el Requerimiento Usual de Mercado (Usual Market Requiremnento UMR). Guatemala, cuyaproduccióntriguera sólo satisfacíauna tercera parte del consumonacional,venía importando aproximadamente100.000 toneladas anualesde trigo, equivalentea las otras dosterceraspartes.En 1985 la AID declaróun UMR de 54.000 toneladas,y en 1986 éstese redujoa “01 En 1989, al quedaratráslas urgenciasde la estabilizacióny pasar a segundoplano las prioridades de seguridad,el UMR fue aplicadode nuevos. El estudio de Rachel Garstresaltaque la conceptualizaciónde la ayuda alimentariacomo herramientade estabilización, ignorandolos requerimientos usuales del sistema agroalimentario nacional,condujo a la “sobreprogramación”.Es decir, a un aumento de lasimportacionesde trigo muy superioral que sería necesario. Ello tuvo comoconsecuenciala caídade 1 PedroniyPorres1991, p.31. 2 USDA 1989a,citadoen Barry 1992,p. 109. 3 Garst 1992,p. 23. - 552 - los precios de este cereal, desincentivando la producción local, lo que a su vez ha contribuidoa deteriorarla seguridadalimentaria. El Gobiernoguatemaltecocontabacon una políticadestinadaa salvaguardary mejorar la seguridadalimentariadel país, promoviendoel cultivo de granos básicos,pero en laprácticadescartó aplicarladebido a consideracionesde cortoplazo, comoel alivio de la balanzade pagoso la necesidadde contarcon recursospara la pacificación en las áreasde conflicto. Los efectospara la producciónnacionalfueron desastrosos:en 1988 Guatemalaproducía58.000 toneladasde trigo. En 1991 la producciónse redujoa 23.000toneladas,y en 1992 a 15.000. Losbajos preciosdel trigo también favorecieronun aumento del consumo—de 20a 23 kg. per cápitaentre1985 y 1990—, desplazandoal maíz. Estecultivo, ademásde ser el principal alimentoen la dieta de los guatemaltecos,tiene unaespecialsignificación cultural para lascomunidades indígenas,tal y como resaltó Miguel Angel Asturias en su célebre obra ]iteraria Hombresde mna¡z. El aumentode las importacionesy el consumode trigo, en el casode que la ayuda se redujera,obligaríaa aumentarlas comprasa precios internacionales, lo que enel futuro seríaun factor negativo para la balanzade pagos1. Es importanteanotaral respectoque la ayuda alimentaria,que representabaen 1980 el 1% dc la oferta nacionalde granos,en 1990 habíallegadoa ser el 14% de dichaoferta2. Por otra parte, las donacionesdel Título II, aunquecontinuaronsiendo utilizadas en los programas contrainsurgentesdel Altiplano, también sustentaron algunosde los programas socialesdel PRES y el PREN. El más importante fue el proyecto “Educación nutricional y alimentación suplementariade grupos vulnerables y alumnos de escuelasprimarias”, ejecutadopor el ProgramaMundial de Alimentos (PMA), que conun costede 31 millones de dólares teníaen 1989 aproximadamente1.370.000 beneficiarios3. 1 Garst 1992, p. 39 a42. 2 Datos del BancoMundial en Bany 1992,p. 109. 3 Proyecto PMA-GUA-2705.VerCITGUA 1994,vol. 1, p. 15. - 553 -. 8.5 Un nuevo modelo de desarrollo para Guatemala: ajuste estructural, apoyo al sector privado y orientación exportadora de la economía 8.5.1 Condicionalidad y reorientación de la estrategia de crecimiento económico Entre 1988 y 1990 el “consensode Washington”y la reforma económica pasaron a ser la prioridad tanto de la AID como de las políticas gubernamentales. La AID promovióun nuevo patrónde crecimientobasadoen las exportacionesno tradicionalesy en el dinamismode los mercados externos como alternativaal modelo de crecimientovigente en Guatemala desdelas décadasanteriores,que se basaba enla industria orientadaa los mercados interno y del MCCA y la producciónde bienestradicionalesde exportacióny de granosbásicosparael mercadointerno. Segúnla perspectivade la AID, los sectores orientadosal mercado internogozabande un régimen deprotección que ‘‘contravenía las leyes del mercado’’ y ya había dado muestrasde agotamiento1• Algunos delos elementosde las políticasde ajuste necesarias paraconducir a Guatemalaa este nuevo modelo —estabilizaciónmacroeconómica,reducción del déficit fiscal, promociónde exportaciones— yaaparecíanen los acuerdos entrela AID y el Gobiernopara el desembolso de los ESFde los años1985 a 1987, pero como hemos vistocoexistíancon políticasde compensaciónsocial orientadasa estabilizaral Gobierno civil, y con políticas “desarrollistas” insertadasdentrode unaestrategiacontrainsurgente.La importanciade estos elementos—sin que lleguen a desaparecer— serámucho menoren el periodo 1988-1990,al constatarsela debilidad y aislamientodel Gobiernoy el fracaso de algunasde las políticas más importantesdel mismo. Lareorientaciónde la política de la AID también estuvo relacionadacon los cambios que se produjerona nivel regional —acuerdosde paz de EsquipulasII, disminución de la tensiónen el área,derrota estratégicade la “Contra”— y con la política exterior que había seguidoel gabinete Cerezo, relativamenteautónoma respectoa Washington. 1 Escotoy Marroquín 1992. p. 68. -554- La AID llevó a cabo su política a travésde dosvías principales, Porun lado, la condicionalidado “diálogo de política” de los ESFy la PL-480Título 1, queen esteperiodo fue mucho másestrictay se orientó más explícitamentea las reformasfavorablesal mercado.Por otro lado, el apoyo directo al sector privado. Dicho apoyocontó conlos fondos en monedalocal generados porlos ESF, generalmentemediantesubvencionesdirectasde la AID, sin mediación gubernamental.Respectoa la primeravía, el Plan“Guatemala2000”, diseñado para el bienio 1988-1989por el gabineteCerezofue un reflejo directo de la condicionalidadde la AID. Este Plan dejóatráslas referencias—en el discurso y en la práctica— a la “deudasocial” queaparecíanen suspredecesores—el PRESy el PREN— y significó la profundizacióndel ajustey unaopción clara del Gobiernopor el modelode promociónde las exportaciones. Entre 1989 y 1990, por último, hizo su apariciónla “condicionalidadcruzada”, cuandola AID condicionóel desembolsode los ESFde ese añoa la firma de un acuerdode contingencia(Stand-by)con el FondoMonetario Internacional, a la renegociaciónde los atrasosde la deudacon otras InstitucionesFinancieras Internacionales,y a la adhesiónde Guatemalaal GATT, que finalmentese produjo en 19911. 8.5.2 “Polky dialogue” ypolíticadepromnocióndelas exportaciones2 Desde la perspectivade la AID, como indicamos,las exportacionesno tradicionales seríanel nuevo eje de crecimiento que permitiría lograr un desarrollo sostenido,a través de una mayor conexión con los mercados mundiales.La estrategiade diversificaciónde exportacionesagrícolas, porotra parte,podría seruna forma deenfrentarel problemadel accesoa la tierra —y asociadoa este,el de la pobrezarural— evitando la confrontacióncon los sectoresterratenientes3. La promociónde los productos“no tradicionales”,en consecuencia, fueuno de los elementos centralesde la condicionalidadincluida en los ConveniosESF y 1 Ver AID 1989c. 2 Estudios generales sobre esta cuestión sonlos deLópez1989y Ossay Alonso 1990. 3 Garst 1992, p. 55. - 555 - PL-480 Título 1 acordadosentre la AID y el Gobierno entre1988 y 1990. Dichacondicionalidadabordó cincoáreasprincipales’: 1) El marco reguladorde la inversión extranjeray las exportacionesno tradicionales.En concreto,se establecieronnuevos incentivos para la producciónde estetipo de bienes,y al tiemposedesalentóla producción de granos básicos parael mercado interno, a pesarde que la propiaAID ha reconocido que uno de los problemas más importantes del país es la caídade la producción degranosbásicosy el consiguientedeteriorode la seguridadalimentaria2. 2) La introducciónde líneas decrédito preferencialo subsidiadopara los exportadores,y la eliminación del créditosubsidiadoa los productoresde granosbásicos 3) La reducciónde impuestosy normasrestrictivas alos bienesexportables. 4) El estímuloa las exportacionesvía tipo de cambio real positivo. 5) El financiamientode la construcciónde obrasde infraestructuray el establecimientode servicios de información sobre mercadosde exportación3. En su estudio sobre la ayuda alimentariaa Guatemala,Rachel Garst ha detalladocómo la condicionalidaddel Título 1 de la PL-480 se coordinó estrechamentecon la de los ESF en aras de la política de ajuste en la agricultura.Dice estaautoraal respecto: «La estrategiade la AID para el sector agrícola guatemaltecodescansa fundamentalmenteen apoyar la transformaciónde la agricultura de subsistencia auna agricultura comercialorientada a la exportaciónde no Iradicionales, talescuino la arveja china, el brécol, la coliflor, el melón y lasflores. La PL-480 claramentese usaen apoyo de esta estrategia,en particular para impulsaral Gobiernoguatemaltecoa 1 Documentos AID1988yAID 1989. 2 Así seindicaen el estudio financiadoporla AID de Carrera,Warnkeneta/ii 1990. 3 Escotoy Marroquín 1992,p. 67. - 556 - preparar la infraestructuray el mnarco institucional necesariopara tal esfuerzo,incluyendoprogramasde crédito, caminosrurales, sistemas de riego, preparaciónde terrenos 3) Puestaen marchade la DirecciónGeneral de Comercio Exterior (DIGECOMEX) 4) Promulgaciónde la Ley defomentoy desarrollo de la actividadexportadoray demaquila 5) Promulgaciónde la Ley reguladora delasZonasFrancas 6> Fortalecimientode las representaciones diplomáticas parallevar a cabouna pol(tica de prom(~ion dc la in\crsión Y las exportaciones 7) Financiación preferenciala pequeñosy medianosproductores deexportaciones no tradicionales 8) Organización dc pequeños y medianosproductoresdeexportacionesno tradicionales proporcionando orientación en los mercados externos 9) Mejora de la infraestructura de transporte y comunicaciones en las zonas de producción expOrtable lO) Mejora de los medios de transporte externo, cspecialmentc el aéreo Fuente: AVANC5O 1989, p. 121. 1 AID 1994b,p. 6. - 558 - Una evaluaciónpublicadaen 1994 señalaque laAID consideró“altamente exitosa” su política de promoción de los cultivos no tradicionalesen el Altiplano. Según los datos de la AID, en 1978 existían 28 empresas agroexportadorascentradasen estetipo de productos,que daban empleo aunos 4.000 trabajadores.En 1992 eran 161,con unos40.000empleados.Muchasde estasempresas, además,secaracterizaban porun elevadogradode integración vertical. Las exportaciones deestetipo de cultivos pasaronde 2,7 millonesde dólaresen 1978 a105 millonesen 19921. En lo referido al marco legislativo e institucional del nuevo modelode crecimiento, algunas medidasde fomentode la inversiónextranjera,la maquila y la producción debienes“no tradicionales” se establecieronya en el marco del PREN,pero fue en el Programa“Guatemala2000” el que dejó establecido el entramadolegal de la nuevaestrategiade desarrollocasi por completo, quedandosólo pendientela Ley de la Inversión Extranjera2: - En junio de 1987 entró en vigor el Decreto 23-86. que redujo los impuestossobre las exportaciones,y se constituyóel ConsejoNacionalde Exportaciones(CONAPEX). - En 1988 seunificó el mercadocambiario, con un tipo de cambio de mercadode 2,7 quetzales pordólar, determinadopor un sistemade subastas públicasdiariasde la divisa norteamericana.Hasta entonces existió un tipo interbancario,otro regulado y otro oficial. Los dos primeros se regíanpor criterios de mercado,mientras que el oficial se manteníaa 1:1. Selogró asíeliminar el “sesgo antiexportador”que, según la AID, dominabala política cambiada. - En septiembrede 1988 se introdujo un anteproyectode Ley sobre el Fomentode la Actividad Exportadoray de Maquila, con el objeto de actualizarel régimenreguladoral respecto,derogandoel Decreto 21-84 sobre maquilas. Laley fue finalmente aprobada comoDecreto 29-89 en septiembre de 1989, otorgando amplias exencionesfiscales a las exportacionesno tradicionalesy a la inversión extranjeraen plantas 1 AID 1994b,Pp.6-9. 2 El nuevorégimendeincentivos ala inversiónextranjeray las exportacionesno tradicionales es descritoen detalleen Escotoy Marroquín 1992,p. 71.. - 559 maquiladoras.Entre las más importantesestabala exención totaldel IVA y de los derechosde importaciónduranteun año, la exencióndel 100% del impuestosobre la rentadurante 10 años, y la exención totalde impuestos de exportación. - Tambiénen 1989 fue creadala DirecciónGeneralde Comercio Exterior (DIGECOMEX), la cual delegófuncionesen materia de promociónde “no tradicionales” a la Gremial de Exportadoresde Productos no Tradicionales(GREXPNT), financiadapor la AID. - En noviembrede 1989 fue aprobadoel Decreto 65-89 o “Ley de Zonas Francas”.Las firmas que se instalaranen las Zonas Francas conel objeto de exportar parte o la totalidad de su producción disfrutarían según esta Ley de exencionesdeI 100% de los derechosde importación de componentes, bienes de equipo y bienes intermedios, del impuesto sobre la renta,del impuesto de timbresfiscalesy del IVA sobreventaslocales. La ley estableció quelas ventas localesno podíansersuperioresal 20%de la producción, y permitió el establecimientode zonas francas de titularidad privada. En 1992 Guatemalacontabaya con dos zonas francas:la de Santo Tomás de Castilla, de titularidad pública y adyacente al principal puerto de la costa atlántica, y la Zona Franca de Palín, de titularidad privada - En torno a 1991, finalmente, debíaser aprobadoun Fondo Especial de Promociónde las Exportaciones(FODEX), financiadopor la AID y el Gobierno, conjuntamente conel BancoMundial (ver cuadron0 67). La Administración SerranoElías, en el poder desde laselecciones presidencialesde diciembrede 1991, profundizóel procesode liberalizacióny ajuste de la economía guatemalteca con una estricta política monetaria y medidasde reduccióndel déficit fiscal, cesandototalmentela financiaciónde las instituciones públicas con cargo al crédito del Banco Central. Serrano Elías logró reducir drásticamente la inflación, detuvola salidade capitalesy reforzó las reservas de divisas mediante la emisión de bonos de alta rentabilidad, aprovechandola caída delos tipos de interés enEstadosUnidos. Se introdujo una reformafiscal reduciendo impuestos directosy aumentandolos indirectos, 560 - particularmenteel IVA. La Administración logró aumentarla recaudación hastaun 10% del PIB, peroel sistemase hizo aúnmásregresivo. Estas medidas permitieronrestablecerlas relacionescon los organismos financieros internacionales,y renegociarla deudaexterna. Gestaron,sin embargo,un fuerte endeudamientointerno, cuyo serviciollegó a representar en 1992 el 15% de los gastosgubernamentales.A título de comparación,el servicio de la deudaexternaconsumíaen ese mismo añoel 12% del gasto público total, el gastoen educación otro12% y el gastoen saludel 8%. El nuevo entramadoinstitucional de promoción de las exportacionesno tradicionales, unido alos incentivosde la Iniciativa para laCuencade! Caribe (ICC), ha permitido que lasexportacionesno tradicionales crezcancon rapidez,pasandodel 14% delas exportacionestotalesen 1980 al 22% en 1991. Su valor en 1986 fue de 128 millonesde dólares;en 1988 llegarona los 194,5 millones, y en 1991 a los 305,7 millones. Las exportacionesde productos agrícolasy pesquerosque experimentaronun crecimientomás rápido fueronel sésamo,los camarones,el pescado,la ¡angosta,las frutas frescasy procesadas, las maderasy las hortalizas. El crecimientomás espectacularse observólas maquiladorasy, dentro de estas,en el sector textil, querepresentael 90% de las plantasinstaladasí.En 1986 sólo existían20 plantas maquiladoras, que proporcionaban empleo aunos 4.000 trabajadores.En 1991 existían500 plantas,empleandoa unos 70.000 trabajadores2.Las exportacionesde la maquila pasaronde 12,3a 231 millones de dólares entre1986 y 1991, aunque el ingreso efectivo de divisas, descontadoslos insumos importadosnecesariosparaproducir, sólo representó una tercera partedel total. Por otra parte,el empleogeneradopor las maquilas se ha caracterizadopor los bajos salarios —1,5 dólares diarioscomo promedio—,las jornadaslargas,las malascondicionesde salubridad,el usode 1 La Iniciativa parala Cuencadel Caribeno contempléinicialmenteel accesode textiles.En 1986se modificaronlas condicionesde acceso del vestuario,al promulgarseuna “garantíade acceso librede cuotas,conocida comoregulación“super807”, por laquese permitíael acceso librede derechosal vestuario producidocon telaproduciday cortadaen Estados Unidos,lo que favorecióa las maqui/adoras textiles de la región. En agosto de1990, al adquirir la ¡CC carácterpermanente,seampliéel tratamiento librede derechos a cualquier producto elaborado en la regiónapartirde insumosnorteamericanos, loquede nuevo incentivóel establecimiento de maquiladorasen el área. 2 Escotoy Marroquín 1992, p. 58 con datos del Bancode Guatemala.Ver tambiénCITGUA 1991. - 561 - manode obra femenina—especialmenteen el sector textil—,consideradamás dócil y peor remunerada,y la precariedad generalizada. Todoello pone de manifiestoque la “ventaja comparativa”que aprovechanlos inversoresdel sectores, sobretodo, los bajos costeslaboralesl. El nuevo modelode crecimientotiene otrasfacetasproblemáticas.La más preocupantea medio y largo plazo esel deteriorode la balanzacomercial inducido por la liberalización comercial,Ja reducciónde arancelesy la entrada de capitalespeculativode corto plazo, quelas exportacionesno tradicionalesy el turismono han podidocompensar(ver cuadron0 70). Cuadron0 70 Guatemala. Balanza comercial, 1984-1994 (Millones de dólares) 2600- 2400 2200 2000 - 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 o -200 -400 -600 -800 -1000 -1200 -1400 -1600 84 • 1 1 • ¡ • 1 • ¡ • ¡ • 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 Exportacionesde bienes Importacionesdebienes Balancedebienes Exportacionese importaciones,valoresfob. Los datosde 1994soncilra.spreliminares Fuente: CEPAL 1 OKane1992, p. 2. - 562 - Debido a loselevadosrequerimientosde inversión que tienenestosproductos, a la complejidadde su comercializacióny la usual orientacióndel créditoa las grandes explotaciones,estapolítica privilegia a los grandesproductoreso comercializadorescon capacidadde insertarseen el complejo mundo del agribuszness.El modelo haestado,por ello, sesgadoen favor de los sectores empresariales,y segúnestablecióun estudiodel Departamentode Agricultura de EstadosUnidos difundido en 1989, losefectospositivos en materiade empleoe ingresoshubieransido mayoressi estas políticashubieranprestado mayor apoyo a los pequeños campesinosy hubieran estado acompañadasde una mejor distribución de la tierral. La promociónde los productosno tradicionales,que requiereun uso extensivo de agroquimicos,tambiéncomportagraves problemasambientales,tal y como constatóuna evaluaciónde la AID publicadaen 19942. La Organización Panamericana de Salud (OPS) estimó por su parte que Guatemala importaba anualmente181.000 toneladasde estos productos, entre los cuales se encontrabanpesticidastóxicos comoel Paraquat,el Aldicab, el Metilparation o el EDE, que forman parte de la llamada “docenasucia” de agroquimicos nocivos para la salud cuya eliminaciónhan recomendado organismosde Naciones Unidas, y que seencuentran prohibidosen los propios países productores.Las intoxicacionescausadas porestosproductosson frecuentesy los alimentos e incluso la leche materna también muestran elevadas concentracionesde insecticidasorganoclorados.Todoello representaunacausa importantede hospitalización3. Por último, existendudassobrelas posibilidadesde crecimiento a largo plazo del nuevosectorexportador.En 1990 la AID estableciócomoobjetivo para el periodo 1991-1995llegar a los 1.000millones de dólares en conceptode exportacionesno tradicionales.Este objetivo —que supone triplicaren cinco añosel valor de estetipo de exportaciones—parecedifícil de alcanzardebido a la fuerte competenciade otros productoresdel área con similar oferta exportable,y sobre todode México, que al incorporarseal Tratadode Libre 1 USDA 1989b.2AD 1994b, p. JO. 3 OPS 1990,p. 169. - 563 - Comerciode Américadel Norte cuentaya con condicionesde accesomucho más favorables al mercado norteamericano,principal destino de estos productos. 8.5.3 La AIDy la promocióndella empresaprivada En Guatemala,la AID se ha visto obligada a trabajar conun sectorempresarial quea menudono ha compartido su proyectoeconómicoy político. No deja de ser paradójicoque la oligarquíacuyo poderrestauróEstadosUnidos tras su intervención de 1954 sea la misma que después ha logrado con éxito resistirse a todos los intentos de la AID de modernización del Estado, la sociedad y la economía,pese a queestos pretendíanreducir el enorme potencial de conflictividad social que ha existido en unade las sociedadesmás polarizadas de Latinoamérica.En su detallado estudiode 1992 sobre la AID y el sector privado en Guatemala, Jorge Escoto y Manfredo Marroquín señalan que: «½~relacionesde la AID y el sectorempresarialguatemaltecohas sido oscilantesyfrecueníementetensas.Los intentosde colocar —y en algunos casos imponer— la agendaestadounidensedentro de las prioridades de los grupo empresariales,han provocadofuertes reaccioneslocalespor preservarla capacidadde acción autónoma sobre el espacio dedominio po/hico»1. En los años setenta la fuerte oposición de la oligarquía guatemalteca —particularmenteel poderoso sector terrateniente—fue un factor determinantedel fracaso de los programasdesarrollistasde la AID de promoción del sectorcooperativo,de titulación y reparto de tierras, y de reformafiscal. En los ochenta,fueron también la reforma fiscaly la política agrarialas cuestiones queprovocaronel enfrentamientode los empresariosdel CACIF y la UNAGRO. Cuandola AID constatóla imposibilidad de llevar a cabo estaspolíticas, optópor unaestrategiade desarrollodistinta y se vio obligada a buscar nuevos interlocutores dentro del sector privado. Estos no deberíantenerel elevadoperfil político del CACIF ni defenderlas posiciones ultrarreaccionariasde estaorganización,y deberíancoincidir con la nueva 1 Escotoy Marroquín 1992,p. 107. - 564 - estrategiade modernizacióneconómicade la AID, esta vezbasadaen los mercados externosy en los productos “notradicionales”1. En 1981 diversos grupos empresariales“modernizantes”—industriales, exportadoresno tradicionales—crearonla CámaraEmpresarial (CAEM), que en 1984 llegó a un acuerdode colaboracióncon el CAClE. Medianteeste acuerdo,el CACIF continuaría siendoel “brazo político” frente al Gobierno. mientrasque la CAEM seríael “brazo desarrollista”,especializándoseen el trabajooperativode promocióny en los pequeñosy medianosempresaríos. Esteacuerdofue posibleporqueya entoncesambasorganizacionestenían los mismos miembros.La CAEM, además,se convirtió en la representantedel sectorprivado ante el ConsejoNacional de Exportaciones (CONAPEX)y la Federación de Entidades Privadas de Centroamérica y Panamá (FEDEPRICAP),y en la organizaciónde contactonacional ante laIniciativa parala Cuencadel Caribe (ICC). Por suscaracterísticases muy afín a otras organizaciones que la AID ha promovido, creado o apoyado en otros países de la región, comoel CINDE en CostaRica, FUSADES en El Salvadory FIDE en Honduras. Desde1986 la AID, más identificadacon el enfoque “modernizante”de la CAEM, ha canalizadoa través de esta organizaciónsus programasde fortalecimientode la empresaprivada. Entre1985 y 1989 la AID otorgó a esta organización13 millones de dólares para su desarrollo institucional, para reforzar su capacidadde elaboracióny propuestade políticas frente al Gobierno, y para proyectos de promoción de exportacionesde sus organizacionesafiliadas.En torno a 1988,el 60% del presupuestode la CAEM procedíade la AID2. El entramado institucionalde apoyoa la empresa privaday de promociónde las exportacionesapoyadopor la AID cuentacon otrasentidadescoordinadas por la CAEM (Ver cuadron0 71)3. La Gremial deExportadoresde Productos no Tradicionales(GREXPNT),ya mencionada, englobamás de 400 empresas, en su mayoría agroindustriales.La Comisión NacionalCoordinadorade Exportaciones(CONACOEX) es la contraparte privadadel ConsejoNacional 1 Escotoy Marroquín1992,p. 115. 2 ResourceCenter 1988a,p. 25. 3 Ver FLACSO 1992. 565 - de Exportaciones (CONAPEX).La Asociaciónde Gerentesde Guatemala (AGG) se ha especializado en la formación de administradores de pequeñas y medianas empresas,recibiendo 5,5 millones dedólaresde ESE en 1987 para proyectos en este campo.La Fundación de Desarrollo de Programas Socioeconómicos(FUNDAP) ha promovidola comercializaciónde productos no tradicionalesdel Altiplano, y la Fundaciónparael Desarrollode Guatemala (FUNDESA) se ha concentradoen la promoción de la inversión y las exportacionesde Guatemalaen el exterior. Cuadro n0 71 Participación de la AID en la estructura institucional de ¡ortalecinijento del sector privado y apoyo a las exportaciones CONAPEX 3 BancoMundialL.IIEM ~ Lr~OEX ¡ GREXPNT 1 FODEX ZMDZ~ ¡ Asociaciónde Amigos del País Cámarade la LibreEmpresa(CLE) Asoc. Gerentesde Guatemala(AGO FUNDESA FUNTEC FUNDAP Fuente:Escotoy Marroqufn 1992,p. 126 - 566 - En suma,comohan señaladoEscotoy Marroquínen suestudio, «la AID ha contribuido poderosamentea crear una estructura institucional deapoyoa las exportaciones altamenteespecializada,con comnponentesestatalesperobajo control directo de los empresariosdel sector,y con unafuerteinfluencia externa»1~ No obstante, la promoción del sector privado se ha limitado, en la práctica, a los sectores “modernizantes”del empresariado.El sector de la pequeñay medianaempresao “microempresa”ha sido un objetivo secundario. LaAID percibió en este sector —que estimó formado por unas 365.000 microempresas y por lo menos un millón de trabajadores— un fuerte potencial de crecimiento económico y de absorción de empleo, pero los fondos que le destinó fueron escasosen comparación con los otorgados a las grandes empresas agroexportadoras,y se ha tratadode un esfuerzorelativamentelimitado en comparacióncon los recursosmovilizados por el “SistemaMultiplicador de Microempresas” (SIMME)de la Vicepresidenciade la República,un ambicioso programa lanzado en 1988 por el Gobierno Cerezo que, con el apoyo del Banco Interamericanode Desarrollo (BID), del Banco Centroamericanode Integración Económica(BCIE), del PNUD y de donantes europeos,había llegado a otorgar en 1990 asistencia técnica y créditos por valor de 14,5 millones de dólaresa más de 17.000microempresarios2. El apoyode la AID se canalizóa travésdel SIMME —al que la AID asignó 1,8 millones de dólares entre1987 y 1988— y a travésde diversasorganizaciones “paraguas”de apoyoa la microempresa:la Fundaciónpara el Desarrollode la Mujer (FDM), la Fundaciónde Apoyo a la Pequeña Empresa (FAPE)y la ya citada Fundación de Desarrollo de Programas Sociocconómicos (FUNDAP). Salvo FAPE,ninguna de estasorganizaciones actuabadentro del SIMME. FUNDAP, vinculadaa la gran empresaprivada,fue la principal receptorade fondosde la AID en este ámbito, yaque recibió 3 millonesde dólares—dos de ellos en moneda local generada por los ESF— para programas de 1 Escotoy Marroquín 1992,p. 126. 2 Castiglia 1992, p.103 y Candíasy McKean 1993, apéndice A. - 567 microempresaurbana y rural, en este último caso en los municipios de Momostenangoy Nahualál. La política de privatizacionesha sido otrade las dimensiones importantesde la estrategiade la AID de promocióndel sector privado. Sin embargo, laAID ha puestomenosénfasisen las privatizacionesen su “diálogo de política” con Guatemaladebido ados razones.En primer lugar, el tamañoy significación económicadel sectorpúblico en Guatemalaera relativamentepequeño.En 1990 el sector público representaba sólo entre el 10 y el 11% del PIB y el 6% de la poblaciónactiva. Este hechoteníahondasraíceshistóricas.El fuerte peso, influencia y organizaciónque tradicionalmente tuvoel empresariado guatemalteco impidió que el Estado llevara a cabo las políticas “nacionalistas” de desarrollo que se produjeron en los años sesenta y setenta en países vecinos, como Honduraso CostaRica, y que desarrollaraun fuerte sector público productivo - En segundolugar, una política deprivatizacionesafectaríadirectamentelos intereses del Ejército. A mediados de los años ochenta las Fuerzas Armadas tenían el control económico y administrativo total o parcial de algunas de las másimportantes empresas públicas.Entreellas se encontrabanla línea aéreade bandera,AVIATECA, cuyos avioneseran propiedaddel Ejército; Transportes Aéreos Militares (TAM), una pequeña compañía aérea con servicio de vuelos nacionalesy unaapreciablecuotadel mercado de vuelosturísticos, acusadade competenciadesleal porlas compañías aéreas privadas porel uso de facilidades y combustible militar; el Banco del Ejército, propiedad del Instituto de Previsión Militar (1PM), creado en 1972 y décimo mayor banco del país; el aeropuertointernacional“La Aurora”, de la ciudadde Guatemala;el sistema público de telecomunicaciones(GUATEL); el Instituto Nacional de Electricidad (INDE); el Canal 5 de televisión —junto con participación en los canales privados11 y 13—; finalmente,el Ejército contabacon tres fábricasde municiones,rifles de asaltoy vehículosblindados2. La AID apoyó,en consecuencia,una políticade “privatización selectiva”,y a diferencia de otros paísesno establecióningún fondo de apoyo a las 1 Un detalladoanálisisde los programas dela AID atravésde estastresorganizaciones,en Candíasy McKean 1989, puntos2 y 3. 2 Painter1989, p. 49. - 568 - privatizaciones con cargo ala monedalocal generadapor las transferenciasde ESF. En 1987 financió un estudio a través de la CAEM en el que se identificaron un total de 200 empresas, entidades descentralizadasy servicíos públicos de titularidad estatalsusceptiblesde privatización a lo largo de un periodode unos diez añosy en tresetapas.La primerade ellas abarcaríael sectorpúblico productivoy las autoridadesdel PuedoSanto Tomásy la Zona Libre de San Bartolo. La segundafase contemplabala privatizaciónde entes públicos como el Instituto Guatemaltecode SeguridadSocial (IGSS) o el Instituto Nacionalde Cooperativas(INACOOP). Enla tercera fase seincluía la Universidadde SanCarlosentreotras agencias públicas.En unaactualización del informe difundida en 1991 la CAEM recomendaba una estrategiade “desinversión”y “desmonopolización”,abriendo nuevossectoreseconómicosal sectorprivado,antes quela venta directade las empresasenel mercado,lo que ocasionaríafuertes costesde saneamientode las mismas. A partir de 1987 la condicionalidadde la AID se dirigió a AVIATECA, el INDE, GUATEL y los Ferrocarrilesde Guatemala(FEGUA). Las condiciones asociadasal Título 1 de la ayuda alimentaria,por su parte, promovieronla privatización parcial del Instituto Nacionalde ComercializaciónAgrícola (INDECA) y de la empresalechera estatal PROLACI. En1992, sin embargo, sólo AVIATECA —parte de cuyos activosfueron vendidosa la línea aérea salvadoreñaTACA— y el sectorde la telefoníacelularde GUATEL habían sido privatizados,y se encontrababastanteavanzadala posible privatizaciónde FEGUA. La AID, por último, ha promovido la prestaciónde serviciospúblicos por parte del sector privado, particularmenteen el campo de la salud y la educaciónprimaria. Desdelos primeros añosde la décadade los ochenta, ha financiadoa másde un centenarde ONG norteamericanas,bien directamente —con fondosde la DA o de los ESF en moneda local—,bien a través del Comitéde ReconstrucciónNacional.Buena partede la financiación a las ONG se ha canalizado a través de las asociadas a ASINDES. Como indicamos, el control ejercido porla AID a travésde sufinanciamientollevó a ASINDES a la rupturaen 1985. Desde ese momento,el principal criteriode diferenciación 1 Garst 1992, p. 51. 569 - entrelas ONG guatemaltecasha sido la colaboracióno la no colaboracióncon la AID’. Los programassocialesmássignificativos,sin embargo, hansido los realizados directamentepor el sectorprivado. La Asociaciónde Amigos del País, la entidad más conservadora,recibió 1,5 millonesde dólares parael “Proyectode Educación BásicaIntegral” (PEBI), por el que sepretendíaalfabetizara 50.000campesinos y trabajadores de los ingenios azucareros —a través de la Fundación del Azúcar (FUNDAZÚCAR)— y de 400 fincas privadas en 14 departamentosdel país. LaAsociación Nacional del Café (ANACAFÉ), organizaciónpatronalde los grandes cafetaleros,recibiótambién fondos para un programade dispensariosde saludbásicaen las fincas cafetaleras, con una población-meta de 40.000 familias campesinas. La Asociación para la Promoción de la Familia (APROFAM) se convirtió en la principal suministradora de servicios de planificación familiar en el país a través las cuatroclínicas construidascon fondosde la AID y de un amplio númerode programasde educación,suministrode anticonceptivos,prevencióndel sida y materiasconexas,tambiénfinanciadas por estaagencia2. 8.6 El “fortalecimiento de la democracia” en la política de la AID Desdemediadosde la década, la AID ha contado conun programaespecífico de “fortalecimiento de la democracia”(demnocracystrengthening)con el que se ha apoyadoeconómicamentela creacióndel sistemaelectoraly la celebración de las elecciones de 1985 y 1990. En 1985, por ejemplo, la AID invirtió 550.000 dólares para adquirirlas papeletasy capacitara los responsablesde la logísticaelectoral3.Durante la Administración Cerezo, dicho programaha incluido la financiaciónde la estructuray las actividadesde diversos centros de estudio y opinión (Think-tanks), la capacitaciónde legisladores,juristas y policías,y la reformadel sistemajudicial. Partede los fondosde la AID y de la Agencia de Información de EstadosUnidos (USIA) destinadosa la democratizaciónhansido canalizados a travésde la FundaciónNacionalpara la iBarry 1989,p. 89. 2 McCoy y Towsend1990. 3 Carothers1994a,p. 172. - 570 - Democracia(NED), y otraparte—6,7 millones dedólares— ha sido aportada por el Programade Administraciónde Justicia, en vigor entre1987 y 1991. La red de centros de opinión que han recibido apoyo de la AID abarca el espacio políticoque va desdeel centro-derechaa la extrema derecha, excluyendolas organizacionesligadasa la socialdemocraciao aquellascon vínculosen los sectorespopulares,campesinoso indígenas.La organización másavanzadaque ha recibido fondos estadounidensesha sidoel Centro de EstudiosPolíticos(CEDEP), ligado a la DemocraciaCristiana(DC). Más a la derechase encuentrala Asociación de Investigacióny Estudios Sociales (ASIES), un activo Think-tankque realiza numerosos seminariosy actividades, y que recibe la mayorparte de sus fondos dela Fundaciónalemana Konrad Adenauer, vinculada al Partido Demócrata Cristiano (CDtJ). En la extrema derechadel espectro político apoyadopor la AID y la NED seencuentrael Centrode EstudiosEconómicosy Sociales (CEES),vinculado ala Universidad privada Francisco Marroquín—también apoyadafinancieramentepor la Alt)—, que ha destacado porsu activa difusióndel neoliberalismoeconómico. En el plano sindical, el Instituto norteamericanopara el desarrollo del sindicalismo libre (AIFLD) creó en 1983 una nueva organización sindical —la ConfederaciónUnitaria de Sindicatosde Guatemala(CUSG)— conel fin de combatir el sindicalismo de clasel. El Centro de Estudios Estratégicos para la Estabilidad Nacional (ESTNA), creado en 1988 por el General Gramajo, también se encuentraente los beneficiariosde la ayuda de la AID. La Academiapara la Libertad y la Justicia, íntimamenteasociadaal derechista Movimiento de Acción Solidaria(MAS) del ex-presidenteJorge SerranoElías también recibió financiación norteamericanaen el marco de la campaña electoralde 19902. Los intentos de reformar el sistemajudicial a través del Programade Administraciónde Justiciano han tenido mucho éxito.La ausenciade voluntad política, la corrupcióngeneralizadade juecesy fiscales,la influencia de las FuerzasArmadasen el Ministerio Públicoy en la Policíay las restricciones presupuestariashan llevado al fracasoalgunasde las iniciativas de la AID en estecampo,poniendo demanifiesto que losproblemasde la impunidad,la ineficacia y la corrupción no pueden ser enfrentados sólo con las acciones de 1 Bany y Preusch1988, p. 237. 2 ResourceCenter1988ay Barry 1992,p. 269. - 571 - capacitaciónque la AID hafinanciado,y que sudiagnósticode los problemas de fondo es muy limitado. En 1991 la AID canceló parte programa de reforma del sistema judicialencomendadoa la Facultadde Derechode la Universidad de Harvard,al constatarsequeno se estaban produciendoavances1. A partir de 1990, con la puestaen práctica de la “Iniciativa para la Democracia”del PresidenteBush, laAID ha prestadomayoratencióna los derechoshumanos—una temáticahastaentoncesausentedel programade fortalecimientode la democracia—y ha empezadoa proporcionarfondos a la ProcuraduríaNacional deDerechosHumanosy a la Comisión Nacional de Reconciliación (CNR), que desde 1990, a través de una serie de reuniones con representantesde la URNG, relanzóel procesode paz. El apoyo prestado a estas entidades representa un significativo cambio de orientación en la asistencia norteamericana, que tras el final de la guerra fría parece estar menos condicionadapor una estrechavisión geopolíticade la realidadguatemalteca. El análisis del papel de la AID en el proceso de democratización excede, sin embargo,el estrechomargendel programaque recibeestadenominación. Como indicamos,toda la estrategiade la AID en Guatemalaha estado orientadaa respaldarel proyectode democratización limitadaque las Fuerzas Armadas diseñarona principios de los años ochentaen el marco de la estrategia contrainsurgentedel Plan Nacionalde Seguridady Desarrollo (PNSD). Los militares guatemaltecosy el Departamentode Estado coincidieroncon una concepciónde la democraciapuramenteinstrumental, subordinadaa objetivos de seguridad de corto plazo y a los intereses hegemónicosde EstadosUnidos en la región. Más allá de la retórica, la AID no ha promovidola democraciaen Guatemalapor susvalores intrínsecoscomo forma superiorde gobierno. Por el contrario,ha sido utilizada comotécnica de dominación,dandoun nuevo aliento delegitimidada un ordenoligárquico de naturalezaexcluyente,y en última instanciase ha puestoal servicio de las metasde estabilidady seguridad. En esta lógica,la celebraciónde eleccionesabiertasy competitivasse convirtió en el elementoesencialy casi enel único criterio de éxito del procesode transición. Sin embargo, la celebraciónde eleccionesno garantiza la 1 Sobre elprogramadeAdministraciónde Justiciaen Guatemalaver WOLA 1990b, p. 21, e “Iniciativas democráticasen Guatemala”,p. 8. - 572 - consolidaciónde la democracia,si el estamentomilitar sigueteniendoel poder real en susmanos,si persistenlas condicionesde intimidación y terror, y si continúala exclusiónsocial y política que han caracterizadoa Guatemala.La democratización,para sermerecedorade tal nombre, requiereel imperio de la ley, la vigencia del Estado de Derechoy el cese de la impunidad y la subordinaciónde las Fuerzas Armadas al poder civil. La legitimidad democráticaseguiráestandoausentesi Guatemalano es capazde crear los nivelesde cohesión social necesarios para hacerviable la democraciaa largo plazo. Estas cuestionesrevelan las contradicciones fundamentalesdel proyecto democráticode Estados Unidosen Guatemala.El énfasisen los aspectos formalesde la democracia,mientras persistíanlas violaciones delos derechos humanosy el clima generalizadode inseguridad,socavóla credibilidad del proyecto. Por otra parte, EstadosUnidos descartólas reformasestructurales necesariaspara reducir la polarización económicay las fracturassocialesy étnicas de la sociedadguatemalteca, imponiendo políticasde ajuste y preservandola capacidadde dominación de los sectoresmás poderosos —terratenientes,empresarios,FuerzasArmadas—, lo que redujoal mínimo el margende autonomíay la capacidadde los gobiernoselectospara llevara cabo dichasreformas.De esta forma,la democratizaciónse ve desdesus inicios aquejadade graves problemas delegitimación,ya que las tensiones socialesy políticas no seresuelvensimplementedando nuevas formasal viejo orden oligárquico. Dichas tensiones pueden volver a aflorar, creando nuevos ciclos de inestabilidad y violencia y alimentando respuestas autoritarias o populistas. - 573 - Capítulo 9 La ayuda y la estrategiaantisandinista: el casode Honduras 9.1 El caso de Honduras: consideraciones generales Hondurases, junto con El Salvador,el casoen el que la ayuda económicaha estadomás claramentesubordinadaa los interesesde seguridadde Estados Unidos. La ayuda fue utilizada paragarantizarla estabilidadde Honduras como “basede operaciones”en la región, y para retribuir al Gobiernoy a las FuerzasArmadashondureñaspor su alineamientoen la estrategiaregional antisandinista.y sobre todo por su estrecha cooperaciónen la “guerra de baja intensidad” contra Nicaragua.Los fuertes volúmenesde ayudaeconómicay militar norteamericanadestinadosa Hondurasa lo largo de los ochentase explican en función de estosobjetivosy de la importanciaestratégicaque este paísllegó a teneren la crisis regional. La clara preeminenciade los objetivos de seguridad —especialmentehasta 1986— dejó en segundoplano los objetivos de reformaeconómica.La ayuda de EstadosUnidos se diseñó,en el plano económico,paraeludir la profunda crisis que estaba amenazando la economía hondureña a principios de los años ochentay mantenera flote un aparatoproductivo muy ineficiente, evitandola desestabilizaciónsocial y política del país, y no para promover reformas estructuralesni un desarrolloeconómico y social duradero. Al no estar diseñadapara estosobjetivos,no debe sorprenderque su impactoen cuantoa crecimiento económicoy desarrollosocial haya sido tan escaso. Lamayor partede laayudase hadestinadoa cubrir los desequilibriosestructuralesde la economía hondureña —especialmente el déficit fiscal y el comercial— y hacer posible el pago de ladeudaexterna,que creció a lo largo de la décadahasta niveles insostenibles. El crecimiento de la deuda externa y su composición —más de tres cuartasparteseradeuda contraídacon donantesoficiales— ha sido quizásla muestra máspalpablede los efectos perversosde este tipode asistencia económica. -574- Washingtonno quiso arriesgarsusobjetivos estratégicosaplicando medidasde ajuste estructuralque podríandesencadenarfuertes tensiones económicas, socialesy eventualmentepolíticas en una sociedad polarizaday empobrecida. debilitandocomoaliado fiableal frágil Estadohondureño.En estemarco, la propia AID reconocióen 1984 que: «La imnplemnentaciónde un progran-zade estabilizaciónprobablemente reducirá los niveles de vida y puedeincremnentara <‘orto plazo la agitaciónentre una población ya empobrecida(...) los desemnpleados urbanosson los másproclives a perder las esperanzasy a buscar soluciones que amenacen laestabilidadpolítica. Así,parte de nuestra asistenciadebeestar dirigida a avadaral Gobierno a minimizar la agitación social duran/e este difícil periodo»1~ La imposibilidad práctica de conciliar los interesesde seguridadcon los objetivos de reforma económicaenfrentó al Departamentode Estadoy al Departamentodel Tesoro,las dos agenciasmásinfluyentesen la formulación de la política norteamericanahacia Honduras.Un documentode la Oficina Generalde Cuentasdel Gobierno de EstadosUnidos referidoa Hondurasy El Salvador, difundidoen 1985, ponía de manifiesto estas diferencias~. el Departamentode Estadoconsideróquela asistenciafinancieradebía responder a tres objetivosbásicos: ~ 150,2 61,3 131.8 85 15 13(1 706,1 60,9 30 5,9 o Militar 3,9 8,9 31,3 48,3 77;4 67,4 61,1 61,2 41,2 41,1 ‘13 463,1 33,4 6,3 (1,3 (1,5 TUI’AL 55 42,8 112 154,3 172,4 296,4 185,1 254,9 198 121,3 209.5 1.801,7 157,4 97,7 57,8 40,9 (a) 1 neluve Título 1 x Título JI (b) Solicitud de la Administraciónal Congreso Fuente:AID Congrcssíonal Presentmions FiscalYears1980-1994 1 Datosdc 1989del CAD de la OCDE. Ver OCDE1991,p. 225. - 579 - El cuadro n0 73 muestra el espectacular aumento de los flujos de ayuda que se produjo a lo largo de la década. Entre 1981 y 1985, añoen el que éstaalcanza su nivel más alto, la ayuda casi se multiplicó por seis. Considerando los montos de ayuda concedidos en décadas anteriores, el incremento es aún más espectacular. A título de comparación, a lo largo de los 34 años anteriores a la crisis, de 1946 a 1979, Hondurasrecibió 330 millones. Sólo en 1985, año “pido” en las asignaciones,EstadosUnidos otorgóa Honduras296 millones de dólares’. Entre 1979 y 1981,con la AdministraciónCartertodavíaen el poder, la ayuda ya se duplicó. Pero es con la Administración Reagan ya asentada —a partir de 1982— cuando el aumento es más rápido, y es la ayuda relacionada directamentecon la seguridad—ESF y ayuda militar— la que muestrael incrementomás acentuado. Las otras categorías,sin embargo,se han mantenido relativamente estables. La aprobaciónen el Congresonorteamericanoen febrero de 1984 de la “Iniciativa para la Democracia, la Paz y el Desarrollo en Centroamérica”, concreciónde las recomendacionesdel “Informe Kissinger”, así como las presiones hondureñas para obtener más ayuda, tuvieron como consecuencia directa el importante incrementoque se produjo en 1985, “año pico” de los desembolsos de la AID en Honduras. Entre 1988 y 1989, sinembargo,se produjo un descenso relativoimportante. Este sedebió a dosfactores:en primer lugar,a la reduccióngeneralde ayuda que experimentóla regióntras la adopciónpor partedel Congresode Estados Unidos de la Ley Gramm-Rudman-Hollingsde reduccióndel déficit. En segundo lugar, a la retirada de 70 millones de dólares de ESF por parte de la AID, cuandoel Gobiernode Azconase mostró renuentea adoptarlas medidas más impopularesdel plan económicopropuestopor la AID, particularmentela devaluacióndel lempira. Este hecho,como veremos,ponía de manifiesto que la AID empezaba a colocar en primer plano el ajuste estructural, y que al finalizar la década las consideraciones de seguridad iban perdiendo importancia. 1 Datosde la AID en Weber1993,p. 541. - 580 - A partir de 1990 se produce un fuerte repunte, que hay que relacionar con los cambios que se producen en el escenarioregional —derrota electoral sandinista,acuerdosde paz, desmovilizaciónde la Contra— y nacional.La llegadaal poderla Administraciónconservadoradel Presidente Callejascon un programa económicode corteneoliberalfue un factor clave paramotivar un aumento sustancial de la ayuda en ese año. Unade las primeras medidas dela nueva Administraciónfue la aplicación de un severoprogramade ajuste estructural que incluyó unadevaluaciónde másdel 50%, una medida quela AID venía exigiendodesde1982. El aumento relativode los ESF revelael fuerte apoyo que Estados Unidos prestó al programa económico de la Administración Callejas, el cual respondía plenamente a las exigencias tanto de la AID como del FMI. Cuadron0 73 Honduras. Evolución de la ayuda por tipos, 1980-1991 275- 250 - 225 - 200 ______ 175 • Militar 150 El ESE 125 ~ CuerpodePai • loo 0 PL4SOI • DA 75 50 - 25 [ 80 81 82 83 (Millones dc US $) 300 84 85 88 87 88 89 90 91 Fuente: elaboración propia, a partir de datos oficiales de laAID. - 581 - La evoluciónde la ayudaen el periodo 1990-1994 ponede manifiesto quelas motivacionesde seguridadfueron las más importantes.En 1990 y 1991 se produjo un espectacularaumentode la ayudaeconómicaen respuestaa la adopciónde un programade ajusteestructural,el cual había sidolargamente esperadopor la mayor partede los donantes bilateralesy multilaterales. Este aumento,sin embargo,era un hecho episódicodentro de una clara tendencia descendente: La ayuda total fue de 157 millones de dólaresen 1991, de 97,7 millonesen 1992, y de 40,9 millonesen 1994 (ver cuadron0 72). Pero es la caída dela ayuda de seguridad—los ESFy la ayudamilitar— la que ha sido másespectacular.En 1990 la AID asignó130 millonesde dólaresen ESF. E! año siguiente fueron 60,9 millones. En 1993 sólo 6 millones, y en 1994 no sc asignó a Honduras ni un sólo dólar en esta categoría de ayuda. En cuanto a la ayudamilitar, éstapasóde 41 millonesen 1989 a 6 millones en 1992, y sólo 0,5 en 1994. El cuadron0 74 tambiénpone de manifiestoel elevadopesoque ha tenido la ayudade seguridaden el conjunto de la década.Considerandolos ESFy la ayudamilitar, dos de cadatres dólares destinadosa Hondurashan respondido directamentea motivacionesde seguridad.Casi el 40% han sido fondos de estabilización—a los quehabríaqueañadirel 6% de los créditosde la PL-480 Título 1, quecumplensimilar funciónen términosde balanzade pagos—,y el 25% ayuda militardirecta.Sólo unode cadacuatrodólaresse canalizóa través de programasde desarrollo(DA) y donacionesde alimentos (PL-480Título II), y gran partedc ellos se destinarona proyectosmotivados por una lógica contrainsurgentey no por verdaderasnecesidadesde desarrollo. Hay que señalar, además, quelos ESF se concedieronen términos muy favorables,ya que la mayor parte fuerondonacionesy no créditos. La categoría“Cuerpo de Paz”, por último, representósólo el 2,7% de la ayuda, pero estedato no debe ocultar el hecho significativo de que en Hondurasel Cuerpode Paz llegó a tenerel programamás grandede América Latina, con másde 300 jóvenesgraduados norteamericanostrabajandosobreel terreno. - 582 - Cuadron0 74 Honduras. Distribución de la ayuda por tipos, 1980-1990 ULlA El PL-480 1 U PL-480II ~ 6,60% ~ Cuerpo de Paz EJ E5F 279% U Militar 2,72% Fuente: e]aNwición propia, a parlir de datos oflcía¡es dc ¡a AJO. La ayuda estadounidenseha sido también importante en relación a la proporcionadapor otros paísesdonantes,Entre 1981 y 1985 la AID facilitó en torno al 35% de la ayudatotal desembolsadaen Honduras.A partir de 1984 la ayudanorteamericanacreció a un ritmo muy superioral de otros donantes,y en 1986 Estados Unidos era ya el origen del 61,7% la ayuda total desembolsada.Entre 1984 y 1990, en promedio, Estados Unidosproporcionó la mitad del financiamiento concesional obtenidopor Honduras.Esta proporciónes Levementemásbajaque la registradaen otros paísesde la región como El Salvadoro CostaRica, dondela AID, en “años pico”,facilitó hastael 85% de la ayudatotal. Ello se debea que las estadísticasde la OCDE excluyen la ayuda militar—muy elevada, como vimos,en estecaso— y a que Honduras ha recibido fuertes montos de ayuda de fuentes multilaterales —particularmentedel BID y de las agenciasde NacionesUnidas— y de la CE y susEstados miembros. Si incluimos la ayuda militar, entre 1984 y 1989 la ayudallegó a representar casi un millón de dólaresdiario. En 1990 se alcanzaronlos 460 millonesde dólares,unacifra excepcionalmentealta querepresentabaalgo más dela mitad 38,99% - 583 - de las exportaciones de bienes de ese año. Estas cifras eran sólo ligeramente inferiores a las de El Salvador, que fue el primer receptor de ayuda de la región durante los años ochenta. La economía hondureña, como veremos,pudo posponer durante casi diez años las reformas estructurales necesarias para superarla crisis graciasa este ingente subsidio económico. Cuadron0 ‘75 Honduras. Asistencia oficial al desarrollo de Estados Unidos y de otros donantes, 1979-1992 (Millones de dólares) 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 o 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 % 21,8 18,4 32 24 • CE y Estados miembros O Total multilateral • P. Nórdicos 0 Japón • Canadá • USA Desembolsos netos que califican como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) según los criterios de la OCDE Lascifras del borde inferior del gráfico expresan laproporción de los desembolsos de Estados Unidos respecto a la AOD total 43 33,4 42,5 59 61,7 59,3 48,2 40,2 47,7 37 Fuente: Elaboración propia a partir de OECD, (ieographical JÁslrib,¿lirn¡ cf Financial Flows lo Develcping Coaniries, Varios años - 584 - 9.3 La ayuda y los objetivos de seguridad: financiando la cooperación hondureña con la estrategia antisandinista r: el “pacto Jaustico”9.3.1 Seguridadnacional y ayuda económicay inilita entre Hondurasy EstadosUnidos Estabilidad, desarrollo económico y social y fortalecimiento de la democracia hansido los objetivosdeclaradosde la ayudanorteamericanaen Honduras. Sin embargo, el desarrollo de las relaciones entre Estados Unidos y Honduras, así como el análisis de los flujos y las modalidades de la ayuda y su condicionalidad, muestran que los objetivos reales fueron los siguientesí: a) A corto plazo,EstadosUnidos tuvocomoobjetivoprimordial la obtención del apoyo y la cooperacióndel Gobierno y las Fuerzas Armadasde Honduras en la estrategia de desestabilización de Nicaragua. Esta cooperación era una condición necesaria para poder desarrollar una estrategia que implicaba la presencia permanente de tropas norteamericanas y de fuerzas irregulares nicaragúenses operando en territorio hondureño. Ello implicaba silenciar a la oposición interna que inevitablemente surgiría ante la virtual ocupación militar del país. b) En esta misma lógica, Estados Unidos pretendió implicar a Honduras en la estrategia diplomática regional para aislar y deslegitimar al régimen sandinista,asícomo en la estrategiacontrainsurgente frentea las guerrillas salvadoreñas. c) Finalmente, Estados Unidospretendió asegurarla estabilidad económicay política del país, una condición necesaria para que Honduras pudiera ser la principal base de operaciones de la “guerra de baja intensidad”. Dicha estabilidadera vital en un país en el que, en palabras del Informe Kissinger, «la mezcla de extremapobreza, alto desempleo,constante deterioro de las condicionessociales y una población muy joven es 1 Sheperd1988, p. 75. - 585 - potencialmenteexplosiva»’, y que por lo tanto era muy vulnerablea convulsionesinternaso a la apariciónde movimientos insurgentes. Estos objetivos estuvieronya presentesen la política de la Administración Carter hacia la región en el periodo 1979-1981. Esta política, dominada por la idea de “contención”, motivó como indicamos significativos aumentos de la ayuda económica, así como un fuerte incremento de la ayuda militar. Estados Unidos, por ejemplo, otorgó en 1980 en concepto de préstamo 10 helicópteros “Hucy” a las Fuerzas Armadas Hondureñas, destinados a patrullar las áreas fronterizascon El Salvadory Nicaragua2. Pero lo más significativo de este periodo, como señaló el sociólogo hondureño Víctor Meza, fue la redefinición, inducida por Estados Unidos, de las funciones de las Fuerzas Armadas hondureñas y de su percepción de las amenazasa la seguridadnacional3.La principal de ellas pasóa ser Nicaraguay el régimen sandinista, y no el ejército salvadoreño. De esta forma, las fronteras ideológicas tomaron preeminencia, en términos de seguridad, sobre las fronteras geográficas. Desdela humillantederrotaen la guerracon El Salvador—la denominada “Guerra del Fútbol” de 1969— las Fuerzas Armadas hondureñas se habían preparado y modernizado para un eventual enfrentamiento con El Salvador. Las presiones norteamericanas condujeron en octubre de 1980 a la firma en Lima (Perú) de un acuerdo de paz entre los dos paises. Este no resolvía las disputas fronterizas de fondo, pero facilitó la estrecha colaboración de ambos ejércitos en aras de una estrategia contrainsurgente común, especialmente en los disputados “bolsones” fronterizos. A mediados de 1980 cl Gobierno de Honduras permitió que los militares salvadoreños transitaran a través de los “bolsones” y entraran en territorio hondureño para hostigar, atacar y secuestrar a los refugiados salvadoreños. En mayo tuvo lugar la matanza de Río Sumpul, en la que el ejército salvadoreño, con la colaboración de tropas hondureñas, asesinó a no menos de 300 refugiados~. Posteriormente, el Ejército hondureño asumió el control directo de los campos de refugiados salvadoreños, situándolos en áreas alejadas de la frontera, aplicando una 1 Comisión Kissinger 1984, p. 42. 2 Norsworthyy Barry 1994, p. 157. 3 Meza 1988, p. 6. Ver también Paz 1988, p. 368. 4 Comisiónde la Verdad: S.f., pp. 144-150. - 586 - política marcadamente distintaa la adoptadaen el caso de los refugiados nicaragúenses. La llegada de la Administración Reagan significó el abandonode la política de contenciónde Cartery la adopciónde una política de reversión (roll-back) basada en la estrategia de “guerra de baja intensidad”, con la utilización de fuerzas irregulares y la eventualidadde unaintervención militardirecta. La implementación de esta estrategia exigió, como condición necesaria, contar con una base de operaciones estable y segura en el territorio hondureño. A su vez, ello implicaba que el Gobierno hondureño se subordinaba a las necesidades de la Administración norteamericana,cediendola autonomíade su política exterior e incluso el control de su propio territorio. A cambio. Honduras recibiría abundante ayuda económica para sortear la crisis económica que se desencadenó en 1980. A partir de ese año Honduras empezó a registrar tasas negativas de crecimiento económico, aumento del déficit fiscal y un acusado empeoramiento del sector externo de la economía, al aumentar los déficit de balanza de pagos y el endeudamiento. Todo ello dio origen a una imperiosa necesidad de financiación externa. Como señaló Philip Shepherd. Honduras aceptó un “pacto faustico” con Estados Unidos, comprometiendo su soberanía a cambio de una ayuda económica que, a diferencia de la proporcionada por el FMI, no comportaba una condicionalidad económica tan est~ctal. Los costes de esta relación para Honduras fueron, sin embargo, mucho mayores de los inicialmente previstos. La ayuda económica nunca estuvo a la altura de lo esperado por los hondureños, la crisis económica no pudo ser superada, la incipiente democratización hondureña fue socavada por la primacía de las Fuerzas Armadas, y la presencia de la “Contra” devino un factor de desestabilización e inseguridad mucho mayor que la supuesta “amenaza” sandinista. A mediados de la década el Presidente Suazo y después Azcona, percibiendo que Hondurasestabahaciendoel “trabajo sucio” de la Administración Reagan recibiendo muy poco a cambio, intentaron “aumentar el alquiler” y renegociar los términos de la dependenciacon EstadosUnidos, aunque sin mucho éxito2. 1 Sheperd1987, p. 142. 2 La expresiónapareceen Danby 1984,pp. 3-5. - 587 - La disposición que mostró Honduras para aceptar la total subordinación de su política exterior, de defensa y de seguridad a los objetivos de la Administración Reagan seexplica tambiénpor el papelde las FuerzasArmadas de Honduras,dirigidas entre 1982 y 1984 por el GeneralGustavoÁlvarez. El compromiso hondureño con Estados Unidos fue adoptado básicamente por los militares, y sólo posteriormente fue ratificado por el Gobierno civil electo de SuazoCórdoba. El proceso de transición democrática que acabó con el dominio militar —ininterrumpidodesde1954 hasta1982— y permitió la llegadade Suazoal poder tras las elecciones de 1982 debía mucho a las intensas presiones que la Administración Carter ejerció sobre los militares hondureños. La Administración Reagan capitalizó la dependencia de Suazo, logrando que éste designara al General Alvarez como jefe del Consejo Superior de las Fuerzas Armadas (COSUFAA). Álvarez había sido director de las Fuerzas de Seguridad Pública (FUSEP), y se le atribuye la creación del temido “Batallón 3/16”, el “escuadrón de la muerte” vinculado a estas Fuerzas. Firme partidario de la doctrina de seguridad nacional, Álvarez fue uno de los más fuertes apoyos de la Contra en Honduras, fomentó la escalada de la tensión con Nicaragua, se mostró favorable a una eventual invasión norteamericanaal país vecino y hasta su cese en marzo de 1984 colaboróestrechamentecon Estados Unidos en el intenso proceso de militarización que experimentó el país, que llegó a tener tres ejércitos operando simultáneamente en el territorio nacionalí. Algunos datos revelan la intensidad que alcanzó este proceso. Entre 1980 y 1985 el ejército hondureño duplicó sus efectivos —de 11.000 a 23.000 hombres—2, La Contra inició sus operaciones y pronto llegó a contar con unos 15.000 alzados en armas en el área suroccidental y otros 3.000 en la zona oriental, y desde 1981 la presencia militar norteamericana en Honduras fue permanente. En 1981 comenzaron las maniobras militares conjuntas, que se desarrollaron de forma casi ininterrumpida hasta finales de la década y que 1 Cuatro, si añadimoslas tropassalvadoreñas—batallonescompletos—que recibieron entrenamiento en el CentroRegionalde EntrenamientoMilitar(CREM) de Puerto Castilla. 2 IICA-FLACSO 1991, p. 209. - 588 - tuvieron su apogeoen el periodo 1983-1986’.Desde enerode 1980 a mayo de 1987 unos80.000soldadosnorteamericanos participaron enestasmaniobras-. Estasoperaciones fueronutilizadasparaconstruirinfraestructuramilitar muy cercanaa la fronteracon Nicaragua,como carreteras,almaceneso pistasde aterrizajecomo la de “El Aguacate”o San Lorenzo,que permitíanel aterrizaje de los aviones detransporteC-130, de los que la Fuerzaaéreahondureñano dispuso hasta finalesde la década.Esta infraestructurapermitiría el abastecimientode la Contray podríaser utilizadas enel casode unas eventual intervención militarnorteamericana3. En1982 se firmó un nuevoConvenio Bilateral de Ayuda Mutua entre Hondurasy Estados Unidos,complementando el firmado en 1954, que permitió el establecimientode la base aéreade Palmerola —después denominada Base Aérea de Soto Cano— y el radar de Cerro La Mole, cercano a Tegucigalpa, así como la presencia permanente de un destacamento norteamericano (Task-force Bravo). El acuerdo también permitió el establecimiento del Centro Regional de Entrenamiento Militar (CREM) de Puerto Castilla para proporcionar entrenamientoa militares salvadoreños. El CREM permaneció abierto entre 1982 y 1985 y adiestró a tres batallones salvadoreños completos, otras unidades menores del mismo ejército, y un pequeño número de policías hondureños y costarricenses~. En 1983, por último, el Departamento de Defensa de Estados Unidos puso en marcha un plan de modernización de las Fuerzas Armadas hondureñas. Todos estos hechos hicieron de Honduras un verdadero “portaaviones” norteamericano en el istmo, el “USS Honduras” según la denominación de los militares norteamericanos. Como mostró el cuadro n0 74, este proceso de militarización tuvo un fuerte respaldo financiero norteamericano a lo largo de toda la década —420 millones de dólares de 1980 a 1989. Los mayores volúmenes de ayuda militar, en términos absolutosy relativos, se fueron concedidosentre 1982 y 1984, ¡ Maniobras “Pino Alto 1”ftAhuasTaraII” de febrerode 1983; “Pino Alto 11”, de agosto de 1983 a febrerode 1984;“Granadero1” de abril de 1984; “Pino Alto 111/UniversalTrek 85” de febrerode 1985;“Cabañas85” dejulio a septiembrede 1985”; “TerencioSierra”, Cabañas”, “Ocean Venture”y “Guardianesdel Golfo II” de 1986; “TerencioSiena87”; “Almas Tara” y “TerencioSiena” 1988y 1989. Ver Oseguera1987 p. 72, Millet 1987, p. 123, y Casausy Castillo 1989, p. 744. 2Danabereía/ii1987, p. 18. 3 Hackely Siegel 1987,Pp. 109-116.Sheperd1987, p. 130. 4 Las implicaciones del Tratadode Pazy el papel del CREM son examinadascon másdetalleen Schoultz 1987,p. 170y Salomon 1994,p. 228. - 589 - coincidiendo con el establecimiento de la Contra y las maniobras militares conjuntas. Washington alegó que la ayuda militar tenía como objetivo la contenciónde la supuestaamenaza sandinista, creando«unafuerza disuasoria creíblefrentea Nicaragua »i, aunque esteargumento resultabapococreíble a la luz de la estrategia norteamericana, encaminada al derrocamiento del régimen sandinista por vía militar, como reconoció el propio Presidente Reagan en febrero de 19852. A pesar de la ayuda militar norteamericana, el gasto militar aumentó aceleradamente,y entre1980 y 1984 Hondurasdestinó no menosdel 6% del PIB a gastos de defensa. Este nivel de gasto, como señaló Philip Shepherd: .es inauditopara una nación tan pequeñay pobre como Honduras. Sin embargo, la militarización inspirada por Estados Unidos ha avanzadoa tal ritmo y a tal escala que ahora Honduras necesita cantidades muchomás grandesde ayuda mnilitar para evitar ¡. En septiembrede 1984 Nicaraguaanunció repentinamentesu intención de aceptaren suintegridadel Acta Final de Contadora,tal y como habíanhecho ya Costa Rica y El Salvador. Honduras, sin embargo, hizo suyas muchas de las objeciones planteadas por Estados Unidos y junto con los otros dos países —con los que formabael llamado“Bloque deTegucigalpa”— rehusófirmar el Acta antesdc la fechafinal del 15 de octubre, loque contribuyóal irnpasseque sufrió el procesode paz durantetodo el año 1985. En la reunión presidencial del 6 junio de 1986 Honduras y los otros dos países del “bloque de Tegucigalpa”rechazaronfirmar la nueva versióndel Acta Final, pesea que éstahabíaincorporadola mayorparte de sus objeciones, acabandode hecho con el proceso de Contadora. 1 INSEH 1988, p. 105. 2 Barry y Preusch1988,p. 223. - 592 - 9.3.2 Renegociandola dependencia:las relaciones entre Hondurasy Estados Unidostras la caídadel General Álvarez La ayuda económicay militar de Estados Unidos debeentenderse,sobretodo, como la contraprestacióneconómicadel coste cadavez máselevado que representó,en términos de independenciay autonomíapolítica, la virtual ocupacióndel país y la casi totalsubordinaciónde su política exterior a los interesesde Washington. La presencia de la Contra y las fuerzas norteamericanas y la constante injerenciade EstadosUnidos en la vida económicay política deHondurasse convirtieron en un factor permanentede desestabilización interna. Significativos sectores militares, sociales, económicos y políticos cuestionarán la merma de soberanía, las concesiones realizadas a Estados Unidos,]a presenciade fuerzasirregularesnicaragúensesy el papel que Hondurasse estabaviendoobligadaa jugar en la crisis regional. En1983 el PresidenteSuazo, constatandoel desgaste políticocausadopor la enajenación de la soberanía nacional, escribíaal Presidente Reagan: «Mi Gobierno estádecidoa trabajar estrechamente(...) con el Fondo Monetario Internacional en un progranza financiero para los tres proxímosaños. Perosu éxito 5(510 podría hacerse viablemedianteun apoyopresupuestarioen la forma de donación de 150 millones de dólaresen nuestro añofiscal 1 983 y de 100 millonesde dólaresen c~ada uno de losdos añossubsiguientes<...) Parte de estosrecursos liberarán recursosinternosnecesariospara cubrir los costesadicionalesqueestán resultandodefortalecer nuestra seguridad internay externa. Usted, SeñorPresidente,estará informado que no hemosvacilado en tomnar decisionespara sanearla economíay queestasdecisionestienenun alto costepolítico. Para el caso, el establecimientodel CentroRegionalde Entrenamiento Militar está significando un alto coste político, particularmenteen nuestrapolítica exterior, Y aunquereconozcoque estamosdefendiendonuestro propio interés nacional, su ilustrado Gobiernodebereconocerquefimdwnentalesinteresesestratégicosde EstadosUnidos tamnbiénestán siendoprotegidosa muy bajo coste para supaív. Pero mmes/ropueblocomienzacada vez conmayorvigor apreguntarse abiertamentesi conviene a nuestrospropios interesesestar tan íntimamenteligadosa los interesesde EstadosUnidos si recibimosmuy - 593 - poco a camnhio. Estimamosque el apoyo presupuestariosolicitado representaráun costerelativamentetajo si se toman en cuenta los riesgos políticos y militaresqueHondurasestáasumiendo»1. A lo largo de 1984 se produjeronmanifestacionesmasivasen Tegucigalpay SanPedroSula, poniendode manifiestoun rechazosocialde amplio espectroa la presencia estadounidense,la militarización del país, y el involucramientode Hondurasen un conflicto regional. En marzo de ese año el sector más nacionalistade la oficialidadhondureña forzóla renunciadel GeneralÁlvarez, poniendo de manifiesto las profundasdivisiones que había causadoen el Ejército el desgaste políticoocasionado porla intervención norteamericana. Estesector,con el respaldodel PresidenteSuazo, intentó elevarel preciode la cooperación hondureña conla estrategiade Estados Unidos,considerandoque el país no estaríarecibiendo el adecuadoquid-pro-quo por los servicios prestados=. El sucesorde Á¡varez,el Generalde la FuerzaAéreaWalter López, demostró ser más conscientede los costesque comportabala presenciade la Contraen suelo hondureño, se mostró menos proclive a otorgar concesiones e intentó, como dijimos, “ subir el alquiler” a pagar a cambio de la colaboración hondureña.A mediadosde 1984 el General López inició las gestionespara revisar los acuerdos militares,y el PresidenteSuazodemandómás ayuda económica.En septiembrede ese mismo año el Gobierno prohibió el entrenamientode fuerzas militaresextranjerasen Honduras, amenazandola existenciadel CREM. Estas demandasy presiones coincidieroncon la aprobación por partedel Congresode la “Iniciativa por la Paz y la Democracia en América Central”, resultadodel Informe Kissinger, con lo que la ayuda aprobadapara 1985 aumentóen un 58% respectoal año anterior,pasandode 172 a 296 millones de dólares3. En febrero de 1985 el Ministro de la Presidenciade Honduras,Ubodoro Arriaga, admitióoficialmentela existenciade basespermanentesde laContra 1 Citadoen Molina 1986, p. 42. 2 Norsworthy y Barry 1994, p. 160. Un examenmás detalladosobreel sentimiento antinorteamericanosuscitadoporla crecienteinjerencia externaen KeIlen, Ronfeldty Millett 1989, a partir de entrevistas realizadasal GeneralGustavoAlvarezMartínez,al empresario CésarR. Batresy al sociólogoVíctorMeza. 3 Ver InjorpressCentroamericanan0 M6, 27 dejunio de 1985. -594- en los departamentosfronterizosde El Paraísoy La Mosquitia, y el grave problemade desplazadosinternos hondureñosqueello estabacreando. Arriaga tambiénconfirmó que Estados Unidos había solicitadola plenaparticipaciónde Hondurasen la guerra encubiertacontraNicaragua.Todo ello provocó una pequeñacrisis en las relaciones conWashingtony una visitadel vicepresidente Bush en marzo de 1985. Hondurasaceptóque semantuvierala presencia militar norteamericana,peroel CREM de PuertoCastilla tuvo que cerrarsus puertasen junio!. En octubrede 1985 el PresidenteSuazo—conscientede que Estados Unidosno apoyaría sus intentosde optar a la reelección,en contrade lo dispuestoen la Constitución— elevó aún más lasdemandasde ayuda económicae impidió los vuelosde abastecimientode la Contra,provocandolas iras norteamericanasy la congelaciónde los desembolsos por partede la AID2. A lo largode 1986 lasrelacionesentrela Embajada norteamericana,la misión de la AID y el Gobierno hondureñose mantuvieronen un nivel bajo. El Presidente Azcona,una vez llegadoal poder en enerode 1986. permitió que los vuelosde abastecimientoa la Contra se reanudaran.El General López, debidoa las presionesde Washington,se vioobligado a renunciaren febrero, y la jefatura del Ejército fue asumidapor el GeneralHumbertoRegalado,un militar de “línea dura” mas cercanoa las políticas de Washington. Sin embargo, Azconase resistió aconsiderarque las incursiones nicaragúensesen territorio hondureñoconstituíanuna “invasión”, tal y como le demandó Washington conel objetivode elevarla tensióncon Nicaraguas.El embajador norteamericanosaliente, John Ferch, declaróque el PlanEconómicodel nuevo Gobiernohabíasido escrito porel administradorloca! de la AID, provocando un escándalopolítico~. Esemismo año,el VicepresidenteRosenthalseñaló que entre el 30% y el 50% de la ayuda norteamericana«había sido robada o desperdiciada»5. Las señalesde ambivalenciadel GobiernoHondureñollevaron a la AID y al Departamentode Defensaa aplicar una estrategiamixta, de “zanahoriay garrote”. En no pocasocasionesla AID detuvo o retrasóel libramientode los 1 Los documentos oficialesbásicossobre elCREM aparecenen Paz Barnica 1986. pp. 66-67, 260-290. 2 PazBarnica 1986, pp.364-367. 3 Coatsworih 1994,p. 195. 4 CEDOH, “El adiós de Ferch”, p. 8 5 Tiempo,11 de marzode 1987. - 595 - fondos a fin de obtenerun determinadocomportamientopor parte del Gobierno. Un casoparticularmentegrotescose produjo en julio de 1987, cuandoel Congresodecidió retenerun desembolsode 20 millones de dólares para obligar a Honduras a pagar una indemnización a un ciudadano norteamericanocuyastierras,de dudosotítulo legal, habían sidoexpropiadas para instalarel CREM. Los avionesde combateque obtuvoHondurasa partir de 1987 fueron una de las “zanahorias”másnotables.En 1987Estados Unidosautorizóla venta a la Fuerza Aérea hondureñade 12 sofisticadoscazabombarderosF-5 —por un costede 80 millones de dólares—,junto con 2 avionesde transporte C-130y 15 avionesA-37 de ataquea tierra para operacionesde contrainsurgencia. Estosaparatos, viejaaspiraciónde la cúpulamilitar, dieron a la Fuerza Aérea hondureñaun poderaéreo ofensivo muy superioral de susvecinos de la región, incluyendoa Méxicol. Los F-5, sin embargo,fueron un verdadero“regalo envenenado”.La fuerza aérea,hipertrofiaday superfluaen relación a la capacidad económicay a las necesidades de defensa del país, implicaba una fuerte carga económica. Esta sólo pudo sercubierta con cargo a un presupuestode defensatambién desproporcionadoy a la ayuda militarnorteamericana.Cuandoa principios de los años noventa esta ayudadisminuyó,las Fuerzas Armadas hondureñasse vieron forzadas a asumir una fuerte reducción de sus presupuestos, y diversos sectoresde la opinión públicaexigieron que la Fuerza Aérease deshicierade los F-5. Desde1992,paradójicamente,la AID y el BancoMundial demandaron la reducción del gasto militar para contribuir a la estabilidadfiscal, en el marcode los programasde estabilización y ajusteestructural impulsadospor ambasentidades. En abril de 1988, en estecasocausadaspor el secuestrodel narcotraficante JuanRamónMatta Ballesteros,se produjeron de nuevomanifestacionesy disturbios,y dependenciasde la AID y del “Cuerpo de Paz” fueron asaltadas. En 1989 Honduras reconocíaoficialmenteque la actividadde la Contrahabía causadoel desplazamiento forzadode másde 22.000campesinosde estasáreas. La asociación patronaldel café(APROHCAFÉ)ya habíadenunciadola pérdida de las cosechaspor estamisma razón, y en 1987 sus líderes se habían 1 Norsworthyy Barry 1994, p. 180. - 596 - desplazado a Washington exigiendo25 millones de dólares como indemnizaciónpor los dañoscausados. Parasectorescadavez másampliosde la opinión públicahondureñalos riesgos de desestabilizaciónasociadosa la hipotética “amenazasandinista”eranmucho menoresque la presenciade más de 15.000 hombres armadoscontrolandouna porción de territorio nacional,sin que sevislumbrarael momentoen el que iban a terminarsusoperaciones. Los temoresde Hondurasse acentuarontras el escándalo“Irán-Contras”. La derrota militar de los antisandinistas,que les obligó a replegarseen Honduras, el cesede la ayuda económica norteamericanay las declaracionesde destacados portavocesde la CasaBlanca identificandoa la Contra como un problema hondureño parecían mostrar que Washington se desentendía de la Contra, y que iba a ser Honduras quien tuviera que enfrentarse por sí sola al problema. Durante el año 1988 la Administración Azcona intentó obtenergarantías norteamericanasde que la Contrano iba a serabandonadaa su suerte. Hastacl mesde septiembrede 1988 no hubo un pronunciamiento expresode la Casa Blancaal respecto.En diciembreel PresidenteAzconadeclaró: i [loscontrasj reciben ayudamnilitar tendrán quemneterse apelear en Nicaraguassi no recibenayuda, tendrán que disolverse. Estados Un idos tendrá que ayudar en esteproblemna. Losjefes puedenkw a Miami, y los otros puedenacogersea la amnnistíao lo quesea»~. La desestabilizadorapresencia dela Contra fueuno de los factores claveque empujaronal Gobiernohondureñoa firmar a última hora el plan de paz de Esquipulas11. La adhesiónhondureñaal Acuerdo tambiénfue posible porel escándalo “Irán-Contras”, que redujo la presión norteamericana sobre la política exterior hondureña,por el respaldodel Senado norteamericanoal Plan Arias en marzode 1987, y por el miedo a quedaraisladosde los esfuerzosde concertaciónregional. La actitudde Honduras haciaEsquipulas,sin embargo, fue ambivalente.La Administración Azcona participóen el procesopero las administraciones Reagan y Bush siguieron encontrando en Honduras un firme aliado para avanzarsus posicionesen la región, plantearnuevasexigenciasa Nicaraguay en ocasionesobstaculizarel procesode paz. 1 Citadoen Asenjo 1989,p. 207. - 597 - Una vez se obtuvieroncompromisosclaros respectoa la Contra por partede Washington,la actitud de Hondurashacia el Acuerdode Esquipulasse fue identificandocon los intentosnorteamericanosde transformarEsquipulasen una herramientapara cercar al régimen sandinistal.En la cumbre de Presidentesde Costadel Sol (El Salvador)del 13 y 14 de febrerode 1989 se acordóla elaboraciónen un plazode 90 díasde un plan conjunto, conel apoyo de la ONU, para desmovilizary repatriara la Contra,al tiempo queNicaragua se comprometió, entre otras medidas, aexcarcelara los prisionerospolíticos, a modificar la Ley electoraly a celebrar eleccionesen febrerode 1990. Hondurasno pudo dejar de comprometersecon estosacuerdos, peroel compromisofue poco firme. El 14 de marzoAzconase reunió con Morris Busby.enviadoespecialparaCentroaméricade la CasaBlanca. Busby solicitó —y logró— la colaboraciónde Honduraspara garantizarla presenciade la Contra porun año más. El 23 de marzose produjo el “Acuerdo bipartidista sobre Centroamérica”: y el Congresode Estados Unidosaprobóun “paquete” de ayuda “humanitaria”y “no letal”, por valor de 49,75 millones dedólares, no condicionadaal cese el fuego o al cumplimiento de lo acordadoen Esquipulas.A partir de este momentoHonduras,en la práctica,bloqueó los acuerdos conducentesa la desmovilizaciónde los irregularesnicaragUenses3. En la cumbrePresidencialde Tela(Honduras)del 5 al 7 de agostode 1989 los mandatarioscentroamericanos adoptaronun plan de desmovilización y repatriaciónde la Contraen 120 días y el establecimientode la Comisión Internacional de Asistencia y Verificación (CIAV). Honduras, aislada, suscribió este acuerdo. Sin embargo,el 5 de diciembre—fecha límite acordada en Tela para la desmovilización—la Contra continuaba ocupandosuelo hondureño,y sus acciones militaresno se detuvieron hasta marzode 1990, condicionando asíel procesoelectoralnicaragUense4. 1 Asenjo1989, p. 208. 2 El textodel Acuerdo aparece enlnJorpressCentroamericanan0 831, separata. 3 Asenjo 1990, p.246. 4 Sobrela significaciónde estoshechos,verel capítulo sobre Nicaragua. - 598 - 9.4 Los objetivos económicos: de la estabilización al ajuste estructural 9.4.1 La estabilizacióneconómicaen el marco de laestrategiaantisandinista: el mnandatode SuazoCórdova(1982-1986) El espectacular aumentode la ayuda entre1981 y 1982 se debió ala aparición de los Fondosde Apoyo Económico(ESF) dentro del programade ayuda norteamericanaa Honduras.Con ello hizo suaparición un nuevo tipo de condicionalidad,orientadaal ajuste estructuraly a la aperturay liberalización de la economía. En noviembrede 1981 el EmbajadorJohn Dimitri Negropontehizo llegar al Presidente Suazo Córdova, del partido Liberal, un “memorándum de entendimiento”sobre política económica, analizandola difícil situaciónen la que se encontrabael país,y queen 1980, ante la crisis de la balanzade pagos, llevó a suspender la convertibilidad del lempira. Al ser hecho público en diciembrede 1981,el memorándumfue conocidocomo ‘la Reaganomiespara Honduras” porsu explícito contenido neoliberalit. El documento,en primer lugar, señalabaque la Iniciativa para la Cuencadel Caribe (ICC) definiríael nuevomarcode relacionesentreHondurasy Estados Unidos. Paraaprovechar plenamentelas ventajas dela ICC, Honduras debería eliminar el “sesgoantiexportador”que hasta entonces habíacaracterizadoa su política económica,eliminando barreras al comercio y la inversión. El desembolsode la ayuda económicas estaríacondicionadoa la aplicaciónde las medidas necesariaspara ello y se orientaríaal sector privadoy no a financiar el presupuesto gubernamental. Entre los condicionamientosmencionadosexpresamenteen el documento, destacabanlos siguientes2: a) La adopción de un convenio Stand-by con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el inicio de las conversacionescon el Banco 1 Parala descripcióny análisisde este documento nos hemosbasadoen el detalladoanálisisde Hernández1987, pp. 105-114. 2AID 1982c. - 599 - Mundial. Conel Fondo Hondurasya había iniciadonegociacionesa fin de obtenerfinanciaciónextraordinariapara aliviar la difícil situaciónde su balanza depagos: «EstadosUnidos consideraque esfundamentaluna relación de trabajo cercana entreHondurasy el FMIpara llevar a caboun progranzaamplio deasistencia económica.Podría diseñarseun nuevoStand-byo un servicio ampliadodel FMIpara promoverun marco monetarioy fiscal realpara el control presupuestariodel Gobierno (...) además, apoyaríamosb formación de un grupo deconsultapara Honduras, encabezadopor el Banco Mundial, que ayudaríaa ordenar las prioridadesde forma tal que mnaximnicela cantidady efectividadde lasdonacionesde ayudaexterna»1. b) La adopción de una política de promoción de las exportacionesno tradicionalesy la inversión extranjera, haciendode los mercados externos —particularmentedel mercado norteamericano,en el marco de la “Iniciativa para la Cuencadel Caribe”— el nuevo eje de crecimiento económico.Segúnel memorándum,Honduras debíaeliminar el marcode incentivos que orientabaal sectorproductivo al mercado internoy al mercado regional,y debía sustituirlos porun nuevo sistemade incentivos orientado al mercado mundial. En este marco,se recomendabala devaluacióndel lempira para aumentar la competitividad de la oferta exportable,incentivarla reorientaciónde la produccióna los mercados externos,y equilibrarla balanza comercial. c) La reducción del déficit fiscal mediantela “racionalización” (reducción) del tamañodel Estado. d) El desmantelamientodel intervencionismoestataly la liberalización de la economía.En esteámbitodestacabala exigenciade liberalizar el sector financiero y los tipos de interés y eliminar los controlesde precios, incluyendolos combustiblesy los productosde la “canasta básica”de consumo popular. e) La privatización o liquidación del sector público productivo, particularmentelas empresasde la CorporaciónNacional de Inversiones 1 Extractode “Reaganomicspara Honduras”, citado enHernández1987, p.107. - 600 - (CONADI), el BancoNacional de Desarrollo Agrario (BANADESA), el Instituto NacionalAgrario (INA), la CorporaciónHondureñadel Banano (COHBANA) y la CorporaciónHondureña dc Desarrollo Forestal (COHDEFOR). f) La mejorade las condicionesfiscalesy legislativasde las operacionesde las grandescompañíastransnacionalesnorteamericanasque operanen el país, comola Texaco —dueñade la única refinería de Honduras—,la RosarioMining Co. o las bananerasCastle& Cooke (antes Standard Fruit) y Tela Railroad Company.Se demandabauna revisión del Código de Minería —«quedesalientala inver~ión en estecampo»—1y, en el casode la Texaco,sesolicitabaun acuerdo conel Gobierno,para que éstapudiera actuar«.. .conunagananciarazonable»2. g) La reorientaciónde la ReformaAgraria hacia el sistemade mercado, ampliandola basede la propiedad privadade la tierra, facilitando títulos de propiedadplena y adoptandolas disposicionesnecesariaspara la legalizaciónde los arrendamientosagrarios. Las exigencias contenidasen “Reaganomiespara Honduras” —también denominado“Memorándum Suazo”— y su explícita orientaciónneoliberal representabanuna ruptura radical respectoa la política económicareformista que Honduras había seguidodurantelos años setenta,particularmente durante la Presidenciadel General Osvaldo LópezArellano(1972-1975). El atraso relativode la economía hondureña,la debilidadde los empresarios locales,la dependenciadel capital foráneo— particularmente transnacionales norteamericanas—,el crecientedescontentosocial y la derrota hondureñaen la “guerradel fútbol” de 1969 impulsaron alos militares en el poderen la década de los setentaa adoptaruna estrategiade modernizaciónde la economíade cortenacionalistay liderada porel Estado. La estrategia,recogidaen el “Plan de Desarrollo Económicoy Social 1974- 1978”, abarcóla reforma agraria,la creación de empresas públicasen el ramo industrial y en los servicios,la proteccióndel mercadointerno, la promoción 1 Hernández1987, p. 110. 2 Hernández1987, p. 107. - 601 - de inversionesprivadas facilitando el accesoal crédito internacional, la nacionalizaciónde los recursos naturalesy la inversión pública para el desarrollode las infraestructuras esenciales,con proyectos de grandes dimensiones como la hidroeléctrica“El Cajón”. Entre 1972 y 1975 la reformaagrariatuvo su momento álgido, distribuyendo unas 125.000 hectáreasa 35.000 campesinosl.En 1974 fue creada la CorporaciónNacionalde Inversiones (CONADI), conel objeto de proveeral sectorprivado con capitalde inversión de bajo costecon la garantía estatal, actuandocomo intermediario financieroante la bancainternacional.Ese mismo año el General López Arellano promulgó la Ley 103, que nacionalizó el sector madereroy creo el Sistema Social Forestal y la Corporación Hondureñade DesarrolloForestal (CORDEFOR), para poner fin a las operacionesde cortea ras de suelode las compañías madererasextranjeras, regular la extracción y comercialización forestal y financiar programas de desarrollo. Algunas de estaspolíticas contaroncon el apoyo financiero del BancoMundial y el BID y de la propiaAID, ya que coincidíanplenamente —sobre todo en lo referido a la reforma agraria—con la estrategiade desarrollorural, modernizacióndel Estadoy “satisfacciónde las necesidades básicas” que propugnaba la AID en estadécada. Este esfuerzo modernizadorprodujo un fuerte crecimiento y modificó substancialmentela economíay la sociedad hondureña. Sinembargo,también gestarono agravaronalgunosde los problemas estructuralesque hangravitado sobre Hondurasen la décadade los ochenta.Al comenzarla décadade los ochenta Honduras había acumulado una cuantiosa deuda externa y las finanzas públicasse encontrabanen unasituación muy precaria, debidoa la ineficiencia, a la corrupcióny al virtual saqueoque el sector privado hizo sobre sus recursos, sobretodoen el caso deCONADI. EstaCorporaciónse encontraba en 1981 virtualmenteen quiebra.Buenaparte de sus créditosalimentaronla fuga de capitalesde las élitesempresarialeslocales.En dicho año, sólo 24 de las 64 compañías financiadas—en gran medida pequeñasy medianas 1 Entre1962y 1987 los sucesivos programasde reforma agraria entregaron unas 312.000 has. a másde 70.000familiasde campesinossin tierra. La entregade tierras —a pesarde que a menudono existió asistenciatécnica,facilidadesde comercializacióno créditocampesino— desactivéel conflicto campesinoen granmedida, evitando queHondurasseprecipitaraen el proceso insurreccionalqueafectéa otrospaísesvecinosa finalesde los añossetenta.VerBarry 1987,PP. 147-149,y Benjamin1988, PP. 33-42. 2 Rivera,Sojo y López1986,p. 41. - 602 - empresas— seencontrabanal día en suspagos,mientras que la deudade CONADI con bancos extranjeros superabalos 300 millonesde dólaresl. En 1980Hondurasse vio obligadaa suspenderlos pagosde la deudaexterna contratadapor estey otros organismospúblicosdescentralizadosy a incumplir las condicionesdel convenio en vigor con el FMI, lo que cerró las posibilidadesde obtenerfinanciación externa agravandola “crisis de la deuda”. El proyecto neoliberalde la AID encontrósignificativas resistenciasinternas en el Estado hondureñoy en las élites empresariales que se habían desarrollado al amparo de un mercadointerno protegido. Los sectoresligados a las exportacionesno tradicionales,los principalesbeneficiariosdel nuevo modelo económicoexportador, carecíanaún de la fuerza necesariapara inclinar la orientación de la política económica a su favor. La pugna en torno a la devaluacióndel lempira —elementocentral del ajusteestructural— no sólo enfrentó al Gobierno hondureñocon la AID y el FMI. Fue también un conflicto entre distintossectoresdel empresariado,que no se resolvió hasta que,a finales de los ochenta,la correlaciónde fuerzas fue favorable a los gruposexportadores “modernizantes”ligados ala exportaciónde productos “no tradicionales”2. Como iremos viendo, las políticas incluidasen “Reaganomics para Honduras” —especialmentela devaluación—no se llevaron plenamentea la práctica hasta casi diez añosmástarde. Honduras, entre tanto,pudo eludir la condicionalidad de la AID a sabiendasde que mientrasexistieransandinistasen la vecina Nicaraguay Hondurasfuera necesariadesdeel punto de vistaestratégicoy militar, la ayuda no se interrumpiría En enero de1982 los sectoresempresariales,bajo el liderazgo de Miguel Facussé, hicieronpúblico el “Plan de Ación Inmediata” o PAl, también conocidocomo “MemorándumFacussé”3.El PAl, en parte unarespuestaal “MemorándumSuazo”, suscribíalas propuestas realizadasunos mesesantes Sheperd1988, p. 96. 2 Un detalladoanálisis delas pugnasentreel Gobiernohondureñoy la AID en torno alas reformas macroeconómicas se encuentraen GAO 1985,pp. 32-41. 3 Miguel Facussé,propietariode QuímicasDinant y JugosNatura,es miembro del clan Facussé,propietariodel diado“La Tribuna” y uno de los gruposfamiliaresmáspoderososde la economíahondureña. - 603 - por el Embajador Negroponte, especialmenteen lo referido a las privatizaciones,la desregulaciónde la vida económicay la reduccióndel déficit fiscal vía reduccióndel gasto público.Había,sin embargo,un punto clave enel que los empresariostenían una posiciónopuestaa la AID, ya que defendían la estabilidad del lempira’. Paradójicamente,fue la abundanciade dólaresderivadade la entregade ESEla que permitióal Gobiernomantener hasta1990 una política de tipo de cambio fijo —ningún otro país deCentroamérica manteníaestesistemaen 1989—, estabilizar el lempira, mantener las tasas de inflación más bajas de toda Centroamérica, y sortear una grave crisis de balanza de pagos, evitando la devaluacióny el “ajuste duro” propugnadopor la AID, y posponer, finalmente, la adopción del nuevo modelo económico liberal-exportador. Gracias a los fondos entregados por la AID, Honduras también pudo eludir parcialmentela condicionalidaddel FMI. Con esteorganismo,las relacionesse deterioraronaceleradamenteentre 1983 y 1985, al negarseel Gobierno hondureñoa devaluarel lempira. Las negociacionescon el Fondocesaronen 1985 y no volvieron a iniciarse hasta 1989. Durante eseperiodo la AID sustituyó de hecho a los organismos multílateralescomo proveedorde financiación externay de apoyo parala estabilizaciónde la balanzade pagos2. Los 833 millonesde dólaresinyectados porla AlD en la economíahondureña entre 1981 y 1985, sin embargo, no consiguieron detener el declive económico,y contribuyerona agravar algunosde los desequilibrioscrónicos de la economía, particularmenteel déficit fiscal y el déficit comercial.Como puede verse en el cuadro n0 76, las débiles tasas de crecimiento alcanzadastras la recesión de 1982-1983, unidas a un crecimiento demográfico superior al 3% anual, no permitieron mejoras en el PIB per cápita. Este indicador cayó un 15,5% acumulado entre 1981 y 1985. El déficit fiscal como porcentaje del PIB pasó dc un 4,4% en 1979 a un 8% en 1980 y a un promedio del 11% entre 1981 y 1985. El déficit de la balanza comercial,por último, fuede unos 150 millonesde dólares anuales como promedioa lo largode esteperiodo. Hernández 1987, p. 123. 2 Un detalladoanálisisde lasnegociaciones del Gobierno de SuazoCérdovacon el FMI se encuentraen Rivera,Sojo y López 1986, pp. 41-51. - 604 - Cuadron0 76 Honduras. Evolución del PIB 1980-1992 8 6 4 o -2 -4- -6 7 ~TT77’ \~ 4/ 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 —a----- Evolución del PIB —.----—- Evolución del PIR per cápita Fuente: CEPAL, Anuario LviacIiivt¡co cte América Latina y el Caribe y Balance preluninar de la econornia de América Ijitina y el Caribe, vanos años Aunque los déficit de las cuentas fiscales y de la balanza comercial fueron en parte financiadas con las transferencias de la AID, Honduras vio crecer su deuda externaa un ritmo muy acelerado. Entre1981 y 1986 la deuda externa total desembolsada prácticamentese duplicó, pasandode 1.501 a 3.366 millones de dólares,y continuó aumentandohastaalcanzar,en 1988, la cifra de 3.810 millones de dólares. El Banco Mundial consideraque una razóndeuda total-exportacionestotales superioral 220% indica que un país ha alcanzadoun nivel de endeudamiento “insostenible”. Enel casode Honduras,estarazón pasódel 160% de 1980 al 392% en 1987, y aunque entre1988 y 1990 se produjo un descenso,la razón deuda-exportacionesse mantuvopor encimadel 300% (Vercuadron0 78). Del total de la deuda externa, casi 600 millones de dólares —el 16%— correspondían acréditosconcesionalesde la ayudaalimentariaestadounidense. - 605 - Esteproceso hizode Hondurasuno de los paísesmásendeudadosde la región, tanto en términosabsolutos comoen términosper cápita. El Gobiernohondureño, conscientede suimportanciaestratégicapara Estados Unidos, consideróla ayudacomo unacontraprestación económica porsu cooperación militar y política, y se mostró renuente a aceptar la condicionalidadeconómicade la AID. Honduras prefirió sacrificarsu autonomíaen política exterior y de seguridad,lograndoa cambio mantener cierto gradode control de la política económica doméstica.Como señaló Philip Shepherd,«La gestión¡nacroeconómicadel Gobierno de Suazo Córdova se caracterizópor un sorprendentegrado de realismo,improvisaciónpragmática e independencia»1. Las necesidadesde seguridadde Estados Unidos enlos primeros añosde la década, por otraparte, se contradecíancon el contenidoeconómico del “MemorándumSuazo”. Estados Unidos tuvoque asumir que no era posible lograr todo simultáneamente,y que teníaque optarentre la estabilidadpolítica o el ajuste económico, entrela austeridad fiscalo el aumentodel gasto inducido por la militarización —sólo entre 1983 y 1984 el presupuestode defensaaumentóun 32%—. El Departamentode Estadotuvo queaceptar,en suma,que no podía solicitarla cooperaciónpolítico-militar del Gobiernoy al mismo tiempo pedirleque aceptaraaplicar medidaseconómicasy sociales impopulares y/oque podíanperjudicara los sectores empresariales nacionales, Una evaluación realizadaen 1989 por la propia AID sobrela efectividadde los ESF en Hondurasreconocióque: «...Ia concurrenciade objetivos económicosy de política exterior suponela aceptaciónde menores avancesen los primeros,a pesardel hecho de que elcrecimiento económicoes un componentecrucial para alcanzarlas metas de políticaexteriorde EstadosUnidos»2 El dilema entreestabilidadpolítica y estabilizacióneconómicase pusode manifiesto muy tempranamente.La aplicación parcial de algunasde las medidassugeridaspor la AID y el FMI entre 1981 y 1983 contribuyó a agudizarel desempleoy la conflictividad laboral —con momentos álgidos 1 Sheperd1988, p. 91. 2 AID 1989d, resumen ejecutivo. La traducción es nuestra. - 606 - como la huelgade empleadosde la salud pública y la huelgade maestrosde 1982. En noviembrede 1983, despuésde atenuar algunasde estas medidas,el Gobierno no había logrado cumplir los requerimientosdel FMI y la AID suspendiólos desembolsos. En marzode 1984, sin embargo,AID restableció los desembolsos despuésde que el Gobierno adoptaraun nuevo conjunto de medidasde ajuste que incluían la elevaciónde las tarifas de los servicios públicosesenciales—agua,luz, teléfono— y nuevos impuestosal consumo, que suponían una importante reducción del poder adquisitivode los trabajadoresy los sectoressociales másdesfavorecidos.En un contexto de deterioroeconómicoy aumentodel desempleoy el subempleo,estasmedidas fueron recibidascon movilizaciones—entre mayo y junio hubo grandes manifestaciones,con la participaciónde más de 50.000 personas—y con la amenazade una huelga general porparte de las centralessindicales mayoritarias,entre ellasla Federación Unitariade Trabajadoresde Honduras (FUTH) y la conservadora Confederaciónde Trabajadoresde Honduras (CFH). En mayo de 1984 el PresidenteSuazo decidió suspenderla aplicaciónde algunasdeestasmedidas,a pesarde haber sidoya aprobadas porel Congreso. La AID intentó retenerlos desembolsos,pero el Departamentode Estado lo impidió, percibiendoque ello amenazaríala estabilidadpolítica del país’. Con este respaldo,el Gobiernopudo manteneruna posiciónmás firme anteel FMI, con el que serompieronlas relaciones.Como consecuencia,la AID congelóel desembolsode 147 millones de dólares en febrero de 1985. Esta Agencia exigió un plan “convincente”de estabilizacióneconómica.Un mesdespués,sin embargo,llegó el momentode renegociarlos Conveniosmilitares y la AID accedióa desembolsarestosrecursos. En octubre la AID volvió a suspenderlos desembolsos,pero Suazo —coincidiendocon las eleccionesprogramadaspara noviembre— recurrió personalmentea Reagany se liberaron los fondos,aunquelas proyectadas reformasmacroeconómicasno se habíanadoptado,ante las dificultadesque el Gobiernode Hondurasvenía poniendoa los vuelos de abastecimientode la Contra.En este contexto,es importanteanotarque hastael año 1984 el 1 GAO 1985, p. 34. - 607 cumplimiento de los acuerdoscon el FMI y el Banco Mundial como un prerrequisitoparael desembolsode los ESF había sidouno de los principios generalesde la condicionalidadde la AID. A finales de 1984 el Congreso aprobóla EnmiendaKemp-Kasten,que desvinculabala condicionalidadde la AID de los programasdel FMI, argumentandoqueel objetivo de la política de ayudabilateral era servir a la política exteriorde EstadosUnidosy no apoyaral FMI’. Todosestosacontecimientos muestranque las reformaseconómicasno eran la prioridad de Washington.Un informe que la Oficina Generalde Cuentasde Estados Unidos(GAO) de 1989 señalóal respecto: «Aunque la asistenciaproporcionadapor los ESEha detenidoel declive economicoen El Salvadory Honduras, Estados Unidosha tenido poco éxito en el logro de laestabilizacióny el ajuste debido en parte a (1) la renitenciade los gobiernosde ambos paísespara acometerlas reformas, (2) la oposicióndornéticaa las reformaspro~novidaspor Washington, <3) la ausencia o la interrupción de la presenciade programasde estahilización y ajuste estructuralde otrosdonantesexternos,y (4) las consideracionespolíticas norteamericanas,que han erosionado la capacidadde iniponer la condicionalidad relacionadacon la.s reformas econornicasy garantizarsu estricto cumnplimiento»2. Resaltandoque las consideracionesde seguridad primabansobre los objetivos económicos, y que ello otorgaba al Gobierno de Honduras un cierto margen de negociación,el informe añadió: «La preocupaciónnorteamericanapor mantenerel apoyohondureñoa la Contra otorgó al Gobierno de Honduras lacapacidadde resistirsea adoptar las reformaspromovidaspor Estados Unidos. Si seencuentra una soluciónal problemade laContra, lafutura asistenciaa Honduras deberá estar vinculada mnás estrictamentea la implementaciónde 1 La EnmiendaKemp-Kastena la Leyde Asignaciones Suplementariasde AsistenciaExterior PL-98-396, cuya vigencia fuerenovadaal aiio fiscal 1986.VerGAO 1986a,p. 8 y 17. 2 GAO 1989, p. 41. La traducción es nuestra. - 608 - refor,nas efectivasen la política económica.En ausenciade tales reformas,se requerirá ayudaen ESFdeforma 1~ 9.4.2 De la estabilizaciónal ajuste estructural: los mandatosde Azcona (1986-1989)y Callejas (1989-1992) Durante el mandatodel Presidente Azcona(1986-1990), tambiéndel Partido Liberal, la importanciaestratégicade Hondurasse redujo, una vez quese fue percibiendola derrotaestratégicade la Contra. Ello hizo más difícil el juego “autonomista”de la Administración anterior. EstadosUnidos, tal y como señalabael informe citado, fue más exigente en materia económica, estableciendouna condicionalidadmás estricta2, y el Gobiernode Honduras tuvo menoscapacidadpararesistirsea susdemandas. La AIDlogró situara sus asesoresen los niveles másaltos para la tomade decisionesen la práctica totalidad del aparatoestatal, configurandoun verdadero “gobiernoen la sombra”. Lapolítica económicadel nuevoGobierno,másinfluida por la AID, sefue decantando claramente haciauna estrategiade crecimiento basadaen las exportaciones, aprovechandolas ventajasde la “Iniciativa para la Cuencadel Caribe” (ICC), tal y como se describe en el siguiente epígrafe. Sin embargo, el aparatoinstitucional y la política macroeconómíca—especialmentela política cambiariay fiscal— continuaronresistiéndosea la implementacióndel nuevo modelo. La paridad cambiariadel lempira y el dólar se mantuvo invariabley el déficit fiscal siguió siendouno de los desequilibriosmás notablesde la economía hondureña. Las contradiccionesentre la política de fomento de lasexportacionesy la política cambiariay fiscal expresanla falta de consensoque existíaaún entre las élites locales respectoal modelo de crecimiento que debíaadoptarel país, pero sobre todo ponían de manifiesto las inconsistenciasde la ayuda norteamericana.En 1986,coincidiendocon la llegadaal poderdel Presidente Azcona,la AID vinculó la entrega de los 61 millones de dólaresen ESFde ese año al “Programade Estabilización Económica,Recuperacióny Reforma Estructural”, que contemplabaun amplio conjuntode medidasde fomentodel 1 GAO 1989, p.44. La traducción es nuestra. 2 Ver, porejemplo, los criterios establecidosen 1987 para el desembolsode los ESF por “tramos” en el documentoAID 1987h. - 609 - sector privado,reduccionesarancelarias, incentivos ala inversión extranjeray las exportaciones,nuevasleyes reguladoras dela maquila y las zonasfrancas, la devaluacióndel lempira, la racionalizacióny reduccióndel sectorpúblico y la renegociaciónde la deuda externa. El GobiernoAzcona, comoveremos,adoptóalgunasde las medida exigidas por la AID en lo que serefiere a las privatizaciones,el fomento de las exportacionesy de inversión extranjeray la actividad maquiladora.Azcona tambiénaprobóun nuevo sistemacambiarioque permitíaa los exportadores retenerparte de las divisas obtenidasfuera del sistema bancarionacional, liquidándolas de hecho en el mercado negro, lo que equivalía a una devaluaciónparcial. Sin embargo,el fuerte flujo de ESF quecontinuó recibiendo Honduras permitió a su Gobiernoresistir las presionesde la AID en materiacambiaria, eludir la firma de un acuerdocon el FMI y la renegociaciónde la deuday posponerla devaluaciónoficial del lempira, evitandoque ésta se produjera durante su mandato.El papel clave de la AID en el mantenimientodel tipo de cambiopudo apreciarseclaramenteen noviembrede 1987,cuandolas reservas de divisas descendieron hastacasi agotarse. Laescasezde dólares disparóla cotizaciónen el mercado negrode 2,3 a 2,7 lempiras por dólar.Al producirse un desembolsodc ESFde la AID el mercadocambiariovolvió a estabilizarse’ Por otra parte, a pesarde la devaluaciónencubiertaque benefició a los exportadores,las medidasde fomentode las exportacionesy de la actividad maquiladorapropugnadaspor la AID fueron desincentivadaspor un tipo de cambioque permaneciósobrevaluadograciasa las transferenciasde dólaresde los ESF. Y la militarización del país, inducida por el Departamento de Estado, creo un clima de riesgo a la actividadempresarial quehizo pocoefectivaslas medidas de fomento de la inversión extranjeraimpulsadaspor la AID. La inversión extranjeradirecta (IED) a lo largo de la décadacreció a un ritmo muy débil en comparación conotros paísesde la región (ver cuadron0 77), y lo que es un datoaún máselocuente,un análisisde 1988 sobre los riesgos para la inversiónen 112 paísescolocabaa Hondurasen el puesto942• Al fallar la estrategiade reactivacióndel sector privado, Honduras siguió siendo 1 Inforpress1988, p. 159. 2 Centrode Documentación de Honduras(CEDOH)BolerínInformativo,febrerode 1989, p. 2. - 610 - dependientede la ayuda norteamericanay esta, en vez de proveer un desarrolloduradero,sirvió sólo parapaliar la crisis y mantenerHonduras a flote. Cuadrou’ 77 Inversión ExtranjeraDirecta neta en Centroamérica, 1983-1992 (millonesde dólares) 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93* CostaRica 55 52 65 57 90 122 99 159 175 212 275 El Salvador O na 12 tu tu ira na na tu tu na Guatemala 445 40 64 69 91 96 68 84 91 IGl 116 Honduras 18 20 28 30 39 48 Si 44 45 5>7 50 * Cifras preliminares Fuente: USAID Estas inconsistenciasy contradiccionestuvieron efectosnegativossobre el conjunto de la economía.Al posponerseel ajuste, no hubo solucionespara ninguno de los desequilibriosestructurales característicosde la economía hondureña.La ayudade seguridaddesalentólas exportaciones,y aunque se registréuna leve mejora enla balanzacomercial,el déficit siguió siendo una constante.La ayuda también siguió financiando en parte el déficit fiscal. Aunque dicho déficit experimentótambién una leve mejoría debido a las medidasde contencióndel gastoadoptadaspor la Administración Azcona, se mantuvo en niveles muy elevados.Entre 1986 y 1989 el déficit fiscal representó anualmente casiel 8% del PIR como promedio. La ayuda,además, siguió alimentandola fuga de capitales,al poneren manosde las élites locales abundantesdólaresa bajo coste. El recursoal endeudamientoexternoparapaliar estos desequilibriossiguió siendoun rasgo característicode laeconomíahondureña.Comopuedeverseen el cuadron0 78, la deudaexternapasóde 3.366 millones de dólaresen 1986 a 3.810 millones en 1988, elvalor más alto de la década. Buscandoreducirel monto de la deuda,en 1988 el Congresoaprobóla “Ley de Conversiónde Deuda Externa”que se aplicaríaa unos200 millones de dólares adeudadosa - 611 - bancoscomerciales.Mediante estaLey, los títulos de deuda podríanser canjeados por activosde las empresasestatalesaplicando unatasade descuento relacionada conel valor de la deudaen el mercadosecundario. Cuadron0 78 Honduras. Evolución de la deuda externa 1980-1991 (Ixijilunes de dólares) 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 o (porcentaje) 400 350 300 250 200 150 100 50 o 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 —o——--- Deuda externa —*—-— deuda como % export. Fuente: CEPAL La agudaescasezde divisasque la economíahondureña vivióentre 1988 y 1989fue uno de los síntomasmásvisiblesde unos desequilibrios estructurales cada vezmás difíciles de eludir. En una peligrosa“huida haciaadelante”,la Administración Honduras siguiórecurriendoa los empréstitosexternos para hacer frente a los pagosatrasados,sin que ello evitaraincurrir en nuevos retrasos.En 1988 laAID retuvo un desembolsode 50 millonesde dólarespara obligar a Hondurasa liquidar 13 millonesen pagosatrasadosal FMI y otros 10 millones al Banco Mundial. El restablecimientode relacionescon el Banco - 612 - Mundial permitió accedera un préstamode ajusteestructural (SAL) de este organismo,por un total de 100 millonesde dólares. A principios de 1989, sin embargo,ya se habíanacumulado251 millones de dólaresen pagosatrasados.El Banco Mundial, a quientambiénafectaron estos atrasos,suspendióel desembolsode los tramos pendientesdel SALt. Las organizaciones financierasinternacionalesdeclararon “inelegible”al país para contraernuevos créditosy la propia AID redujo susdesembolsos—lo que agravóaún más laescasezde divisas—. Ennoviembrede 1989 la AID retuvo 70 millonesde dólares yacomprometidos,los cuales fueroncondicionadosal restablecimiento de relaciones con las organizacionesfinancieras internacionalesy la firma de un acuerdoStand-bycon el FMI2. Esta retención, realizadaen virtud de la enmienda“Brooke-Alexander”,que estipulaque la ayudaseráinterrumpidasi se acumulanatrasospor más de un año, pudo no obstante estar relacionadacon la firma por partede Hondurasde los acuerdos de Tela3. La retenciónde los 70 millones de dólares irritó a Azcona, que durantelos últimos mesesde su mandatose negó a recibir la acreditacióndel nuevoEmbajadornorteamericano,CrescencioArcos~. A lo largo de 1989 el Gobierno intentó evitar las severascondiciones anunciadaspor la misión negociadoradel Fondo,especialmentela devaluación de la monedaS.La AID, reteniendolos desembolsos,contribuyó estavez a debilitar la posición del Gobierno, haciendo inevitablela aceptacióndel “paquete”de medidasdeestabilizacióny ajustepropuestas porel FMI. Durante 1989,comoconsecuenciade esta situación,el valor del lempira en el mercado negro se redujo ala mitad. Azcona,sin embargo,no cedió,y las negociaciones finalizaron sólo despuésde las eleccionesde noviembrede 1989, en las que triunfó el candidatodel Partido Nacional,RafaelLeonardo Callejas. En la práctica,la Administración Azconadejabaa su sucesoruna economía en bancarrota.El nuevoGobierno,de claraorientaciónneoliberal-conservadora, tenía comoprioridadesinmediatasel restablecimientode relacionescon los 1 Asenjo1990, p. 248. 2 Sin olvidar el llamado “caso Ramírez”.Debido a una controversiasobrederechosde propiedadde tierrasentreun ciudadanonorteamericanoy el Gobierno de Honduras,la AID retuvo20 millonesde dólaresde los ESFaprobadosen 1987. 3 Sarti 1990,p. 9. 4Asenjo1991, p. 211. 5 InforpressCentrownericanz¿n0 831,6de abrilde 1989, p. 12. - 613 - organismos financierosinternacionalesy la recuperacióndel créditoexterno, lo cual exigíaaplicar un severoprogramade ajuste estructural (vercuadron0 79). La rápidaaprobacióndel programade ajusteen el mesde marzo, a través de la “Ley de Ordenamiento Estructuralde la Economía” (LOEE),permitió cerrarlas negociacionescon el FMI y firmar un AcuerdoStand-by en el mes de julio —no se habían firmado acuerdosde este tipodesde1982— por el que Hondurasobtuvo un créditode contingenciade 41 millones de dólares.En septiembre la Administración Callejas logró renegociar la deuda externacon el “Club de París” y en octubre accedióa un Préstamode Ajuste Estructural (SAL) del BancoMundial de 90 millonesde dólaresl. El programade ajusteestructural,que dio un fuerte impulso al nuevomodelo económicode aperturay liberalización, fue posible también porlos cambios trascendentalesque se produjeron enel escenario estratégicoregional. En las “cumbres” de presidentes de Costa del Sol y de Tela, celebradas en 1989, se acordóla desmovilizacióny reubicaciónde los combatientesde la Contra por partede la ONU y la OEA. Y tras las elecciones nicaragúensesde febrerode 1990, que llevaron al poder a la oposición,el Gobiernode Nicaraguay la Contra firmaronlos acuerdosde ceseel fuego, desarmey desmovilizaciónque permitieronla finalización de un conflicto armadoque habíacomprometidola seguridady estabilidadde Honduras a lo largode la década,y que devaluaron definitivamentela importancia estratégicadel país. En estecontexto,la AID tuvo muchamáscapacidadpara alcanzarsus objetivos de reformaestructural de la economía.El Gobierno,por su parte,necesitaba recuperarurgentemente el crédito de los organismos multilateralesante la perspectivade drásticos recodesde la ayudanorteamericana. La “Ley de OrdenamientoEstructuralde la Economía”(LOEE) de marzode 1990,conocidapopularmentecomoel “paquetazo”,terminabacon décadasde estabilidad cambiariaal incluir unadevaluacióndel lempiradel 100%, —una medida largamenteesperadapor la AID y el FMI—, un aumentodel 50% en el precio de los combustibles,la aceleracióndel procesode privatización de empresas estatales, amplios recortes arancelariosy liberalizacióncomercial,y reduccióndel tamañodel Estado(ver cuadron0 79). Posterioresdevaluaciones llevaron la paridada 5,3 lempiras por dólar en diciembrede 1990, y 5,4 en noviembrede 1991. 1 Asenjo 1991,p. 208. -614- La orientaciónneoliberaldel nuevoGobiernorevelabaque loscambiosen la geopolítica regionalfavorecíana los sectoresempresariales“modernizantes” vinculadosa las exportacionesno tradicionales,que ahorapodíanafirmar sus posicionescon másfuerza’. Cuadron0 ‘79 El programa de ajuste estructural de la Administración Callejas (1990-1992) Áreadepolítica Medidasadoptadas Política cambiaría Política fiscal Liberalización comercial Priva ti zaci oti es Promoción de exportaciones Programas de Compensación urbano, Sector agrario - Devaluación del l(X)% (de 2~ por 1 US$ a 4,1E por 1 U5$) con una banda de fluctuación del 2,5%. - Reducción del déficit fiscal al 4% del PIE entre 1990v 1991 - Aumento de los ingresos fiscales: incremento del IVA del 5% al ‘7%; Gra’amen del 21% sobre petróleo y derivados - Reducción dcl tipo máximo del impuesto de Ja renta: 40 al 35% - Aumento tañías agua, electricidad y telélbno32% - Reducción gasto corrientedel Estado en un 8%: despido dc 11S.(XX) empicados públicos entre 199<) y 1991 - Desgravación arancelaria entre 199<) y 1992. Homogeneización de los aranceles: 20%., 15%, 10% y 5%. - Eliminación exenciones arancelarias - Impulso a la pnvatizac¡ón de las empresas de CONADI - Eliminación impuestos especiales de exportación - Creación del Fondo Hondureño de Inversión Social (PHIS) - Subsidios por valor de 20 millones de dólares (Transpone’ nutrición, banco de tierras) para compensar el impacto social negativo del programa de ajuste - Libcraliz¿ción de los precios dc los granos básicos -“Lev de Modernización Agraria” (1992) Fuente: elaboracion propia a partir de Pino 1990 y Casaus y Castillo 1991, p. 241. 1 Paraunadiscusiónmásamplia sobreel programade ajuste, verPino 1990. - 615 - EstadosUnidos “premió” al nuevo Gobierno y a las políticas de ajuste estructural liberandolos 70 millonesde dólares retenidosa la Administración Azcona, que se sumaron a los desembolsosasignadospara 1990. La Administración Bush también condonó 434 millones de dólaresde deuda oficial bilateral procedentede los créditosde la PL-480 y de otras modalidades de ayudaal desarrollode la AID. Estacondonaciónextraordinaria,anunciada en la “Iniciativa para las Américas”dejunio de 1990 redujo la deuda oficial bilateral con Estados Unidosen un 96%, la deuda oficial bilateral totalen un 13%, y la deuda externa totalun 9,8%, pasandode 3.526 a 3.174 millonesde dólares (ver cuadron0 78). Sin embargo,el monto total dela deuda siguió siendo extraordinariamente elevado,con unarazón deudatotal-exportacionesdel 335%. Honduras siguió incurriendoen atrasos,y el servicio de la deuda siguióconsumiendouna parte apreciable de los ingresos por exportación,en torno al 20% del total. La ayuda norteamericana para 1990, por otra parte, fue inferior en 74 millones de dólaresa lo solicitado por Bush en el Congreso,y mucho más bajade lo esperadopor Honduras, reflejandola aceleradadevaluaciónestratégicade Hondurasen la política exterior norteamericanaen la región’. El programade ajustetuvo un fuerte coste social.El ingreso real, que para tres de cada cuatro hondureñosse situabaantesya del ajustebajo la “línea de la pobreza”, sufrió una fuerte caída debidoen gran parte a la inflación, que alcanzóel 60% entre 1990 y 1991, y el consiguientealza delos preciosal consumo.Segúndatos oficialesel ajustetuvo comoconsecuenciael cierre del 16 % de las pequeñasy medianasempresas=. En estecontexto,la conflictividad laboral aumentó,como pusode manifiesto, entre otras,la huelgade 43 díasiniciadaen junio de 1990 por los trabajadores bananeros.Ante la magnitudde la pobrezay el costosocial de las medidas de ajuste,el Gobiernocreo en febrerode 1990 el “Fondo Hondureñode Inversión Social” (FHIS).El FHIS, operativo desde1991,se orientóa la construcciónde infraestructurasocial y productiva, la implementación de programasde empleode emergenciay la coberturade las necesidades básicasde la población 1 Asenjo l99I,p. 211. 2 CRíES 1993, p. 93 - 616 - considerada“más vulnerable”. La eficacia del FHIS, sin embargo,ha sido limitada debidoa su enfoquecompensatorioy de corto plazoy a la escasezde proyectosplanteadospara las zonasmáspobres.En julio de 1991, por otra parte, el presidenteCallejas acordócon el Congreso,los sindicatosy los empresariosuna subidadel 27,8%en el salariomínimo. El programade ajustepermitió restablecerlas relacionescon losorganismos financieros internacionalesy reducir el déficit público a corto plazo.Sin embargo, al finalizar el mandato de la Administración Callejaslos desequilibriosestructuralesde la economíahondureña seguíanpresentesí,la esperadarecuperacióneconómicano se había materializado,y la fase de crecimientosostenidode la economíaauguradaal principio de su mandato seguíaestandolejos. Algunos indicadoresseleccionadosponen de relieve el fracasodel ajuste emprendidoen 1990 a cinco añosvista2: - En 1990 el PIB per cápita disminuyóun 3,5%. Entre 1991 y 1993 hubo una leverecuperaciónde este indicador,pero en 1994 volvió a caer un 4,2%. El crecimiento del PIB per cápitaentre 1991 y 1994 fue, finalmente,de un 1,3%acumulado.En la práctica,el PIB creció a ritmos similaresa los del quinquenio anterior,y el leve incremento alcanzadono permitió recuperarel retroceso acumuladoentre1981 y 1990, que fue de un -8,2%. - La eliminación de los subsidiosagrariosy el recortedel gasto público, entre otras medidas,permitieron reducirel déficit público al 3,1% del PIB en 1991. Sin embargo,se tratabade unamejora pasajera. En1992 el déficit público alcanzóel 6% del PIB, en 1993 el 9,2% y en el primer semestrede 1994 el 11%, aunqueun drástico recorte de gastos logró situarlo a finalesde año en un 7%. - La deudaexterna continuóaumentando,pasandode 3.174 millones de dólaresen 1991 a 3.762 millones en 1994. El servicio de la deuda consumióun 22,6%de los ingresos porexportaciones.Este porcentajefue el más alto de América Central, con la excepciónde Nicaragua,y se encontrabaentrelos máselevados delconjunto de AméricaLatina. 1 CEPAL 1993c,p. 19. 2 Datosprocedentesde CEPAL 1 994b. - 617 - - Entre 1991 y 1992 la inflación descendiódel 36,4 al 6,5%. A partir de este añovolvió a incrementarse,alcanzandoel 28% en 1994. La inflación inducida porla devaluaciónplanteónuevosdilemasa la política económica hondureña: cómo mantener un tipo de cambio real competitivo prevíníendoel resurgimientode la inflación. En la práctica,la inflación erosionó los efectosde la devaluación, presionandoa favor de nuevos ajustes. - Por último, y en relación con lo anterior, el “boom exportador” esperado tampoco se materializó. Entre 1990 y 1994 las exportacionesse incrementaronsólo un 12%, pasandode 848 a 950 millones de dólares. Este incrementose vio sobrepasadoampliamentepor el crecimientode las importaciones, que fue de un 28%, de 870 a 1.115 millones de dólares.El déficit de la balanza de bienes, en consecuencia, pasó de -22 a -165 millones de dólares. 9.5 Más allá de la estabilización: buscando un nuevo modelo de crecimiento económico 9.5.1 Lapolítica deproinocionde exportacionesno tradicionales El diseño económico de la AID para Honduras no terminaba con la estabilizacióny el ajuste macroeconómico.La AID también ha impulsado reformas significativas en el sistema de incentivos vigente en la economía hondureña, promoviendo un nuevo modelo de crecimiento “hacia afuera”, basadoen la demandaexterna,en la inserción de Hondurasen el mercado mundial, y en el aprovechamientode las concesionesde la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC). En este ámbito la condicionalidad de la AID tuvo resultadosmás tempranos queen el campo del ajusteestructural,aunqueno fueron especialmentebrillantes enrelación a otros paísesde la región, como Guatemala o, sobre todo, Costa Rical. A mediadosde los años setentaHondurasya había establecidoalgunos incentivosa las exportacionesno tradicionales—en 1976, por ejemplo, fue Así seindicaenel documentoAiD 1 990g. - 618 - creadala Zona Libre de PuertoCortés. Desde1983 estapolítica recibió un mayor impulso. Se llevaron a efecto diversas reformasadministrativasy se adoptaron nuevas leyesfavorables a la inversión extranjera y a la diversificaciónde las exportaciones: - En 1983 entró en vigor el Decreto n0 220 (Ley de Fomentode las Exportaciones),que otorgaba los Certificados de Fomento de las Exportaciones(CEFEX). Estos certificadossuponíanrebajasfiscalesde entreel 10 y el 15% del valor FOB exportadoen una amplia gama de productos“no tradicionales”. - En 1984 se creó el ConsejoNacional parael Fomentode las Exportaciones (CONAFEXI) y el Ministerio de Economía se dotó de una nueva Dirección Generalde Promociónde las Exportacionesy las Inversiones, cuyo presupuestoprocedíaen un 70% de los fondos en monedalocal generados porlos ESF de la AID. - El Decreto n0 37 de diciembrede 1985, por último, establecióun amplio conjunto de exoneracionesa las importacionesde insumos y bienes intermediospara las plantasmaquiladoras. Sin embargo,ha sido conla Administración Azcona(1986-1989)cuandoel nuevo modelo liberal-exportadorse ha ido afirmando,al promulgarsemedidas legislativasque completany profundizan el sistema de incentivos de las exportacionesno tradicionalesy la inversión extranjera,en su mayoríaen cumplimiento de lo dispuesto en la condicionalidad de los convenios firmados con la AIDI: - El Decreton0 190 de noviembrede 1986 (Ley reguladoradel régimende importacióntemporal) exoneródel pago de arancelesa las importaciones de las maquilas. - En abril de 1987 entró en vigor el Decreto 37-87 (Ley Constitutivade Zonas Industriales de Procesamiento), el cual fue seguido poco después por el Decreto 356 de 1987 (Ley Constitutiva de la Zona Libre de Puerto Cortés).Las maquilasinstaladasen estaszonasdisfrutande exencionesdel 1 Sobre estetema,ver Ossay Alonso 1990, p. 21 a 32 y Timossi 1989, p. 80. - 619 - 100% de los impuestosde importación y exportación,de libertad de repatriaciónde beneficios,de estatus aduaneroespecialy de la posibilidad de mantenercuentas denominadasen divisas. - Entre 1988 y 1989, por último, comenzaron a concederse los “Certificados Transferiblesde Opción a Divisas porExportación” (CETRAS),que se entregaban alos exportadores a cambiodel 40% de las divisasgeneradasy quesenegociabanen un mercadosecundarioa preciosde mercado negro. Ello suponía, como indicamos, unadevaluaciónparcial en favor de los empresariosdel sector, que podrían conseguir más lempiras por los dólares obtenidos en los mercados externos. Estosgenerososincentivoshan tenido resultados visibles, aunque limitados,en la estructura de las exportaciones. La participación de los “no tradicionales”en las exportacionestotales pasódel 15% al 22,6% entre 1986 y 19911. Las importaciones norteamericanas de bienes manufacturados en las maquilas hondureñas —particularmentetextiles— crecieronun 90% en ese periodo,y a finalesde la décadacomenzoa crecer la inversión extranjera,especialmente firmas del Sudeste Asiático,en las maquiladorasde las ZonasFrancas.En 1990 existían yaseis “zonas libres” de titularidadpública —Omoa,Choloma,Tela, La Ceiba, Amapala, Puerto Cortés— y otras 5 “zonas industriales de procesamientode exportaciones”en manosprivadas. El comportamientode los “no tradicionales”,sin embargo,ha sido menos dinámico de lo esperado,y Honduras ha seguido dependiendode las exportaciones tradicionalesde café, carne,maderaen bruto y plátanos.Las exportacionesde este últimoproductoexperimentaronun crecimientomayor que otros muchos rubros no tradicionales.En 1980 los plátanosrepresentaban el 27% de las exportacionestotales. En1985 eran el 34,6%, y en 1990 el 43,J%2~ Si consideramosque productostradicionalescomo el algodón o el azúcarhanperdidola cuotasde mercado alcanzadasen el pasado,en la práctica lo que Hondurasha logrado esla sustituciónde unosproductospor otros en su cestaexportadora,sin que ello supongaun incrementode los ingresos totales por exportación. 1 IICA-FLACSO 1991,p. 62, y CEPAL 1992vol. 2, p. 345. 2 FLACSO 1995, p. 62,con datosdel Consejo Monetario Centroamerwano. - 620 - Por otraparte, la diversificación y el aumentode lasexportacionesno ha logrado contrarrestarel fuerte aumento de las importacionesde bienes alentado porlas medidasde liberalización,y el déficit comercial siguió siendo crónico. Las medidasde ajuste de 1990, como hemosseñalado,tampoco produjeronel esperadorápido aumentode las exportaciones,y los sueñosde hacerde Hondurasun “Taiwán centroamericano”cadavez parecenestar más lejos. Finalmente,el nuevo modeloliberal-exportadorha reforzadoel carácter concentradory excluyente del patrón de deQarrollo de Honduras, al concentrarselos beneficios del crecimiento de las exportacionesen las compañíasextranjerasy en grandesgrupos agropecuarioslocales,excluyendo a las mayoríasempobrecidasy al campesinadoque no tienen capacidadde insertarseen el nuevo modelo econom¡e~ 9.5.2 El apoyo directoa la empresaprivada En paralelo,y bajo los auspiciosde la “Iniciativa para la EmpresaPrivada” de 1981, la AID creó un complejo entramadode apoyotécnico, institucional, crediticioe incluso ideológico orientadoal sector empresarial,particularmente a los exportadoresde “no tradicionales” y a la microempresa.Unas 24 entidadesde la empresa privada recibieronsubvencionesdirectamentede la AID —ESE o DA— o bien de los fondos de contrapartidade los ESF en moneda nacional.Entre 1981 y 1985 se crearon11 nuevasorganizacionesdel sector privado,de las cuales10 fueron financiadas porla AID. Algunas de estasentidades,particularmente aquellasouc hRn apoyadoa los nuevosexportadores,fueron creadasdirectamentepor la AID, con el objetivo de fortalecera los sectoresempresariales‘‘modernizantes~~más dinámicos, abiertosy competitivos en su mayoría vinculadosa los mercadosexternos,y de reforzarsu capacidadde influenciae~ las nolíticas estatales,haciéndolas más favorables a la actuación de la empresa privada (,narket-friendiy environrnent)1.La distribución de los fondosde contrapartidade los ESE en monedalocal ponede manifiestola importanciaque han tenido parala AID estasorganizaciones.En 1988, por ejemplo, estasorganizaciones recibieron 1 Norsworthyy Barry 1994,p. 172. - 621 - 37,5 millonesde dólaresen moneda nacional, unacifra casi similar a la que se destinóa todo el sector público, 37,8millones’. Entre las más influyentes—y másfuertemente financiadaspor la AID— sc encuentranla Federaciónde Asociacionesde Productoresy Exportadoresde Honduras(FEPROEXAH)y la Fundaciónparala Investigacióny el Desarrollo Empresarial (FIDE).FEPROEXAH, creada por la AID, es unaentidad “paraguas~~que reúne a 27 asociaciones sectorialesde exportadoresde productosno tradicionales.La FIDE ha prestado serviciosde información y comercializacióna éstas.Ambas organizacionesrecibieron48 millones de dólares —24 millones en dólares procedentesde los ESF y otros 24 en lempiras procedentesde los fondos locales— para la promoción de las exportacionesy el desarrollode los parquesindustriales. Una estudio realizadoen 1990 por la AID evaluóel impactode los programas de FIDE y FEPROEXAH2. En comparacióncon otrasexperienciasde la región, ambasorganizacionesmostraban resultados bastanteparcosa pesarde haber recibido abundantefinanciación. Segúnla evaluaciónde la AID, las razones parael fracasorelativo de ambasorganizacioneshabía que buscarlas en la dispersiónde los objetivos, en la formulación de metasdemasiado ambiciosas,y sobre todo,en un “entorno de políticas desfavorable”a las exportacionesno tradicionales. Otrasentidadesfinanciadasy en algunos casosfundadaspor la AID, que han estado vinculadasa la FIDE, hansido la AsociaciónNacionalde Exportadores de Honduras(ANAXHON), la AsociaciónNacionalde Industriales (ANDI),la Cámarade Comercio Hondureño-Americana(HAMCHAM), la Fundación Hondureñade InvestigacionesAgropecuarias(FHIA), el ConsejoAsesorpara el Desarrollo de los Recursos Humanosde Honduras (CADERH),y la Asociaciónde Gerentesy EmpresasAsociadasde Honduras(GEMAH)3. El apoyo de la AID a estasorganizacionesha sido generoso:el CADERH recibióen 1987 23 millones de dólaresde la AID para accionesde formación de cuadrosde gestióny gerencia.El FondoGanaderode Honduras recibió13 1 AID 1990f. 2 Ver AIDI99Ob, pp. 43-45. 3AID 19S4eyCEDOH1989,p. 26. - 622 - millones dedólares.La FUlA, antiguo departamentode investigaciónde la United Fruit Company, recibió20 millones de dólares para investigaciones agrarias sobreel plátanoy los cítricos, cultivosque en granmedidaestánen manosde las transnacionales fruterasnorteamericanas.La AID encomendóa la Fundación Nacionalparael Desarrollode Honduras (FUNADEH)el apoyoa la microempresa,con unasubvenciónde 1 millón de dólares,y Avance del Agricultor (AVANCE) obtuvoen 1987 5,7 millones de dólares parael apoyo de los medianos productoresagropecuarios’. El Consejo Hondureñode la Empresa Privada(COHEP) también harecibido fondos dela AID con el objetivode fortalecersu capacidadcomo think-tank, formulando propuestaspolíticas, influyendo en el Gobierno y generando actitudes favorablesa la empresaprivada2.Las relacionesde la AID con esta entidad,sin embargo,no han sido fluidas. El COHEPrepresentaa los sectores industriales ligadosal mercado interno—entreellos la AsociaciónNacionalde Industriales,ANDI— y a los sectoresagropecuarios “tradicionales”,que han mostrado pocoentusiasmopor la devaluacióny por unaapertura demasiado rápidade la economía,que percibíancontraria a sus intereses.Al mismo tiempo que se han opuestoa estaspolíticas,han venido demandandoapoyo estatalpara la reconversiónindustrial3. 9.5.3 El lento desarrollo de la políticadeprivatzzaczones La precariasituaciónfinancierade CONADI y el fuerte déficit fiscal del Gobiernohan sido los argumentos usualmente utilizados porla AID en favor del desmantelamientode las empresaspúblicaso de su privatización.Esta ha avanzadocon lentitud, apesardel activo apoyode la AID, que ha destinado fondosen monedalocal generadospor los ESF parael saneamientofinanciero de las empresasantes de su puestaen venta a través del “Proyecto de Privatizaciónde EmpresasEstatales”4. La legislación necesariapara inicial el proceso —el Decreto 161— no fue aprobado hasta1985,autorizandoel traspasoal sector privadode las empresas 1 CEDOH 1989, p. 26. 2AID 1987e. 3 Norsworthyy Barry 1994, p.65. 4Ver AID 19891 - 623 - de CONADI, de la CorporaciónHondureñadel Banano,el BancoNacionalde DesarrolloAgrícola (BANADESA) y otros activos públicos. En 1987, bajo fuerte presión de la AID, se autorizó la entradade la empresaprivada en el sectorforestal,hastaentoncesreservadoal Estadoa través dela Corporación Hondureñade DesarrolloForestal(CODEHFOR)I. En1987, ante las protestas populares,el Gobiernotuvo que darmarchaatrásen el desmantelamientode la SuministradoraNacionalde ProductosBásicos(BANASUPRO),el enteestatal responsablede la distribución de bienes de consumopopular a precios subsidiados. En 1990 sólo habíansido vendidas diez empresas,y otras 47vinculadasa CONADI y COHDEFOR estabanen venta tras la aprobaciónde nueva legislación porel Congresoen 1989, después deintensaspresiones dela AID. El precio de mercadode muchasde las empresasprivatizadasha sido muy inferior a su preciode registro, debido ala acumulaciónde deudas.Algunas empresasfueron adquiridaspor firmas extranjerasmedianteoperacionesde conversiónde títulos de la deudaexterna poractivos (Debtfor equ¡tx’ swaps), lo que ha suscitadointensos debatesen la opinión pública sobre los beneficiariosrealesdel procesode privatización2. El mandatodel PresidenteCallejas,pesea su orientaciónneoliberal, no se tradujo tampocoen una gran oleadaprivatizadora.Segúnuna evaluaciónde la AID dc 1992, hastaentoncessólo habían pasadoa manosprivadasunadocena de firmas,y sólo unalo había hechodurantela AdministraciónCallejas3. El procesode privatizaciones,por otra parte, ha sido objetode fuertescríticas, cuandosc permitió a las Fuerzas Armadaspresentarsea la licitación de las “Industriasdel Cementode Honduras” (INCEHSA),de titularidadestatal. 9.5.4 La Ley deModernización Agrícola:¿Un procesode contrarreforma agraria? La “Ley de Desarrolloy Modernización Agrícola”, aprobadapor el Congreso hondureñoen marzode 1992, representala llegadadel ajuste estructuralal 1 AID 1987L 2 Norsworthyy Barry 1994,p. 64. 3 AID 1992b. -624- sectoragrario. La nuevaLey elimina los controlesde precios, el crédito preferencialagrario y, en general,toda forma de intervenciónestatalen la agricultura. El lUMA, desprovistode sus funciones originalesen materiade estabilizacióndc preciosagrícolas,ha quedadoconvertidoen unaagenciade extensiónagrariade escasa significación,y el BancoNacional dc Desarrollo Agrícola (BANADESA) se ha visto obligado a actuar como un banco comercial más. La aprobaciónde esta Ley ponede relieve el profundocambio de orientación que seha producidoen la AID y en el Gobiernode Honduras respectoa la reforma agraria. La reforma, una de las piedras angularesdel proyecto desarrollistadel GeneralLópezArellano en los años setenta,adquirió en los ochentaun caráctermarcadamentecontrainsurgentecon cl apoyo de la AID, que financióalgunosprogramasde titulaciónde tierrasde pequeñaescala.Los fundamentoslegalesde la reforma, sin embargo,no fueron alteradospara garantizarla paz social en el agro, conteneral fuerte movimiento campesino hondureño y,en última instancia, asegurarla estabilidadnecesariaen el marco dcl proyecto norteamericanode guerra dc baja intensidad. En los años noventa,sin embargo,esaslimitaciones han desaparecidoy la AID y los sectoresneoliberalesconsideraronllegado el momentode llevar el ajuste estructural a la agricultura, eliminandolos últimos obstáculos para la expansiónde la gran propiedadorientadaa los mercados externos. Con la Ley de ModernizaciónAgrícola los fundamentoslegalesde la reforma agrariahan desaparecido,la esperanzade proporcionartierra a los campesinos se ha evaporado,y se abre un proceso que puede significar la lenta desapariciónde las 2.800 cooperativasnacidasal amparode la reformaen los añossesentay setenta. La Ley elimina la posibilidad de expropiarfincas infrautilizadasa partir del principio de la “utilidad social” de la tierra, legaliza el arrendamientoy permite ladistribución de las tierras en parcelasindividuales y su posterior enajenación. En un contextode fuertesreduccionesdel créditoagrario parala producción de granosbásicos,de aperturacomercial a granosimportadosy de mayor riesgo de bancarrotae impago de deudas,la Ley de ModernizaciónAgrícola abre la puertaa la lentadisolución del sectorreformado.A lo largo de 1992 - 625 - 50 cooperativasya sehabíanvisto obligadasa venderpartede sustierras. Algunas cooperativas bananerasque se han vistoprivadasde crédito y de asistenciatécnica—en el difícil contexto delas cuotasbananerasde la Unión Europea— ya han sucumbido y sus tierrashan acabadoen manos de transnacionalesfruteras comola Standard Fruity la Tela RailroadCompany. El Presidentedel Instituto Nacional Agrario (INA) Juan Ramón Martínez, renuncióa su cargo despuésde oponerse ala aprobaciónde la Ley, y señaló que la nueva legislaciónera: «.. fundamentalmenteuna contrarreformaagraria diseñadaparafrenar el acceso a la tierra a los campesinos,debilitar su capacidadde desarrollar sus organizaciones,sean económicas,sean sindicales, y traspasarla gestion del conflicto agrario desdeel Gobierno a los individuos privados»!. 9.5.5 Los costesambientales del nuevomodeloeconómico El deterioro ambiental de Hondurasestá profundamente enraizadoen el modelo económicoque se ha ido configurandodesde hace décadas, basadoen el predominiodel monocultivoy la ganadería extensivaparala exportación,y queha mantenidoen la pobrezaa la mayorparte dela población. En ambos casos, aunque por distintas causas,el resultado ha sidola sobreexplotaciónde los recursosnaturales.La décadade los ochentaha aceleradoestosprocesos,y la agudizaciónde los problemas socialesy la liberalizaciónde la economíaen los años noventaplanteanperspectivasaúnmáspreocupantes. Al igual que en otros paísesde la región, el crecimientode los cultivos no tradicionalesde exportacióncomporta un mayor uso de agroquimicos.El problemano es nuevo.Su aparicióna gran escala datade los años cincuenta,al extenderselos cultivos de algodón,que usanpestícidas intensivamente.A finalesde los ochentaHondurasimportabapesticidas porvalor de 22 millones de dólares anuales, incluyendoproductosaltamente tóxicos,asociadosa los cultivos no tradicionales,comoel Aldrín, el Dieldrín o el Metilparation, que forman partede la denominada“docenasucia”de agroquimicos tóxicos cuya prohibición ha sido recomendadapor organismosde Naciones Unidas.En 1 “Central America: ANewHornogeneity”,p. 7, y Norsworthyy Harry 1994, PP. 76-79. - 626 - 1989 se registraron130 muertesy 150.000 afectadospor intoxicaciónde estos productos, loque permite apreciarlas dimensionesdel problema. La privatización de COHDEFOR y el otorgamiento de concesionesa compañías madereras extranjeras interesadasen invertir en Hondurasson cuestionesparticularmentesensiblesen relación a los recursos naturales.El bosquehondureñotiene un alto valor comercial,ya que la cubierta forestal representael 36% del territorio y existen aún unoscuatro millones de hectáreasde bosque natural. La creación deCOHDEFORen 1974 dio inicio a un procesoaceleradode deforestación,que las políticas de liberalizacióny privatizaciónde los bosquespueden acelerar. Entre 1974 y 1989 el áreade bosque pasó de 7,4a 4,5 millonesde hectáreas La deforestaciónha avanzadoa lo largo de los ochentaa una tasa mediadel 2,3% anual,una delas más elevadasde Centroamérica,lo que suponiaunas 80.000hectáreasdeforestadasal año comopromedio.A eseritmo, se estima que los bosquesde pinos habríandesaparecidoen un plazode unos 15 años,y el bosqueprimario desapareceríaen un plazode unos25 años. La desnacionalizacióndel sectormadereroha permitido una nuevaoleadade concesionespara la explotación de la madera, alentadaspor las rebajas arancelariaspara la exportaciónde maderaen bruto, que en algunoscasoshan sido objetode un fuerte controversia.En febrero de 1992 el Gobierno tuvo que suspenderindefinidamentelas negociacionesparael otorgamientode una concesióngigante—1,4 millonesde hectáreasen sietedepartamentosdel país, el 20% de todo el bosquehondureño,durante40 años— a la compañía norteamericanaStoneContainerCorporation, debidoal fuerte rechazosocial que habíaocasionadoestamedida. En 1994, ante la aceleradadeforestación, fue necesario decretarunavedaparcial en la talade bosques1. Preocupacionessimilaresse hansuscitadoen torno ala concesiónde terrenos costerospara actividadesde acuiculturamarinaexigida en los conveniosde ayuda alimentariade 1989. A pesarde quedichos convenios establecían salvaguardias ambientales,la críade camarónparael mercadonorteamericano ha comportadola destrucciónde manglaresde alto valor ecológico2. 1 Pickles 1992, p. 12. 2 Garst 1992, anexo1, p. 36. - 627 - 9.6 “Alimentos para la Paz” en Honduras: seguridad nacional e inseguridad alimentaria Casi el 10% de la ayudase haentregadoa través de los programas PL-480 Titulo 1 y Título II. En amboscasos,las motivacionesde seguridadhan sido determinantes:los créditos del Título 1 de la Ley para laadquisición de alimentosnorteamericanoshan tenido efectosestabilizadoresen la balanzade pagossimilaresa los quese derivandel usode ESF,y las donacionesdel Título II a menudose hanutilizado en las áreasde presenciade la Contra. Debidoa estasmotivaciones, EstadosUnidos,hasta mediadosde la década,no fue muy exigenteen materiade condicionalidad.Además,otorgóa Honduras, junto con El Salvador,los términosmásfavorablesprevistosen la Ley: plazos de pagode hasta 40 añosy tipos de interésdel 2% durantelos primerosaños de pago y del 3% después.Con ello seobtenía un ahorro de hastael 70% respectoal preciode mercado delos alimentos, ademásde posponerel pago a largo plazo —un aspectode indudable atractivo para un Gobierno en dificultades.Ello, sin embargo,incidió negativamenteen el endeudamiento externo:en 1990 —momentoen el que fuecondonadapor EstadosUnidos— la deudaacumuladadel PL-480 eraya de 108 millones dedólares,una cuarta partede toda la deudapúblicade Hondurascon EstadosUnidosl. La subordinaciónde la ayudaalimentariaa consideracionesde seguridad suponía utilizarla PL-480 comoherramientade estabilizaciónantesque como mecanismoparasuplir carenciasagroalimentariaso nutricionales locales. Ello tambiéntendráefectosnegativosen la economía hondureña.Estados Unidos concedió volúmenesde ayuda muy superioresa los requeridospara no distorsionarlos mercados—una práctica que sedenominatécnicamente “sobreprogramación”—,lo que desalentóla producciónlocal y, a la postre, agravóla situación de inseguridad alimentaria.Las importacionesa través de la PL-480 respectoal total de las importacionesagroalimentariaspasarondel 14% en 1979 al 20% en 1981,al 43% en 1985 y al 63% 19882. Un informe de la Oficina General deCuentasde 1995 señalabaque el uso del Título 1 en 1 Garst 1992,p. 39 y 41. 2 El promediodel periodo fuedel 35%.Datos delUSDA en Garst 1992,anexosp. 43. - 628 - Hondurasponía de manifiesto las dificultadesque enfrentabanla AID y el Departamentode Agricultura para implementar un programaque debía responder simultáneamentea los objetivos de desarrolloagroalimentario previstos porla PL-480, y a los objetivosde política exterior requeridos porel Departamento deEstado1 En el casodel trigo, las importacionesdel Título 1 llegarona ser a mediados de la décadael 80% del total. El excesode importacionesde trigo, unido al subsidioimplícito que implicaba un tipo de cambio sobrevalorado,deprimió los precios internos de los granosbásicos.Un estudiode la AID de 1987 reconoceel “efecto sustitución”del trigo sobreel maíz, y el consiguiente perjuicio causadopor la ayuda a los productoreslocalesy a la seguridad alimentariadel pais2. Ello ponede manifiesto que Estados Unidosincumplió las exigenciasde la “EnmiendaBelimon” de 1977. En losdocumentos programáticosde la PL-480, de hecho,el Requisito de Comercialización Habitual (Usual Marketing Requiremento RMU) fue considerado“cero”, ignorandoel papelque teníanlas importacionesen la estructuradel mercado nacionalde granos3. La condicionalidadde la PL-480Titulo 1 —las “medidasde autoayuda”o self- help— ha atravesado portres etapas: - De ¡980 a 1985 la condicionalidadfue muy baja. LaAID y el USDA exigieron al Gobierno de Honduras la implementaciónde diversos programasde extensióny de apoyo al sectoragropecuario,en una lógica directamenteheredadadel desarrollismode la “Alianza parael Progreso” y del “enfoquede necesidades básicas”. - El enfoqueneoliberalse hizo presente entre1985 y 1989. En estasegunda etapala AID pretendió reducirel papel del Estado en el sistema agroalimentario Hondureño,exigiendoel desmantelamientoprogresivodel Instituto Hondureñode Mercadeo Agrícola(LUMA). El IHMA controlaba las importacionesde cerealesy una quinta partede la producciónnacional de granos a través de una red dedistribución estatal, y como otras 1 GAO 1995a,p. 49. 2 Nortony Benito 1987(DocumentoAiD 1987g),p. 15. 3 Garsty Barry 1990,p. 23 y siguientes,y GAO 1995a,p. 50. - 629 - institucionespúblicas, era presade la ineficiencia, el déficit y la corrupción. Estaexigenciarepresentabaun viraje importanteen la política de desarrollode Estados Unidos.La creacióndel lUMA en 1978 había sido alentadapor la propiaAID, y los conveniosPL-480 Título 1 de los años 1979 y 1980 incluían la exigenciade queel lUMA aumentarasu capacidad de almacenamientoy de intervención en el mercado estabilizandolos precios de los granosbásicos.A partir de 1985, sin embargo, la AID exigió exactamentelo contrario: que el IHMA se desembarazarade facilidadesde almacenamientoy que se liberalizaranlos precios agrícolas, promoviendo una mayorparticipación del sector privadoen el mercadode granos básicosl. - Entre 1989 y 1990 se inició la terceraetapa, en la cual el modelo neoliberal se afirma con nitidez y la condicionalidadde la PL-480 se vincula decididamente ala política de ajuste estructuralpropugnadapor el Gobierno. La AIDexigió el fin del monopolioen la importaciónde granos básicos,la privatizaciónde los dosingeniosazucarerosy la planta de producción de semillas del Estado, la privatización de la empresa Productos LácteosSula, la liberalización del mercado de semillas, la aplicaciónde un sistemade bandasde precios y la total privatización del IHMA2. Las donacionesdel Título II de la Ley sólo hanrepresentadoel 2,8% de la ayuda(53,1 millones dedólares),pero estacantidadha sidosignificativa si consideramosque ha tenido en gran medidaobjetivosabiertamentepolíticos. La mayorparte se ha distribuido en los camposde refugiadosnicaragúenses —donde la Contra mantuvo a sus familiares y reclutó numerosos combatientes—y en el entornode las basesde la Contrade los departamentos de La Mosquitiay El Paraíso3.En estecaso,la AID y el USDA hanconfiadola distribuciónde la ayuda a agenciasmultilaterales,como el ProgramaMundial de Alimentos (PMA) o el ACNUR; a agenciasdel Gobiernode Honduras, comoel Comité Nacional Permanente deEmergencias(COPEN);y de ONG norteamericanas—CARE, World Relief— y hondureñas responsablesde la gestiónde los campos—Cáritaso la Cruz Roja Hondureña—4. 1 Garst y Harry 1990, p. 83. 2 Garst 1992, anexo1, p. 21 3 Verel capítulo sobreNicaragua. 4 Garst y Harry 1990, p. 182, y Garst1992, p. 139. - 630 - 9.7 Influyendo en la sociedad civil: el apoyo de la AID a las ONG hondureñas La AID ha financiado a un gran número de ONU norteamericanas que han operado en Honduras a lo largo de los añosochenta, así comoa diversas ONU de desarrollohondureñas.De estaforma, la AID ha involucradoa la sociedad civil en sus objetivos estratégicos—por ejemplo, prestando “ayuda humanitaria”y apoyo logístico ala Contray a susfamiliaresen los camposde refugiados nicaragilenses—y ha tenido la capacidadde influir y eventualmente orientaro controlarun gran número de iniciativas de la sociedad civil. En una investigaciónpublicadaen 1988, el lnter-HemisphericResourceCenterde Estados Unidosseñalaba: «En ningún otro país de América Central es tanpronunciada la influencia de las ONG comnoen Honduras (...) ha habido un boomn en el númerode ONG querecibenfondosde la AID, y el número de ONG operandoenHonduras seha triplicado de 1980a 1987»’. La acciónde desarrollode la AID a travésde las ONG, además,ha servido ademáspara dar “rostro humano” a la cooperaciónde Estados Unidos.Los fondos entregadosa las ONU de desarrollo para proyectos relacionados conlas necesidadesbásicas,sin embargo,no resistenla comparacióncon los que se han destinadoa la promoci6nde exportacioneso a las organizacionesde la empresa privada.Las organizacionesde base,¡os grupos campesinos,o cualquierorganizaciónreivindicativa, lo que de nuevopone de manifiestoel sesgoconservadorde la ayudade la AID. Los fondos paralas ONG se canalizarondesde1984 a travésde Federaciónde OrganizacionesPrivadas de Desarrollo de Honduras (FOPRIDEH),una organización“paraguas”con 28 organizacionesafiliadas. Hasta 1988 había recibido alrededorde 5 millones de dólares para distribuir entre las ONU, aunquela AID se ha reservadola decisión última sobrela concesiónde subvencionessuperioresa 15.000dólares.Un grupo de ONG de FOPRIDEH 1 ResourceCenter ]988b,p. 1. - 631 - decidió no recibir fondosde la AID, señalandoque esta agenciaestaba intentando imponerunadeterminadalínea de comportamiento. 9.8 La AID y el apoyo a la democratización: limites y contradicciones Otra dimensión relevante del programa de la AID en Honduras ha sido el apoyo al procesode democratización, que esta agenciaha desarrollado junto con la NED. Este apoyo se ha concretado en dos grandes ámbitos: la financiación de los procesoselectoralesy el Programa de Administración de Justicia. En las eleccionesde 1985, cuya credibilidad era un aspectocrítico de la “cruzada democrática”del PresidenteReagan,el Departamentode Estado presionéa la AID para que destinara6 millones de dólaresen monedalocal y otros 680.000dólaresen monedanorteamericanaparafinanciar la logísticadel proceso.La AID llegó al puntode ocuparsedirectamentede la distribuciónde las urnasy otros materialesen los colegios electoralesl.También en las eleccionesde 1989 la AID financió virtualmentetodoel procesoelectoral2.El apoyo dela Agenciase extendió al procesode inscripción en el registro electoraly a la gestiónde dicho registro,a la impresiónde papeletas, alas tres campañas previasde concienciaciónciudadana,al sistemade cómputode votos, y a la financiación del Tribunal Electoral Nacional.Este apoyo permitió que los comiciostanto de 1985 como de1989 sedesarrollarancon cierta limpieza y transparencia,pero no pudo evitar la existenciade fraudee irregularidades, y de una elevadaabstención. El poderjudicial hondureñofue otro de los ámbitos prioritariosde acciónde Estados Unidosen este campo.Segúnel diagnósticode la AID, los principales problemas del sistema judicial eran la mala gestión, el sistema de nombramientos—basadoen el patronazgoy no en los méritosprofesionales—, la falta de cualificacióny las carenciaspresupuestadas.Para enfrentarse aestas carencias,la AID puso en marchaun Programade Administraciónde Justicia basadoen la capacitacióndejuecesy funcionarios,que contócon en dos fases. 1 Carothers1994, p.172, citando testimonios directosde funcionariosde la AID. 2 Norsworthy y Harry 1994, p. 173. - 632 - La primerade ellas,entre 1985 y 1988, se llevó a cabo enel marcode un programaregional desarrolladojunto con el Instituto Latinoamericanode Naciones Unidas parala Prevenciónde la Delincuenciay el Tratamientodel Delincuente(ILANUD). La segundafase constó deun programabilateral por valor de 2,9 millonesde dólares.Entre las actividadesmás importantesde este programaestabala implementaciónde la Ley de la Carrera Judicial, aprobada en 1980 pero queno se habíallevado ala práctica, diseñandoun sistemade promoción profesional completamentenuevo basadoen la competencia profesional;actividadesde capacitación; contrataciónde jóvenesabogados como juecesde paz, informatización de los tribunales,y mejora de las dotacionespresupuestarias1. La debilidad del poderjudicial, sin embargo, radicabaen el excesivopoder que las Fuerzas Armadashan tenido respectoal poder civil en la historia de Honduras más que en la falta de medios o en la escasacalificación o competenciaprofesionalde sus miembros. Laactuaciónde Estados Unidosha sido contradictoria.Al alentarla militarización del paísa principios de los años ochenta,Washington ha reforzado el poder militar y su capacidad institucional de influir en los asuntospúblicos2. La doctrina de seguridad nacional formuladapor el General Álvarezen el periodo 1982-84coincidía con los objetivos estratégicosde Washington,pero desatéuna oleadade represióninternaque minóel procesode democratización.Por otra parte, la presencia norteamericana “desnacionalizó”la incipiente democracia hondureña, distorsionando todoel procesopolítico. Los programasde la AID, aun cuandohan cubiertocarenciasconstatables,se han dirigido sólo a aspectosformalesdel proceso. Porestarazón,han tenido un enfoque muy limitado y, según algunos autores, sus resultados no han alterado en lo sustancial los problemasque afectan al sistemajudicial hondureño3. Estascarenciasse ha puestode manifiesto,sobretodo,en relacióna la delicada cuestiónde los derechos humanosy la impunidadmilitar, que ha gravitado 1 Un detalladoanálisisde este programaenAID 1993yenHansen,Millsap eta/ii 1993. 2 En ¡982 las FuerzasArmadasintrodujeronen la Constituciónuna sedede preceptosque garantizansu autonomía respectoal poder civil y mantienenlos cuerposde seguridadbajo jurisdicciónmilitar. Ver Rosenberg1990,p. 526. 3 Norsworthyy Barry 1994, p. 360. - 633 - sobre el frágil procesode democratizaciónhondureño.La décadade los ochentase ha caracterizado porla persistenciade las violacionesde los derechoshumanos,como demuestranlos numerosos casosde detenciones arbitrariasy de tortura en las dependenciasde la Dirección Nacional de investigaciones(DNI) y las Fuerzasde SeguridadPública (FUSEP), registrados por las organizacionesde derechos humanos. La Corte Interamericanade DerechosHumanosha confirmado la práctica de la desapariciónforzada,de la quese han contabilizado143 casosa lo largode la década’.Persistela impunidad,pues los responsablesde estos hechosno han sido investigadosni juzgados. La actitud de Estados Unidosal respectoha sido contradictoria.En arasde la cooperación conlas FuerzasArmadashondureñas,el Departamentode Estado ha optado porsilenciar o ignorar esta situación, ha rehusadoimponer cualquier tipode condicionamiento,y ha incluido a las fuerzasde seguridaden sus programasde ayuda. En1985, por ejemplo, el Congreso norteamericano autorizó una excepcióna la legislaciónque impedía prestarasistenciaa fuerzas policiales, permitiendoque la Fuerzade Seguridad Públicade Honduras (FUSEP) fuera destinatariade ayuda. Dicha excepciónfue considerada necesariapara “profesionalizar” la FUSEP comocontribuciónal procesode democratización,a pesarde que existían evidenciasde queestabaimplicada en gravesviolacionesde los derechoshumanos. 1 Corte Interamericanade Derechos Humanos1989,p. 33. -634- Capítulo 10 Contrarrevolución y desestabilización: el papel de la ayuda norteamericanaen Nicaragua 10.1 El caso de Nicaragua: consideraciones generales La estrategiaantisandinistaha sido el factor clave para explicarel papelde la AID en Centroamérica,sus relacionescon los Gobiernosde la región, los montosy asignacionesde la ayuday la condicionalidadpolítica y económica que éstaha traído aparejada.Como hemosvisto, en Hondurasy en menor medidaen CostaRica la AID utilizó la ayuda paracimentaralianzasy retribuir las lealtades necesarias para aislar políticamenteal Gobiernosandinista.En El Salvadory en Guatemalala ayudatambién ha sido esencial paraevitar el triunfo de movimientosinsurreccionalesy alinear a los Gobiernos,con mayor o menorfortuna, en la estrategiaregionalde Estados Unidos.Sin embargo, ¿Cómo se ha aplicado la lógica antisandinistaen las políticas de ayuda destinadasa la propia Nicaragua? Contemplandola evolución de estaspolíticas se distinguencon bastante claridad tres periodos.El primero de ellos correspondea los años 1979 a 1981. El segundo periodo comenzó con la llegada al poder dc la Administración Reagan,y terminó conlas eleccionesnicaragtiensesde febrero de 1990. El tercerperiodocorrespondea los tres primeros añosde mandatode la PresidentaChamorro. La subordinaciónde la ayuda a la estrategia antisandinista—incluso despuésde la derrotaelectoraldel FrenteSandinistaen 1990— es un rasgocomún a todos ellos.Sin embargo,las estrategias,los instrumentos,los destinatariosy la condicionalidadde cadauna de estastres etapas,comoveremos,han sido muy diferentes. El primero de estos tres periodos, coincidentecon los últimos dos añosde la AdministraciónCarter, se extiendedesdelos mesesanterioresal triunfo de la revoluciónsandinistade julio de 1979 hastaabril de 1981, momentoen el que - 635 - el reciénelegidoPresidenteReagan decidióla suspensión definitivade la ayuda al nuevoGobierno nicaragúense. La concesiónde asistenciaeconómicafue uno de los instrumentosde la estrategiade “contención” de la revolución del periodo Carter. Dicha estrategiaimplicaba utilizar la ayuda como un mecanismode intervenciónpolítica, por lo queéstatuvo un marcado sesgo ideológico. Con la concesiónde la ayudala AID pretendió, comoveremos, promoveruna salidapolítica de tono “moderado” al Somocismo,reduciendoal máximo la influenciadel FSLN. Posteriormente, cuando Estados Unidos se viofrente al inevitabletriunfo sandinista,la ayuda fue utilizada paracondicionarel proceso revolucionarioy la política exteriordel nuevo Gobierno, para respaldarlos sectores“moderados”del mismo, y para fortalecer la influencia política y económicadel sectorprivado dentro del nuevo contextopostrevolucionario. Sin embargo, las explícitas condiciones políticasde la ayuda también se debierona los compromisos alcanzados duranteel procesode aprobaciónde la mismaen las instanciaslegislativasde Estados Unidos.Dicho proceso fue muy complejo y difícil, poniendo de manifiesto las profundas diferenciasde percepcióny actitud existentesentredemócratasy republicanosrespectoa la nueva situaciónde Nicaragua,las cualesse proyectarona lo largo de todala década. Con la llegadaal poderdel Presidente Reaganse inicia el segundo periodo, que se prolongó hastala derrotaelectoral sandinistade febrerode 1990, ya con la Administración Bush en la Presidencia.Reagan abandonóla idea de “cOntención”, dando a la política norteamericanaun perfil mucho más agresivo, un tono ideológico doctrinario y un marcado carácter contrarrevolucionario.La “Guerra de BajaIntensidad”(GBI) fue la principal estrategiautilizadapor EstadosUnidospararevertir el procesorevolucionario en esteperiodo, perono la única. Conel fin de estrangulareconómicamenteel proceso revolucionarioy desestabilizarpolíticamenteal Gobierno Sandinista, Nicaraguafue excluidade toda ayuda oficialcanalizadapor la AID y tampoco pudo beneficiarsedel régimenpreferencialde comercio e inversionesde la Iniciativa para la Cuencadel Caribe (ICC), en vigor desde1984. En 1983 Estados Unidosestablecióunilateralmenteun recorte del 90% de lacuota azucarerade Nicaraguaen el mercado norteamericano.El 1 de mayo de 1985, poco despuésde su reelección, Reaganimpuso un embargocomercial total, - 636 - acogiéndose paraello nadamenos que ala Ley de PoderesEconómicosante EmergenciasInternacionalest.Utilizando su abrumadorpoderde voto, Estados Unidos tambiénlogró impedir a partir de 1984 la concesiónde créditos a Nicaraguaen los organismosfinancieros internacionales,como el Banco Interamericanode Desarrollo (BID)o el Banco Mundial. La Administración Reaganno logró derrotarmilitarmentea los sandinistas, pero la guerrade baja intensidad,la estrategiade desgastey desestabilizacióny la falta de acceso afinanciamientoexternofueronfactoresdeterminantespara erosionarel apoyopopular conel quecontabael FSLN y provocarsu derrota electoral, debido aque sus efectos sólo se pusieronde manifiesto,en toda su magnitud,a medio y largoplazo.Al convocarselas eleccionesde 1984 aún no se habíanacumuladotodos los costeshumanosy materialesdel conflicto y no era tan evidenteel cansanciode la sociedadante la guerra,a pesarde que entre 1983 y 1984 fue cuandolas operacionesmilitares de la Contra alcanzaron mayor intensidad;la asistenciaexternade Europa Occidentaly los paísesdel Esteaún fluía abundantemente;en 1983 todavía se registraron índices positivos de crecimientodel PIB, y lo peorde la crisis económicay las políticasde ajusteestabaaún por venir. En estascondiciones,la estrategianorteamericanaapenas pudoafectar el amplio apoyo popular con el que contabael FSLN, y los intentos de deslegitimaciónde las eleccionesde Washington,forzando la retiradade la CoordinadoraDemocráticaNicaragtiense (CDN)de los comicios, tuvieron una significación muy limitada cuando la mayor parte de los observadores internacionales—particularmentelos representantesde EuropaOccidental— certificaronla limpiezay regularidaddel procesoy susresultados. Desde1985, sin embargo,el empeoramientode la situaciónfue mucho más rápido y agudo. La Contra, incapazde derrotar militarmente al Ejército Popular y a las milicias sandinistase incluso de “liberar” una porción de territorio, recurrióaún másal sabotaje económico.Frentea la guerra de desgastey cl embargo comercial,el Gobiernonicaragtlensese vio obligado a abandonarlos objetivos de crecimiento,y con el primer intento de ajuste macroeconómicode 1985 se inició una fase de virtual “supervivencia económica”.Muy pronto, los gastos de defensa llegarona representarmás de 1 Harrison 1987,p. 2. - 637 - la mitaddel presupuestodel Estadoy el déficit fiscal alcanzóel 26% del PIB. La falta de fondos obligóal Gobiernoa recurrir a la emisión inorgánicade papelmoneda,llevando lainflación en la segundamitad de la décadaa cifras de cuatroy cinco dígitos. Las exportaciones, afectadaspor la guerra y el embargocomercial, registraronun agudodescenso,agravandoun déficit comercial que sólo fue posible financiar recurriendo al endeudamiento externo. Entre1985 y 1989 la deuda externase duplicó, pasandode 5.760 a 10.454millones de dólares,lo que hizo de Nicaraguauno de los paísesmás endeudadosdel mundo. Aunque Nicaragualogró derrotar militarmentea la Contra, los efectosde la estrategiade desestabilizacióniniciada en 1982 eran plenamentevisibles a finalesde la década:la poblaciónestabahastiadade la guerray el país había llegado al límite de sus fuerzas. La hiperinflación y la deudaexterna alcanzaron niveles insostenibles,y la situación social era dramática, particularmentedespuésdel programade ajusteestructuralde 1988 y de los devastadoresefectos del huracán “Juana”de ese mismo año. La guerra, además,motivó un endurecimientodel régimen,la solidaridadfinancierade EuropaOccidentalse redujo a niveles mucho más bajos,y los cambiosen Europadel Este hacían aún más difícil seguir recibiendo apoyoexterno. Al convocarseeleccionesen febrerode 1990, con la Contratodavíaen armas,los nicaragUensestuvieron queoptarentreJaguerray la paz másque entre una u otraopción electoral.La derrotaelectoral del FSLN en 1990 fue el resultado directode todosestosfactoresl. La suspensiónde la ayudaentre 1981 y 1989 afectóal Gobiernosandinista perono a la oposiciónal mismo.EstadosUnidos utilizó diversasvíasdirectase indirectas para financiar ésta tanto en el interior como en el exterior, especialmentea travésde la FundaciónNacional parala Democracia(National Endowtnentfor Democracy o NED), el Departamentode Defensa,el Departamentode Estadoy la CIA. Entre 1982 y 1989 la Administración Reaganpusotodas suscartasen la oposición armada—la Contra—, dejandode lado a la oposicióninterna. Entre 1988 y 1989, cuandoera yaevidente la derrota militar y la incompetenciade la Contra, ante la perspectivade eleccionesen Nicaragua,y con la AdministraciónBush en la Casa Blanca,la 1 Un detalladoanálisisde las condicionesque llevaron a laderrotaelectoralde 1990es el de Vilas 1994,p. 316. VertambiénGleijeses1991, p. 258, y Vandeny Walker 1991, p.155. - 638 - atenciónde Washingtonencontróen la oposición civilinternaun aliado mucho más útil frenteal Sandinismo.Estados Unidosotorgó alos partidos integrantes de la Unión NacionalOpositora(UNO) y a organizacionesde su entornomás de 17 millones de dólares parafinanciar la campañaelectoralde 1989, lo que fue un factor importante,aunqueno decisivo, enla victoria de estacoalición’. El triunfo de la coalición opositora encabezadapor Violeta Barrios de Chamorroen las eleccionesde febrerode 1990 permitió el retornode la AID, dando inicio al tercero de los periodos considerados.La AID volvió a Nicaraguacon un amplio programade ayuda, porvalor de más de540 millones de dólares —en su mayoríaESE— para el trienio 1990-1992.La ayuda,sin embargo,fue menorde lo esperado,vino muy condicionaday se desembolsó conlentitud, dificultandola recuperacióneconómica. La AID condicionó la entregade estos fondos ala aplicaciónde un estricto programade estabilizacióny ajustediseñadosegún la más pura ortodoxia neoliberal,muy similar a los que en esteperiodose llevabana cabo enpaíses comoCostaRica u Honduras.Sin embargo,en las condicionesde Nicaragua este programaadquirió el carácterde una verdadera“contrarreforma -, puestoque se orientóexpresamenteal desmantelamiento,lo más rápidamente posible,de buena partedel legadorevolucionarioy a] debilitamientode la influenciapolítica y socialdel Sandinismo. El programade la AID, por estarazón, estuvomuy ideologizado, tuvoun acusadoperfil político, suscitó fuertes controversiasy fue un factor de confrontación. La condicionalidad de la AID se orientó a aspectos políticamentetan sensiblescomo la privatizaciónde las empresasde titularidad pública del “Área Propiedaddel Pueblo” (APP), el desmantelamientodel sector agrícola cooperativoy de la reforma agraria,el recortede las políticas de protección social,y la reduccióndel tamañodel Estado.Paralelamente,la AID destinó una parte significativade susfondosa apoyara partedel sector privado —generalmente,los grandesnegocios—,contribuyendoa restaurarsu hegemoníapolítica. 1 “Nicaragua:The ElectionLine-up”, p. 1. 2 Según la expresióndeAngel Saldomandoen “La estrategiade laAID”, p. 17. - 639 - La actuaciónde la AID en Nicaraguaa partir de 1990 tuvo comoobjetivo “el fortalecimientode la democracia”,peroen la práctica muchasde suspolíticas tuvieron profundosefectosdesestabilizadoresen el frágil procesode transición nicaragúense.Como señaló Angel Saldomando,«la AID no llegó a Nicaragua con la intenciónde construir consensos ni reforzar políticasconsensuales»1.La AID, en no pocasocasiones,pareció haber olvidado quela derrotadel FSLN se habíaproducido dentrodel marcoconstitucionalvigente y no a través de unacontrarrevoluciónarmada, e intentóreestructurarel Estado, la economíay la sociedadmuy rápidamente,al margene incluso en contra de la oposición sandinista.Sus políticas, forzando los ritmos de la reforma, impusieron tensiones innecesariasal proceso de transición, debilitaron el marco institucional establecidoen los Protocolosde Transición firmados entre la UNO y el Frente Sandinista,e hicieron peligrarlos delicados equilibrios políticos que hicieron posible la transmisión pacífica de poderesy la gobernabilidaddel país dentro del marco constitucional.Estos equilibrios exigían asumir la existenciadel FSLN como principal fuerzade oposición, planteabanla necesidadde diálogo permanenteentre las principales fuerzas políticasy establecíanlímites a la confrontación,a fin de no poneren peligro el procesode reconciliaciónnacionaly la estabilidad democrática. La asistencianorteamericana,sin embargo,pretendióacabarlo antesposible con todo rastro de Sandinismoen la estructurasde Gobierno, en el orden constitucional,en el Ejército y en el Ministerio del Interior. La AID consideró que la política gubernamental, cumpliendo los acuerdos de transición, hacía excesivas concesionesa los sandinistas.Por esta razón,la AID también orientó su apoyo a los sectoresmás conservadoresde la coalición gubernamental, particularmenteal entorno políticode Virgilio Godoy —vicepresidentedel Gobierno— y Alfredo César—Presidentede la AsambleaNacional—, al Movimiento de Alcaldes y a figuras como Arnoldo Alemán, alcalde de Managua,y al sectormás conservadordel empresariado, organizadoen torno al Consejo Superiorde la EmpresaPrivada (COSEP). Estos grupos protagonizarongravesconflictos dentro de la coalición gubernamental, presionandoal ejecutivoy a la AsambleaNacional para quese llevaran a cabo reformasde signoconservador,cuyo ritmo, intensidady naturalezapodrían romper la dinámicade la transicióndemocrática.Apoyandoa estossectores, “La estrategiade laAID”, p. 17. - 640 - en suma, laAID se involucró directamenteen la dinámica desestabilizadora provocada porlos gruposmásconservadoresde la sociedadnicaragUense. La inestabilidadpolítica y el deteriorode la gobernabilidadtambiéntuvo una dimensión económica, que ha estado muyrelacionadacon la aplicaciónde los severosprogramasde estabilizacióny ajustede la AID y posteriormentedel FMI y el Banco Mundial. Estos programastuvieron efectos sociales devastadores,que habríanpodidomitigarse si estasorganizacioneshubieran sido másflexibles, hubieran alargadolos plazos del ajuste permitiendo enfoques gradualistas,y hubieran tenidoen cuentalas especiales circunstancias de un paísdestrozadoy empobrecidopor másde diez años deguerra, por el embargocomercial, por desastres naturalesde la magnituddel huracán“Juana” de 19881,y con una deuda externade másde 10.500millones de dólares.Los programasde estabilización,ajustey privatizacióntuvieron efectos recesivos, agravaronel desempleoy el subempleo, redujeron aunmás el poder adquisitivode los salariosy el gasto público social,y eliminaronlos subsidios alimentariosque duranteel periodosandinista habíanmitigado las duras condiciones de vida de la población. La conflictividad social que desencadenaronestasmedidas —en julio de 1990 se produjo una huelga generalconvocadapor las centralessandinistas—hasido un factor adicionalde inestabilidad, el cual también hapuestoen peligro el delicado procesode reconciliación nacional, transición democráticay pacificacióndel país. Washington descartóel enfoquegradualistadel ajuste por razonesde tiempo y de oportunidadpolítica. Finalizadala guerra fríay derrotadoel Sandinismoen las urnas, Nicaraguadejó de ser unaprioridad para la Administración norteamericana,por lo que éstano asumiría un compromiso político y económicocon Nicaraguade magnitudy plazo comparablea la campañaque Estados Unidos llevóa cabodurantetoda unadécadapara desestabilizarla revolución sandinista2.La devaluación estratégicade Nicaragua comportaría una fuerte disminución dela ayudaeconómicaen apenastres o cuatroaños, lo 1 La guerra 1981-1989 causó29.270 muertos, 26.392 heridos, mutiladoso discapacitadosy másde 13.000huérfanosde guerra.Los desplazadosy refugiados llegarona ser entre el10 y el 15%de la población.En el plano económico,el ingresoper cápita entre1981 y 1989se redujo casi un 38%.El terremotode 1972, la guerrade liberación1977-1979,cl huracán “Aletta”y la sequíade 1982,el conflicto 1982-1989y el huracán “Juana”de 1988sumanpérdidas directas cuya simple reposiciónequivaldríaal PIB de tresafios completos. Sóloel conflicto 1982-89 tuvo costes directosde másde 12.000millonesde dólares.VerVuskovic 1990,p. 1. 2 “ChamorrosNicaragua: TheUS team movesin”, p. 1. -641- que implicaba quela capacidadde imponercondicionespor partede la AID tambiénsería muchomenor1.Washington mantendríaunanotablecapacidadde influenciaen los asuntos internosdel país a travésdel BID, el FMI y el Banco Mundial, de los que esel socio mayoritario, pero ésta no podría ser tan explícitamentepolítica como laejercida a travésde la ayuda bilateral. En suma,los elevadoscosteseconómicosy socialesdel programade estabilización, ajustey reformaeconómicaimpuesto alos nicaragúensesrespondieronmásal calendariode Washingtonque al de Managua,y más a los interesespolíticos del Departamentode Estado que alas necesidadesde reconstrucciónde la Nicaraguapostbélica. A partir de 1993, como estabaprevisto, el papel de la AID ha ido disminuyendo conforme lohanhechosusaportaciones económicas,y el FMI y el Banco Mundial han idotomandoel relevo de la reforma con una agenda muy similar2. Segúnla AID. la adopciónde las políticasde estabilizacióny ajuste permitiría, en un plazo de tiempo relativamente corto,que el capital extranjerovolviera a fluir a Nicaraguay que sereactivarala inversión y el crecimiento económico.Sin embargo,estasprevisionesse mostraronilusorias ante la magnitudde la crisis y del endeudamientoexternoque sufreel país. Entre 1990 y 1993 no hubo crecimientoeconómico,ya queel PIB decrecióun 1,5% acumulado.El PIB per cápita tuvo una evoluciónaún másnegativa.Este indicadorcayó un 12%, llegandoa serel segundomás bajo de América Latina y el Caribe,sólo ligeramentesuperioral de Haití. La situacióndel empleo llegó a un punto límite, ya que sólo tresde cada dieznicaragúensesactivos contabancon un empleo “formal”. Laeconomíainformal se expandióhasta llegar a ser el 60% de la poblaciónactiva, y másdel 75% de la población, según datos dela CEPAL, se encontrabaen 1992 situación de pobreza3. La débil reactivaciónde las exportacionesapenaspudo compensarla afluenciade importacionesinducidapor la liberalizacióncomercial y el tipo de cambio sobrevaluadodel córdoba-oro,lo que aumentóla brechacomercial hasta niveles insostenibles.En 1994 Nicaraguase vio obligada a firmar un nuevo acuerdode ajusteestructuralcon el FMI ante la magnitud delos desequilibrios acumuladosal poneren prácticael modeloeconómicode la AID~. 1 AID 1990i, p. 27. 2 Ver Acevedo1993 y 1994. 3 CEPAL 1992b,p. 21. Sobrelos efectossocialesde la crisis, ver tambiénCRIES 1994, p. 7. 4CRIES 1994,p.5y6. - 642 - La austeridadfiscal inducida por el ajuste,por otraparte, impidió que se hicieranplenamente efectivos loscompromisos gubernamentalesde entregade tierras, empleoo pensionesa los desmovilizadosdel EPS y de la Contra,y de puestaen marchade los “Polos de Desarrollo” para el reasentamientode los ex-contrasy sus familiasl. Desde 1990 diversos grupos armadosde ex- combatientes—denominadospoco después“recontras”, “recompas”y ‘‘revueltos’’— han reivindicadosolución a susproblemaspor la vía armada, sembrandola inseguridady la violencia en diversasáreasrurales del país. En julio de 1993 estosgrupos,dirigidos por un ex-militar sandinista, llegarona tomar la ciudad de Estelí, que fue liberada tras intensos combatescon el ejército. La pobrezageneralizaday la falta de perspectivaslaboralespara los desmovilizadosseguían siendo,tres añosdespuésde finalizado el conflicto, origen de violencia y un factor desestabilizadorde la paz2. El investigador costarricense AbelardoMoralesdijo al respecto: «Los resultadosdel progranza económicode lospolos de desarrollo manifestabanla incoherenciasubyacenteen la política gubernamentalde la AdministraciónBarrios. No existíaconcordanciaentre los objetivos de la pacificación y la reconciliación, conlos planesde reconstrucción económ¡ca y manejode la políticamnacroeconómica,especialmentede las medidasdirigidas hacia la producción rural. (...) Las precarias condicionespara implemnentarlos programaseconómicos de reinserción y reconciliaciónfueron erosionadostodavía más por el flujo de recursos, bajola forma de ayuda para el desarrollo, en montos dramáticamente menoresa los esperadosen virtud del nuevocontexto político. La esperanzade poner en práctica un programa de reconstruccióny reconciliación nacional fue pulverizada por la mezquindadfinancierade EstadosUnidos.Aun la poca ayudaproine/ida a Nicaraguafue sometidaa una serie de condicionespolíticas que contribuyerona alborotar el avisperode la confrontacióninterna (...) En unpaíssembradopor los odios dela guerra, el deterioroeconómico fertilizó el nacimiento denuevosconflictosdeposguerra»3 1 En total,el númerode desmovilizados hasta1991 entreefectivosdel ejércitoy de la “contra”, fue de 140.000. 2 Saldomandoy Cuadra1994,p. 13. 3 Morales 1995,p. 83. 643 - A lo largo de apenastres años la AID ha llevado a cabo una auténtica contrarreformaen Nicaragua, particularmenteen el ámbitode la legislación económica.Los procesosde ajuste,apertura,liberalizacióny privatizaciónde la economíahan cambiadoaceleradamentela fisonomíadel paísy han hecho retrocedermuchasde las conquistasdel periodo sandinista.Sin embargo,la AID no ha logrado imponer plenamentesu proyectoconservador,y ha tenido que plegarsus ritmosy condicionesa la dinámicainterna. Lacapacidadde resistenciadel FSLN y las organizacionesde su entorno fue mayor de lo esperado—particularmenteen lo referido ala privatización—,y logró limitar el alcancede las políticasde la AID. Todos estoshechoshan mostradolas debilidadesy las contradiccionesdel modelo económicoy del proyectopolítico que la AID ha estadotratandode impulsar. El casode Nicaraguaha mostrado,quizáscon más nitidezque en otros paísesde la región, que un proyectoque excluye a amplios sectores socialesde los espaciosde concertaciónpolítica y de los procesoseconómicos, y queno contribuyea la cohesiónsocial y a reducir la pobreza,es difícilmente compatible conla consolidaciónde la democracia.La AID pretendióestablecer para 1996 «una Nicaragua libre, prósperay demnocrática».A pesar de los grandesmontosde ayudaconcedidos,tres años despuésdel retornode la AID estosobjetivos parecían difícilesde conseguir.La ayudahabía hechode Nicaraguaun país muchomásdependientede Estados Unidos,la prometida prosperidadno había llegado,la mayor parte dela población seguía sumidaen la pobreza,y la frágil democracianicaragúensecontinuaba amenazadapor la inestabilidad políticay por recurrentesbrotesde violencia. 10.2 Examende los flujos y la composiciónde la ayuda Entre 1946 y 1979 EstadosUnidos proporcionóasistencia económicay militar a Nicaragua por valorde unos350 millonesde dólares.La ayuda prestadaa la dictadura somocista siguió además unamarcada tendenciaascendente.Durante los añoscuarenta, Nicaraguarecibió un promediode 1,1 millones de dólares anuales.En los añoscincuentael promedioanual fue de 2,5 millones. En los sesentaascendióa unos 12 millones de dólarespor año. Enlos añossetenta, finalmente,Nicaragua recibiómás de 20millones de dólaresanualescomo -644- promedio, incluyendo una significativa proporcióndc ayuda militan. Esta cifra llegó a representarcl 15% del gasto total delGobierno, lo que esun indicadormuy significativo del apoyo que EstadosUnidos prestóal régimen somocista. Además,a pesar de la política de derechos humanosde la Administración Carter, es entre 1976 y 1979 —en plena guerra insurreccional— cuandose registraron los mayores volúmenesde ayuda económicay militar, y cuandoNicaraguase convirtió en el principal receptor de ayuda norteamericana enel conjuntode Centroamérica-. Una visióngeneralde los flujos de ayuda desde1979 permite identificarcon claridadlos tres periodos alos que hicimos referencia(ver cuadros 80y 81). En el primer periodo, entre 1979 y la suspensiónde la ayuda en 1981, Nicaraguarecibió 96 millones de dólares.Como veremos,el desembolsode estosfondosestuvo sembradode controversias—particularmenteel “paquete” de 75 millones de dólares aprobadosa finales de1979— y los tramosfinales no llegaron a serentregadosa las autoridadesnicaraglienses.Es significativo observarque la mayorpartede la ayudaen 1981 fueron Fondos deApoyo Económico(ESE). Estetipo de fondos, por no estarvinculadosa proyectos concretosy serde rápidodesembolso,fueron utilizados porla Administración norteamericanacomo herramientade presión sobrela Juntade Gobiernode Reconstrucción Nacional surgidade la revolución. En el segundo periodo—1982 a 1989— Nicaraguano recibió fondos de la AID, perola suspensiónde la ayuda oficialno deberíaocultarel hechode que la oposición nicaragúense, internay externa,civil y armada,recibió en este periodomás de 531 millonesde dólares.Por esta razón, en este periodocabría hablarde una “reorientación”de la ayudamásquede una “suspensión”.Según la informaciónproporcionadaal Congreso norteamericano,el apoyodirectoa la Contra ascendióa 322 millonesde dólares, alos quehay que añadir otros50 millonesaprobadospor el Congresoen conceptode “asistenciahumanitaria” no letal a estasfuerzas3;el Programa nicaragúensedel Departamentode Estado 1 Entre 1950y 1979Nicaraguafue uno de los principalesbeneficiariosdel ProgramaIMET, a travésdel cual se capacitóa másdc 6.000 miembrosde la GuardiaNacional. Ver Barryy Preusch1988, p. 198. 2 Datosde la AID citadosen Weber1993,p. 542. 3 Partede los cualesfueronutilizadosrealmenteparala adquisiciónde armasy municiones.Ver Hackel y Siegel 1987, p. 31, citando datos de la Oficina de Asuntos Humanitarios Nicaraguenses(NHAO). - 645 - tuvo un costede 38 millones: otros10 millones fueron destinados ala CIA, y la NED recibió 11,5 millones de dólaresprocedentesde la AID, a los que se sumaronaportacionesde otrasfuentesl.En total, segúnotras fuentesque consideranla ayuda encubierta,la “contra” pudo recibir casi 448 millonesde dólares (ver cuadron0 85). Lasasignacionesde la NED fueronrelativamentepequeñas hasta1989, año en el la oposicióninterna recibióunos 12 millones de dólarespara financiar la campañaelectoral (ver cuadron0 82). Cuadron0 80 Nicaragua.Evolución de la ayuda por tipos, 1980-1991 (Millonesdc dtilarcs) E ESE • El PL4SOI •DA Fuente: elaboración propia, a partir de datos oficiales de la AID. 350 325 300 275 250 225 200 175 150 125 100 75 50 25 o 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 1 Congressional Research Service1989,citado enSaldomando1992,p. 46. -646- Cuadron0 81 Nicaragua.La ayuda norteamericanaen cifras, 1980-1991 (millonesde dólares) DA 18,3 1,8 (<7 o o 0 o (1 o () 0 20,8 II 6,9 379 29.6 PL-480 tit. 1 15 o 0,4 o (1 o (1 o (1 o 143 29,7 PL-480 tit. 11 2,6 0,2 0 o o o o o o o 3 2,8 39,9(a) 29,8(a) 19,2(a> 16(a) ESE 1,1 56,6 5,1 o o 0 o o 0 (1 3(X) 362,8 226,8 40,4 9,7,4 10 Militar o o o o o o e) o o o e) o e) o o e) (a) Incluye Título 1 y Título II (b) Solicitud de a Administraciónal Congreso Fuente: AID CongressíonalFrcsenwtionsFiscal Ycars1980-1994 El tercerperiodoconsideradocomienzacon el triunfo electoralde la UNO en 1990. Nicaraguavolvió a ser beneficiariade ayuda oficialnorteamericana,y en apenas dos añosla AID desembolsó,como indicamos,544 millones de dólares,de los que500 millones —el 92%— fueron Fondos de Apoyo Económico (ESF),y 44 millones —el 8% restante—ayudaalimentaria. La elevadaproporciónde ESFdel periodo 1990-1991 se debió a la premura con la que la ayuda fueaprobadaen el Congreso,y a la necesidadde disponer de fondos de estabilizaciónde rápido desembolso para apoyarel programade estabilización,enfrentarsea la hiperinflación, sosteneral nuevo gobiernoy al mismo tiempo condicionarsus políticas. En ningún otro país de América Centralestaproporción fue tanelevada(ver cuadron0 83). 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Total 199! 1992 1993 1994 TOTAL 37,1 59,7 6,3 o o o o 0 o o 317.3 420,5 247,7 77,1 154,5 55,6 - 647 - Otro rasgo queha singularizadoa la ayudaotorgadaa Nicaraguaen relación con el resto de la región,comoveremos, fuela decisión tomada por laAID de utilizar estosfondos en dólarespara esterilizarmasamonetariaen córdobas, no creandolos fondosen monedanacionalque son comunesen esta modalidad de ayuda. Cuadron0 82 Fondos de la Fundación Nacional para la Democracia (NED) destinados a la oposición interna nicaragliense, 1984-1989 (En millones deUS$) 08 t~ :—~--—— ~>~—~~--—— — — — a ¡984 ¡985 ¡986 ¡987 1988 ¡989 12 13 12 II le> 9 8 7 6 5 4 3 o e) Fucnte~:” Nicaragua: the Elcetion Line-Up”, p. 1., con datos de la Fundación Nacional para laDemocracia (NEO) y de laAID de diciembre dc 1989. -648- Cuadrou0 83 Nicaragua. Distribución de la ayuda por tipos, 1980-1981y 1990-1991 1980-1981 1990-1991 6,30% 1,84% 15,13% 61,69% 2,75% •OA EJ PL-480 1 • PL-480 II E ESF Fuente: elaboración propia, a partir de datos oficiales dc la AID. 10.3 Condicionando el proceso revolucionario: la ayuda durante el periodo 1979-1981 Durante los últimos mesesde la dictadura somocista,la ayudaeconómicay militar fue utilizada porel Departamentode Estado paraevitarel colapsodel Somocismo—lo que explica su escasacondicionalidad—y, al tiempo, como herramientade presión paraforzar un acuerdo pacíficoentreSomozay los sectores moderadosde Nicaragua—sehabíanmantenidoal margende la lucha armaday se encontraban aglutinadosen un “Frente Ampliode Oposición” (FAO)— y evitar, a la postre, queel FSLN accedieraal poder. De haberse llevado acabo, dichosacuerdos hubieranimplicado la formación de un Gobiernode coalición de mayoría centristay el desplieguede fuerzasde interposición auspiciadaspor la OEA. Ello permitiría a EstadosUnidos desembarazarsedel incómodorégimen somocista,establecerun nuevo régimen político en el queel FSLN tuviera escasainfluencia, y mantenera la Guardia 20,43% 91,86% - 649 - Nacional como garante de la estabilidad y el orden interno y como “contrapeso~~al podersandinista.Sin embargo,estaestrategia—denunciada como “Somocismo sin Somoza” por los Sandinistas—pronto se reveló contradictoriay, a la postre, inviable. El apoyo económicoy militar sin restriccionesque EstadosUnidos prestó al dictador para evitar su caída,al igual queel respaldo políticoque le brindaron diversos sectoresdel Congreso, limitó la capacidadde presión del Departamentode Estado.Ello permitió que Somoza—e incluso el efímero Urcuyo,sucesorde Somoza sólopor unos días— pudieranrehuir cualquieracuerdo que incluyera su renuncia. Laayuda económicay militar, por otra parte, reforzó la identificación histórica entre Estados Unidosy el régimen somocista, lo quedebilitó la credibilidad de las gestionesnorteamericanasante las fuerzasde oposición, incluso las más moderadas.El historiadornorteamericanoJohn H. Coatsworth,señalandoel fracasode la Administración Carteren su política hacia Nicaragua,dijo lo siguiente: «. ..la intransigenciadel régimnenSomocista,unida al casi universal apoyo a la expulsiónde Somnozadel poder, incluso entre la élite empresarial, imapidió que EstadosUnidos organizara una transición dirigida que hubieralimnitado o excluido laparticipacióndel FSLN.De estaforímía, Estados Unidosno tuvo éxito al promnoversu poder e influencia en la transición demnocráticaen Nicaragua.Ademnás,los esfuerzosde la Administración para presionaral FSLN para que concedieramáspodera los elementos moderadosde la oposición antes del triítnfo sandinista,y susesfuerzospara preservar y fortalecer su papel posterior fueron tan intrusivos que se demostraron contraproducentes»1 Ante el inevitable triunfo Sandinistade julio de 1979 —el “peor escenario posible” en la estrategia norteamericana—,la Administración Carterdecidió que la única política viable erainfluir el curso del procesorevolucionario, tratandode evitar que los sandinistasadoptaranpolíticas contrariasa los intereses norteamericanos,que se consolidaraun régimen socialistaal estilo de Cuba y que Nicaraguase “deslizara” haciael bloque del Este2. La ayuda económica era un instrumento que, junto con la presión diplomática, 1 Coatsworth 1994,p. 162. 2 Amson 1989, p. 36. - 650 - permitiría ejercer dichainfluenciasobrelos sandinistas,incrementandoademás el poderde los “grupos moderados”y los sectoresempresarialesrepresentados en la Junta de Gobierno de ReconstrucciónNacional. La Administración Carter intentó, en suma,evitar los errores cometidosveinte añosantescon Cuba, cuando la hostilidad norteamerícana contribuyóa que este país se convirtieraen un aliadode la Unión Soviétical. Con tales fines, entreoctubrey noviembrede 1979 la Administraciónpropuso al Congresola aprobaciónde un “paquete”de ayuda porvalor de 75 millones de dólares—70 millones en ESE,en su modalidadde créditosconcesionales, cinco millones en donacíones.El PresidenteCarterpidió al Congresoque su propuestafueraaprobada conrapidez.Sin embargo,los republicanos iniciaron unaásperabatalla legislativaque retrasóla aprobación definitivade la ayuda hastacasi un año después,cuandoel valor de la ayudacomo símbolo de amistadse había desvanecido2. La ayudafue aprobadapor el Comité de Relaciones Exterioresen diciembre de 1979, pero tres mesesdespuéssu aprobacióndefinitiva permanecíaen suspensodebidoa la abstenciónde Nicaraguaen la votación de una resolución en la ONU condenandola invasión soviética de Afganistán —con dicha abstención Nicaraguase sumóa la posición del Movimiento de Paísesno Alineados(NOAL)—, a la retórica sandinistacontraEstadosUnidos,y a la decisiónde Nicaraguade no sumarseal boicot norteamericanoa los juegos olímpicosde Moscú~. En febrerode 1980, además,el Congresose reunióen sesiónsecreta—sólo lo había hechotresveces a lo largode los anteriores150 años— paradiscutir los informes de la CIA sobre la supuesta“presencia cubanay soviética”en Nicaragua.En estaocasiónlos sectoresconservadores de la Cámara,encabezadospor el republicanoRobert E. Bauman, lograron posponerpor tercera vez la decisión final argumentandoque la Juntade Gobiernoeraya “un gobierno comunista”,imponiéndoseasísobre los sectores demócratasy liberales.Estosúltimos,encabezados por Jim Wright, líderde la mayoría demócrata,y por Thomas P. O’Neill Jr., portavoz demócrata, señalaronque la ayuda eranecesariaparaimpedir que la influencia cubanay soviéticase consolidaraen Nicaragua,permitiendoque el proyectosandinista 1 Coatsworth 1994,p. 157. 2 Arnson 1989,p. 37. 3 Inforpress Centroamericanan0 379, 7 de febrero de 1980, p. 3A. - 651 - de economíamixta y pluralismo político no se viera comprometidopor presioneseconómicasexternas1. Finalmente,Carter,Wright y O’Neill lograron el 27 de febrerode 1980, con un estrecho margen—202 votosfrente a 197—, que los 75 millones de ayuda a NicaraguaIteran aprobados dentrode la “Ley Especialde Asistenciaa América Central”.La aprobación de laley fue precedidade un intenso debate político2, el cual condujo a la imposición de una condicionalidad extremadamentedura. En dicha condicionalidad abundabanlas cláusulas explícitamente políticas,algo inusual hastaentoncesen este tipo de programas, especialmentesi lo comparamoscon la laxitud de las condicionesde la ayudaotorgadapoco antes al régimen somocista.El Presidente deberíapresentarun informe cadaseis mesesal Congresocertificandoque Nicaragua“no albergabaterroristas” ni se dedicabaa “exportar la revolución”, que serespetabanlos derechoshumanos, y que existía libertadde prensay de expresión;la ayuda se suspendería automáticamentesi se registraba “presenciade tropascubanaso soviéticas”en Nicaragua;el 60% de los créditos —45 millones de dólares— se destinaría directamentea financiar importacionesdel sectorprivado procedentesde EstadosUnidos,y las donacionesse orientaríandirectamentea instituciones privadas que,en la mayor partede los casos, habían sido fundadas por Estados Unidoso tenían fuertes nexosen dicho país (ver cuadron0 84)3. El Gobierno de Nicaragua aceptórenuentementeestas condiciones, considerandoque otros donantesde ayuda—particularmentelos organismos financieros internacionales—no concederíanfondos sin el “sello de aprobación”que representabala concesiónde la ayudade Estados Unidos.Los 75 millones, además,teníanuna especial importancia simbólicay política, puesto que significaban que Estados Unidosno estabaimponiendoun bloqueo financierocomo el que sehabíaaplicadoseis años antesen Chile, contrael Gobiernode la Unidad Popular~. 1 Verel editorialde TheNew York Timesdel 15 de febrerode 1980. 2 Al queno fue ajeno la firma, cl24 de febrerode 1980,del primer Conveniode cooperación Cuba-Nicaragua, porvalor de 50 millonesde dólares.VerVV AA 1989, p.63. 3 InforpressCentroamericanan0 373,20 de diciembrede 1979, p. II. 4 Stallings 1987, p. 209. 652 - Cuadron0 84 El Programa de Estabilización y Recuperación Económica de la AID en Nicaragua para el año 1980: objetivos y destino de los fondos Créditos: 70 millones de dólares -6O§~ destinadoa financiar importacionesdel sectorprivado procedentesdc Estados Unidosy estabilizar la balanzade pagos 39’4 destinado al Gobierno, para programas en los que «noporlicipara personalcubano» (lo que suponía, en la práctica, excluir la mayor parle de los nuevosprogramas educativos y de salud, en los que ya estaban implicados técnicosdeestepaís) 1% (75UÁXX) dólares) destinadoa financiar una campañapublicitana extensiva, «para que no existiera,,dudas de que la ayudaprocedecíeEstadosUnidos» • Creación de un fondo de contrapartida en monedanacional con seis objetivos: 1. Ampliación de la olerla de crédito para las pequeñasy medianasempresas(30 millones) 2. Restauracióndcl crédito a pequeñosy medianosagricultores a través delHanco Nacional de Desarrollo 3. Financiación de obraspúblicasgeneradorasde empleoa través del Ministerio de La Construcción, del Instituto dc Agua y Alcantarillado y la Junta de Reconstrucciónde Managua(31 millones) 4. Programa deconstrucción de viviendas de bajo costecon sistemasde autoayuda a través del Ministerio de la Víx ¡enda(7 millones) 5. Asistenciatécnica y crédito para el desarrollode infraestructura municipal (6 millones) 6. Adquisición y rehabilitación de equipo einstalacionesdc la EscuelaNacional de Agricultura (2 millones) Donaciones: cinco millones de dólares • Asistencia técnica, fondo dc crédito rotaton() y materias primas para cooperativas agradasdel sector privado a través dc la Fundación Nicaragiiensede Desarrollo(FUNDE) (EstaFundación fuecreadacon apoyodeja AID~ en los arios sesenta) • AsistenciaTécnica al Consejo Superiorde la EmpresaPrivada (CO5EP) Programa dc Desarrollo Institucional Agrícola - Financiación dei Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (iNCAE) para continuar sus actividades - Concesióndc 100 becasa nicaraguensesdeescasosrecursos para cursar estudios en la ‘~Ameñcan School” de Managua - Creación de un fondo de desembolsorápido dela AID para prestar apoyo puntual de la itinía de Gobierno de Reconstrucción Nacional - Programa de desarrollo decooperativasa cargo del Capítulo de Wisconsin de la ONO “Partners of Americas” Fuentes: AID 1980e, Inforprcss ce,itrow,,erft-a,w n0383, 6 de mario de 1980, p. 3A, y n0 398, 26 de junio de 198e1 - 653 - La aprobación definitivade la Ley y el primer desembolsode la ayudaincluida en el “paquete”financiero aprobadoen febrero,sin embargo,no se produjo hastael mesde julio. En marzolos republicanoslograronde nuevoparalizar la ayuda enla Comisiónde Presupuestosdel Senado, aplicandodisposiciones legales para el control del déficit público. En realidad, las razoneseran políticas: se trataba de una represalia porla visita que varios dirigentes sandinistas hicierona la URSS en el mesde marzo”. En mayo el Gobierno norteamericanoplanteóque la ayudano seríaentregadasi Alfonso Robelo y Violeta Chamorro,que habíanpresentadosu dimisión como miembrosde la Juntade Gobiernode ReconstrucciónNacional, no regresabanal Gobierno. En julio. como indicamos,la AID otorgó los primeros 15 millones dedólares, pero los 60 millones restantesfueron congeladosentreagostoy septiembre, debido a la pugna entre el Departamentode Estado —favorablea los desembolsos—y el Pentágono,que basó su oposición en el supuesto acercamientode las autoridadessandinistasa Cubay la URSS2. A partir de octubre,no obstante,se aceleróla entregade los fondos3.A finales de 1981, durante la discusiónde los presupuestosde ayuda para el año fiscal 1982 (noviembre1981-octubre1982), el sesgofavorableal sector privadofue aún más marcado,ya que se excluyócasi totalmenteal Gobiernocomo destinatario de asistenciade la AID. Este hechoanunciabacuál iba a ser la tendencia dominanteen los próximosmeses,ya con la Administración Reaganen el poder. 10.4 Desestabilización y contrarrevolución: la ayuda económica entre 1981 y 1989 10.4.1 De laAdmninistraciónCarter a la AdministraciónReagan El mantenimientode ciertos nivelesde ayuda económica—y con ella, de cierta capacidadde presióne influencia polftica— tenía sentido dentrode la estrategiade contenciónque intentó aplicar la Administración Carter. La estrategiade reversión (roll-back) de la Administración Reagan,por el contrario, poníael acento enla desestabilización externa, intentandoderrocar 1 InJorpressCentroamericanan0 385,20 de marzode 1980 2 InforpressCentrownericanan0 409, 11 de septiembre de1980, p. 6A. 3 InforpressCewroamericanan0 417, 6 de noviembrede 1980, p. 6A. -654- al régimensandinistapor las vías militares previstasen la nuevadoctrina militar del Pentágono,la “guerrade baja intensidad”.El apoyoa la Contra fue, en consecuencia,el elementocentral de la política norteamericanay el principal destino de los dólares,dejandoa la oposicióninterna sin apenas apoyofinanciero. La estrategiade la Administración Reagantambién exigía impedir el accesoal financiamientoexterno, impidiendo que Nicaragua accedieraa otras fuentesde ayuda bilateralo multilateral, yaque éstahubiera podidocompensarel desgasteeconómicoy el deteriorode la situaciónsocial producidopor la guerra,evitando la erosión del apoyopopular al Gobierno sandinista. Estas políticas fueron las constantesde los dos periodosde gobiernodel presidenteReagan.Las constriccionespolíticas internasy los cambios que se produjeronen el escenario regionalhicieron variar la intensidady el alcance de la estrategia.En función de estoscambios, John8, Coatsworthdistingue cuatroperiodosen las relaciones entreEstadosUnidosy Nicaragual: a) Entre enerode 1981 —toma de posesión de Reagan—y noviembrede 1983 la Administraciónorquestóunaespectacularescalada dela tensión, organizandola Contra a partir de los restos de la Guardia Nacional somocistae iniciando acciones terroristasdesdeCosta Ricay Honduras. Washingtontambién suspendióla ayudaeconómicabilateral, intentó ímpedir el accesode Nicaraguaal financiamientode otras fuentes bilateralesy multilaterales,e impuso las primeras sanciones comerciales. Esta etapafinalizó cuandola Administracióndecidió reducir la tensión paraevitarque, ante lafalta de consenso bipartidistasobre estapolítica. Centroaméricase convirtieraen unacuestiónexcesivamentepolémica en las elecciones primariasy presidencialesde 1984. b) La segunda etapaseextiendedesde finalesde 1983 hastala celebraciónde las elecciones presidencialesel 6 de noviembre de 1984. La Administracióninició una ronda de negociacionescon el Gobiernode Nicaragua,se comprometió formalmentea respetarla prohibición del Congresode no concederayuda ala Contra paraderrocaral Gobiernode Nicaragua,y logró restablecerel Consensobipartidista con el Informe KissingersobreCentroamérica, presentadoel 10 de febrerode 1984. 1 Coatsworth 1994, p. 177. - 655 - c) La tercera fasese prolongó desde noviembrede 1984 hastanoviembrede 1986. Tras la victoria electoral deReagany la obtencióndel respaldo bipartidista,Washington volvióa elevar la intensidaddel conflicto con Nicaragua. La Administración logró que el Congresoaprobarapor primeravez ayuda militar ala Contra,impuso a Nicaraguaun embargo comercial total, incrementólas maniobrasmilitares en Honduras, presionó alos países queprestabanapoyo a Nicaragua,y torpedeócon éxito los intentosdel Grupode Contadorade lograr un acuerdode paz regional. En noviembrede 1986, sin embargo,los Demócratas recuperaronel control de ambasCámaras,la Corte Internacionalde Justicia declaró ilegal la política de agresiónde EstadosUnidoscontraNicaraguay estalló el escándalo “Irán-Contras”,deteriorandogravementela credibilidad del Ejecutivoy de supolítica centroamericana. d) La cuartay última fasese extendió desde noviembrede 1986 hastala toma de posesióndel Presidente Bush en enerode 1989. En esta fase la Administración Reagan,sacudidapor el asunto“Irán-Contras”, perdió casi totalmente el control de los acontecimientosen la región. Aprovechandoel debilitamiento de la Administración Reagan, los Presidentescentroamericanosfirmaron el ‘7 de agostode 1987 el Acuerdo de paz deEsquipulas,dejandoa un lado la propuestade última hora presentadapor el PresidenteReagany el Portavozde la Cámarade Representantes,JamesWrightl. El Senado apoyóexplícitamenteel Plan Arias en marzode 1987, y las Cámarasaprobaron desdeesemomento sólo ‘‘ayuda humanitaria~~y ‘‘no letal’’ para la Contra, aunqueello no impidió queéstacontinuara susoperacionescontraNicaragua.En enero de 1989 los avancesdel Acuerdo de paz,el aislamientopolítico de la Contray la convocatoriade eleccionesen Nicaraguaponíande manifiesto el agotamientode la estrategiade la AdministraciónReagan. 1 Rojas 1990, p. 49, Coatsworth1994, p. 200. - 656 - 10.4.2 Lafinanciaciónde la Contray la Guerrade BajaIntensidadl La intenciónde derrocaral Gobiernode Nicaraguapor medios militares fue muy visible desdeel momentoen el que tomó posesión laAdministración Reagan, aunque hasta febrero de 1985 la Administración negara sistemáticamenteque éstefuerasu objetivo2. Distanciándosede la estrategiade la Administración Carter, Reagan prefirió asociarsea los ex-guardias nacionalesantes quea los empresariosmoderadosde Managua~,optó por la guerraen vez de la diplomaciao la negociación,y rechazólos enfoques más pragmáticosque insistían, desdeel Departamentode Estado,en unapolítica de “doble carril” (double track) en la que la fuerza militar y la presión diplomáticase reforzaran mutuamente.El Subsecretariode EstadoThomas Enders,defensorde estapolítica y conservador“de línea blanda”,fue una de las víctimasde los sectoresmásmilitaristasde la Administración,concentrados en el Pentágonoy el ConsejoNacional de Seguridad. Destituidoen mayo de 1983, fue enviadoa Españacomo Embajador4. Con o sin aprobación del Congreso, pormedios legales o ilegales, la Administraciónlogró mantenerun constante flujode armamento,dinero y equipo a la Contra. El coste total de la guerra de baja intensidadpara el contribuyentenorteamericanofue casi similar a la ayuda que Washington concedióa Nicaraguaentre 1990 y 1992, aunquelos costeseconómicosy humanos fueron mucho mayores. Las pérdidas económicas,según las estimaciones gubernamentales,fueron de 9.087,7 millones de dólares5.A las pérdidas económicas hay que añadir 29.270 muertos, 26.392 heridos, 1 Paraesta sección, nos hemos basadoen Serafino1987passim,Hackely Siegel 1987, Pp. 74-92, Aguirrey Matthews 1989,capítulo4, Norsworthyy Barry 1990, PP. 58-61 y 175-177, y Coatsworth1994, Pp.182-185. 2 El 1 de marzode 1985 el PresidenteReagandenominéa los contras“Luchadoresde la Libertad”(Freedoinfighwrs),considerándoles “iguales moralmente” alos “PadresFundadores” de EstadosUnidos. El 21 de febrero,en una ruedade prensatelevisada,Reagan declaró explícitamenteque el objetivo de supolítica era derrocara los sandinistaso doblegarles totalmente, “hasta queestosdijeran ‘Tío’ ante EstadosUnidos”. VerHackely Siegel 1987, Pp. 75-77. 3 Coatsworth1994, p. 181. 4 Enders protagonizóuna serie de encuentros bilateralessecretoscon las autoridades nicaragliensesa mediadosde 1981 con el objeto de crear las basesde algún tipo de coexistencia.A principios de 1982 impulsé a CostaRica a convocarel “Foro pro Pazy Democracia” —conocidocomo “Foro Enders”—,una iniciativadiplomáticaorientadaa presionar a Nicaragua. VerSchoultz 1987, p. 10; Arnson 1989, p. 76, y LaFeber1991, p. 2. 5 Cifras oficiales del Ministerio de la PresidenciaNicaragliensepresentadasal Tribunal InternacionaldeJusticiade La Haya, citadasen Norsworthy y Barry 1990,p. 59. - 657 - mutiladoso discapacitadosy másde 13.000huérfanos causados por laguerra entre1980 y 1989. Los desplazadosy refugiados,por último, llegaron a ser más demedio millón, entre el 10 y el 15% de la población totall. En definitiva, la guerraafectódirectamentea casí900.000personas,uno de cada tres nicaragúenses. En la primaverade 1981 la CIA y el General Alvarez, jefe de la policía hondureña,obtuvieronel apoyo de oficiales argentinospara proporcionar entrenamientoy armas ligeras a bandasdesorganizadasde ex-guardias nacionales que atacaban puestosy poblacionesfronterizasde Nicaragua.En marzo la Administración informó al Senado que estabaformando un contingenteparamilitar con500 efectivospara “impedir el tránsito de armas desdeNicaragua destinadasa la guerrilla salvadoreña”.En agosto la CIA colocó estos grupos bajo la denominaciónde “Frente Democrático Nicaragilense” (EDN). El 23 de noviembreel Presidenteautorizó 19,95 millones de dólares para quela CIA entrenaray abastecieraestasfuerzas irregulares,en algunoscasosen basesmilitares en Estados Unidos (ver cuadro n0 85). El Departamentode Defensa tambiénproporcionó equipo, entrenamiento,transporteaéreoy terrestre,y en el marcode las maniobras militares en Honduras construyólas carreterasy aeródromosnecesariospara abastecera la Contra. Con el apoyo de la CIA, los irregularesnicaragtiensesbajo el mandodel EDN en los departamentoshondureñosde El Paraíso, Olanchoy Graciasa Dios (Mosquitia) pronto sumaronunos 10.000combatientes. Enla frontera nortede Costa Rica operaba, además, los 2.000 irregulares de la Alianza RevolucionariaDemocrática(ARDE) bajo el mandode EdénPastora,y en la Mosquitia hondureñala CIA armó, entrenóy organizó los cercade 3.000 combatientesmisquitosde MISURA, bajo el mando deSteadmanFagothy Brooklyn Rivera-. 1 Barry y Serra 1989, p. 41. 2A finalesde 1984 Pastora rehusócolocarel “Frente Su?’ bajo mandodel FDN, y la CIA le retiró su apoyo.En 1985 lasautoridadessandinistaslograronun acuerdode paz con la mayor partede los líderesmisquitos.Durantela mayorpartede la guerra,las siglas FDN fueron sinónimode la Contra. Ver Clifford1987, Pp.3-21. - 658 - Cuadron0 85 Ayuda norteamericana a la Contra, 1982-1990 (En millonesde dólares) Año Fuente Monto Tipo deayuda 1982 CIA 19,9 ~) Militar 1983 CIA 29,0 (*) Militar 1983-1984 CíA 3,0 (~) Acción política 1984 CíA 24,0 (“9 Sabotajes, infraestructura en Hondura.s 1985-1986 NSC 40,5 (***) Militar 1986 Estado/CIA 40,0 (1 Inteligencia, entrenamiento Otros tipos de apoyo 1986 Defensa/CíA 100,0 (**) Militar, “humanitaria” y “mejora de los derechos humanos” 1988 EstadolDeltnsalAlD 41,6 (**) “No letal”, “humanitaria” gastos de AID, créditos de Defensa 1989 AID 93,6 (**) Ayuda “no letal”, gastos de AID transporte, varios 1990 Estado 10,0(1 Avudadeemergencia”noletal” 1990 AID 41,0 (**‘> Repatriación TOTAL 447,7 Nota: NSC: Consejo Nacional dc Seguridad; Estado: Departamento de Estado; Defensa: Departamento de Defensa. Los años se refieren a la ejecución del gasto y no a su aprobación. (1 Según informaciones de prensa (~t Fondosasignados por el Congreso (***) Estos fondos fueron obtenidos por la venta ilegal de armas a Irán (3,8 millones de dólares), donaciones de ciudadanos norteamcricanos (2,7 millones) y donaciones de Arabia Saudí, Taiwán y oros países (34 millones> Fuente: Tomado de Norsworthv 1990, p. 176, con datos de Arrus Control and Foreign Poíicy Caucus of the US Congress (1988), Prev¡ous liS mrd US-coordinated Aid lo tite (‘mitras, 29 de enero, actualizado noviembre de 1989. Repon of lite Congressional coinmuies Jnvestigahng tire ¡mu-Contra Affair. Washington: US Government Printing Office, 1987, y 1J5 Embassy in Nicar agua, Nicaragua: A Comn:iunent to I)e,nocracy, Reconcilía! ion uso dela ayudahumanitariacomoinstrumentode políticaexterior ha sido ampliamente documentadoen ResourceCenter1988c,pp. 15-21,y Westbrook1986. 2 Vera> respectoel capítulosobreHonduras. - 665 - 10.4.3 Elestrangulamientode lafinanciaciónexterna Barbara Stallings, haciendoreferenciaa la situaciónde Nicaragua, señalóque en los procesos postrevolucionarios lafalta de acceso a financiación externa es un problemade naturaleza política y no sólo económica’. Laagudacarencia de divisas ala que conduceestasituaciónimpide el crecimiento,alimenta la inflación y haceimposiblequeel nuevoGobierno satisfagalas aspiracionesy demandasde la población,especialmenteen una situaciónde conflicto armado que exigeorientar todos los recursosa la defensa.El descontentoresultante permitiría a la oposicióninternaganar apoyo, y legitimaría la actuaciónde fuerzashostilesexternas2.Aplicando esta lógica,las políticasde suspensiónde la ayuda de la Administración Reaganse convirtieron en un componente importantede la “Guerrade Baja Intensidad”y se subordinarona los objetivos de desestabilizaciónde estaestrategia3. El 21 de enero de 1981 —sólo un día despuésde su toma de posesión—el PresidenteReagansuspendióla entrega del último tramo pendientedel “paquete”de ayudade 1979,justo despuésde queel Departamentode Estado difundiera un “Libro Blanco” sobre la supuestaayudaque las autoridades nicaragilensesprestabana los rebeldessalvadoreños.Este tramo, por valor de 15 millones dedólares,estaba originalmentedestinadoa financiarproyectos del Gobierno. El 8 de marzo fueron cancelados9,8 millones de créditos previamenteaprobadosen el marco del programaPL-480 Titulo 1, lo que provocó serios problemasde desabastecimientode trigo en el mercado nacional~.En abril fue suspendidadefinitivamentela ayudabilateral, salvola 1 La estrategia dedesestabilizacióneconómicasehabíamostradomuy eficazcontra elGobierno de la Unidad Popular de Salvador Allende en Chile. El bloqueo económico,el desabastecimientoy laespeculación crearonlascondicionessociales necesarias—sobretodo en las clasesmedias—paraqueel golpe militar,que suponíael retomoal “orden”, encontraseun apoyosocialrelativamenteamplio.VerStallings1987,p. 205. 2 Stallings 1987, p. 196. 3 Sobre esta cuestión, verConroy 198’7. 4 Dos décadas de ayudaalimentarianorteamericana habían hechode Nicaraguaun paísmuy dependientede las importacionesde trigo. La imposibilidad repentinade importar trigo norteamericanoobligó alas autoridades nicaragúenses arecurrira proveedores degranode la Europa comunitariay a la URSS.El 26 de mayode 1981,dos meses despuésde la cancelación de los créditos PL-480, Nicaragua recibióel primer cargamentode trigo soviético. Paradójicamente,la URSSimportabagrandescantidadesde trigonorteamericano. - 666 - destinadaal sectorprivado, aduciendoque Nicaraguaestabaimplicadaen el tráfico de armas a la guerrilla salvadoreña. La Administración Reagan tambiénlogró que a partir de 1981 se fueran cerrandodefinitivamentelas fuentesmultilateralesde financiamiento.Como consecuenciade esta política, Nicaragua perdióla posibilidad de contraer créditosde los organismos financieros internacionalespor un valor estimado entrelos 250 y los 390 millones de dólaressólo en el periodo l982~l985!.En 1979el financiamientomultilateral erael 78% del total. En 1984 éste tipo de financiación desapareció totalmente,no reapareciendo hasta19902. Este hechotuvo gravesconsecuenciasparala economía.A pesarde que otras fuentesde financiamiento ocuparonparcialmenteel espaciodejado por estas organizacionesy por la ayuda bilateralde Estados Unidos (ver cuadron0 86), la carenciade divisas ya causóen 1982 una caídade las importacionesdel 22%, la cual contribuyó,junto con otros factores,a que ese año seprodujera una caídadel PIB del 0,8%3. La crónica falta de recursos,por otra parte, propició un enorme déficit fiscal.Éste,al sermonetizado,alimentó unaespiral inflacionaria incontrolableque desalentóel crecimientoy tuvo un elevado costesocial. Paraenfrentarla inflación, el Gobiernoadoptóen 1985 el primer paquetede medidasde ajuste,queno tuvo éxito debidoal esfuerzodefensivo.En 1988 las autoridadeslanzaronde nuevoun estrictoprogramade ajusteestructural,muy similar en su contenidoal que otros paíseshabíanadoptadoa instanciasdel FMI. Este incluía drásticos recortes del gasto y la inversión pública, incluyendola virtual eliminaciónde los subsidios,la devaluacióny la adopción de una nueva monedanacional,y la liberalizaciónde preciosy salarios.Los costessocialesdel plan de ajuste de1988 fueron extremadamenteelevados debidoa que Nicaraguano contó confinanciamiento externopararespaldarlo. En palabrasde Kent Norsworthy, el “paquete” de austeridadfue «una operación quirúrgicasin anestesia»4.Poco mesesdespuésNicaraguasufrió el duro golpe del huracán “Juana”, para el que existió muy pocaasistencia internacional.El huracánagravó los efectos socialesdel Plan deajuste, la 1 Stallings 1987,p. 210 y VV AA 1989,p. 69. 2 Sobre esta cuestión verStahler-Sholk1987 3 VV AA 1989,p. 67. 4Norsworthyy Barry 1990, p. 68. - 667 hiperinflación reapareció,y las condicionesde vida de la población se deterioraron hastanivelesdramáticos.La rentaper cápitadescendióhastael nivel de los añoscuarenta,las estrategiasde supervivenciadejaronatrás las convicciones ideológicasy las lealtades políticas,y se extendióun sentimiento generalizadode desesperaciónque influyó decisivamenteen el resultadode las eleccionesde febrerode 1990. En este marco, lo mássorprendenteno fue la derrotaelectoral del FSLN, sino el hecho de que éste, a pesar detodo lo ocurrido,aún conservarael voto del 40% de la poblacióní. Con el FMI las relacionesse mantuvieronen un nivel muy bajo, debido a que este organismoexigió en 1980 el pago inmediatode un créditode contingencia de 66 millonesde dólaresqueel Gobierno somocista obtuvodosmesesantesde su caída. Nicaragua,además,pudo recurrir en los primeros tiemposde la revolucióna otrasfuentesde financiación,lo que le permitió sortearla estricta condicionalidadque esteorganismosueleexigir paraaccedera sus recursos2. Con el BancoMundial y el Banco Interamericanode Desarrollo (BID), por el contrario, Nicaraguamantuvo buenasrelacioneshastaque la Administración Reagan comenzóa ejercer presionessobreambosorganismos.En los dos años y medio posterioresa la revolución,el BancoMundial concedió préstamos por valor de 107 millones de dólares,y el Banco Interamericanode Desarrollo otorgóotros 176 millones,en amboscasosorientadosa proyectosde inversión productiva,de infraestructuraurbanay de ampliaciónde los servicios sociales. La implementaciónde estosproyectosfue juzgada“ejemplar” por ambos organismosy por entidadesdel sistemade NacionesUnidas, tanto por razones técnicascomo por la estrategiade desarrolloen la que estosproyectosse insertaban3.Nicaragua, además,se mantuvoal corrientede los pagos debidos hastaalgunos añosdespués,y sólo incurrió en atrasoscuandoera ya evidente que no podían esperarsenuevoscréditos y el país seenfrentabaa una aguda crisis de divisas. A partir de noviembrede 1981 la Administraciónnorteamericana empezóa utilizar su influenciay poderde voto en ambosorganismos—EstadosUnidos contabacon el 35% de los votos en el BID y el 20% en el Banco Mundial— 1 Norsworthyy Barry 1990, p. 69. 2 Barraclougheta/ii 1988, p. 81 3 Barraclougbera/ii 1988,p. 81. Vertambién BancoMundial 1981. - 668 - para impedir sistemáticamentela concesiónde nuevos créditosa Nicaragua. Aunque las motivacioneseran visiblementepolíticas, los representantesde EstadosUnidos alegaron“razonesmacroeconómicas”o “problemastécnicos” para impedir la aprobación delos créditos. Esta política fueespecialmentevisible enel BID, y suscitólas protestasde los socios latinoamericanosy europeosdel Banco,descontentospor la politización que Estados Unidosestabaimponiendoen este organismo.El 4 de noviembre de 1981 Estados Unidoslogró impedir un desembolsode 30 millones ya aprobados por este Banco,y el 16 de septiembrede 1982 vetó la concesiónde un nuevo préstamode 34,4 millones destinadoal sectorpesquero.En 1983 EstadosUnidos impidió la concesiónde otro créditodestinadoa construir carreteras rurales,y ese mismo añola política de veto fue oficializada. En consecuencia,en 1984 Nicaraguafue el único paíslatinoamericanoque no pudo recibir préstamosdel BID’. Finalmente,el 30 de enerode 1985,después de una larga serie demaniobrasdilatorias, el Secretariode EstadoGeorge Shultz remitió una carta al Presidentedel Banco, Antonio Ortíz Mena, oponiéndosea la aprobaciónde un préstamoa Nicaraguapor valor de 58,4 millones de dólarespara la reactivacióndel sectoragrícola privado, entonces en estudio. La carta señalabaque EstadosUnidos reconsideraríasus contribucionesal capital del BID si el créditoera aprobado: «Existenpocasdudasde que la aprobaciónpor el ConsejoEjecutivo del préstamo propuesto paracréditosagrícolasharía nuestrosesfuerzos aún másdifíciles. En un sentidoamplio, nuestro objetivocompartido de largo plazo de fortalecer al BID y expandir su basede recursos sería afectadopor la aprobaciónen la Junta del préstamopropuesto»2. A pesardel conflicto que esta carta suscitó conotros sociosdel BID y del daño queseestabahaciendoa la reputacióndel organismo,Estados Unidosimpidió finalmentela aprobacióndel préstamoen el mesde marzode 1985. La AdministraciónReagan. sin embargo,no logró cerrartotalmentelas víasde financiación externade Nicaragua.A pesarde las presionesde Washington,la Comunidad Europeay sus Estadosmiembrosno excluyerona Nicaraguade sus 1 Torresy Coraggio1987, cronología. 2 Citadoen Barry, Vergaray Castro1988,p. 171. - 669 - programasde asistencia,e inclusolos aumentaron. La ayuda de lospaísesdel Estede Europa,por otraparte,experimentóun aumentoespectacular,aunque sólo ocupóparcialmenteel vacío dejado por la ayudanorteamericanay por los organismosfinancieros internacionales(ver cuadron0 86). De estaforma, los esfuerzosde Washingtonparadesestabilizara Nicaraguacondujeron,a modo de “profecía autocumplida”,a un aumentode su dependenciaeconómicadel bloque del Este’. Cuadron0 86 Cambios en la composición de la ayuda externa a Nicaragua, 1979-1986 (Millones de US$) 20(X) 19(X) 1800 11(X) 16(X) 15(X) 14tX) 13(X) o Latinoam, Asiay Africa 12(X) 11(X) U Paísesdel Este 1 (XX) ~ Org. Multilaterales 9(X) SER) U Europa(Dcc., CEE’ Canadá 700 U EstadosUnidos 600 -‘go 400 300 200 100 o Fuente: Datosdela OCDEcitadosen Barraclougher allí 1988, p. 90, Durante los primeros años del proceso revolucionario Latinoamérica proporcionó una tercera parte aproximadamentede la asistencia financiera bilateral a Nicaragua(ver cuadron0 86). México y Venezuela,a través de un impresionante programa de ayuda, realizaronlas aportacionesmás significativas. Ambospaísesfirmaronen 1980 el “Acuerdo de San Jose con 1919-80 1981-83 1984-86 1 Edelman1985y Sánchez1988, p. 13. - 670 - los cinco países del Mercado Común Centroamericano,por el que se comprometierona suministrar 160.000 barriles de petróleo diarios en condicionesmuy favorables.ParaNicaragua,la factura petrolera ascendió entre 1981 y 1983 a unos 50millones de dólares, la sexta parte de sus importacionestotales. En 1982, sinembargo, Venezuela suspendiósus entregas, alegandoretrasos enlos pagos. México se hizo cargo dela cuota venezolanahasta quea mediadosde 1984 decidió reducirdrásticamentesus compromisos petroleros, con razones similares alas de Venezuela. En ambos casosfueron las presiones norteamericanaslas que realmente motivaron la suspensiónde los envíosl.En el caso deMéxico, EstadosUnidos incluyó el cesede la ventasubsidiadade petróleo como condición para el accesoa los préstamosdel FMI. Como ocurrió con otras formasde asistencia, fue la Unión Soviéticala que suplió este vacío.En 1985 la URSS ya garantizó el 90% suministrode petróleoa Nicaraguaa través decréditos concesionales2. La Comunidad Europea, sus Estadosmiembros—particularmente aquelloscon gobiernos socialdemócratas—y los paísesnórdicos han mantenido una posición autónomade EstadosUnidos respectoa la crisis centroamericana, rechazandolos ideologizadosargumentosde la Administración Reagany la escaladamilitar a la quecondujeronsus políticas, aunquesin que ello llevara a un enfrentamientocon su principal aliadoen la defensaoccidental3.En 1979 varios Estadoseuropeosacudieronrápidamenteen ayudade la revolución. En 1982, la Comisión Europea aumentó suasistencia,a pesarde la oposicióndel Reino Unido,alineadocon Washington por razones ideológicasy por el apoyo norteamericanoen la guerrade las Malvinas. En septiembrede 1984 los Cancilleresde la Comunidad Europea, Españay Portugalse reunieroncon sus homólogoscentroamericanosy del Grupo de Contadoraen la Conferencia Ministerial de SanJosé (“San José1”) —que desdeentoncesse ha celebrado anualmente,con la excepcióndel año 1986— paraestablecerun programade ayudaa largo plazo y firmar un Acuerdo de Cooperación,el cuál entró en vigor en 1987. 1 Vandeny Walker 1991, p. 168 y Matthews1984, p.39. 2 Harto 1992,p. 89. 3 Hemosdesarrolladomásampliamente estacuestiónen Sanahuja1994a, p. 146. Vertambién los trabajos contenidosen Roy 1992. - 671 - Las presionesnorteamericanassobre sus aliadosde EuropaOccidentaltuvieron poco éxito en comparacióncon los casos anteriores.Al convocarsela Conferencia“San José1”, el Secretariode EstadoGeorgeShultz envió una carta alas cancillerías europeasen la que pedíala exclusiónde Nicaraguade la ayudacomunitariay se mostraba receloso de lacelebraciónde la reunióny la intervencióneuropeaen el istmo. La reaccióncomunitariaa la poco hábil presiónnorteamericanafue elevarel perfil político de las delegaciones hastael rango ministerial,y establecerreunionesde periodicidadanual, algoinéditoen las relaciones dela Comunidad Europeay el Istmol. Por otra parte,la Comunidad—al igual que sus Estadosmiembrosy los países nórdicos— aumentaronsignificativamentesu ayuda, en vez dereducirla. Nicaraguatampocofue excluidade los programas regionales,y entre 1984 y 1989 fue el primer receptorde ayudade la Comisión,concentrandoun 34% del total. En conjunto, Europa Occidentalha proporcionadoen torno al 20% de la ayuda total recibida por Nicaraguaa lo largo de la décadade los ochenta2.Además,la Comunidadno sesumó al embargocomercial de 1985, a pesarde queel PresidenteReaganasílo solicitó en suvisita a Europade ese año.El apoyo europeono sólo ha sido importanteen términoseconómicos. La ayuda occidentaldesafió la tesis norteamericanade que Nicaraguaestaba totalmente alineadacon el bloque soviético, respaldóla concertaciónregional al no excluir a Nicaragua,y reforzólos intentosde alcanzaruna paznegociada en el marcoregionaly los procesosde democratizacióndel istmo, inicialmente a travésdel proceso abiertoen Contadora,y desde1987 con el Acuerdode Paz de Esquipulas. 10.4.4 El apoyoa la oposicióninterna La tercera dimensiónde las políticasde ayudade las administracionesReagan y Bush duranteel periodo 1981-1989 ha sidola canalizaciónde fondos a las organizacionesde oposición interna. Sinembargo,el énfasisque sele dio a este tipo deayudafue muy diferenteen cada una delas dos presidencias.La AdministraciónReagan,comprometidacon la víamilitar para expulsara los sandinistasdel poder,hizo un uso limitado de la oposición interna,y los fondos 1 Inrernariona/HeraláTrihune,1 de octubrede 1984. 2 Sanahuja1994,p. 148 y 192. - 672 - que destinóa estasorganizacionesno resistenla comparacióncon los dedicados a la Contray a diferenciade ésta,no causaroncontroversiasen el Congresol. Durante la segundamitad de 1981 y a lo largo de 1982 algunos fondos comprometidoscon el Gobiernopero aúnpendientesde desembolso fueron reprogramadospara ser entregadosdirectamenteal sector privado y a organizacionesde oposición2. La reorientaciónde la ayuda a estosgruposfue presentadacomo unaforma de apoyo al “pluralismo democrático”y a la “defensade las libertades”frente a la“amenaza autoritaria”que se atribuyóal régimensandinista.La ayuda,en estecaso, subsidióorganizacionesque se manteníandentro de la legalidad, peroa menudo se trataba de financiar la actividad abiertamentecontrarrevolucionaria—en ocasiones inclusoilegal— de las organizacionesmás beligerantescontra el Sandinismo.Entre los principalesbeneficiariosse encontraronel ConsejoSuperior de la Empresa Privada(COSEP)y a travésde éste, lascámarasempresarialesde la industria, la construccióny la AsociaciónNacionalde Profesionales;la Iglesia Católica; la Confederaciónde Unidad Sindical (CUS), expresiónde un sindicalismode oposiciónque disputabaespaciosa las centralessandinistas;la Asociación Nacional de Agricultores, opuestaa la Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos(UNAG) de tendenciasandinista,y medios de comunicacióncomo el influyente diarioLa Prensa. Parael Gobiernonicaragliense,estanuevaorientaciónde la ayuda implicaba costespolíticos muy superioresa los beneficioseconómicosderivadosde la aportaciónen divisasque representabadicha ayuda.En agostode 1982 las autoridadesnicaragúensescomunicaronoficialmente a la AID que no permitirían nuevastransferenciasal sectorprivado, debidoa que éstas tenían evidentesmotivacionespolíticas. La ayuda, según se indicaba en dicha comunicación,estabasiendo utilizada abiertamentepara desestabilizaral Gobiernoy al procesorevolucionario3.La decisióntambiénse relacionabacon la escaladade las operacionesde la Contra desde Costa Ricay Honduras. 1 Coatsworth1994, p. 181. 2 Segúndatosde la AID citadosen Barry y Preusch1988, p. 282, la donaciónde cinco millonesde dólares dirigida al sectorprivadofue desembolsadade forma gradual.En 1981 se entregaron1,6 millones; en 1982 fueron3 millones;en 1983 0,2 millones y apenas0,1 entre 1924 y 1985. 3 Barry y Preusch1988, p. 205. - 673 - Entre 1984 y 1989 la financiaciónde la oposicióninternaestuvo a cargode la Fundación Nacionalparala Democracia(NED). La NED contó con fondosde la AID y de la Agencia de Información de Estados Unidos (USIA)para programasde “fomento de la democracia” (democracybuilding) y de “información pública”1. Aunque la NED se definecomo “no partidista”,sus programas estuvieron orientadosrealmentea fortalecera las organizacionesde oposicióny a promoversu coordinación para desafiarel podersandinista. De 1984 a 1988la NED otorgódonacionesrelativamente pequeñas—en total, algo más de 2 millones de dólares— a la Coordinadora Democrática Nicaragúense (CDN),a diversasorganizacionesde su entornoy al diario La Prensa,dirigido por Violeta Chamorro(ver cuadron0 87). Estasdonacionesse canalizarona travésde la Asociaciónparala Promoción dela Democraciaen Centroamérica(PRODEMCA), una entidad vinculada abiertamentea la Contra2. Bajo presión de Estados Unidos,Cruz y la CDN boicotearonlas eleccionesde noviembre de 1984, pretendiendoasí restar legitimidad al probabletriunfo del FrenteSandinista.La Prensa reconoció públicamenteen marzode 1985 estar recibiendo fondosde la NED a travésde PRODEMCA. En junio de 1986, pocodespuésde que el Congresode Estados Unidos aprobarael controvertido“paquete”de 100 millones de dólarespara la Contra, el Ministerio del Interior nicaragilensedecidió suspenderindefinidamentela circulacióndel periódico, aunqueéstevolvió a circular en octubrede 1987, como muestradel cumplimientode los Acuerdosde Esquipulaspor partedc Nicaragua. Dicho Ministeriobasó sudecisión, entre otras razones,en la adhesióndel periódicoa la decisióndel Congreso,y en las relacionesdc La Prensacon organizacionesvinculadas alos contrarrevolucionarios. La NED tambiénextendiósu apoyo a organizacionesempresarialescomo el COSEP, FUNDEe INDE (ver cuadron0 87), y a organizacionescívicascomo la antigubernamentalComisión Permanentede Derechos Humanos,que nutrió los informesdel Departamentode Estado sobrelas pretendidas violacionesde derechos humanosdel régimensandinista. 1 USIA financió las nuevasinstalacionesde “RadioCosta Rica”,unaemisora integradaen la red “La Vozde América” (VOA) y diversaspublicacionesperiódicasde gruposantisandinistas en esepaís. 2 En 1986estaentidad,vinculadaal ala derechadel partidoRepublicano,organizóunagira de líderesdela “contra” a Washington paralograrel apoyode congresistasa la aprobaciónde los 100 millonesde dólares paralos contrarrevolucionarios.Ver Barry, Preuschy Simss.f., p. 26. -674- El financiamientode la NED también se haextendido a organizaciones sindicalesde oposicióncomo laConfederaciónde Unidad Sindical (CUS)y la Confederaciónde TrabajadoresNicaragúenses(CIN). En este caso,el canal elegido fue el Instituto de los SindicatosLibres (ETUI). La CUS recibió también fondos del Instituto Norteamericanopara el Desarrollo del Sindicalismo Libre (AIFLD). Ambas entidades,como vimos, han estado estrechamente vinculadasa la AFL-CIO y estánfinanciadasmayoritariamente con fondos del Gobierno norteamericano.Ambas se handistinguido históricamentepor estaral servicio de la política exterior de Estados Unidos —la ALFLD fue creada en1962,justo despuésde la revolucióncubana—y por promover activamenteel sindicalismo anticomunistay los valores de la economíade mercadoentre los trabajadoresde los paísesen desarrollo1• La convocatoriade eleccionesgenerales,anticipadaa febrerode 1990, otorgó a la NED y a su entramadode organizacionesde oposiciónun papelclave en la estrategiade intervención norteamericana.A finales de 1989 el Congreso aprobóla reprogramaciónde 9 millones de dólaresdel presupuestode la AID para financiar las eleccionesy apoyara la oposición.La mayorparte de los fondosfinanció la campañaelectoralde la Unión Nacional Opositora (UNO)y de su candidatapresidencial,Violeta Barrios de Chamorro. El Congreso también reprogramópara estemismo fin 3,5 millones asignadosa la NED, y autorizóa la CIA a desembolsarotros 6 millones parala oposicióninterna. En total, se entregarona la candidaturaopositoraunos 17 millones de dólares, lo que representaba8,5 dólarespor cadauno de los apenas dos millonesde votante censados.En muchospaíses—incluidoEstadosUnidos— una donación de este volumen sería ilegal, y representóen cualquier casouna enorme intrusión externaen el procesoelectoral2.La UNO sólo reconocióhaber recibido 3,7 millonesde dólares,lo que junto a los 1,5 millones adicionales que reconocieronhaber recibido sus organizacionesafiliadas, sumaba5,2 millones. En términos per cápita,esto representabaunos 3,5dólarespor votante,o 7 dólarespor cada voto finalmente destinadoa la UNO3. 1 Esta cuestión se analiza con más detalle en “AFL-CIOOverseas:Oid Ideologiesfor Changing Times”, y Resource Center1991. 2 “Nicaragua:The Election Line-Up”,p. 2. 3 Sobreel enfoquede la AID en laselecciones, verWozniaky Peterson1993. - 675 - Cuadron0 87 La financiación de la oposición interna nicaragllense (1984-1989) LEJ Amigos del Centro Democrático de Centroamérica (PRODEMCA) Coordinadora Democrática Nicaragtiense (CDN) Unión Nacional Opositora (UNO) La Prensa ¡ Radio Corporación 1 CongresoPermanente de Trabajadores (CPT) CentroInternacionalde la Empresa Privada (CIPE) Fundación Nicaraguensede Desarrollo (FUNDE) Instituto para el Desarrollo (INDE) Consejo Superiorde la Empresa Privada (COSEP) Elaboración propia a partir dc””Nicaragua:The Election Line-up” y “The Democracy Offensive” 1 USIA 1 1 FundaciónNacionalpara la Democracia¡National Endowment for Democracy(NED) Instituto de los SindicatosLibres (FTUI) FundaciónNacional de las Cámarasde Comercio Confederaciónde UnidadSindical (CUS) —l Confederaciónde Trabajadores Nicaraguenses (CTN) -E -1 ComisiónPennanente de DerechosHumanos de Nicaragua Centrode Formación Juvenil (CEFOJ) Vía Cívica 1 1Instituto de Promoción y Capacitación 1 Electoral 1 (IPCE) Movimiento deMujere~ Nicaragúenses (MMN) - 676 - Dado quela NED no podíafinanciar directamentefuerzaspolíticas, la mayor parte de los fondosfueron entregadosa organizacionesde su entorno (ver cuadro n0 87). A los viejos beneficiariosde las ayudasde la NED se les sumaronel Instituto de Promoción y CapacitaciónElectoral (IPCE) —un brazo pretendidamenteno partidistade UNO—, “Vía Cívica”, el Congreso Permanentede los Trabajadores(CPT)1, el Movimiento de Mujeres Nicaraglienses(MMN), el Centrode FormaciónJuvenil (CEFOJ)y mediosde marcado carácterantisandinistacomo Radio Corporación. La “lluvia de dólares” que recibieron éstasy otras organizacionesfinanció una vistosa campañaelectoral, peroel efectomás importantede los fondosentregadospor la NED fue forzar la alianzade las fuerzas políticas contrariasal Frente Sandinista—una heterogéneaamalgamade grupospolíticos, que abarcaba desdeel partido Comunistade Nicaragua(PCN) al viejo PartidoConservador, pasando porgrupos somocistaso ligados a la Contra— y crearla UNO, cuyo comportamientohabía estadohastaentoncesdominado porla confrontacióny por fuertestendenciascentrífugas. 10.5 El retorno de la AID: contrarreforma conservadoray desestabilización política 10.5.1 El perfil de la asistenciafinancierade la AID Con las eleccionesde febrerode 1990, Nicaraguase abrió repentinamentea la intervenciónnorteamericana,y lo hizo en unascondicionesexcepcionales.El Sandinismoestaba retrocediendo,la AID contabacon un Gobierno afín ideológicamente,y la economíaestabaen un estadode postración tal, que era totalmentedependientede la ayuda,lo que dabaa los proveedoresde fondos 1 El Congreso Permanentede lasTrabajadores(CFI) fue fundadoen 1987 paraagruparcuatro federacionessindicalesde la izquierday la derechacuyo denominadorcomúnera laoposicióna] Sandinismo: La Confederaciónde Unidad Sindical (CUS), vinculada al AIFLD; la Confederaciónde Trabajadoresde Nicaragua Autónoma (CTN-A), de orientación soclalcristiana;la Confederación Generalde TrabajadoresIndependiente(CGT-I), socialista,y la Confederaciónde Unidady AcciónSindical (CAUS),de ideologíacomunista.Al igual quela UNO, el CPTfue un resultadode los esfuerzosde Estados Unidos para unificara la oposición. Ver Norsworthyy Barry 1990, p. 102. - 677 externosun enormepoderde influencia para desmantelartodo vestigio del Sandinismoy modelarel futuro político y económicodel país imponiendoun modelo afín a susintereses. Inmediatamentedespués de laseleccionesde febrero, Washingtonlanzó un programade ayuda urgente porvalor de 30 millones de dólares que no requeríanaprobación del Congreso. Esta primeraentrega incluyó17,8 millones enayudaalimentariaparael segundo semestrede 1990, en el marco del programa“Alimentos para el Progreso”. La Administración también renovóla cuota azucarera paraNicaragua,en suspenso desde1983, y en marzo derogóoficialmenteel embargocomercial.El 19 de marzola Administración Bush solicitó al Congreso la aprobación de un programa de ayuda extraordinariopor valor de 300 millonesde dólarespara 1990 (Ver cuadro 88) y de otros 200 millonesadicionalespara 1991, que fue aprobadoel 25 de mayo. La AID reclutóaceleradamentefuncionariosparaestablecersu sedeen Managua,la cual alcanzópronto un tamañosimilara la de El Salvador,unade las mayoresdel mundo1. Muy pronto, la AID empezó a subsidiar organizacioneslocales,estableciendosusramificaciones por todoel país. La victoria electoral de la LiNO, sin embargo,fue un hecho tan inesperado parael Departamentode Estado que ésteno teníapreparadoun programade ayudani un plan de ejecucióndetalladouna vezllegara al poder la nueva Administración. La AID no tuvo elaboradauna estrategiaglobal respectoa Nicaragua hastalos primerosmesesde 1991, casiun año despuésde la toma de posesiónde la PresidentaChamorro-. La AID acudió a Nicaraguacon la intención de reestructurarla economía nicaragUensesegúnel patróndel “Consensode Washington”: liberalizaciónde la economía,promoción de las exportacionesno tradicionales,apoyo a los gruposempresarialescon capacidadde insertarserápidamenteen el mercado internacional,primacíadel mercado comomecanismoreguladory reducción del papeldel Estadoen la vida económica. Laaplicaciónde tal programaen la 1 El Departamentode Estado colocóal frentede la misión de la AIDal veteranodiplomático Harry Schlaudeman,en cuyo historial profesional figurabanmisionespolíticamente comprometidasen República Dominicanaen 1965,tras la invasión de Estados Unidos,y en Chile en los primeros años setenta,inmediatamenteantesdel golpedel GeneralPinochet.Ver “Chamorros’sNicaragua: TheUS team Moves in”,p. 2. 2 Recogida en el documentoNicaragua: CountryDevelopmentStrategy1991-1996.Ver AID 1991 e. - 678 - devastada economíanicaraglienseexigía,como paso previo,adoptarun severo programade estabilización,restaurarlos equilibrios económicosbásicosy restablecerlas relacionescon los organismos financieros internacionales. Las implicacionesde un programade estanaturalezaen el caso de Nicaragua, sin embargo,eran de mucho mayoralcancequeen otros paísesde la región. Las políticas de la AID, de inequívocaorientaciónneoliberal,exigían una radical reorientaciónde la economíadel país,profundas transformacionesen la estructurade la propiedad,y cambios radicalesde la legislacióny el marco reguladorde la misma. Porestarazón,el programade la AID trascendíael marco estrictamenteeconómicoy se extendíaal campopolítico, planteando cambios societalesde granmagnitud.A principios de 1991 la Agencia difundió su plan de acción estratégico parael quinquenio1991-1996(ver cuadron0 88), revelando quela Agencia teníaun diseño parael reordenamientode Nicaragua que abarcabatodos los campos, incluyendola propia reforma de la Constitución1• La AID señaló expresamenteque: «La irnplementaciónde estaestrategia,combinadacon la asistencia de otros donantes, debería contribuir a una importante transformaciónde lasociedadnicaragilense.Para /996,Nicaragua deberíaestar bien situada en la ruta de laconstrucciónde la recuperacióneconómica,progresandoen la moderaciónde la inflación y restableciendoel sistemafinanciero. El sectorprivado reasumirásu papel de liderazgo, las exportacionestradicionales resurgirán, las no tradicionalesse establecerán,los enclavesde manufacturasserán establecidosen diversasáreasy la economía alcanzaráun crecimnlento significativo del PIBper cápita. Estados Unidos seráel principal socio comercialde Nicaragua. Paralas elecciones de 1996, los valores centrales de una sociedad democráticaya habrán sido transmitidos por todo el país contribuyendoa la aceptaciónde un Gobierno democráticoy el respeto a los derechoshumanos(...). Finalmente, los servicios básicosserántransformados. El sistema deeducaciónprimaría será fortalecido y despolitizado,y el sistema básico de salud será revitalizado ypuestosobrebasesmás sostenibles»2. 1 AID 199k, p. 21. 2AID 199k, p. 4. - 679 - Cuadron088 Los objetivosde la AID en Nicaragua 1991-1996 Objetivo estratégico 1. Incremento de la inversión (nacional y extranjera) Prioridades políticas Condicionalidad a. Estabilización económica - Objetivos fiscales: reducción del gaSLO público - Objetivos monetarios: eliminación de las emisiones b. Reforma del sistema financiero continuas - Objetivos cambiarios: Proveer divisas para las c. Entorno político favorable a la transacciones corrientes y de capital sin controles carnbiarios inversion - Proveer recursos financieros a traxes del sector pnvado d. Políticas de promoción y apoyo a la - Reforma del sistema financiero inversión - Resolución de los litigios relacionados con los dcrechos de propiedad en el marco de la “política de diálogo” (condicionalidad) de la AID - Políticade incentivos al sector privado Objetivo estratégico2: Incrementode la competenciay diversificaciónde la economía Prioridades políticas Condicionalidad a. Eliminar las barreras a la libre - Eliminación del trato preferencial a las empresas del competencia sector público - Apertura al sector privado de las áreas bajo control b. Apoyo a las privalizaciones monopólíco - Reducción de las barreras comerciales e. Provisión de crédito a mediano - M{xlific~ción de laesiiuclurj de la economm Pialo - Asistencia técnica a la CORNAP para cl proceso de prixahzación d. Divcrsificacion de las exportaciones - Asistencia técnica para favorecer el acceso de los productores al mercado e. Transferencia dc tecnología - Promoción de las exportaciones, con éntasis en los no tradicionales f. Dotación de infraestuctura Objetivo estratégico3: Mayor consensoen los valoresdemocráticos Prioridades políticas Condicionalidad a. Educación cívica - PromWón deja igualdad de oportunidades - Protección y respeto de los derechos económicos y b. Apoyo a organizaciones clave para forjar políticos básicos el consenso en los valores democráticos - Supervisión y rendición de cuentas de los funcionarios públicos c. Apoyo a los esfuerzos para reformar la - Libre acceso a la información Constitución - Papel económico limitado del Gobierno - Protección del derecho a la propiedad privada d. Mejorar la efectividad del Gobierno en - Promoción de Ja empresa privada y Ja libre áreas clave competencia Fuenle: Saldomando 1992, p. 25, en base a AID i991a - 680 - La condicionalidadde la AID reflejélas pretensionesde la AID de realizaruna contrarreforma conservadorade alcanceglobal desdeel momentomismo en el que laAgenciaretornéa Nicaragua.El nuevoGobiernotomó posesiónel 26 de abril de 1990. Sólo unasemana después,el 3 de mayo, firmó un convenio de donaciónde alimentos bajo lacoberturadel programa“Alimentos para el Progreso”1.En dichoConvenio,la AID exigió al Gobiernode Nicaraguaque derogarael marco regulador de la economíaestablecidoen el periodo sandinista,que liberalizara el sectorfinanciero y que iniciara un rápido procesode privatizaciones,transfiriendoa manosprivadaslas empresasdel APP o devolviendo a sus dueñosaquellas propiedadesque hubieran sido “injustamenteconfiscadas”con las siguientespalabras: « [El Gobiernode Nicaragua] e compro~netea llevar a cabo los siguientesajustesen política económica:1. oa proyectos 69,2% Fuente:GAG 1992, p. 11, con datosde laAID 1 Entre ellas, CARL, Creative, Catholic ReliefServices(CRS), Americares,Friends of Americas (FOA), los Caballerosde la Ordende Malta o ProjectHope. Ver “Chamorros Nicaragua: TheUS TeamMovesIn”, p. 5. - 684 - Los 12 millonesde dólares destinados asustituir los libros de texto y reformar el currículum escolar—que el Departamentode Estado consideró “teñidosde Sandinismo”— simbolizanla explícitaorientaciónantisandinistade la ayuda. La AID pretendía“despolitizar” el sistema educativonicaragúense.Sin embargo,lo que la Agenciahizo realmentefue apoyar los esfuerzosde las nuevas autoridadespara “permear de valoresde inspiración cristianael sistema educativo”, según expresóel Ministro de Educaciónde la UNO, Sofonías Cisneros, a pesarde que la Constitucióndefineestableceel carácterlaico de la educaciónen Nicaragua. El cambio de libros, que pretendió hacerseen pleno curso escolar, motivóun áspero enfrentamiento con la Asociación Nacional de Educadores (ANDEN) —el sindicato mayoritario de profesores, cercanoal FSLN— y los representantesde las iglesias protestantes.El Ministerio optó por retirar los nuevos textos,y los distribuyóel siguientecursoescolarl. 10.5.2 La difícil transiciónnicaragliensey el papelde la AID El programade la AID en 1990 pretendióestabilizar al nuevo gobiernoy hacerviable suplan económico.La ayuda norteamericana,sin embargo,no consiguió ningunode estosobjetivos: por un lado, fueinferior a lo requeridoy se desembolsócon retraso, lo que fueun factor clave en el fracasola primera fasedel plan económicodel Gobierno. Por otro lado,al financiar a la extrema derechay susactividadesdesestabilizadoras,la AID contribuyóactivamentea gestarla crisis políticae institucional que Nicaragua atravesó durantelos dos primeros añosde Gobiernode Violeta Chamorro. Las eleccionesde 1990 fueron, a pesarde los condicionantesexternos,un acontecimiento extraordinariodesdeel punto de vistade la democratizacióny la pacificación del país. Los resultados fueronavaladospor un grado de limpieza y transparenciasin precedentesy, lo más importante,fueron la 1 El Ministro Cisneros y el Viceministro Humberto Belli eran conocidosmiembros de una congregacióncarismáticacatólicapróxima al Cardenal Obando.Ver Norsworthy y Barry 1990, p. 107. - 685 - culminaciónde dosañosde negociacionesde paz, permitierontrasladarel conflicto armadoa la arenapolítica y afirmaron los principios democráticos frente ala lógica militarista de la Administración norteamericanay la Contra, dando pasoa un procesode transiciónpacíficade poderesinéditoen la historia de Nicaragua. Si la estrategiade la AdministraciónReagan hubieratenido éxito,un eventual régimen postsandinistahubierapodido intentar la eliminación inmediatade todo vestigio dela revolución. Sinembargo,la derrota sandinistase produjo en el mareo de unas eleccionesy el FSLN, todavíael mayor partidodel país,se mantuvo intacto.El Gobiernode VioletaChamorrose vio obligado a buscar compromisospolíticos con suoponente,lo que permitió llevar a cabo una transiciónpacíficay ordenaday reducir las represaliasal mínimol. El marco político de este proceso fue establecidoa travésdel “Protocolo de Transición” del 27 de marzo de 1990, firmado tras un mes detensas negociacionespor Antonio Lacayo, representantede la UNO, y el General Humberto Ortega,jefe del Ejército Popular Sandinista (EPS).A travésde este protocolo, ambas fuerzaspolíticassecomprometíana respetarla legalidady el ordenamientoconstitucional vigente,se manteníanlas fuerzas armadasy la integridad del Estado y el entramado institucional establecido,y se garantizabanlas reformasdel periodo sandinista,sobre todo en lo referido a los derechosde propiedad adquiridos en tal periodo. El Protocolo exigió importantesconcesionespor ambaspartes. El FSLN asumióel papel de oposición legal, renunciandoa “gobernardesdeabajo” a pesarde ser todavíael partido másfuerte. El sector moderadode la UNO, por su parte, rompió conla arraigada tradiciónnicaragúensede aniquilar a los perdedores al aceptar la legalidadvigente y el diálogo conel FSLN como fuerzade oposición, y reconocióque cualquier intento de desmantelarlas fuerzas armadas, en un momento en el que las fuerzas de la Contra permanecíanen armasy la extrema derechacreía llegado el momentode la revancha, podía desataruna nuevaoleadade violenciae impedir la transición. Los acuerdos tuvieron una significación histórica puesalejarona cortoplazo el fantasmade la guerracivil y permitieronla primera transmisióndemocrática de poderes en la historia de Nicaragua.El Protocolo también garantizabala 1 Saldomando1992, p. 16 y Coatsworth1994,p. 214. - 686 - seguridaddel FSLN y sus miembros,y desde laperspectivade la UNO, llegar a un acuerdo de Estado conlos sandinistasera la única formade lograr la estabilidad política y social necesariapara implementar el programa económicodel nuevo gobierno. El espíritu de los Protocolosde Transiciónencontró,sin embargo,muchas dificultades para afirmarse en el difícil escenario del postsandinismo. En primer lugar, el acuerdo provocó tensionesy divisionesen las dos fuerzas políticas —especialmenteen la UNO— que pusieronen peligro la estabilidad de la coalición gubernamental,lo que a lapostre provocósu ruptura. En segundolugar, el nuevo Gobierno intentó aplicarun drástico programade estabilización y reestructuraciónde la economía.Este programafue acordado con la AID y se aplicósin consultani negociaciónprevia con otrasfuerzas sociales,con un ritmo muy acelerado,y sin preocupaciónaparentepor las dramáticas consecuenciassocialesdel mismo. Apenas cinco mesesdespuésde la toma de posesiónde la PresidentaVioleta Chamorrose produjo la huelga generalde julio de 1990, la situaciónpolítica se polarizó y el paísvolvió a estaral bordede la guerra ciyil. Los primeros mesesde Gobierno revelaron las profundas divisionesque persistíandentrode la heterogéneacoalición gubernamental, mostrandoque éstaera poco más que unaalianza antisandinista.Aunque todoslos sectores compartían la oposición al Sandinismo, emergieron fuertes diferencias sobre los ritmos y formasde debilitar al FSLN y llevar a cabo la recomposicióndel país. El sectormoderado,lideradopor la presidentaChamorro,optó por un enfoque pragmático,asumiendola coexistenciacon el FSLN. Sus oponentes, encabezadospor el VicepresidenteVirgilio Godoy, incluyeron los partidos de extrema derechade la UNO, ex-contras y sectoresdel exilio en Miami, parte de la jerarquíade la Iglesia Católicay los dirigentes del COSEP. Este grupo, mucho más ideologizado y extremista,abogó por la inmediata y total eliminación del Sandinismo por cualquier medio, y rechazó los Protocolos de Transición—particularmente las cláusulas porlas quesemanteníaa Humberto Ortegacomojefedel EPSy se reconocíanlos derechosde propiedadderivados de las reformassandinistas—como unainnecesaria“concesión” al FSLN, argumentando queel mandatoelectoralde la UNO no requería“compartir” el poder!. 1 Enríquezeta/ii 1991, p. 7. - 687 - La formaciónde Gobiernopor partede la Presidenta Chamorroagudizó las divisionesinternasde la UNO. Los puestosclavedel gabinetefueron otorgados a los asesores técnicosde confianza deVioleta Chamorro,dejandoal margen a los representantesde los partidosde la UNO y al COSEP. Lamarginaciónde la derechaen el ejecutivo llegó al punto de que el Vicepresidente,Virgilio Godoy,no tuvo asignadaningunafunciónde gobiernol. Chamorromantuvoel control del ejecutivo, pero la mayorpartede los representantesde la UNO en la AsambleaNacional y cercadel 70% de los ayuntamientos—incluyendo Managuay su alcalde, Arnoldo Alemán— respaldarona Virgilio Godoy. Durante los primerosmesesde gobiernoVioleta Chamorro,en minoría en la AsambleaNacional, gobernó mediantedecretosejecutivos, evitando así someterla legislaciónal bloque mayoritario“godoyista” de la Asamblea.La extrema derecha tuvo ademáscierto éxito organizandomovimientos de protestaen la basesocial, aprovechandoel descontentode los ex-contraspor el incumplimientogubernamentalde los acuerdosde desmovilización. Washingtonse involucró directamenteen estadinámicaponiendoen práctica una estrategia ambigua y en ocasionescontradictoria. La AID apoyó oficialmenteal Gobierno, comprometiéndosecon la estabilidadpolítica. Sin embargo,los acuerdos alcanzados porel Gobiernoen aras de dichaestabilidad no coincidíanconla estrategiaantisandinistade la AID. La Agencia consideró que la líneamoderadade la UNO erademasiado“conciliadora” con el FSLN, queno era posiblela convivenciacon el Sandinismoen un marco democrático, que éste debía sererradicado,y queel procesode reestructuración políticay económicadebíaavanzarmuchomásrápido. LaAID presionódirectamenteal Gobierno, llegando a retener la ayuda, y ademásrespaldó política y económicamentea las fuerzas que sele oponíandesdela extremaderechay a su estrategiade confrontación. Las presionesejercidaspor el Departamentode Estadoy las campañas políticas deestossectores hanestadomuy coordinadas, 1 Los asesoresde Violeta Chamorroque obtuvieroncarteras ministerialeseran miembros destacadosdela Comisión para la Reconstruccióny el Desarrollode Nicaragua(CORDENIC): Antonio Lacayo como Ministrode la Presidencia;Enrique Dreyfusen Relaciones Exteriores; FranciscoRosalescomo Ministro de Trabajo; RobertoRondónen agricultura; Silviode Franco en Economíay Desarrollo,y FranciscoMayorga como Presidentedel Banco Central. CORDENICesun centrode estudiosy opinióneconómicaformadoen 1988por intelectualesy empresarios “modernizantes”de la agroindustria interesadosen edificar una alternativa moderadaa los empresariosconservadoresde extremaderecha, muchosde ellos con vínculos conel Somocismo,quedominabanel COSEP. - 688 - poniendode manifiesto que la AID seasociéa estasfuerzaspara aumentar su capacidadde presióne incidenciaen la política nacional.El apoyo externo fortaleció la capacidadde desestabilizaciónde los extremistasde derecha, que se sintieron respaldadospor sectorespoderososde Washington, alimentando la crisis política y la ingobernabilidad’. La selección de contrapartes nacionalessin consultapreviapor partede la AID y la NED y la evidente politizaciónde la ayudaha motivadolas protestasdel ejecutivo.Entre 1990 y 1992 la AID ha concedidoal margende conveniosde cooperacióncon elGobierno unos76 millones de dólares aorganizacionesde diversotipo, la mayor partede ellas vinculadas ala oposiciónde derecha, En estemarco se alentó y financió la creacióndel movimientode alcaldes “Salvemosla Democracia”. La visibilidadpolítica de las alcaldías fue realzada por los 10 millones de dólaresdestinados a obrasmunicipalesen 1990 (ver cuadro n0 89). El impacto de estosfondos fue muy visible en Managua, fortaleciendo la figura del alcalde, el derechistaArnoldo Alemán, y parece tenercomo objetivo las eleccionesde 1996, a las que ésteya ha anunciadosu candidaturacomo líderdel PartidoLiberal Constitucionalista(PLC)2. La AID, además,destinó 14 millones de dólares al “Proyecto de Fortalecimientode Instituciones Democráticas”.El proyecto pretendía promover los “valores democráticos”y reforzar el pluralismo político, pero los fondosse distribuyeronmuy sesgadamente,fortaleciendoa los gruposmás conservadoresy a los sectoresmásdestacadosen la crítica y la oposiciónde derechaal tándemChamorro-Lacayoy su equipode Gobierno.El proyecto financió el personalliberado del CongresoPermanentede los Trabajadores (CRE), el movimientode alcaldes,la Asociación Cívicade la Resistencia,y “mediosde comunicación clave para forjar valoresdemocráticos”,señalandoa La Prensa, a la estatal Radio Nicaragua y a la antisandinistaRadio Corporación3como objetivos expresosdel proyecto4. 1 Bendaña1994, p. 172. 2 Seballos1991,p. 34, y “La estrategiade la AID”, p. 24. 3 Radio Corporaciónse distinguió por sus llamamientosa la represiónviolenta de los huelguistasenjulio de 1990. 4AID 199ff. - 689 - 10.5.3 Elfracasodel Plan Mayorgay los acuerdosde concertación El espíritu de reconciliaciónnacional,democraciapluralista, convivencia pacíficay respetoa la legalidadvigente se fue desmoronandoconformeel Gobiernocomenzóa aplicar su planeconómico.Dicho Plan, diseñadopor el Presidentedel Banco Central, Francisco Mayorga, pretendíalograr la estabilizacióneconómicaa corto plazo,y sustituir el modelo de “economía mixta” sandinista poruna economíade mercado según los parámetros neoliberales,con el sectorprivado y las exportacionescomofuerzasmotrices de la recuperacióny el crecimientoeconómico.Mayorga prometió reducir la inflación en los primeros100 días deGobierno,alcanzarun crecimientode la produccióndel 10%en 1990,y sostenerdicha tasade crecimientohasta1996. El Plan económicode Mayorgateníatres fases. La primera,denominada“fase de reactivaciónde emergencia”o “Plan de los cien días” se aplicaríaen los tres primerosmesesde gobierno.En esta fasese intentaría estabilizarla economía, erradicar¡a inflación a través de drásticas medidasde austeridad,e introducir una nueva moneda,el “córdoba-oro”, fijadaal dólar y librementeconvertible. En esta fase también seiniciaría el procesode privatizaciónde las empresas públicas, y se estimularíala reactivacióneconómicay las exportaciones, poniendode nuevolas tierrasen cultivo. La segunda fase —“Recuperacióny reconstrucción”—pretendíarecuperarlos niveles de producciónde finales de finales de los setentaa través de la reduccióna gran escaladel aparato estatal,la privatización de todas las empresasdel Estado y el sistema bancario, y la reconstrucciónde la infraestructurabásica. El objetivo de la tercera fase—“Modernizacióny prosperidad”—,finalmente, era la transformaciónde la estructura productivadel país a través de la inversión extranjera,la promociónde las exportacionesno tradicionalesy el establecimientode “zonasfrancas”. La necesidadde un programa de estabilización como paso previoa la reactivaciónera ampliamenteaceptadadentro y fuera de Nicaragua dada la magnitud de los desequilibriosestructuralesque lastrabanla economía nicaragtiense.Las tensionespolíticas,la fragilidad de lapropiaeconomíay la - 690 - crisis socialquevivía el país recomendaban adoptarun enfoque gradualistadel ajuste, minimizar sus costes sociales estableciendomecanismosde compensaciónen favor de los másvulnerables,y distribuir estoscostesde la forma másequitativa posible. El Gobiernooptó sin embargopor un tratamientode shockde corto plazo,que coincidíacon los enfoquesy la condicionalidad de la AID. La misión de la AID en Managua insistióen su condicionalidadestabaayudandoal Gobiernoa cumplir su propio plan económico,y que no estabaimponiendoninguna política económica.Estaafirmación, sin embargo, fue desmentidapor los hechos.En noviembrede 1990 la AID retuvo los desembolsosdurantecasi un mes,mostrandosu descontentocon los acuerdosde concertacióndel mes de octubre,que imponíanun ritmo másgraduala las medidasde estabilizacióny a las privatizacionesl. Las medidasde austeridaddel “Plan de los cien días”se llevaron a la práctica con una rapidezinusitaday sin ningún tipo de compensaciónsocial. Entre marzo y junio de 1990 se iniciaron los despidosmasivosde empleadosdel sectorpúblico, que llegaron a ser un total de 32.000 —el 20% del empleo estatal— a principios de 1991; la Leydel Servicio Civil y los convenios colectivos fueron suspendidos,se eliminaron subsidios vitalespara la subsistenciay se produjo una caídaespectaculardel poderadquisitivode los salarios, inducida porconstantes “minidevaluaciones”y por la liberalización total de los precios.El desempleoaumentóaceleradamente,al sumarsemiles de desmovilizadosdel EPS y la Contraa los afectadospor la recesióny a los cesantesdel sectorpúblico2. En mayo,el Gobierno establecióla Comisión Nacionaldel Sector Público (CORNAP), introdujodos decretosejecutivos para dar inicio al procesode privatizaciones,y establecióla “Comisión Nacionalde Revisiónde Confiscaciones”con el objetivode revertir a sus antiguos dueños las empresaspúblicaso las tierrasen manosde las cooperativas. 1 La AID también argumentó queel Gobiernohabíaviolado la condicionalidadeconómicadel ESR1 y II al utilizar partedel petróleoimportadocon los ESF paralas operacionesdel Ejército y la policía.VerAID 1991e. 2 En junio de 1990 terminó oficialmenteel procesode desmovilizaciónde la Contra, y se acelerólareducciónde efectivosdel EPS. Segúndatosde ONUCA,los desmovilizadosde la Contra fueron19.256. El EPS pasóde 82.000 a 15.000 hombres.La AID financié la reinserción delos ex-combatientesde laContracon 50 millonesde dólares.Sin embargo,no destinó fondosparaapoyarla reinserción profesionalde losdesmovilizadosdel EPS.Ver Bendaña1994,p. 167. - 691 - En apenascien días,las draconianasmedidasde austeridaddel Plan Mayorgay la amenazade devoluciónde las propiedades a sus antiguos dueños—algunos de ellos, viejossomocístas retornadosdel exilio— llevaronal paísal borde del enfrentamientogeneralizado.En mayo se produjo una huelganacional de empleadospúblicos,en junio los trabajadoresde algunascooperativasagrícolas de León y Chinandegatomaronlas tierras,impidiendoel acceso alos antiguos propietarios, y en julio el país quedó paralizado poruna huelgageneral convocadapor las centrales sandinistasen demandade estabilidadlaboral, aumentode salarios,derogaciónde losdecretosprivatizadoresy cumplimiento de los acuerdosalcanzados en mayo, queel Gobiernono había respetado.Los huelguistasbloquearonlas calles conbarricadasy cuestionaronal liderazgo sandinista, queen arasde la estabilidadapoyó renuentementela convocatoria. El papel estabilizadordel EPS se puso de manifiesto enlas jornadasde julio, cuandoel Ejército retiró las barricadas,garantizó el orden pero rehusó reprimir violentamentea los manifestantesy contramanifestantes—muchosde ellos armados—,tal y como exigió el sectorgodoyistade la UNO y los empresariosdel COSER En agostoel Gobierno introdujo el Córdoba-oro,exigiendo el pago de los impuestosy las facturas de los servicios públicos esencialesen la nueva moneda,a pesarde que la mayor parte de los salarios y los ingresosde los trabajadoresinformales continuaronpercibiéndoseen viejos córdobas.En septiembrecomenzaronlas privatizacionesde empresasindustriales,y con ellas las ocupacionesde factorías.Estosacontecimientosauguraronuna nueva oleadade huelgasy conflictividadsocial. Con motivo de la huelga general,las actividadesdesestabilizadorasde la extrema derechase intensificaron, contribuyendoa polarizar la situacióny forzar el enfrentamiento.Bandasarmadasde ex-contrasse enfrentarona los huelguistasy ocuparonilegalmentetierras de cooperativas.Los mediosde comunicaciónvinculados a la derecha—Radio Corporación,La Prensa— exigieron el restablecimientodel orden a través de medidas represivas, condenandola negociación.El VicepresidenteGodoy organizóunaComisión de Salvación Nacional—rápidamentedeclarada “extra-gubernamental”por la Presidenta—con algunosde los másdestacados partidarios dela “línea dura”. Godoy tambiénanuncióla creaciónde una red de Comités localesde Salvación - 692 - Nacional para enfrentarsea los sandinistasanteeventuales confrontaciones sociales. Godoy logró incorporara su movimiento a numerosos ex-contras,respaldando públicamentesusdemandasde tierras y capitalizandoel descontentode estos grupos por el incumplimiento gubernamentalde los acuerdos de desmovilización.Entre julio y noviembre los ex-contras, alentadospor la extrema derechay el Movimiento de Alcaldes de la UNO protagonizaron tomasde tierrasy alcaldíasy cortesde carreteras.En enerode 1991 más de cien alcaldes, reunidosen una conferencia sobre democraciamunicipal financiadapor la NED, elevaronel tono de susdemandaspolíticas exigiendo públicamentela renuncia delos Ministros dela Presidenciay de Gobernación y del Jefedel Ejército,Antonio Lacayo,Carlos Hurtadoy HumbertoOrtegay la aceleración delprocesode privatizaciones. El riesgode enfrentamientogeneralizadoy la situaciónde ingobernabilidaddel pafs dio pasoa un nuevoconsensorespectoa la necesidadde garantizarla estabilidadpolítica y económicaincorporandoa un procesode diálogo a los trabajadores,a los empresariosy a la oposición sandinista.En septiembrese inició el procesode diálogo. El FSLN y el ejecutivo también comenzarona colaborar en la AsambleaNacional, creandouna mayoríaparlamentariaque aisló a la extremaderechay que inauguró una etapade “cogobierno”. Ello permitió que se consolidaraun espaciopolítico de centro entre los sectores moderadosde la UNO y el FSLN y la jerarquíadel Ejército. En octubreel Gobierno, la UNAG, y el sandinistaFrenteNacional de Trabajadores(FNT) firmaron los acuerdosde Concertación que reconocieron los derechos adquiridos de los trabajadoresen las empresas públicas,atenuaron la conflictividad laboral y dieronpasoa un enfoquede laestabilizacióny el ajuste más gradualista,a la introducciónde programasde compensaciónsocial del ajuste’, y se abandonaba laestrategia rápidade privatizaciones.El COSEP rehusó firmar,en desacuerdocon los términosel acuerdosobre privatización, y el CPT firmó sólo una parte. En diciembre, Mayorgafue sustituido por el 1 Ennoviembrede 1990fuecreadoel “Fondode InversiónSocialde Emergencia”(FISE). Este Fondose ha destinadoa crearempleotemporal medianteobras públicasde construccióny reparaciónde infraestructuraintensivasen manode obra, a la atención primariade salud,y a facilitar crédito y materialespara laconstrucciónde viviendas.La falta de recursosy constriccionesinstitucionales,sin embargo,limitaron el impacto del FISE. En 1992, por ejemplo,sólo secrearon10.000puestosde trabajodirectosy 20.000 indirectosen los planes de empleode emergencia,respectoa los 80.000 previstos.VerBarahonay Neira 1993, p. 161. - 693 - Vicepresidentedel Banco Central,Raúl Lacayo; el Presidente de la CORNAP, Erxvin Krúger, fue cesado,y emergióHaroldo Montealegre,asesorde Violeta Chamorro, como nuevo “cerebro” económicodel Gobierno. El procesode concertacióny la caídade Mayorga fueimpulsado por los magrosresultadosdel “Plan de los cien días”. La inflación alcanzóel 1 3.500% anual, la esperadareactivacióneconómicano se produjo y 1990 terminó con una caídadel productobruto del 1,7% y del productoper cápita del 3,7%.Las medidas de austeridadfiscal imprimieron un fuerte sesgorecesivo a la actividadeconómica,impidiendo la recuperaciónde la producciónagraria.El sectoragrarioera uno de los componentescríticos del plan gubernamentalde reactivacióneconómica,en el cual seesperabaun fuerte incrementode la producciónde granos paraabastecerel mercado interno, así comouna rápida recuperaciónde la producciónexportable —particularmenteel algodón— para generardivisasy respaldarla estabilizacióneconómica.Sin embargo,en 1990 el Gobiernoredujo el créditodisponiblepara el sectoragrario en un 35%. a pesardc que éste fue más necesarioque nunca debido a las constantes devaluacionesdel córdobay el consiguiente incrementode los preciosde los insumos agrícolas. Lasequíay las inundacionesse sumarona la ausenciade incentivosdel Gobierno. Finalmente,sólo la mitadde las tierras algodonerasse pusieronen cultivo, y las cosechasde maíz y café fueron respectivamenteun 40% y un 35% inferiores a loesperadol. Las medidas deausteridadinducidas porla AID afectaronespecialmentea las cooperativasy las granjasestatalesdel Área Propiedaddel Pueblo(APP). En el programade ayudadel año 1990 se había incluido inicialmenteuna partida de 15 millonesde dólarespara respaldarel crédito agrario, pero éstano llegó a ejecutarse,y posteriormentela AID señalóexpresamenteque «la restricción del crédito alAP? es la clavede la estabilización»2.Abandonara su suertea unos sectores productivosestratégicospara el desarrollo nacional tenía profundas implicaciones económicas:el riesgo de estrangulamientoeconómico y el impagode deudas conducirían ala liquidación de las granjasestatalesy las cooperativasy a la recomposiciónde la gran propiedadterrateniente,y por otraparte la autosuficienciaalimentariade Nicaraguapodría sufrir un fuerte 1 Enríquezeta/ii 1992, p. 18. 2AID 1990h,p.11. -694- deterioro’. Peroello tambiéntuvo un evidente significadopolítico, ya quelas granjas estatalesy las cooperativasagrariaseran el principal legado de la reforma agraria sandinista, y uno de los bastionesorganizativos de la Asociaciónde Trabajadoresdel Campo(ATC), sindicato campesinoligado al FSLN. A lo largo de 1990 y 1991 las medidas de liberalización comercial y la afluenciade granosimportados tambiéncontribuyerona agravarla situación del sectoragrario. En enerode 1991 la Empresa Nacionalde GranosBásicos (ENABAS), responsablede la comercializacióny la fijación de precios de garantía,dejó de adquirir sorgo después derecibir una donaciónde 44.000 toneladasde maíz procedentedel programa“Alimentos parael Progreso”de la AID —ambos productosse utilizan indistintamentepara la alimentación humanay del ganado.Dicha donaciónsuperabaampliamentela demanda nacional,quehabía estadosuficientementecubierta porlos productores locales. Ello deprimió los precios, amenazandocon la bancarrota a muchos productores. Finalmente, ENABAS tuvo queadquirir el sorgoe interrumpir la distribucióndel maíz norteamericano,que un año después aúnestabaen las bodegasde este organismo.En cualquiercaso,ello no evité que la ayuda alimentaria tuvieraun fuerte efecto desincentivadoren la producción nacional2. Uno de los factoresmás importantesdel fracasodel Plan, sin embargo, fuela falta de financiación externa. En la Conferencia de donantes europeos celebradaen Romaen junio de 1990, Nicaraguaestimóque las necesidadesde la primera fasedel Plan económicoeran de unos300 millones de dólares, dentro de un paquetede 900 millones para el primer año. En 1991 se necesitarían581 millones adicionales,y en añosposterioreslas necesidadesse mantendríanentre los 500 y los 600 millones anuales.Sin embargo, los compromisosde ayuda de la AID, al igual que los de otros donantes. estuvieronmuy por debajode las necesidadesnicaragúenses,y la ayudano llegó con la celeridad requerida parahacerviable la primer fasedel Plan. 1 Serray Castro 1994, pp.216-218. 2 Un detalladoanálisisde la “sobreprogramación”de la ayudaalimentarianorteamericanaen Nicaraguaen el periodo 1990-1991y susefectosnocivos sobre laproducción nacional,en Garst 1992, pp.89-95. - 695 - En diciembrede 1990 laAID habíadesembolsadosólo 116 de los300 millones de dólarescomprometidosen marzo,y los donanteseuropeos habíanconcedido sólo 60 millonesí. Por otra parte,el 85% de los fondos ESFconcedidospor EstadosUnidos para apoyar la balanzade pagos tuvo que ser destinadoa importacionesde petróleo, despuésdel repentino aumentode los precios causadopor la guerradel Golfo. El Gobierno Chamorroterminó 1990 con necesidadesde financiación externaacumuladaspara 1991 superioresa los 1.000millones de dólares,de los que una terceraparte correspondíanal pago de atrasosde ladeudamultilateral, sin el cual no eraposibleaccedera nuevos créditos2. Razonesburocráticas, económicasy políticas explican el retraso quesufrió el desembolsode losfondos por partede laAID. Tras los acuerdosde octubrede 1990, la Agencia aceptóque el procesode privatizacionesdebía hacersecon mayor cautelay lentitud, flexibilizando su condicionalidaden este campo, pero también ejerció fuertes presiones —incluyendola retención de los desembolsos—para mantenerel calendariode la estabilizacióny el rumbo ortodoxo de las reformas estructurales,exigiendo que se introdujera en la AsambleaNacional la legislaciónliberalizadorarequerida3.Por otra parte. en septiembrede 1990 se hicieron públicaslas presionesdel Departamentode Estado para queNicaraguaretirase la demandaque el Gobierno sandinista había interpuestocontraEstados Unidosen la Corte Internacionalde Justicia. Dichas presionesincluyeron la congelacióndurante casiun mes de los desembolsosde ayuda,aunquela AID justificó el retraso alegandoque el Gobiernono cumplíasuscompromisoseconómicos.En septiembrede 1991 el canciller nicaragiiense,Enrique Dreyfus, anunciéque Nicaraguaretirabala demandacon el objeto de ‘fortalecer las relacionesde amistadentreambos países”,renunciando así ala posibilidadde percibir las indemnizacionesfijadas por este tribunal —17.000millones de dólares— o llegar a un arreglo económico satisfactorio al margen del Tribunal. Casi simultáneamente Washington anulóla deudaoficial nicaragliensecon EstadosUnidos, que ascendíaa 298 millonesde dólares4. 1 Sobrelos retrasosen los desembolsos de laAID, ver GAO 1992c,pp. 18 y 48. 2 Enríquezeta/ii 199], p. 20, con datosdel Gobierno de Nicaragua. 3 Saldomando1992, p. 101. 4 Saldomando1992, p. 102. - 696 - 10.5.4 La AID y la política económica en el periodo 1991-1993: profundizandoel ajuste recesivo A partir de marzode 1991 la política de estabilizacióny ajuste entróen una nuevafase, dirigida por Antonio Lacayo, que a pesarde sutono populistano fue menosortodoxaque la anterior. En estafase el Gobiernocontó con una fuerte afluenciade ayudaexterna,vía donacioneso financiaciónconcesional. El monto total de recursosexternosnetosgestionadosen 1991 para apoyar la ejecuciónde la política de estabilizacióny ajustefue de 716 millones de dólares,de los cuales306 correspondíana divisaslíquidas. La culminaciónde las negociacionescon el FMI y la firma de un acuerdostand-byen septiembre de 1991, y la renegociaciónde la deudaexterna en el “Club de París” permitieronque en 1992 y 1993 los flujos de financiaciónexternatambién alcanzaranun nivel muy alto, hasta representarel 50% del PIB de Nicaragua. La mayor parte de los recursos procedían de EstadosUnidos. A los desembolsosde la AID de 1990 pendientesde ejecuciónse les sumaron los aproximadamente250 millones de dólaresprogramadospara 1991, de los cuales 187,5 millones eran los ESFcorrespondientesal III Programade Estabilizacióny RecuperaciónEconómica(Economic Stahilization and RecoveryPrograrn III o ESR-III), destinados a apoyarlas metasdel Gobierno en materiade reservasinternacionalesy respaldodel córdoba-oro.Estados Unidos,además, utilizó suinfluenciaen el FMI para lograr que éstefirmara un acuerdoStand-hycon Nicaraguaen el que se establecióunacondicionalidad y unos criterios de desempeño(performancecriteria) relativamente menos estrictosque los quevenían siendoaplicadosa otros paísesdel área2. La afluenciade financiaciónexterna—unidaa una políticafiscal y monetaria muy restrictivapor partedel Banco Central— permitió acabarrápidamente con el procesoinflacionarioy mantener fijoel tipo de cambio en condiciones de libre convertibilidad, peroa costade elevar el endeudamientoexterno, encarecerlos tipos deinterés e imprimir un fuerte sesgo recesivo a la economía—lo que ha tenido efectos muynegativosen materiade produccióny empleo— y sobrevaluarel tipo de cambio, penalizandoa los sectores exportadoresy deteriorandola balanzacomercial. Este proceso ilustra los 1 Paraestasección,ver CRIES 1994y Acevedo1993. 2 Acevedo1993,p. 25. - 697 - dilemas y contradiccionesa los que seenfrentanlas economíasque han aplicadolas políticasortodoxasde estabilizacióny de liberalización comercial del “Consensode Washington”que componenla condicionalidadde la AID, y muestra una vez más que laspolíticas de estabilizaciónde orientación neoliberal son ineficaces e incluso contraproducentespara lograr la eliminaciónde los desequilibrios externosde la economía. Algunos indicadores económicosseleccionadosilustran la magnitud de la recesión:el PIB per cápita cayó un 3,7% en 1991 y un 4,5% en 1992 (ver cuadron0 92), el desempleoabiertopasódel 11 al 22% entre1990 y 1992, y la subutilizaciónde la fuerzade trabajollegó a superarel 60% de la PEA. Los sindicatos, debilitadospor el desempleo,no contaron con el apoyo de los líderesdel FSLN, que estabancomprometidoscon el “cogobierno”, y no pudieron movilizaruna oposición efectiva.El preciopagado paraacabarcon la inflación también fue muy elevado en materia de gasto social. Los presupuestosde salud, por ejemplo, se redujeron en un 60%, dejando colapsadoslos servicioshospitalarios. Cuadro n0 91 Nicaragua: evolución del PIB, 1988-1994 (Enporcentaje) 88 89 90 91 92 93 94(ai acumulado 81-90 acumulado 91-94(a) [‘iB -12,4 -12 -0,1 -0,2 0,4 -0,9 25 -12,8 1,9 PlEpercápita -14.5 -4.3 -3.1 -3,6 -3.4 -42 -1.3 33,5 -12,4 Porcentajessobrela hne de valores a precios de1980 (a> Estimaciónpreliminar Fuente:CEPAL 1994b,p. 40 y 41 Las restriccionesdel créditocontinuaronsiendoun freno a la reactivaciónde la producción.Sólo en términos nominales,el crédito agropecuariopasó de 462 millonesde córdobasen 1991 a 173 millones en 1993. El crédito, además, se fueconcentrandopaulatinamenteen la gran producciónagropecuaria,en perjuicio alos pequeñosy medianos campesinos (vercuadron0 91). - 698 - Cuadron0 92 Nicaragua: estructura del crédito agropecuario de corto plazo, 1989-1992 (En porcentaje por tipodepropiedad) Tipodeoropicdad Pequeñay medianaproducción 1989 1990 1991 1992 56,0 40,0 29,0 23,0 OranprWuccÉdnpñvada 31,0 56,0 71,0 77,0 Área Propiedaddel Pueblo(APP) 131) 4.0 0.0 0.0 Fuente:Acevedo1994,p. 24, con datosdel BancoNacionalde Desarrolloy Nitiapan Las políticas monetarias restrictivas aplicadas enel marcode la estabilización económicacontribuyerona provocaruna fuerte sobrevaluacióndel córdobaen términos reales,que seestimó llegó a ser de un 60%. En un contexto de liberalizacióncomercial y acelerado desarme arancelario—Nicaragua llevóa caboen pocosmesesun recortede aranceles demagnitudsimilar al queotros países habíanefectuadodurantevarios años—, la sobrevaluaciónalentó las importacionesy desalentólas exportaciones,contribuyendoal estancamientode la producciónnacional (ver cuadron0 93). Debilitada por diez añosde guerray bloqueo, con una planta productiva obsoletatecnológicamentey baja competitividad,sin accesoal créditopara financiar la reconversión,la producciónnacionalno ha podido en muchos casos enfrentarsea la irrupción de bienes importados. La pérdida de competitividad inducida por la elevaciónde los precios internos también perjudicó alas exportaciones,particularmentelas del sectoragropecuario,que pasaronde 236 millonesde dólaresen 1990 a 151 millonesen 1993. El resultadoera previsible: dada la desigualdistribución de la rentay la propensiónal consumode las capasde mayores ingresos,las importaciones de bienesde uso final experimentaronun fuerte crecimiento(ver cuadron0 94), aumentando aceleradamenteel déficit comercial.Ello obligó a usar los recursosexternos para financiar la brechacomercial y sostenerel tipo de cambio, y basarla política económicaen un ajustefiscal permanenteque a pesarde suscosteseconómicosy socialesse mostrabaineficaz para cerrar la brecha comerciale inclusocontribuíaa agrandaría. - 699 - Cuadron0 93 Nicaragua: protección arancelaria y comportamiento de la balanza comercial, 1989-1992 Conceuto 1989 1990 1991 1992 Protecciónnominal (*> 200,0 43,2 15,2 14,8 ExpodacionesFOB (fl) 318,3 340,0 272,9 218,0 ImponacionesOF 6143 637,5 745,5 830,0 Balance -296.4 -297.5 -472.6 -612.0 (*> Sumade derechos arancelarios,selectivosde consumoy timbresfiscales (enporcentaje).Promediopara toda la economía,exceptopara 1989,querepresentael nivel máximoparamuchosproductos. (**) Millones de dólares Fuente:Acevedo1994,p. 24, condatosdel Ministeriode Economíay el BancoCentralde Nicaragua Cuadron0 94 Nicaragua: importaciones por uso o destino económico, 1989-1992 (Índice 1989:100) ConceDto 1989 1990 1991 1992 Bienesdc consumo 100,0 147,3 207,3 290,9 Bienesintermedios 100,0 74,5 1(14.6 106,7 Insumosarncolas 100.0 53.9 62.2 23.9 Fuente:Acevedo1994,p. 24, con datosdel Ministerio deEconomíay el BancoCentralde Nicaragua A finalesde 1993 el aumentodel déficit comercial y la reducciónde los flujos externosamenazólas reservasde divisas y aumentóla mora de la deuda externa,y a principios de 1994 Nicaraguaseveía obligada arecurrir de nuevo al FMI. A pesarde no haber logrado larecuperaciónesperada,con niveles de desempleoy pobrezacrecientes,la condicionalidaddel FMI insistió en la profundizacióndel ajuste iniciado en 1990 por la AID, lo que no permite vislumbrarel final del túnel del ajuste recesivo. - 700 - 10.5.5 La AID, la política deprivatizacionesy el conflictopor los derechos depropiedad’ Los conflictos sobre los derechosde propiedad —que se hanexpresado mediantetomasde tierras, acciones de “recontras”y “recompas”, ocupaciones de fábricas, crisis constitucionalesy parlamentarias—han dominado el escenariopolítico y social de la Nicaraguapostsandinista.Sus consecuencias han sidoprofundamentedesestabilizadoras,como ocurrió durantela huelga generalde julio de 1990. Encontraruna solución políticamente viableha sido posiblementeel desafíomás complejo que haenfrentadoel Gobierno de Violeta Chamorro. Entre 1990 y 1992 se ha idoconstruyendoun frágil consensoque preludiasolucionesdefinitivas al problema, respetuosasde la ley y de los legítimos derechostanto de losbeneficiarios de las reformas sandinistascomo de aquellas personasfísicas y jurídicas que pudieron ser sujetode expropiacionesindebidasdurantelos 11 añosde Gobiernodel FSLN. En términos numéricos, segúnuna estimacióndel Centro Carterbasada en datosoficiales, las disputasde propiedadafectabana 171.890beneficiariosde la reformaagrariay de expropiacionesrealizadasbajo el régimen sandinista,y a 5.288 antiguospropietarios,quede 1990 a 1994 demandaronla devolución de sus propiedadeso unacompensaciónsatisfactoria. Lastierras reclamadas por antiguos propietariosrepresentabanel 25% de las tierrascultivables2. El problematiene su origen en la fraudulentaacumulaciónde propiedadesde los Somozay en los decretosy leyes postrevolucionarias,que expropiaronlas propiedadesde la familia Somoza,de los oficiales dela GuardiaNacional y de destacadossomocistasy contrarrevolucionarios3.Parte de los bienes expropiadospasaron a formar partedel “Área Propiedaddel Pueblo” (APP) y otra parte fueron redistribuidosmediantela reformaagrariay los programas de accesoa la propiedad para pobladoresurbanos acometidospor las autoridades sandinistas. Unas150.000familias fueronbeneficiadasa través de la reforma, y unos 84.000pobladoresrecibieronlotes de suelo urbano. Estas 1 En este epígrafenoshemos basado,sobretodo,en el excelenteanálisisde 1992de la Oficina de Washington paraAméricaLatina,en WOLA 1992a. 2 Carter Center 1995, p.3. 3 Decretos3 y 38 de 1979, afectandoa laspropiedadesy activosde Somoza,familiaresy seguidoresmáscercanos;Ley de Ausencia(Decreto760) y Ley de Descapitalizaciónde Empresas. - 701 - reformas alteraronprofundamenteel patrónde la distribuciónde lapropiedad en Nicaragua. En 1990 el APP comprendíaunas 400 compañías,que representabanel 40% del PIB. Las granjasestatalesempleaban 77.000 trabajadoresy eran responsablesdel 22% de laproducción alimentaria nacional,y el sectorcooperativo,por su parte,abarcaba3.533 cooperativas con 88.000miembros—muchos deellos pequeñoscampesinos—,y producía el 78% dela cosechanacionalde maíz, el 59% de frijol, el 47% de café y el 73% del suministroalimentario nacionalí. En el breve lapsode tiempo que medió entre la derrota electoral y la transmisiónde poderes,el gobiernosandinistaaprobótres polémicasleyes: la “Ley deTransmisiónde Viviendasy otros inmuebles pertenecientesal Estado” (Ley 85), otorgó derechosde propiedadplenos a unas 20.000 familias residentesen propiedadespúblicas, 15.000 de ellas en Managua.La “Ley Especial deLegalizaciónde Viviendas y Terrenos” (Ley 86) reconocíala propiedadplenade unas50.000familias ocupantesde vecindades pobres. La “Ley de Protecciónde la Propiedad Agraria” (Ley 88), por último, garantizabaplenosderechosde propiedada los beneficiariosde la reforma agraria, que hasta entoncesdisfrutabande títulos provisionales queimpedíanla enajenaciónde las tierras —una restricción introducida por las autoridades sandinistaspara impedir un nuevoprocesode concentraciónde la propiedad agraria. Estas tres leyes,de clara orientaciónsocial, intentaronasegurarlos derechos adquiridosde los beneficiariosde la reformas sandinistasy contaron con un gran apoyo en los sectorespopulares. Sin embargo, también encubrieronabusosde última hora por partede funcionariossandinistas,que se apropiaronde diversosbienespúblicos en lo que despuésse denominé popularmentela “piñata” sandinista. En la campañaelectoral la UNO habíaaseguradoque respetaríae incluso “profundizaría” las reformas sandinistas, comprometiéndosea compensar debidamentea aquellas personasque pudieran haber sido expropiadas injustamente.El Protocolo de Transición, como indicamos,hizo de este compromisouno de los fundamentosde la estabilidady el consensopolítico 1 Aproximadamenteunatercera parte eran CooperativasAgrícolasSandinistas(CAS), basadas en la propiedadcolectivade la tierra, mientrasque el restoeran Cooperativasde Créditoy Servicios(CCS),formadasporcampesinosqueposeensus propias parcelas pero compartenel crédito y la maquinaria, adquierenlos insumosagrícolasy comercializan conjuntamentela producción. - 702 - sobre los quehabríade basarsela reconciliaciónnacional.Las disposiciones gubernamentalesde mayode 1990 mostraronsin embargoque el Gobierno dabainicio a un rápido procesode privatizacionescon el fin de debilitar las bases socialesdel FSLN y facilitar la recomposicióndel sectorempresarial. Entreestasdisposiciones destacabanla creaciónde la CORNAP,y los Decretos 10-90y 11-90. Esteúltimo, el más importante,creó una ComisiónNacionalde Revisiónde Confiscacionesy establecióun procedimientode revisión de las expropiacionesal que los antiguos propietarios podríanrecurrir para recuperarsus tierras. El Decreto 10-90, de caráctertransitorio, permitía el arrendamientode granjasestatalesa susantiguos propietarios,en tanto se resolvieran los casos. Con estas medidasel Gobiernoadoptó una política que respondía,en granmedida,a las presionesdel ala derechade la UNO, del COSEPy de los antiguospropietarios regresadosdel exilio, y que como vimos coincidía con la condicionalidadde la AiD y su enfoque y calendariodel procesode privatización,que debería ser rápidoy sin concesiones. La situaciónde extrema tensiónque Nicaraguaatravesóentre mayoy agosto de 1990 puso de manifiestoque la políticade privatizacionesera demasiado rápida,que no podía seradoptadaunilateralmentepor el Gobiernoni ignorar los derechosadquiridos por los trabajadores.Los sindicatosseñalaronque dcbían reconocerseestosderechos,y ademáslas inversionesy las mejoras realizadaspor el Estadoy por los trabajadoresmediantela contrataciónde créditoso los jornales no pagados,que se tradujeronen salarios bajosdurante la mayorparte de la década,y que permitieron reflotarempresas que habían sido descapitalizadaso abandonadas porsus dueños. Los acuerdosde concertaciónde octubrede 1990 recuperaronel espíritu de los Protocolosde Transición al reconocerque partede los activos y de lasempresasde la CORNAP quedaríanen manosde los trabajadores,reconociendola validezde las reformas sandinistasy de las leyes 85, 86 y 88. El conflicto sobre lapropiedad,sin embargo, distabade haber sido resuelto con estosacuerdos,lo que en lapráctica impidióque lasprivatizacionesse llevaran a cabode forma rápiday en gran escala. Durantelos primerosmeses de 1991 el aladerechade la UNO y el COSEP—que no firmó los acuerdosde concertacióny exigid la rápida devolución de los bienesexpropiados— redoblaronlos ataquescontra el Gobierno.Ante la escasaconcreciónde los acuerdosde octubrede 1990 y los intentos gubernamentalesde retorno de - 703 - empresas a sus antiguos propietarios, se desató una nuevaoleadade conflictos: los trabajadores optaronpor ocupar las empresas,el Gobierno intentó asfixiaríaseconómicamente,negandoel crédito o congelandosus activos, y algunos antiguos propietariosintentaron recuperarlas propiedadespor la fuerza, presentando certificadosprovisionales expedidos porla Comisión Nacionalde Revisiónde Confiscaciones. En mayo estaComisiónfue consideradainconstitucional,pero en julio el Presidentede la AsambleaNacional,Alfredo César, presentóel “Proyectode Ley 133” en el marcode unavirulenta campañacontrala “piñata” sandinista. La Ley 133 derogabalas leyes 85,86 y 88, dabacompetenciasejecutivasa la ComisiónNacionalde Revisiónde Confiscaciones,y colocabaen unasituación de extrema inseguridadjurídica al 80% de las cooperativasagrarias.El proyectode ley fue aprobadoel 23 de agostode 1991, con el apoyode los parlamentariosde la UNO. El 11 de septiembrela PresidentaChamorrohizo uso del veto presidencial para impedirsu entradaen vigor. El veto fue confirmado posteriormentepor un puñadode parlamentariosde la UNO y el bloquesandinistaen pleno. Paralelamente,el Gobierno convocóuna nuevarondade negociación,que en agostode 1991 dieron lugara los “acuerdosde concertación11”, aprobadosde nuevo por todaslas fuerzassalvoel COSEPy el CongresoPermanentede los Trabajadores(CPT). Los nuevosacuerdosconfirmaron la validez de las reformas sandinistasy la vigencia plenade las leyes 85,86 y 88, establecieron un mecanismode revisión “caso por caso” de los presuntosabusosde la “piñata”, y formalizaronel compromiso gubernamentalde reconocimientodel 25% de los activosde las empresas privatizadas,como mínimo, en favor de los trabajadores.Los acuerdos—particularmenteel referido a participación laboral— allanaronel camino paralas privatizaciones,acelerandoel proceso. En diciembrede 1992 casi dos tercios de las empresas estatales—213 de 351— habían sido privatizadas o transferidas.Los trabajadoreseran propietariosde aproximadamenteuna tercera partede las tierrasde las granjas estatales—el 7% de la producciónagradanacional—,y aunqueno siempre se respetóel acuerdorelativo a participación laboral, en destacadasempresas agroindustrialesdicha participación superabael 25% acordadol. 1 Algunos ejemplos significativossonlos de Agroexco (54% privado, 24% laboral,22% ex- combatientesdel EPSy la Contra), Hatoniey Cafenie (privado40%, laboral 29%, ex- - 704 - Los acuerdos alcanzadosen la segundarondade concertaciónno coincidían con losobjetivos de recomposicióndel poder empresarialdel COSEPy el Departamentode Estado. La AID se involucró activamenteen esta fase respaldandolas posicionesdel COSEP,y movilizó a sus sociosnacionales —particularmente a AlfredoCésary los sectoresde derechade la UNO y a los sindicatosantisandinistasdel CPT— paradificultar y deslegitimarla firma de los acuerdosde concertación.Los enfrentamientos produjeron una nuevacnsxs dentro dela coalición gubernamental,que seentremezcló,en mayo de 1992, con la suspensiónde la ayudanorteamericana. La suspensiónde la ayuda fuela culminación de unaserie de acontecimientos relacionadoscon el problemade la propiedadque revelaroncuánestrechaera la coordinaciónentreel Departamentode Estado,los sectoresde derechadel Congresonorteamericanoy la extremaderechanicaragúense.A finales de 1991 el Secretariode Estado Baker envióal canciller nicaragúenseEnrique Dreyfus unacartaexpresandoel descontentode Washingtonpor el nuevo rumbo del procesode privatizacionesy por la lentitud con la que se llevaba acabo la profesionalizacióndel Ejército y la policía, aludiendo a la permanencia de Humberto Ortegay RenéVivas al frentede estasinstituciones. En los mesessiguientes,coincidiendocon unafuerte campañadel COSEPy Alfredo César,se difundieron cartasde Jeanne Kirpatricky de un grupo de 24 congresistasnorteamericanosexpresandopreocupacionessimilares. En mayo el senadorrepublicanoJesse Helmsl consiguió queel Departamentode Estado retuvieraun desembolsode 100 millones de dólaresde la AID, argumentando que no se habíanproducido“cambios significativos” en la estructurade las fuerzas armadasy la policía desdeque Violeta Chamorroaccedióa la Presidencia;que existían flagrantesviolacionesde los derechos humanosen Nicaragua,y que no se respetabanlos derechosde propiedadde “ciudadanos combatientes3 1%), Bananie(privado 75%, laboral 25%), Chiltepe (privado60%, laboral 40%), IngenioXavierGuerra (privado 50%,laboral50%),Ingenio BenjamínZeledón(privado 30%, laboral 70%), y los IngeniosJavierBuitrago y Victoria de Julio (75% privado,25 % laboral).Datosde CORNAPy ATC en Acevedo1992, p. 69 y WOLA 1992a,p. 18. 1 El senador Helms —Presidente del Subeomitéde RelacionesExterioresdel Senado sobre AsuntosHemisféricosde 1%] a 1987— ha sidouno de los másdestacados defensoresdel apoyoa la Contraenel legislativonorteamericano. A partirde 1990 inició una intensa campaña contra elGobiernode Violeta Chamorro, acusándolopúblicamentede “pseudosandinista”.Ver WOLA 1992a,p. 9. - 705 - norteamericanos injustamenteconfiscados”1.En su mayoría,estosúltimos eran ciudadanosnicaragúensesen el momentode lasexpropiaciones,pero que accedierona la ciudadaníanorteamericanaen el exilio. Segúnlas estimaciones del Centro Carter,sólo el 31% de laspropiedades reclamadaspertenecíana ciudadanosde EstadosUnidos en el momentode la expropiación2. Es significativo anotarque hastaentoncesel Departamentode Estadoy la AID habían considerado queno era prudente vincular los desembolsosde ayudaa la cuestiónde la propiedad,valorandoque el Gobiernohabía adoptadolas políticasadecuadasal respecto3. La PresidentaChamorrologró que Estados Unidosdesbloquearala mitad de los fondosretenidosen diciembrede 1992, despuésde realizar importantes concesiones.El 5 de septiembrefuerondestituidosel ComandanteRenéVivas y otros II altos cargospoliciales y la Presidentareafirmó su intenciónde sustituir a Humberto Ortega comojefe del Ejército4. En relación a la cuestión de la propiedad,a mediadosde septiembreel Gobierno se comprometió públicamentea devolverlas propiedadeso compensareconómicamentea todos los antiguos propietarios que hubieran reclamadoantela ComisiónNacionalde Revisión deConfiscaciones,con la excepciónde aquellosbienes expropiados por los decretos antisomocistas3 y 38. La Comisión—en suspenso desdemayo de 1991— fue restaurada,se le otorgaron poderesdiscrecionalesy se establecióun mecanismode compensacióneconómica.En casode resolución favorablede la Comisión,los demandantesrecibirían bonos a20 añosy al 3% de interés que podrían ser utilizados paraadquirir accionesde las compañías públicas rentables—incluyendo la compañíade teléfonos (TELCOR) y el Instituto Nicaragliensede Electricidad (INE). Parte de los bonos serían amortizadoscon los ingresosprocedentesde privatizacionesaún pendientes5. El Gobiernotambién secomprometióa investigarlos abusossupuestamente cometidosdurante el periodo de transición, y a acelerar el proceso de titulación de propiedadesde pequeñoscampesinos. Persisten,no obstante, dudas respecto ala capacidadfinancieradel Gobiernopara hacer frentea las 1 Una crítica detalladade lasacusacionesdeJesse Helmsen WOLA 1 992b. 2 Carter Center1995,p. 12. 3 GAO 1992c, p. 63. 4 En septiembrede 1993 Ja PresidentaChamorroanunci6que ladestituciónde Ortega se produciríaen 1994. Ortegafue finalmente relevado en febrerode 1995. 5Entre 200 y 500 millonesde dólares.VerWOLA 1992a, p. 24. - 706 - compensaciones, ya que seestimaque éstas puedensuponer650 millones de dólares,el 35% del PIB o unosdos años completosde exportacionesl. La pugnaen tomoa los derechosde propiedady la privatización mostróhasta que punto la asistencia financierade Estados Unidoshabíallegado a ser un factor político decisivoen los asuntos internosde Nicaragua.El apoyo político y financierode Estados Unidos reforzóla influenciade los actorespolíticos internos y estableciólímites muy estrechosal margende maniobra del Gobierno. Estos acontecimientos,sin embargo, también pusieronde manifiesto quela condicionalidadde la AID ha tenido que ceder frente alas exigenciasde la situación nacional, y que lasmovilizacionessocialeshan aumentadoel margende autonomía gubernamentalen la negociacióncon los actores externos2. 10.5.6 El apoyo al sectorprivado y el nuevo modelolibera1-exportador3 La política de privatizacionesha sido el eje principal de la estrategiade Washington para la recomposicióndel sector empresarial. LaAID, sin embargo, también ha asignadofondos directamentea las organizaciones representativasdel sector privado, con el fin de reforzar su capacidad propositiva,técnicay de influenciaen las políticasgubernamentales.Las vías elegidas porla AID paradesplegarsu apoyo hansido las siguientes: a) El apoyo al Instituto Centroamericanode Administración de Empresas (INCAE). Este centro recibió3,1 millones de dólares entre1990 y 1992 para prestar asistencia técnicaal Gobierno, capacitarfuncionarios gubernamentalesy del sector privado, y elaborar borradoresde legislacióny otras propuestaspolíticas favorablesal mercadoen el ámbito de la privatizacióny la promoción deexportacionesno tradicionales. Con la intermediacióndel INCAE, la AID situó una tupida redde consejeros económicosen el Ministerio de Economía, el Banco Central, la Superintendenciade Bancosy la CORNAP.La AID logró asíextender su 1 Carter Center1995,p. 12. 2 Saldomando1992, p. 73. 3 Paraestasección,ver Saldomando1992, pp.74-84. - 708 - productoresagropecuariosy afiliada al COSEP. La Unión Nacional de Agricultoresy Ganaderos (UNAG)no fue consideradapartedel proyectopor su cercaníaal FSLN y su activa oposición ala política agrariade la UNO>. La política de promoción de las exportacionesno tradicionalesse ha enfrentado,sin embargo,a un marco macroeconómico—altos tipos de interés, tipo de cambiosobrevaluado—queha erosionado lacompetitividaddel sector, ha neutralizado los incentivos gubernamentalesy ha desalentadoa ¡os productores.Ante estasdificultades,los esfuerzosde promociónde la AID han sido muy poco efectivos, y no se han correspondidocon un aumento significativo de las exportacionesdel sector. Estos hechosmuestranlas contradiccionesde] diseñoneolibcral de Washingtony la condicionalidadde la AID, que ha intentadoconciliar —sin éxito— el ajuste fiscal recesivode matriz monetaristacon una política de incentivos ala exportación. 10.5.7 La liberalización del sector financiero2 Uno dc los elementosclavede la política de la AID en Nicaraguaha sido la liberalización del sector financiero, creandoun mercado de capitalescon predominiode la bancaprivada. El Conveniode ~Alimentos parael Progreso” de mayo de 1990 especificóexpresamenteque estaera unade las prioridades de la AID en el marcode la política de privatizaciones. El Gobiernoactuócon ciertaceleridaden estecampo. El sistemabancario, nacionalizadopor los sandinistas,no podíaser directamenteprivatizadodebido a límites constitucionales,pero se encontraron resquicios legalesque permitieron la aprobación en 1991 de una Ley que establecíala Superintendenciade Bancosy regulabael funcionamientode bancosprivados, existíanya ochocasasde cambio autorizadasparaestablecertipos de cambioen función del mercado, y cuatro bancos privados habían iniciado sus 1 La UPANICfue fundadaen 1979y cuentacon másde 5.700asociadosque representabanen 1990 una cuarta partede la tierra agrícolay unatercera partede las explotacionespecuarias.La UNAG fue fundadaen 1981 por elFSLN comoorganizaciónrepresentativade los pequeñosy medianos campesinos.En 1984 empezó aincorporara los grandespropietariossimpatizantes del Sandinismo.En 1989 reclamabarepresentarel 50% de la producciónnacionalde caféy el algodóny el 60% del ganado.De los 250.000 campesinos delpaís, 128.000 estaban afiliadosa la UNAG. Ver Norswortbyy Barry 1990, p. 77 y 95. 2 Paraestasección,ver Saldomando, pp. 85-94. - 707 - influencia en las institucionesclave en la definición de la política económica. b) El Programade Apoyo al Sector Privado (PASP),por valor de 5,5 millonesde dólares, creóla Unidad de Promociónde la Exportacióny la Inversióndentro del Ministerio de Economía.Esta Unidad,en estrecha coordinacióncon el COSEP y la recién creada Superintendenciade Bancos,promoveríala identificación de los obstáculos legalesa la actividaddel sector privadoy la formulación de propuestaspolíticaspara eliminarlos. En estemarco, el COSEPrecibió financiación directaque elevó sucapacidadpropositivay de interlocucióncon el Gobierno. La promociónde las exportacionesno tradicionaleses unade las pocas áreas de política en la queha existido unaclaracontinuidad entrelos sandinistasy la UNO. El Gobiernosandinista fomentóla diversificaciónde cultivos y el acceso a nuevosmercados,pero mantuvo el apoyo a la producción destinadaal mercado internoy la política de autosuficienciaalimentaria.Con el nuevo modelo liberal-exportadorimpulsado porla UNO, sin embargo,los incentivos a la producción—fiscales,crediticios,de apoyo ala comercialización—se han concentradocasi exclusivamente enla producciónexportable a expensas de la producciónde granosbásicos,considerandoque los no tradicionalesseránla piedra angular del desarrollodel sector agrario y de la futura inserción internacionalde la economíanicaragtiense. La AID ha respaldado activamenteesteenfoquea travésdel Programade Apoyo a la Agricultura Privaday los Exportadoresno Tradicionales, por valor de siete millonesde dólares.El objetivo de este programaera el reforzamientoinstitucional de las organizacionesde promocióndel sector, financiandola creación dentrode estas organizaciones de serviciosde apoyo a la diversificaciónproductivay a lacomercializaciónde los no tradicionales.El programatambién pretendiófortalecer las capacidades institucionalesde formulaciónde políticasy de representaciónde susasociadosante el Estado, Las organizacionesseleccionadaspor la AID para llevar a caboel Programa fueron la Asociaciónde Productosde Exportaciónno Tradicionales(APENN), creada con fondos de la AID en 1990, y la Unión de Productores Agropecuariosde Nicaragua (UPANIC), representantede los grandes 709 - operaciones.A finales de 1992 eran ya sietelos bancos privados queestaban operandoen el país, auncuandosu basefinancieraeraaúndébill. Paralelamente seprocedió a desmantelar aceleradamenteel sistemabancario público. Esteestabacompuesto porel BancoNacionalde Desarrollo (BND),el Bancode Nicaragua(BANIC), el Banco Populary el Banco Inmobiliario. A finales de 1992el BancoNacionalde Desarrollo habíacerradoel 65% de sus sucursales,y e! sistemafinancieronacional —incluyendoel Banco Central de Nicaragua— habíadespedidoal 75% de sus trabajadores.La bancaprivada aumentósu participaciónen los depósitosbancariosen monedanacional del 11,1%en diciembrede 1991 al 37,3% en diciembrede 1992. Aunque la banca estatalseguía siendo predominante, latendenciaindicaba quela bancaprivada estabaaumentando rápidamentesu importanciacomointermediario financiero. La creaciónde labancaprivadaseha insertadoen unprocesode estabilización y ajustede carácter recesivocon unapolítica monetariamuy restrictivay altos tipos de interés.Ello ha impedidoque estas nuevasinstitucionesatiendanlas necesidadesde capitalde la inversióna largoplazonecesariapara el desarrollo del país. Por el contrario, seha observadouna fuerte orientaciónde los nuevos bancosprivadoshacialas actividadesrentablesa corto plazo, particularmente las actividades comercialesy especulativas,facilitandola fugade capitales. La carterade créditos de las nuevasentidadestambién mostrabauna fuerte presenciade losgruposeconómicos tradicionales ligadosa las importacionesy la agroexportación,dejandoal margena otros sectores—en especiala los productores agrariosorientadosal mercado internoy al sectorcooperativo— cuya viabilidad se veamenazadapor la falta de crédito. La AID establecióun programade asistenciatécnica al Gobierno y a los nuevos bancos privados por valorde 4 millones de dólares,pero el apoyomás importantecon el que la AID contribuyea su desarrolloes la concesiónde programasde crédito y garantíasa la exportación por partedel Eximbanky la OPIC por valor de 60 millones de dólares, destinadosa financiar las importaciones procedentesde EstadosUnidos. 1 Banco Mercantil, Bancode Crédito Centroamericano,Bancode la Producción,Bancode AméricaCentral,Bancode los Mineros, Bancode Préstamosy Banco Intercontinental.Ver Saldomando 1992, p. 89. 2 Saldomando 1992, p. 90 y CRíES1994, u. 710 - Capitulo 11 Conclusiones 11.1. La ayuda y la crisis centroamericana Nuestra interpretación de la intervención estadounidenseen la crisis centroamericanaha partido de la percepción dominanteen la Administración Reagansobrela naturalezay las causasde la crisis y los conflictosdc la región. Esta percepción,que se fundamentabaen los valoresy la “visión del mundo” de la “nuevaderecha”norteamericana,explicaen buenamedidalas estrategias adoptadasfrente a la crisis y. en concreto,al papel de las políticas de ayuda que la Administración puso en práctica en el marco de su política exterior hacia la re2ión. Durante la primera mitad de la décadade los ochentase produjo en Estados Unidos un intensodebatesobreestamateriay sobrelas políticas a aplicarante la crisis regional.En este debate puedenrastrearse,básicamente,dos grandes corrientesde opinión. En primer lugar, aquellaque vio en los conflictos centroamericanosuna expresióndel expansionismodel bloque del Este, deseosode establecersu dominio hegemónicoen un áreaconsiderada“vital” para la seguridad nacional deEstados Unidos por su valor estratégico intrínsecoy por el carácterde “caso test” ante los aliadosy los oponentesde Estados Unidos. Conformea esta visión,una política de contencióny de reversión (rolLhack) militar de los movimientosinsurreccionales, apoyandoa los gobiernosde la región, sería la más adecuadapara “trazar la frontera” ante esteintento expansionistay restablecerla tradicional hegemonía norteamericanaen la región. Estaperspectiva,cercanaa posiciones neorrealistasy alimentadapor Think-tankscomo el “Grupo de SantaFe”, fue dominante en los círculos ultraconservadoresdel Partido Republicano, cercanoso integrantesdel 711 - ejecutivo norteamericano,y el propio presidenteReaganfue uno de sus portavocesmásentusiastas. Otra perspectiva,por el contrario, señalabala importanciade los factores internosen el ciclo insurreccionaly de inestabilidadquese produjoen el istmo con el cambiode década.Desde esta posición,que también tenía comoobjetivo el restablecimientode la hegemoníanorteamericanay no excluía las medidas militares de contención,se insistió en lanecesidaddc promover las reformas estructuralesque hicieran posibleun desarrollomásequitativo, de establecer niveles mínimos de democracia,y respetar los derechoshumanos. Esta perspectiva,mayoritariaen los círculosdemócratas,hunde sus raícesen las estrategiasde la “contención liberal”(liberal containment)de la “Alianza para el Progreso”. Al igual que la propia alianza, esteenfoque no desdeñalas dimensionesde seguridadde corto plazo ni el “interés nacional” de Estados Unidos. Lasdivergenciascon los Republicanosse encontrarían,másbien, en la naturalezadc los medios y las estrategias necesariaspara rcsolver dichas amenazas.La ayudaexterna,como hemostenido oportunidadde ver, fue uno de los instrumentosque ambas perspectivasconsiderabanapropiadopara aplicar en la crisis regional, pero también ha sido uno de los más controvertidosen cuanto a suuso. Estasdivergenciasno eranuevasen la política exteriorde Estados Unidos.Sin embargo,a principios de los añosochentaeste debatese entrecruzócon las polémicaseconómicassobrelas estrategiasde desarrolloa aplicaren los países del Sur. Con el telón de fondo de la “crisis de la deuda”y el agotamientode las estrategias nacionalistasde desarrollo,emergióun nuevo credoeconómicode inspiración neoliberal,para el que la crisis se debía,sobre todo, al excesode intervenciónestatal. Abandonando enfoquesanteriores,de inspiración keynesianao centradosen las “necesidades básicas”,la Administración estadounidense consideróque la liberalización, la desregulación y la promoción del sector privadodeberíanser la llave para el crecimientoy el desarrollo.El nuevo énfasisen el neoliberalismova a significar una mayor insistencia, desde la AID, en el ajuste estructuraly la reorientación exportadora de las economías centroamericanas, antesque en el “desarrollismo”con el que la propia AID nació,en los sesenta,en el contexto de la Alianza parael Progreso. - 712 - Independientementedel debate académicoo político sobre el origen de la crisis, a principios de los ochentalas diferentesideasal respectoencontrarán una arena para la confrontación en la Cámara de Representantes estadounidense.El Ejecutivo y el Congreso, de mayoría demócrata,se encontraron en un impasse en el que los representantesobstruían reiteradamentelas peticionespresidencialesde incrementode la ayuda,como mecanismode control de una políticacentroamericana—particularmente hacia El Salvador— con la que existíaun profundodesacuerdo.Con el objetivo de restaurarel consensointerno, la Administraciónauspició la elaboracióndel Informe Kissinger.Este documentointentó integrarlas diferentes percepciones de la crisis y las propuestasde política impulsadasrespectivamentepor la Administracióny por la mayoría demócratadel Congreso.El informe de la Comisión Kissinger,como vimos, reconocíaque la situaciónde pobrezae injusticia que vivía la región era un factor clave de la crisis, peroal tiempose señalabaque la infiltración comunistaera el elementoesencialde la misma. Conforme a esta visión,el diseño de política exterior hacia la región formulado por el Informe Kissinger intentabaintegrar accionesde muy distinto tipo, y en muchos casos,contradictorias entre sí. En el ámbito económico se proponían grandespaquetesde ayuda para estabilizar las economíasy medidas comercialesparafavorecerun desarrolloduradero. En el ámbito social, programasde salud y educacióny la continuidad o la realización de reformas estructurales —como la reforma agraria salvadoreña—que favorecieranmayoresgrados deequidad. En el ámbito político, cl informe considerabaque se debía prestar apoyoa las democracias emergentes—lo que ademásconferiría legitimidad a la estrategia antisandinistay al régimensalvadoreño—.En el ámbitomilitar, por último, la Comisión proponíaotorgargrandes montosde ayudamilitar a los gobiernos de la región, especialmenteal hondureñoy al salvadoreño.En todos estos ámbitos la ayuda económicay militar fue el principal instrumento de la política exteriorhacia la región. Como hemostenido oportunidadde analizaren detalle, la Comisión logró restaurarel consensoa corto plazo, pero sus propuestasno consiguieron articular una política coherente,y sus recomendaciones, unavez se logró un acuerdo básico en el Congreso, fueron aplicadase interpretadaspor la Administración de forma selectiva y parcial, poniendo el acento en la - 713 - estrategiade corto plazode carácter político-militarmásque en los objetivos de desarrolloeconómicoy social y de democratizaciónde largo plazo. Laspolíticasde ayuda aplicadas a lo largode la décadase correspondieronen gran medida con el diseño del “Informe Kissinger”. Sin embargo, las recomendacionesde la Comisión que, desde su particular perspectiva, contribuiríana restablecerel crecimientoeconómicode la región, como la aperturade los mercadosde EstadosUnidos mediantela eliminación de las barrerasno arancelarias,el alivio de la deudaexternao la reactivacióndel MercadoComún Centroamericano,no fueron abordadas,ni siquiera por un programa“económico” —aunquecon motivacionesde SeguridadNacional— como la Iniciativa parala Cuencadel Caribe(ICC). Las medidaspropuestasen torno a una mayor equidady democratizacióndel accesoa los recursosproductivos,asícomo el compromiso conla democracia y los derechoshumanos,tampocose convirtieronen políticasconcretaso, si se iniciaron, fueronabandonadasen la segundamitad de los ochenta.Los casos más visibles fueronla fallida Reforma Agrariade El Salvadory las políticas agrariay fiscal iniciadasen Guatemala.Sin embargo, sí fueron aprobados,de forma inmediata,los incrementosde la ayuda military “de seguridad” (los ESE). Pero loque es más significativo, difícilmentepodía haberrecuperación. crecimiento y democratizaciónen un contexto de guerra, inseguridade inestabilidadalentadopor la política de confrontación militarque el propio Informe Kissingerhabíacontribuidoa apuntalar. Desde que el Informe Kissinger se convirtió en la “Iniciativa para Centroamérica”(CAl) de 1984, la región recibió una masiva inyecciónde dólaresen diversasformas de asistenciaeconómicay militar, que llegaron a significar en los añoscentralesde la década,segúnpaíses, entreel 3% y el 15% de suPNB y. en el casode El Salvador, entreel 20% y el 50% dcl gasto gubernamental. Estos recursos,sin embargo,no han logradorevenirel declinante signode los indicadores económicosy sociales,muchos de los cuales incluso se han agravado.Es más,es posibleque la ayudanorteamericana,en vez de enfrentar la crisis mediante transformacionesencaminadasa lograr un desarrollo duradero,haya servido paraagravarlao, en todo caso, paraposponerla.Ello -714- se debe,en gran medida, aque en la práctica la mayor partede los recursosse hayandestinadoa estabilizar y/ofinanciar a gobiernosen guerra—Guatemala y sobre todoEl Salvador—,a pagarla facturade la estrategiaantisandinista, en paísescomo Honduraso Costa Rica, y a promover una estrategiade desarrollo que,salvaguardandolos interesesde las élites oligárquicas, difícilmente contribuirá a la superaciónde la crisis reduciendode forma sustancialla pobrezay la desigualdad,y estableciendobases duraderaspara el desarrolloeconómicoy social. Pero estascuestionesson materia de los siguientespuntos. 11.2 Financiandola guerra,estabilizandolas economías:la ayuda y los objetivos de seguridad nacional La asistenciaexterna estadounidenseen Centroamérica ha estadosubordinada, en primer lugar, a objetivos de seguridad.La definición de estosobjetivos, como hemos visto,se ha basadoen premisas realistasque insertaronel conflicto regional en la confrontaciónEste-Oeste,descuidandosu dimensión interna. Dentrode estosobjetivos,los más importantesfueron la financiación de la estrategiaantisandinistay el sostenimiento económicode los gobiernos de la regiónfrentea la amenazainsurgente,la crisis económicay la inestabilidad social. Laprimacíade la seguridades la razón fundamentalpor la que El Salvadorha sido el país que más ayuda harecibido a lo largo de la década, seguidode Hondurasy CostaRica. En el casode Hondurasy El Salvador tambiénencontramosla mayor proporciónde ayuda militarde la región. En los cuatropaises,la ayudade seguridad—ESF y ayudamilitar— ha sido la preponderante. En Honduras y Costa Rica la ayuda fue, ante todo, la contraprestación económica porel usodel territorio comobasede operacionesde la “Contra” y de la Guerrade Baja Intensidad (UBI)contraNicaragua y, en general,por el alineamiento con la estrategiaantisandinista.La asistenciatambién fue utilizada, en una proporción muy elevada, con el objetivo de vencer militarmente a la guerrilla salvadoreña.En Nicaragua, por último, la herramientade política exteriorutilizada fue la suspensiónde la ayuda,junto con otrasmedidasde “diplomacia económica”,segúnla expresión deKalevi 1 - 715 - Holstil, como el embargocomercial y el bloqueode las fuentesde financiación multilateral. En todos estos casos,la efectividad de la ayuda norteamericanacomo herramientade la política exteriorestuvovinculadaa diversas variables:en primer lugar, la extrema vulnerabilidadeconómicade los países receptores, sumidosen la peor crisiseconómica desdela “gran depresión”de los años treinta, y en segundo lugarel elevadonivel de asistenciaconcedidorespectoa otros donantes,que hizo de Estados Unidosla principal fuentede financiación externa de la región. Estosdos hechosson determinantespara entenderel extraordinario poder que la ayuda otorgó a Washington paraafirmar su política regional. La concesiónde la ayudaselló un particular “pacto faustico” por el que los gobiernoscentroamericanoslograronaliviar la crisis económica.El quid pro quo, sin embargo,fue la casi total pérdida de la autonomíade la acción exterior en los paísesreceptores,la presencia desestabilizadorade fuerzas irregulares,y unadinámicade militarización con consecuenciasmuy negativas para el sistemapolítico interno. Las jornadasde agostode 1984 en Costa Rica y las extraordinariasdificultades que estepaís encontrópara recuperarun mínimo margende autonomíaen la política regional—ello sólo se logró tras el escándaloIrán-Contras—-,la precariademocratizaciónhondureña,el fracaso de Contadoray las vicisitudesque atravesóel procesode Esquipulasson algunos de los hechos que ilustran los fuertes costes políticos de la subordinacióna la estrategia antisandinista.En el casohondureñotambién hay que considerarel elevadocoste económicoy político que ha supuestocontar con unasfuerzas armadashipertrofiadas,cuyo crecimientofue inducido y alentado porla ayudaestadounidense. A pesar dela vulnerabilidadeconómicade los paises receptoresy de los fuertes nivelesde asistenciaotorgado, Washington no logróimponer siempre su agendapolítica. Los fuerte preeminenciade los objetivos de seguridad tambiéndebilitó la capacidadde imponer condicionespor partede Estados Unidos. Comoha señaladoLars Schoultz,la efectividadde la condicionalidad dependede la credibilidadde la amenazade cortaro suspenderla ayuda2.En Holsti 1995, p. 167. 2 Schoultz 1989, p.421. - 716 - El Salvadory Honduraslos interesesde seguridad deEstadosUnidos eran de tal magnitudque la ayudano sería cortada inclusosi los gobiernos receptores incumplíanlas condicioneseconómicaso políticasque ésta traíaaparejada.Este hecho, paradójicamente,amplió los márgenesde autonomíade ambos gobiernos endeterminadosámbitosde la política doméstica.En Honduras,las AdministracionesSuazo y Azconapudieron mantenerun cierto gradode control sobre la política económica.En El Salvador, las Fuerzas Armadas supieron explotarcon una gran habilidad esta situación. Aunque la Administracióny el Congresonorteamericanopudierancondicionare incluso recortarla ayudasi no cesabanlas violacionesde los derechoshumanosy la impunidad,el Estadoy las Fuerzas Armadassalvadoreñassabían quea pesar de ello no seríanabandonadasa su suerteen unaguerraen la que,sin asistencia estadounidense,el triunfo insurgenteera sólo cuestiónde tiempo. La eficaciade la ayuda comoinstrumentode la política exterior dependeen gran medidade que esapolítica esté basadaen un diagnósticocorrecto. En términos político-militares la política de ayuda —al igual que la política exteriora la que éstaservia— estababasadaen premisasinadecuadas,ha sido un costosofracaso,e impusounapesadacargasobrelos paísesde la región. La AdministraciónReagan,olvidandoa la oposición internanicaragtlense,optó por una solución militar que naufragóal producirseel “Irangate” y constatarse que la “Contra” no podía derrocar militarmente a los sandinistas. Reconociendo esta realidad, apartir de un nuevo acuerdo bipartidistade 1989, la AdministraciónBushhizo descansarsu política antisandinistaen la oposición interna, optandopor víaspolíticasy, en concreto,por apoyara la coalición opositora antelas eleccionesde 1990. Deesta forma Bush logró¡o mismo que. como ha señaladoel historiador estadounidenseJohn H. Coatsworth,podría haberseobtenido varios añosantesy a un costemucho menor,tanto para el contribuyentenorteamericanocomo paralos aliadosde Estados Unidosen las región y, sobre todo, parala poblacióny la economíanicaragúense,devastada por diez añosde guerrade agresión’. En el casode El Salvador tampocose obtuvo la esperadavictoria militar, y la ayudasólo sirvió paraevitar el colapsodel Gobiernoy las Fuerzas Armadas, cerrandoel pasoa una salidanegociaday ayudandoa prolongarduranteaños Coatsworth1994, p. 204. - 717 - unadestructiva guerra civil queha tenido un alto costeen vidas y destrucción. A partir de 1989 la ayuda fue utilizadaparapromoverun acuerdode paz y dar salida a una situacióninternaque no era muydiferentea la de 1982, con la salvedadde que Estados Unidosya había gastado4.000 millones dedólares —equivalentea todo el PNB salvadoreñode un año—,la destruccióndirecta acumulada porla guerra superabalos 1.500 millones de dólares,75.000 salvadoreñoshabían perdidola vida y dos millones más eran refugiadoso desplazadoso habíanemigradoal exterior. Los cambiosque seregistranen los flujos y la orientaciónde la ayudaa la región se relacionandirectamentecon la preocupaciónprioritaria por la SeguridadNacional,percibidaen términospolítico-militares.Las modalidades “tradicionales” de asistencia,como la ayuda alimentaria (PL-480) y la asistenciaparael desarrollo(DA) permanecieronrelativamenteestables,pero se van a producir cambiosen suorientación. EnEl Salvadory en Guatemala, estetipo de asistencia, dejandoatrásel “desarrollismo”de los añossesentay setenta,se concentróen programascontrainsurgentes orientadosdirectamente al esfuerzo bélico —reconstrucción de infraestructura, carreteras estratégicas—,a la “pacificación” militarizadade áreasen conflicto y al control de su población —“aldeas modelo”en Guatemala, zonas“en restauración”en El Salvador—, programasde “alimentos por trabajo o “acción cívica” asociada alas Fuerzas Armadas. La ayudaeconómica,en este sentido,tambiénfue un componenteclave de la “Guerra de Baja Intensidad” (GBI). Por otro lado, la modalidad de ayuda que experimentóun crecimiento espectacularfueron los ESE, unamodalidad tradicionalmente vinculadaa objetivos políticosde cortoplazo comoel sostenimientode gobiernos“amigos” en situacionesde guerra o inestabilidad,debido a su flexibilidad como herramientadiplomática.En la medida queen la percepciónnorteamericanala estabilidadeconómicaes la precondiciónpara la estabilidadsocial, políticao político-militar, los ESF fueron consideradosel elemento clave paraevitar el colapso militaro económico inmediato —casode El Salvador—,o la caída en una incontrolableespiralde inestabilidady crisis económica,social y política en el restode los paisesdel área. - 718 - Este efectoestabilizadorparecehaberselogrado a corto plazo, habida cuenta de la importancia de los ESE y la ayuda alimentaria en términos macroeconómicos.Mediante estas transferenciasde divisas, los gobiernos centroamericanos—especialmenteen el casode El Salvadory Guatemala— pudieroncubrir el déficit comercial y sostenerel tipo de cambio,enjugaron cuantiososdéficit fiscalesy lograron hacer frentea los gastosde la guerray los programasde contrainsurgenciasin necesidadde adoptarmedidas de ajuste o aumentarlas cargasfiscales, lo que hubiera debilitadosu basesocial tanto entre los sectores popularescomo entre las éliteseconómicas.Merced a la abundantefinanciaciónfacilitadapor la AID, los gobiernoscentroamericanos —con la excepciónde CostaRica— no se vieron obligadosa recurrir a los créditosde contingenciadel FMI, eludiendoasíla aplicaciónde los dolorosos —y potencialmente desestabilizadores—programasde estabilizacióny ajuste de esteorganismo.Y lo que es másimportante, los recursosextraordinarios proporcionadospor EstadosUnidos permitieronque, una vezmás, pudieran eludirse las reformasestructurales necesariaspara lograr un patrón de desarrollomás equitativo. En el casode CostaRica, los ESE facilitados porla AID hicieron posibleuno de los programade estabilizaciónde mayor éxitode América Latina,tanto en términos macroeconómicoscomo sociales.En apenasdos años se habían eliminado los principales desequilibrios,volvía a registrarsecrecimiento económico,el empleo volvióa crecery los salariosrecuperaron buenaparte del poder adquisitivo perdido.Al igual que en Honduras,los ESE permitieron evitar la protestasocial y la inestabilidadpolítica que se hubieran derivadode un programa ortodoxode estabilización,con lo que Estados Unidos logró que las fuerzas irregulares que hostigaban aNicaragua pudieranactuar desdebases establesy seguras,se neutralizaronlas fuentesde protestasocial y, en el caso de CostaRica, existió un “escaparatedemocrático”que oponeral régimen sandinista. La rápidaestabilizaciónmacroeconómica logradapor la ayuda fueun éxito si lo valoramosdesdeel punto de vista de los interesesde seguridadde corto plazo. Sin embargo,desdeel punto de vista del desarrolloeconómico—e inclusode la propiaseguridadnacional— a largo plazo, los resultadosya no son tan positivos, especialmenteen el casode Hondurasy El Salvador. El - 719 - desarrollo económicoy la estabilidadsocial y política a largo plazo han sido sacrificadasparaobtenerganancias diplomáticasy políticasde corto plazo. En ambos paísesla ayuda sirviópara“ganar tiempo”, manteniendo a flote unas economíasinviables, unos sistemas políticosobsoletosy unas estructuras sociales anquilosadas. Por razonesde seguridad,las reformas necesariaspara garantizarun desarrolloduraderoo unas sociedadesmás equilibradasfueron descartadaso pospuestas,y la ayuda contribuyóa distorsionaraun más la estructura económicade ambospaíses. En el caso deEl Salvador,la ayudahizo posible una“economíade guerra cada vez másdependientedel exterior, debidoa que la ayuda contribuyóa agravar los principales desequilibrios estructuralesde la economía.En Honduras,la ayudahizo posibleque el modeloeconómicode las décadasde los sesentay setenta,en el que las ¿lites económicastenían grandesintereses,se mantuvieravigentepor diez añosmás, llevandolos desequilibriosestructurales —como ilustró la evolucióndel endeudamientoexterno— hastauna situación insostenible. En amboscasos,la estabilización diopasoa una recuperación “anémica”,de la que no podían esperarse niun fuerte crecimientodel empleo,ni la mejorade los salarios, ni la reducciónde la pobreza.Si las causasde la crisis se encontraban,entre otros factores,en sociedadespolarizadasy en un patrón de desarrolloexcluyente, diez añosy 8.000 millones de dólares despuésla desigualdady la pobreza continúansiendomuy intensasy, en suma,las causas profundasde la crisis siguenvigentes. La subordinaciónde la ayudaa las consideracionesde SeguridadNacionalde EstadosUnidos,en conclusión, hace difícildiscernirla ayuda “económica”, la ayuda “para el desarrollo” y la ayuda“de seguridad”. En todo caso, las dimensioneseconómicas deben serconsideradascomo subordinadasa las de seguridad. El comportamientode las políticas de ayuda externa en Centroaméricano ha sido, en este sentido, muydiferente al que hemos encontradoen las décadas anterioresen otrasregionesen las que Estados Unidos ha tenido interesesde seguridad. - 720 - La preeminenciade los interesesde seguridad,por otra parte, confirió a la ayudaunade suscaracterísticasmásmarcadas:un acusadounilateralismoy una escasaatencióna los interesesde los receptoresde ayuda.Robert Zimmermann señalóque «. ..la prontitud estadounidensepara utilizar los ESFen arreglos sobre la basedel quid pro quo ha sido a menudoel sustitutodel diálogo, supuestamente la esenciade la diplomacia. Silos objetivos políticosde Estados Unidos fueran suficientemente convincentes porsí mismos, sería posible afirmarlos con éxito sin grandes montosde 1~ La asistencia económica, por otra parte, adoptóun enfoque“caso por caso” en el que no se prestó atención a la dimensión regional de los problemas centroamericanos,ni a los marcosde concertacióny negociaciónregional —a diferencia,por ejemplo,de !o quehizo la ComunidadEuropea cone! “diálogo de SanJosé”—.En estesentido,hay que hacernotarque EstadosUnidos,en términos de ayuda, hizo casoomiso de los llamamientosa la cooperación internacional de carácter regional realizados por los presidentes centroamericanoscon ocasióndel Acuerdode Pazde Esquipulas. 11.3 La ayuda y los procesos de paz Un componenteimportantedel quid pro quo de la asistencia económica norteamericanaha sido la obstaculizaciónde los procesosde paz regionales. EstadosUnidos,que mantuvola opción militar hasta1989, y que no propició la desmovilizaciónde la “Contra” hasta 1990, utilizó deliberadamentela asistenciaeconómicapara impedir que las iniciativas de Paz dela región —Contadoray Esquipulas—pudieran salir adelante. Esta política tuvo pleno éxito en relación a Contadora,pero el escándalo“Irán-Contras” debilitó la capacidadde EstadosUnidosde imponercondicionesy esteprocesopudo salir adelante. En este contexto, los tres momentosen los que Estados Unidosobtuvo evidentesventajas políticasde la asistencia económicafueron octubrede 1982, octubre de 1985 y junio de 1986. En octubre de 1982 el Canciller costarricenseVolio convocóel “Foro pro Paz y Democracia”a instanciasde Estados Unidos, con el visible propósito de aislar diplomáticamentea 1 Zi mmerman1993, p. 143. - 721 - Nicaragua.Posteriormente, Washington logróaglutinar a susaliadosen el llamado “bloquede Tegucigalpa”con el propósitode impedir la firma del Acta Final de Contadora, loque logró en las otras dos fechas mencionadas. En relación a Esquipulas,Washington siguió encontrandoen El Salvadory sobretodo en Hondurasunos fieles aliadosparaobstaculizarel nuevo proceso de paz e intentarconvertirlo en una plataformaantisandinista,objetivo que logró parcialmentecuando Honduras no logró que se cumplieran los compromisosde desarmey desmovilizaciónde la “Contra” adoptadosen las Cumbres Presidencialesde Costadel Sol (El Salvador)y Tela (Honduras)de 1989. La “Contra”, como vimos,mantuvo sus operacionesarmadashasta febrerode 1990, lograndoasícondicionarel procesoelectoralnicaragilense. 11.4 La ayuda y las “democracias de baja intensidad” El procesode democratizaciónha sido uno de los objetivosmás importantes de la política de ayuda externa de Estados Unidosen Centroamérica.Sin embargo,despuésde haber analizadoel contexto políticoy estratégicoy el contenidode los programasde “fortalecimientode la democracia”de la AID, nuestraconclusiónes la contraria: la democratizacióndel istmo ha sido consideradaun medio paraconferir legitimidada la estrategiaantisandinistay a la “Guerra de Baja Intensidad”contra los movimientos insurgentes.En el primer caso, se trataba deoponer a la “comunidad democrática” centroamericanafrente al régimen sandinista, calificado comodictatorial. Y en el segundocaso, se trataba de restar legitimidada las organizaciones guerrillerasmostrandoque,al existir caucesdemocráticosde resoluciónde los conflictossociales,la continuidadde la luchaguerrillerasólo podíaobedecera una estrategiade infiltración comunistapremeditadaante la que sólo cabían respuestas militares. En el plano doméstico,la financiación de programasde apoyo a la democratización—financiación de elecciones,reforma del sistema judicial— por parte de la AID también fue consecuenciadel juego político en el Congreso. La Administración incluyó estos programas dentrode sus solicitudesde ayudaparagarantizarel apoyo de los demócratasa la ayuda - 722 - militar y de seguridad,y en no pocos casoslos programasdemocráticos respondierona iniciativas individualesde determinados congresistas. Por estasrazoneslas AdministracionesReagany Bushhan puestotanto énfasis en la celebraciónde elecciones“libres y honestas”,homologablesa nivel internacional— «aunquela E~nbajadanorteamericana tuvieraquehacerlaspor ellos», como de hecho ocurrió en repetidasocasionesI~~y en presentar constantes “mejoras”en la situaciónde los derechos humanosde la región,y no en garantizar la vigencia real de los mismos, el cesede las situacionesde impunidad,o la sujeciónde los militares al podercivil, por citar sólo algunas de las condicionesquehacenposible hablarrealmentede democratización. Estas lógicas fueron muy visiblesen El Salvadory Guatemala.En El Salvador Estados Unidospropicié la celebraciónde elecciones en1982 y 1984 paradar apariencia democráticaal régimen respaldado porlas FuerzasArmadasy lograr el apoyode las Cámarasy la opinión pública a loque era su verdadero objetivo: lograr la aprobaciónde másayudamilitar y de seguridadpara proseguirla guerra y vencermilitarmente a los insurgentes.Fueronun caso claro de “eleccionesde demostración”, segdnla expresiónde Terry Karl~. En Guatemala,la celebraciónde eleccionesy el restablecimientode un régimencivil, como también tuvimosoportunidadde ver, formabaparte de la estrategiacontrainsurgentedel “Plan Nacional de Seguridady Desarrollo” diseñadopor las FuerzasArmadas,y el poder de éstas ha permanecidointacto a pesardel procesode democratización. En ambos casosse apoyó a opcionesdemocristianas, entendiendo que éstas, situadasa mediocaminoentrelos insurgentesy las élitesoligárquicasy con un proyecto reformista propio, podían conferir mayor legitimidad al sistema político e impulsar cambiosestructuralesparadesactivarel conflicto y restar base sociala los respectivosmovimientosguerrilleros. A finales de los años ochenta, sin embargo, estasopcionesreformistas estaban profundamente deslegitimadaspor la imposibilidad dellevar a cabolas reformas previstasy por la persistenciade la impunidady las violacionesde los derechoshumanos. 1 Segúnla expresiónde Thomas Carothers, funcionariode iniciativas democráticasde la AID. Citadoen WOLA 1990b, p. 13. 2 Karl 1988, p. 173. - 723 - En cierta forma, el fracaso de estasopcionesera la consecuencialógica de no haber intentado socavar el poder de las Fuerzas Armadas y las ¿lites oligárquicas,que EstadosUnidos no cuestionódebidoal papel esencialque jugabanen su estrategiacontrainsurgenteregional. La AID tambiénha desplegadosusprogramasde democratizaciónen Honduras y en Nicaragua. En amboscasos,sin embargo,el impacto de estosprogramas ha sido muy limitado y,si consideramosla estrategiade Washingtonen su conjunto,difícilmentepuededecirsequeéstahayatenidoefectos positivosen el procesode democratización.En Honduras lasFuerzas Armadasabandonaron la sedede Gobierno en 1982, en un procesoen el que Washington tuvo una influenciadirecta. La cúpula militar, sin embargo,pudo retenergran partedel poderpolítico en el contexto de un procesode militarización inducido por EstadosUnidos, tal y como puso de manifiesto la actuacióndel General Álvarez dentrodel triunvirato Álvarez-Suazo-Negroponte.Las violacionesde los derechoshumanosde este periodotambiénmuestranlos límites del proceso de democratización. En Nicaraguala ideologizadaactuaciónde la AID puso en peligro el delicado procesode transición,al considerarque el Gobiernode UNO hacíademasiadas concesionesal Frente Sandinista. Apoyandoexplícitamentea los sectores somocistasde la extremaderechade la UNO y un plan económico quebuscaba desmantelar rápidamentelas reformasdel periodo revolucionario, Estados Unidos se convirtió en un peligrosofactor de desestabilización. El sesgoconservadorde los “programasdemocráticos”de la AID se ha puesto de manifiesto en las operacionesde la National Endowmentfor Deinocracy o NED y el Instituto Americano para el Desarrollo del Sindicalismo Libre (AIFLD), que han financiadoa organizaciones cívicas,socialesy sindicalesy a partidos políticos situadas casiexclusivamenteal centro,a la derechay a la extremaderechadel espectropolítico. El panoramasociopolíticoactualde la región, particularmenteen el ámbito sindical, ha estadofuertementeinfluido por estasactividades. En todosestoscasos,en definitiva, la democraciano ha sido promovida por sus valores intrínsecoscomo forma de Gobierno, sino por su valor instrumental para una estrategiaguiada primordialmente,como hemos -724- señalado, por consideracionesde seguridad. Comoes lógico. el resultadono es unademocratización real,sino unas“democraciasde bajaintensidad”,segúnla expresiónde EdelbertoTorres-Rivasl,privadasde contenido democráticoreal, y reducidas apoco más quela celebración periódicade elecciones. No queremosdejarde valorarpositivamenteel hechode que en la actualidad Centroaméricamuestreun esperanzadorpanoramade gobiernosque han llegado al poder a través de eleccionesrelativamentelibres de fraudes e irregularidades,y que por primera vez en mucho tiempoel golpismoseauna opción descartadapor los propiosmilitares de la región. Sin embargo,hay que señalarque las condicionesque hacen posible la transición a formas democráticasde Gobiernono son las mismasqueexige su consolidación.Entre estasseencuentranla subordinaciónde las FuerzasArmadasal poder civil, la plenavigenciade los derechoshumanos,y sobre todo, darcontenidosocial y económico a la democracia, aplicando políticas que reduzcanla desigualdady la pobreza. Este es quizásel principal desafíodemocráticoque enfrentala región en los añosnoventa:debendarrespuestaa unasreivindicacionessocialesineludibles, pero debido a los programas de ajuste estructural y el nuevo modelo económiconeoliberal impulsado por la AID, no cuentan con los recursos fiscales ni la capacidadde implementar políticas para reducirla. La polarizaciónsocial,con su potencialde violenciay de inestabilidad, representa unaamenazalatentea las formas democráticasde convivencia. 11.5 La transformación de las economías: la AID y los programas de ajuste estructural La ayuda económicano sólo pretendióestabilizarlas economíasa corto plazo. Con el fin de sentar las basesde un crecimiento económicosostenidoy eliminar las causasprofundasde la crisis, la ayuday la condicionalidad norteamericanatambién han estado orientadasa la transformaciónde las economíasde la región. La AID ha promovido un nuevo modelo de crecimiento liberal-exportadorcon el objetivo de reinsertar éstas en el mercado mundial. 1 Torres-Rivas1993. - 725 - La estrategiade la AID, que condicionó la entregade los ESF y. en menor medida, de la ayuda alimentaria de la PL-480 Título 1 a la aplicación de Programas deAjuste Estructural (PAE) de diverso alcancee intensidad,ha sido determinantepara impulsar las importantestransformacionesque han experimentadolas economíasy las modalidadesde insercióninternacionalde la región. Aunque el calendadode aplicacióny el gradode profundidaddel ajustey de las transformacioneseconómicasseadiferente, ningunode los paísesde la región ha escapadoa la aplicaciónde las políticas de ajuste,y es significativo observar queha existido un alto gradode uniformidad en cuantoal contenido de lasmismas: - En materiafiscal, todos los paiseshanadoptadoprogramasde austeridad en el gasto y reformasfiscalesparaaumentarlos ingresosa partir de la imposición indirecta. - Los mercadoscambiarios hansido parcial o totalmente liberalizados —Hondurasfue el casomás tardíoy controvertido— y el valor de las monedascentroamericanasestá sujeto a las fuerzas del mercado o a sistemasdeflotacion sucia - En el ámbito comercial,las economíasestán mucho más abiertasy los niveles de protecciónhan experimentado unafuerte reducción. Varios paísesde la región han ingresadoen el GATT. - Todos los paísesde la región han adoptadomedidaslegislativas de promoción de la inversión extranjeradirecta y las exportacionesno tradicionales, como regímenes de admisión temporal o drawback, exencionesarancelariasa los bienesintermedioso los componentesde las “maquilas”, establecimientode Zonas Francaso parquesindustriales, exenciones fiscales, certificadosde abono tributario, convenios de protección de la inversión extranjera, y eliminación de límites a la propiedadextranjeray a la repatriaciónde beneficios. - 726 - - También en todos los paísesse han adoptadoamplios programasde privatización quehan dejadoal Estadosin apenasfuncionesproductivas, aunqueel proceso hasido mucho más lentoy conflictivo en el caso de los servicios esencialesde agua, energía eléctrica y telecomunicaciones. Particularmenteimportante ha sido el procesode privatización y desregulacióndel sector agrario y en concreto de los institutos de regulacióny comercializaciónagraria. - El apoyo alas organizacionesrepresentativas dela empresaprivaday a los gabinetesde estudiosy análisis políticode las organizacionespatronaleso partidariosdel libre mercado hasido tambiénuna constantede la actuación de la AID. Como hemos tenido oportunidadde mostrar,la AID ha volcado su apoyo en las entidadescercanasa los grupos empresariales “modernizantes”vinculadosa las exportacionesno tradicionales.La AID se ha articuladofuertementecon estossectoresparainfluir en la definición de las políticas públicasy el procesode toma de decisionesde la política económica. La AID, en definitiva, hizo del “Consensode Washington”la matriz de su política económica, y la relativa homogeneidadde las estrategiasde crecimiento quela región ha seguidoen los años noventa esunaconsecuencia directade este consenso. CostaRica comenzóa aplicar estas políticasa partir de 1985, una vez alcanzadala estabilización.En El Salvador, trasel fallido impulso reformista de principios de la década,el Gobiernode Duarte aplicóalgunasvacilantes medidasde ajuste entre1986 y 1987,perofue en 1990, con la Administración de Cristiani enel poder, cuandose llevó acabo un programade ajustede amplio espectro.En Guatemalael Gobiernodemocristianode Vinicio Cerezo también inició la aplicación del ajusteestructuralen torno a 1989, conel programa “Guatemala2000”, tras unafase inicial de estabilización.En Honduraslas AdministracionesSuazo y Azcona lograron resistirsea las presionesde la AID en favor del ajuste,en parte gracias ala financiaciónque la propiaAID estabaproporcionando,pero a partir de 1990 la Administración Callejas aplicó un enérgico programade ajusteestructuralcon apoyode la AID, el FMI y el Banco Mundial. En Nicaragua el ajuste comenzó inmediatamentedespuésde la toma deposesióndel Gobierno de Violeta - 727 - Chamorro, y representóuna verdadera“contrarrevolución” conservadora dirigida contrael podersandinistay las conquistasdel periodorevolucionario. La aparentediversidadde situacionesy calendariosen lo referidoal ajusteno debeocultarque existen algunas constantessignificativasen la aplicaciónde estosprogramas.En primer lugar, los países dondese hanaplicado más tardíamente—El Salvadory Honduras— han sidoaquellosen los que los interesesde seguridaderan mayores y, a lainversa, los programasde ajuste mástempranos—el casode CostaRica— sehan producidoallí donde los riesgosen materiade estabilidady seguridaderan menores.Estados Unidos, como hemos visto,no quiso arriesgarla estabilidadde susprincipales aliadosy de los gobiernosque enfrentabanconflictos armadosinternos aplicando programasortodoxosde ajuste.Y los gobiernos afectados—particularmente Hondurasy El Salvador— lograron eludirlas presionesde la AID en materia de reforma económica aprovechandola preeminenciade los interesesde seguridad. En este marco,es importanterecordarque la AID optó por posponerel ajuste o, en casoscomoel de CostaRica, por aplicar una modalidad “heterodoxa”del mismo, de caráctergradualista,proporcionando abundantefinanciaciónpara atemperarlos costessociales.Es importante tambiénanotarque la AID ha sido el actor central del ajuste durantelos ochenta,y que el FMI o el Banco Mundial, o no han estado presentes,o la AID ha amortiguado su condicionalidad.El retornodel FMI y el BancoMundial se produceen torno a 1990, cuandolos interesesde seguridad yano son tan fuertesy la AID empieza a retirarse. El casode Honduras esparticularmenterevelador.El programade ajustede 1990 coincidió casiexactamentecon la desmovilizaciónde la “Contra”. En ese año, todos los paísesde la región entranen una nuevafase del ajuste,más rápiday enérgica,en la que el FMI tuvo pleno protagonismo.Esta situación también afeetóa CostaRica y a Nicaragua,que en 1987 habíaaplicadoel primer “paquete” de medidasde estetipo. En Costa Rica vimos cómo se endurecióla condicionalidadeconómica cuandoel paísdejó de ser la basedel “Frente Sur” de la Contra, y cómo a partir de 1990 la Administración Calderón adoptó un tratamientode “shock” y se abandonóel enfoque gradualistade las Administraciones Mongey Arias. - 728 - El ajuste,en suma, fue una política que sólo se aplicó plenamentecuando, desdela perspectivaestadounidense,ya no había interesesestratégicosen juego. Es decir, cuandoel Sandinismo yano estabaen el podery, sobre todo, cuandola confrontaciónEste-Oestehabíacesadoy la importanciaestratégica de la región se habíadevaluadodrásticamente.Colin Danby serefirió a esta contradicciónseñalandoque «el esfuerzopor transformar las economíasha sido más efectivocitando los interesesmilitaresdirectoshan sido menores»1 En otros términos, la ayuda estadounidensese ha visto minada por la contradictorianecesidad de, porun lado, garantizarla cohesióny estabilidad de la sociedad,para sustraeríaal avancede las fuerzasrevolucionariasy, por otro, realizar transformacionesen la economíapara garantizarla estabilidada largo plazo,que no son posiblessino a travésde un ajuste recesivo que, porsus costessociales,implica un incrementode la inestabilidady de las “condiciones objetivas” que, desdela perspectivade Washington.facilitarían el avance guerrillero. Estasinconsistenciasy contradiccionestienenademásun desarrollotemporal: en la primeramitadde la décadalos objetivos de ajustey transformaciónde las economíashan tenidouna presenciamucho menor que desde1985-86. ¿Cómo se han resueltoo, por lo menos,planteadoestas inconsistenciasy contradicciones?Hemos visto cómola mayor situaciónde inestabilidadreal o potencial en términos de seguridad,o el mayor grado de prioridad en la estrategiaantisandinista,se relacionacon un mayor pesode la estabilización,la ayuda military la ayudaal desarrollocon propósitoscontrainsurgentes,una menorcondicionalidadeconómica,un menor controlde los fondos en moneda local por partede AID, y una presión muyescasapara reducirel tamañodel Estado. Por el contrario, cuandolos interesesde seguridadson menoresy el país se caracterizapor su estabilidad, encontramosque en la condicionalidad predominanteen los ESFseorienta al ajuste neoliberal, la AID ejerce un alto grado de control de los fondos en moneda local y fuertes presionespara reducirel tamañodel Estadoy su papel en la economía. 1 Danby 1989,p. xi. - 729 - El Salvador representael caso más nítidode la primerasituación,y CostaRica de la segunda.Hondurasy Guatemala son casosintermedios,en lo quese entrecruzanlos interesespolítico-militaresy económicos.En Honduras,sobre todo, se observaráun constante regateo entreAID y suscondicionesorientadas al ajuste, y la capacidaddel gobierno para eludirías a cambio de su cooperaciónen el terrenomilitar. La contradicciónentre estabilidady ajusteestructural ha tenido implicaciones significativaspara las relacionesentreEstados Unidosy los gobiernosde la región. En El Salvador, Hondurasy Costa Rica los gobiernos pudieron mantenerun cierto margende autonomíaen la política económicamientras EstadosUnidos dio prioridad a los interesesde seguridad.Cuando la importanciade éstos se redujo y sealigeró la presión políticade Washington, aumentaronlos márgenes de autonomía de las políticas exteriores centroamericanas,pero las políticas económicaslo perdieron,y el ajuste fue inevitable. En estedesplazamientode interesesde la seguridadal ajustey a la apertura comercial se encuentra,como vimos, una de las claves para interpretarla nueva políticaexteriornorteamericanade la posguerra fría. En cualquiercaso, los programas de ajuste hanmodificado profundamentela estructuray el comportamientoeconómicode la región, hastael punto de que no podemos entenderlas economíascentroamericanasde los noventasin hacer referenciaa la AID y los programasde ajuste estructural que estaagenciaha ido aplicando. Costa Ricaha sido el país donde estas políticas han tenidomayores efectos. Diez añosde ajustehandadopasoa un nuevomodeloeconómico,en el que los nuevosejes de crecimientoson las exportacionesno tradicionalesde las industrias de ensamblajeo maquilas, la agroindustriay el turismo. La liquidación de las empresasde CODESA ha sido,en términos relativos,uno de los másampliosprocesosde privatización que se han producidoen América Latinaen los añosochenta,y el procesode aperturadel sector bancario parece irreversible. Las exportacionesno tradicionaleshan tenido en este paísun crecimiento espectacular,y han modificado radicalmente la inserción internacionalde este país - 730 - En Honduras, El Salvador y Guatemala las exportaciones agrícolasno tradicionalesy las “maquilas” se hanconvertido también en los ejes más dinámicos del crecimiento económico,aunque su participación en las exportaciones totalesno esaún tan elevada comoen el casode CostaRica. Los conflictos armados,la inestabilidadpolítica, las rigideces institucionales,las políticaseconómicas contradictoriasy las carenciasde infraestructuray de capitalhumano explican,en gran medida,el peordesempeñode estospaíses. Es importanteanotarque estosfactores hansido en gran medida inducidos por Estados Unidos. La dinámica de militarización es incompatible con la promociónde la inversión extranjera,y la entregade los “dólaresfáciles” de la asistenciade seguridad—los ESE—, al mantenerun tipo de cambio no competitivo,desalentólas exportaciones.Ello vuelve aponerde manifiesto las contradiccionesde las políticasde ayudade Estados Unidos hacia la región.En otros términos, la contradicción entre los objetivos de seguridad y estabilizaciónde cortoplazo,y los objetivosde transformación económicade largo plazo, queen no pocas ocasionesenfrentarona la AID con los gobiernos de la región, y al Departamentode Estadocon los Departamentosde Comercio y del Tesoro. Nicaragua,es, comoCostaRica, un casoparticular. En Nicaraguael ajuste estructuraly el proyecto contrarrevolucionariode la Administración Bushhan estado íntimamenterelacionados.El objetivo fundamentalde estosprogramas, más que la recuperación del crecimiento y de los equilibrios macroeconómicos,ha sido el desmantelamientodel legadoeconómicoy social del Sandinismo, particularmentedel sector cooperativoy del “Area Propiedad dcl Pueblo”, y el restablecimientode la hegemoníadel sectorprivado. Las políticasde ajuste aplicadasen Nicaragua,desconociendolas circunstanciasde un paísempobrecidoy devastadopor más de diez añosde guerray catástrofes naturales, han provocado, más que en otros países,una oleada de enfrentamientos y de protesta social con efectos profundamente desestabilizadoresen la delicadasituación de la posguerray la transición democrática nicaragdense. -731 - 11.6 El enfoque neoliberal del ajuste y el “Consenso de Washington”: ¿Hacia un nuevo modelo de desarrollo? Los Programas de Ajuste tienen una dimensiónestratégicaque va másallá de susefectosde corto y medio píazo.El ajusteha sido el vehículo para imponer, con la anuenciade las élites tecnocráticasy los gobiernoscentroamericanos,el abandonodel modelo económicode décadas anteriores —basado a menudoen la industrializacióny desarrollodel mercadointerno— y aplicar un nuevo modelode desarrollo“hacia afuera”.Este nuevo modelo,de corte neoliberal, se rige porla lógica del mercadoy se basaen la reduccióndel papeldel Estado y la regulaciónen la economía,la aperturahaciael exterior, y el dinamismoy competitividad de los sectoresexportadorescomo pilaresde la inserción internacional. La aplicación de laspolíticas de ajuste y la adopciónde una estrategiade desarrollo “haciaafuera” ha tenido éxitos visibles: ha permitido la recuperacióndel crecimiento, el restablecimientode los equilibrios macroeconómicos básicos,y la eliminación de numerosasdistorsionesen los mercados.En el plano externo se ha logrado aumentary diversificar las exportacionesy eliminar el “sesgoantiexportador”de las décadas anteriores. La viabilidad económicadel modelo, sin embargo,se ve amenazadapor sus propias limitaciones y contradicciones.Las medidas de liberalización comercial,como vimos, hanconducidoa un espectacular incrementode las importacionesy al agravamientode los déficits comerciales,y el apoyo a los exportadoresha configurado un “neointervencionismoestatal” quese ha aplicado,frecuentemente,a expensas deotros sectores más débiles, comolos pequeñosy medianoscampesinosproductoresde granosbásicos. El énfasisen la reinsercióny aperturaal mercadointernacionalha reforzado la orientación extravertidade la región y, en definitiva, su tradicional dependenciay vulnerabilidadexterna.La maquila y los no tradicionales, consideradospor AID y los sectoresgubernamentales neoliberalescomo el nuevo paradigmadel desarrollo,no son sino el soporte de un limitado y efímeroeje de crecimiento,queno produce“eslabonamientos”intrasectoriales internosy tiene resultadosmuy limitados entérminosde valor agregado. 732 - A pesarde los logrosalcanzadospor el nuevo modelo liberal-exportador, permanecenvigentes muchosde los obstáculostradicionalesdel desarrollo económicode la región: la dependenciade la regiónde unos cuantos productos básicos deexportación,que se enfrentana un mercado internacionaldonde,a pesar de la culminación de la “Ronda Uruguay”, persistenbarreras proteccionistas;la insuficienciade los mercados nacionalesy la debilidadde la integración centroamericana;el crónico déficit comercial y el elevado endeudamientoexterno. La recuperacióneconómicadel istmo dependerádel comportamiento favorable de todosy cadaunode susejesde crecimiento:las exportacionestradicionales, las notradicionalesque sebeneficiande la ICC, el sectoragrícola orientadoal mercado interno,y el sector industrial ligadoa los mercados regionalesy a la sustituciónde importaciones,necesitadode reconversióny modernización tecnológica.La persistenciay profundidad de la crisis y los limitados resultadosde la Iniciativa para la Cuencadel Caribe handemostradoque el desarrollodel istmo no puededescansarsólo en el sectorexterno,seaen los rubros tradicionaleso en los no tradicionales. La ampliaciónde los mercados internosreduciendola pobrezay acelerandola integraciónregional,en este contexto,es una prioridad. El desarrollopasa necesariamente,por ello, porla redistribucióny el accesoa la tierra, mediante una verdadera Reforma Agraria,el fortalecimiento de las estructurasy el procesode integraciónregional, la ampliaciónde los mercados internosa fin de fortalecerel desarrolloindustrial del istmo, facilitando la incorporaciónde tecnologíay la mejorade la productividady competitividady desarrollando los eslabonamientosde los diferentessectoresproductivos,la ampliaciónde los mercadosexternos mediante unamayoraperturade los mercadosexternos y, lo último perono lo menosimportante,la reducciónde la deuda parafacilitar la financiacióndel desarrollol. Las políticaseconómicas,por otraparte,debenserjuzgadaspor su capacidad de alcanzarmejoras en el “desarrollo humano”, reduciendola pobrezay logrando una inserción equitativa de los ciudadanos,y no sólo por una 1 La agendade desarrollode la regiónha sido objeto de estudiodetalladoen diversostrabajos publicadosen los primerosañosnoventa.Ver, entreotros, CEPAL 1990d,Gallardo 1990, CEPAL 1992b,Steiny Arias 1992,Ariaseralii 1993, Lizano 1994,Tangennanny Ríos 1994, OssaI994yArayaera/ii 1995. - 733 - concepcióndel desarrollo,que lo reduceal crecimientodel PIB y deja al margen criteriosde eficienciasocial,de equidady de sostenibilidadambiental. Los PAE y el “consensode Washington”, como hemos vistoen los seis capítulos nacionales, han tenido costes socialesy ambientalesde tal magnitud que, con la relativa excepciónde Costa Rica, hacenpalidecer los éxitos alcanzadosen materiade crecimiento económico. Por otraparte,en la medida quela ofertaexportablede los países dela región estáen la inmensa mayoríade los casoscompuestapor productosprimarios intensivosen recursosnaturales y en mano deobra, las mejoras de la competitividad necesariaspara sobrevivir en este nuevo modelo liberal- exportadorse han obtenido por lo general reduciendoel coste del factor trabajo —deteriorandolos salariosy reduciendosuscostes de reproducciónen campos comola salud,la educacióny el bienestar social,y sobreexplotandoel tapital natural” necesariopara el desarrollofuturo, en lo que la CEPAL ha llamado una competitividad “falsa” o “espúria”1. El proceso dc empobrecimiento generalizadoy el incrementode la desigualdaden la distribuciónde la rentaque se observa,de forma regularallí donde hay datos disponibles, no son un “coste de transición” inevitable,sino un rasgo estructuraldel modelo de desarrolloimpulsado porla AID. ¿Cuáleshan sido los mecanismospor los cuales el ajuste han generado exclusión, pobrezay marginación? Larecesióny el ajusteen el sectorpúblico e industrial han aumentadolas tasasde desempleo,ha transferido importantes sectoresde la poblacióntrabajadoradel sector formal de la economíaal “sector informal” y han producidosfuertescaídasdel salario real. Todo ello ha afectado sensiblementea los hogaresy los sectores socialesmásvulnerables. Como hemos vistoen los capítulos nacionales,el aumentode la pobrezaha estadodirectamenterelacionadocon los costesde la guerray con la aplicación de programasde estabilizacióny ajustede signo recesivo.El alcancedc estos procesosha sido tal que los paisesconsideradoshan experimentadocambios de gran magnitud enla composicióny estructurade clases.En no pocos lugares las dinámicasde empobrecimiento,exclusión y marginaciónhan debilitado 1 CEPAL 1990c,p. 80. -734- profundamenteel tejido social, haciendode las conductas delictivasy de la violenciaurbanauna estrategiamás de supervivenciaindividual. Finalmente,el ajuste ha tenido efectos negativosen las políticas sociales. Por efectode estosprogramasha aumentadola demandade serviciospúblicosal tiempo que se han reducidolos presupuestosdestinados a sostenerlos.También handebilitadoy redefinidoel papeldel Estadoen estecampo,y a instanciasde la AID y del Banco Mundial se han impulsado nuevasestrategiasdc “focalización” y nuevasinstitucionespara la política social—los Fondosde Inversión Social (FIS) o de EmergenciaSocial (FRS)— cuyo enfoque e impacto real, como hemosvisto, es muy limitado frente a estasdinámicas estructuralesde pobrezay de exclusióní. Los programasde ajustey la orientaciónexternade las economías,por otra parte, han agravado procesosde deterioro ambientalque la región ya venía sufriendodesdelas décadasanteriores,y handesencadenadonuevosprocesos. En primer lugar. las medidasde contracciónde la demanda,al acentuarla pobrezade los gruposcampesinos,hacenmásagudala presiónsobre recursos como la leña, el aguao los pastos,a menudo ya sobreexplotados.y han inducido el abandonode prácticasde conservaciónde suelos.Esto, unido al uso de tierras marginales,en pendienteo de vocación forestal,acelerael agotamientode la tierra y la erosióny la consiguientepérdidade suelo fértil. La pobrezaes origen también de presionesmigratoriasa tierras aún no roturadas,lo que contribuyea la deforestación.El ajuste,en suma, hace más evidente aúnel vinculo entre pobrezay depredaciónambientalZ. En segundo lugar,la subordinaciónde las economíasa la actividad exportadoray generadorade divisas han alentado la sobreexplotación comercialde los recursosy el usono sosteniblede Ja tierra, al intensificarsey ampliarselos cultivos y el uso de los agroquimicosnecesariospara producir “no tradicionales”.La liberalizacióny promociónde la inversión extranjera, por último, hapermitido nuevas concesionessobre los recursos, comoes el casode los bosqueshondureños. 1 Existe una ampliabibliografíacrítica sobre los HS y los rES. Ademásde los trabajos consideradosen los capítulos nacionales,y son ánimode serexhaustivos,ver Franco s.f., Caballero1991,Guendelíy Rivera 1993, Bustelo1994y Stahl 1994. 2 VerUtting 1991 y 1993 y Pinillos 1993,entreotros. - 735 - El esfuerzoexportador,en un contexto dc preciosinternacionalesen declive, suponeademásun uso ineficiente de recursosfinitos: la reducciónde costes ambientalesimputables al coste de producción, a fin de aumentar la competitividad, se consigue a menudo trasladandoesos costes como “externalidades” a la biosfera —el denominadodumping ambiental—, sorteandola regulación ambiental existente,no instalandosistemasde control de la contaminación,asignando los desechosal medio ambiente, y sobreexplotandolos recursosen mucha mayor medida. Aunquela AID ha impulsadonúmeros programasde conservacióny gestiónde espaciosnaturalesy de mejorade la legislaciónambiental,se tratade avances de escasa relevanciaanteunas prescripcionesde política que hansido, en definitiva, un elemento clave para impulsarun modelo económicoque se ha ido mostrandocomo socialy ecológicamente insosteniblel. En todosestos aspectoslos 8.000 millones de dólaresinvertidos porla AID hubieran podido serun apoyo efectivoa una verdadera políticade desarrollo, respondiendorealmentea su denominación convencionalde “Ayuda al Desarrollo”, denominaciónque escuandomenosengañosaa tenorde cómohan sido realmente utilizados.Comoseha señaladoen otras ocasiones,los modelos de cooperacióny asistenciaorientados porprioridadesde seguridad tienen,en la práctica,pocoque vercon los verdaderos objetivosde desarrollode los que paísesreceptores.Frecuentemente,aumentansu dependenciay prolongan conflictos cuyosefectos terminan siendo una hipotecaparael futuro Los problemaseconómicosy sociales queen la actualidadaquejana América Central sedebena causasmuy diversas, muchade ellas de carácter estructural, pero también —y esta es unade las principales conclusionesde nuestro estudio— han sido consecuenciade una políticade ayuda fallida, queno ha contribuido a resolverlos.Subordinadaa interesesde seguridadde corto plazo, no ha servido parapromoverun verdadero desarrolloni la democratizaciónde la región. La ayuda externade Estados Unidos,de estasforma, ha contribuido a agudizaralgunos de los principales problemas presentesy futuros de la seguridady la estabilidadhemisféricao global: Estadosatravesadospor fracturas económicasy sociales que los hacen difícilmente viables, democraciasfrágiles, ausenciade cohesiónsocial, migracionesy narcotráfico. 1 Hemos examinadocon másdetalle esta cuestiónen Sanahuja1994b, pp. 44-67. - 736 Bibliografía 1. Documentos de la AID y de fuentes oficiales del Gobierno de Estados Unidos AID (1975) Imp/ementatwnof ‘New Direction»” in Developínen!Assistance:Repon to the Cornmitteeon InternationalRela¡ionxon ImplernentationofLegislativeReformsin 0w Fore¡gnAssistarneAct of /973. Washington: AID, 22 dejulio __________ (1977) Ag’ricu/tural SectorA~se.ssmentSan Salvador: AID (mimeo) __________ (198!) Priva/eSectorProductivftv. Washington: AID, agosto, documentoPD-AAH-571 (mimeo) (1980a) Pub/¡cSec¡or EmplovmeníPrograrn. 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