LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM Por ARACELI MANGAS MARTÍN (*) SUMARIO INTRODUCCIÓN.—I. EL PARLAMENTO EUROPEO Y LOS PROCE- SOS DECISORIOS: 1. ASPECTOS ORGANIZATIVOS DEL PE. LAS REFOR- MAS FALLIDAS. 2. LA REFORMA DE LA CODECISIÓN. 3. EL DICTAMEN CONFORME. 4. LA ADECUADA PRESENCIA DEL PE EN LA «COMITOLOGÍA». 5. LA PARTICIPACIÓN DE LOS PARLAMENTOS NACIONALES.—II. LAS RE- FORMAS EN LA ESFERA DEL CONSEJO: LA CARA OCULTA DE LA DEMOCRATIZACIÓN: 1. ASPECTOS ORGANIZATIVOS. 2. LA EXTEN- SIÓN DEL VOTO POR MAYORÍA CUALIFICADA (VMC). 3. LA PONDERACIÓN DEL VOTO EN EL CONSEJO.—III. LA INTERGUBERNAMENTALIZA- CIÓN DE LA COMISIÓN.—IV. LAS REFORMAS EN EL ÁMBITO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA: SIN NOVEDADES EN EL PILAR COMUNITARIO.—V. LAS REFORMAS EN OTRAS INSTITUCIONES Y ÓRGANOS: 1. LAS REFORMAS EN EL ÁMBITO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS. 2. LAS REFORMAS DE LOS ÓRGANOS AUXILIARES.—REFLE- XIONES FINALES. INTRODUCCIÓN Nada más terminar el Consejo Europeo de Amsterdam puse de relieve la precipitación del desarrollo de la CIG'96 y analizaba las causas de su (*) Catedrática de Derecho Internacional Público de la Universidad de Salaman- ca; Cátedra Jean Monnet de Derecho Comunitario. Miembro del Comité de Sabios para la Reforma de los Tratados. Este trabajo forma parte de una investigación más amplia financiada por la Jun- ta de Castilla y León (Consejería de Educación y Cultura). ARACELI MANGAS MARTIN fracaso (1); es verdad que las últimas Conferencias Intergubernamentales (la del Acta Única Europea y la del Tratado de Maastricht) han tenido una moderada duración (siete y doce meses) y que terminaron con importan- tes acuerdos que constituyeron un salto cualitativo (2). Pero la reforma de Amsterdam ha sido una reforma no querida por los Estados miembros en el momento de su inicio y se ha visto forzada por el art. N.2 del TUE. El Consejo, sin posible marcha atrás, hizo la convocatoria de la CIG'96. Y no previeron que otros temas sensibles, como la introducción de la mo- neda única, se agolpaban en el calendario y surgían nuevos escenarios y nuevas preocupaciones o se producían mutaciones socio-políticas que hi- cieron perder interés a las negociaciones. A diferencia de la negociación que condujo a Maastricht, ahora se carecía de ideas y objetivos comunes; ni antes ni durante ni al término de la CIG'96 ha habido un proyecto político, no ha habido una idea de Europa compartida, ni una idea común sobre los objetivos de la reforma. Había que cumplir un trámite y se ha cumplido. En la CIG'96 solo había una preocupación común, terminar en 1997, y una preocupación mayoritaria, no afectar al acervo comunitario. El prin- cipio del mantenimiento del acervo ha sido positivo, pero también signi- ficaba que los Estados miembros no estaban dispuestos en la CIG'96 a profundizar en las reformas; no ha habido desarrollos significativos y solo se ha buscado mejorar algo algunos aspectos de lo existente (3). Una re- forma de escaso perfil político y mediocre nivel técnico. Todo empujó a los constructores ha abandonar abruptamente el edificio comunitario sin (1) A. MANGAS MARTÍN, «LOS retos de la Unión Europea ante la Conferencia Intergubernamental de 1996», en Los retos de la Unión Europea ante el siglo XXI, UNED, Madrid, 1997, pp. 15-31. (2) Para los editorialistas de la CMLRev ésta es la revisión que menos progre- sos ha registrado en la dirección de una unión cada vez más estrecha entre los pue- blos de Europa («Union without constitution», CMLRev 1997-4, p. 1.107). También para Jean Victor Louis si la preparación para la ampliación es el crite- rio fundamental para apreciar los resultados de la CIG, ésta no ha cumplido su mandato; una reflexión sobre cómo proseguir la integración entre los Estados que realmente la desean se precisa si se quiere evitar la irresistible dilución («Le traite d'Amsterdam. Une occasion perdue?», RMUE, 1997-2, pp. 6 y 18). (3) Como observa F. Dehousse, la ausencia de un preámbulo simboliza la apa- tía, así como la preocupación por preservar el acervo refleja ampliamente una Co- munidad reducida a lo existente, por lo que el Tratado se preocupa menos de pre- parar el futuro que de gestionar el pasado («Le Traite d'Amsterdam, reflet de la nouvelle Europe», en Cahiers de Droit européen, 1997, 3-4, p. 266). 8 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM cimentar el nuevo Tratado y limitándose a tapar algunas —muy pocas— grietas del templo inacabado de la UE. La reforma institucional era el objetivo central de la CIG'96 y al que se ha dedicado mucho tiempo y esfuerzos por parte de las Instituciones, algunos Estados miembros, en especial España, y la doctrina. También la CIG misma le ha dedicado tiempo, aunque no hubo voluntad de negocia- ción ni de llegar a acuerdos en esta materia. El balance —en el pilar co- munitario al que se limita este estudio— es globalmente negativo, pero las reformas en el proceso de decisión desde la óptica del Parlamento Europeo y el procedimiento de decisión son francamente positivas y se puede hablar de ciertos progresos en la democratización de la UE. Algo es algo... I. EL PARLAMENTO EUROPEO Y LOS PROCESOS DECISORIOS El PE expresó su opinión sobre los cambios que debían afectarle en mayo de 1995 (4), de nuevo al abrirse la CIG'96 mediante su dictamen oficial (5) y naturalmente enjuició, de forma crítica pero favorable, los cambios apro- bados por la CIG'96 en otra Resolución de noviembre de 1997 (6). (4) Res. del PE sobre el funcionamiento del TUE en la perspectiva de la Con- ferencia Intergubernamental de 1996, A4-0102/95, (P.E.190.441/1. 17 de mayo de 1995, DOCE C 151 de 19.6.1995, p. 56). (5) La Resolución sobre el dictamen del P.E. sobre la convocatoria de la Con- ferencia Intergubernamental, la evaluación de los trabajos del Grupo de Reflexión y la definición de las prioridades políticas del P.E. con vistas a la Conferencia ínter- gubernamental en Doc. A4-0068/96 de 13 de marzo de 1996 (DOCE, C 96 de 1-4- 1996, p. 77). La Task Forcé del PE para la CIG elaboró unos interesantes informes que reunían de forma sintética las posiciones de los Estados y las Instituciones sobre temas determinados; vid. Ficha temática n.° 14 sobre el Parlamento Europeo (2.a puesta al día, 26 marzo de 1997, PE 166.741). (6) La Resolución sobre los resultados del Consejo Europeo de Amsterdam fue aprobada el 26 de junio de 1997 por 265 votos a favor, 94 en contra y 25 abstencio- nes (obsérvese que en una votación tan importante 242 eurodiputados estaban ausen- tes; DOCE C 222 de 26 de junio de 1997, p. 17). Después más reflexivamente el PE ha analizado el Tratado por medio del Informe sobre el Tratado de Amsterdam, elaborado por Iñigo Méndez de Vigo y Dimitris Tsatsos (A4.0347/97) de 5.11.97. ARACELI MANGAS MARTIN 1. ASPECTOS ORGANIZATIVOS DEL PE. LAS REFORMAS FALLIDAS Ante el horizonte de la ampliación, el PE se autodisciplinó y recomendó estabilizar el número de parlamentarios en 700, evitando así su aumento «de manera indefinida». La CIG'96 atendió esta petición en el modifica- do art. 137 TCE (7). Pero ni la CIG'96 ni la Comisión, ni el propio PE han dado ideas sobre los criterios de distribución de escaños a fin de evi- tar tanto una proporcionalidad rigurosa o matemática como la infrarrepre- sentación de los Estados medios o la sobrerrepresentación de los peque- ños. En el futuro debería haber un equilibrio escaño-población (8). Aunque se advierte que el número de representantes elegidos en cada Estado miembro deberá garantizar una representación adecuada de los pue- blos (nuevo apartado 2 del art. 138), no se está pensando en un reparto equilibrado sino introduciendo la distorsionadora idea de la igualdad so- berana para garantizar un número de eurodiputados en los Estados medios y pequeños que tenga en cuenta el fraccionamiento de las fuerzas políti- cas a fin de que las diversas ideologías políticas estén representadas; es decir, más privilegios a los Estados medios y pequeños. Claro que al no darse criterios objetivos, cuando el problema esté ardiendo sobre la mesa, ya se resolverá bajo presión (de los Estados medios y pequeños). También el PE solicitó adoptar un Estatuto común para sus diputados; es evidente que ese régimen común no debe regularse directamente en las normas «constitucionales», por lo que la CIG'96 prevé la competencia en el nuevo art. 138.4 y la asigna al propio PE, previo dictamen de la Comi- sión y aprobación unánime del Consejo. El Consejo lo aprueba o no lo aprueba, pero no puede modificar el Estatuto establecido por el PE. Hay pues una delimitación respetuosa entre ambas Cámaras. Pero es muy cri- ticable que los Gobiernos tengan que reunir un voto unánime para conva- lidar la voluntad mayoritaria del PE en materia de Estatuto y condiciones de ejercicio del mandato parlamentario. (7) Las citas a preceptos de los Tratados se hará en este trabajo según la nu- meración tradicional. (8) En los trabajos preparatorios del Grupo Westendorp, el cuestionario n.° 3 relativo al sistema institucional planteaba la opción de la relación entre el número de escaños y la población del Estado miembro (SN2470795). Sin embargo, en la versión final se recoge la postura nacionalista de los Estados pequeños o medios (Informe del Grupo de Reflexión, 5 de diciembre de 1995, SN 520/95). 10 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM La redacción del art. 138.3 relativa a la denominada «ley electoral uniforme» se ha mejorado en el sentido de eliminar su equívoca redac- ción («elaborará proyectos...») y ha añadido que el procedimiento puede ser uniforme o según principios comunes a todos los Estados miembros. Pero como es bien sabido el problema no es de técnica jurídica ni de sin- taxis ni procesal (9). El PE ya ha elaborado varios proyectos y siempre se han estrellado con un Estado miembro (el mismo). El PE venía reivindicando más control sobre el nombramiento de la Comisión; en relación con la designación de su Presidente, ya de jacto el PE se pronunciaba sobre el candidato del Consejo Europeo, y ahora ha logrado un relativo éxito aunando realidad y norma (10). Pero lo que el PE pretendía es elegir él la personalidad a partir de una terna presentada por el Consejo Europeo; a lo mejor lo consigue en la próxima reforma o en la siguiente.... Sin embargo, no logró que se aceptara —como había propuesto— que hubiera responsabilidad política individual de sus miem- bros, algo que hace tiempo he estimado defendible (11). El PE hizo otras peticiones que no fueron tomadas en consideración por la CIG'96, tales como, su participación en el nombramiento de los miembros del TJCE, TPI, Tribunal de Cuentas o del Comité Ejecutivo del SEBC. El propio TJCE se había manifestado contrariado por la propuesta del PE de hacer comparecer a los candidatos al TJCE, siguiendo el siste- ma de «hearings» en el Senado norteamericano, en unos términos impro- pios de un órgano jurisdiccional; de forma autoritaria declara que «...el Tribunal de Justicia considera que sería inaceptable una reforma que pre- (9) El PE había solicitado que la «ley electoral» fuera objeto de codecisión, pero la CIG'96 no tomó en consideración esa propuesta, manteniéndose el sistema de un proyecto elaborado por el PE, decisión por el Consejo con previo dictamen conforme del PE —lo que le da un derecho de veto— y ratificación por los Parla- mentos nacionales. (10) Ver epígrafe sobre las reformas en la Comisión. (11) Como he señalado «aunque las decisiones son colegiadas, la Comisión ha sabido encontrar hace mucho tiempo espacios intermedios para la decisión indivi- dualizada de sus miembros... (y) debe dar 'rostro humano' personalizado a su ges- tión...» lo que ya está sucediendo, por lo que «...deben aceptar la posibilidad de la reprobación parlamentaria individualizada por mayoría absoluta; esa reprobación, para salvar el carácter colegial, no conllevará formalmente su cese y la elegancia y con- ciencia democrática del Comisario reprobado le aconsejará qué debe hacer...» (en «La Conferencia Intergubernamental: el ser o no ser de la Unión Europea en el s. XXI», en Anuario Jurídico de La Rioja, 1996, p. 269). La posición del PE, en la Res. citada A4-0102/95. 11 ARACELI MANGAS MARTIN viera la comparecencia de cada candidato ante comisiones parlamentarias» (punto 17). El sistema americano no es humillante ni antidemocrático y sirve a la transparencia y permitiría ver en la justicia comunitaria alguna legitimidad democrática de la que carece en la actualidad. También el PE fracasó en su deseo de ser igualado con el Consejo (y la Comisión) en el acceso al TJCE a la hora de impugnar los actos comu- nitarios y no verse restringido a la defensa de sus prerrogativas. Tampoco tuvo éxito en su pretensión de plantear, mediante la petición de Dictamen, al TJCE la compatibilidad de los acuerdos internacionales o de ser infor- mado de las cuestiones prejudiciales y presentar observaciones a las mis- mas. El TJCE tampoco apoyó ninguna de sus pretensiones. El PE, sin embargo, apoyó las pretensiones del Tribunal de Cuentas, del Comité de las Regiones, del CES y del BEI de tener acceso directo al TJCE. Con ocasión de anteriores reformas el PE hizo una petición reiterada de participar en la iniciativa legislativa; esta vez ni la solicitó. Así que ni la Comisión ni la CIG se esforzaron —a pesar de la posición de Grecia e Irlanda o del Informe del Grupo Westendorp— en ofrecerle alternativas razonables a esta vieja aspiración. Es verdad que reconocer una iniciativa compartida plantea muchas ambigüedades en términos de responsabilidad política y judicial y afectaría a los equilibrios globales (12). El fantasma de las sedes volvió a reaparecer en la CIG'96; el proto- colo n.° 12 fija de nuevo las sedes manteniendo el statu quo. Luxemburgo sigue atrincherado en la irracionalidad y sigue exigiendo que la Secreta- (12) Como he puesto de relieve en varios trabajos: A. MANGAS MARTÍN y D. J. LiÑÁN NOGUERAS: Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Ed. McGraw Hill-Interamericana, Madrid, 1996, pp. 180-181; «La Conferencia Intergubernamen- tal...», en Anuario Jurídico de La Rioja, 1996, pp. 275-277. La alternativa de un derecho de iniciativa del PE subsidiario respecto del de la Comisión, es decir, en caso de carencia de la Comisión, resulta razonable en parte pero no fue aceptado; tampoco lo fue otra opción, posiblemente la menos proble- mática jurídica y políticamente, consistente en reconocer al PE derecho de iniciati- va legislativa limitada a materias de mayor incidencia política (siguiendo la inspi- ración del art. 138.3, proyecto electoral) y con carácter subsidiario —en combinación con los criterios anteriores—: así, en materia de desarrollo de los derechos de la ciudadanía de la Unión, libre circulación de trabajadores y derecho de establecimien- to, política social, educación, formación profesional, juventud, cultura, protección de consumidores y medio ambiente. La opción del Informe Westendorp (respuesta motivada al derecho de evocación) en la práctica ya existe y se regula en el Regla- mento interno del PE. Se habría constitucionalizado la práctica, haciéndola más trans- parente, pero tampoco se ha incluido en Amsterdam. 12 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM ría General y sus servicios residan en Luxemburgo... donde no hay parla- mentarios a los que prestarle esos servicios. 2. LA REFORMA DE LA CODECISIÓN A) La extensión de la codecisión Todos los actores y observadores o analistas en este proceso de refor- ma deseaban, al menos retóricamente, un proceso normativo más transpa- rente, más sencillo y más democrático. El art. 189.B.8 del TCE preveía expresamente, además, la posibilidad de su extensión en la reforma de 1996. Pero esta extensión se ligaba, pues, a la simplificación de los pro- cedimientos de decisión. En efecto, el PE no fue la única institución que estimaba que los proce- dimientos decisorios debían reducirse a tres: la codecisión, el dictamen consultivo y el dictamen conforme. También la Comisión, el Consejo, la mayoría de los Estados miembros, y la doctrina. Todos, pues, coincidían en que el procedimiento de cooperación, regulado por el art. 189 C del TCE (introducido en 1987 por el AUE) había agotado su función de «en- sayo» de la codecisión y no tenía cabida en la función legislativa. Todos estaban de acuerdo, también, en la necesidad de extender los ámbitos materiales de la codecisión a otras materias del Tratado. Había que encontrar los criterios racionales de dicha extensión frente a la casuís- tica arbitraria de Maastricht. El problema de la reducción de los procedimientos a tres no estaba en el número ni en los elegidos para clarificar la selva actual, sino en qué hacer con los ámbitos sometidos a cooperación (13) —procedimiento que había que eliminar— y cómo resolver los casos de cooperación previstos en la Unión Económica y Monetaria, cuyos preceptos bajo ningún pretex- to podían ser modificados, según acuerdo no escrito. Esta circunstancia hacía imposible derogar el art. 189 C ni eliminar totalmente el procedi- miento de cooperación. Ha quedado, pues, circunscrito —exclusiva y tem- poralmente— a la UEM; en los demás casos ha sido eliminado y recon- ducido a otros procedimientos. (13) La lista de materias sometidas a este procedimiento puede verse en A. MANGAS MARTÍN y D. J. LIÑÁN NOGUERAS: Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Ed. McGraw Hill-Interamericana, Madrid, 1996, p. 186 y en el Informe de la Comisión al Grupo de reflexión (mayo, 1995), Anexo 5, p. 79. 13 ARACELI MANGAS MARTIN El trabajo previo de la Comisión fue decisivo por su calidad: elaboró, por mandato del propio art. 189 B del TUE un Informe sobre la reforma de este procedimiento y dio buena parte de las claves de la reforma (14). Los ámbitos de codecisión del TUE eran en su mayoría propios de la fun- ción legislativa: por eso, se hizo ya entonces un trasvase de materias, como el mercado interior, que pasaron a regirse mediante la codecisión. Ahora bien, hay muchas materias legislativas excluidas como investigación, re- des, fondos estructurales, cohesión, fiscalidad, etc. La doctrina había puesto de relieve la falta de criterios precisos y la aleatoriedad de los procedi- mientos de decisión. La eliminación de la cooperación no podía hacerse en favor del pro- cedimiento consultivo, pues sería una reformatio in peius que provocaría un atentado al acervo comunitario (art. B y M). También es verdad que algunas materias reguladas por cooperación no tienen carácter legislativo, por lo que trasvasar a la codecisión todos los casos de cooperación resul- taba problemático —en materia de UEM—. Tampoco se trataba de resol- ver el problema de la extensión de la codecisión limitando esa extensión a los supuestos de cooperación, pues dejaría extramuros de la función le- gislativa del PE materias como la ciudadanía, la PAC, el medio ambiente, etc. Y el criterio de extender la codecisión a los supuestos de mayoría cua- lificada resultaba desproporcionada en sí misma y poco lógica al hacer depender la función legislativa de un procedimiento de votación que se aplica también para la función ejecutiva y apartaría de la función legislativa los actos —algunos muy importantes— que se deciden por unanimidad. Finalmente, la Comisión propuso el criterio del carácter legislativo del acto, en el sentido de que el acto se fundara directamente en el Tratado, tuviera un carácter obligatorio, regulase las bases esenciales de la acción de la Comunidad y tuviera un alcance general. Aunque la CIG'96 no ha seguido plenamente la lista indicada por la Comisión a raíz del enfoque del carácter legislativo (15), sin embargo se ha aproximado bastante. (14J Informe de la Comisión con arreglo al art. 189 B.8 del TCE sobre el ám- bito de aplicación de la codecisión, junio de 1996 [SEC(96) 1225-C4-0464/96]. Este informe fue aprobado en su conjunto por el PE, aunque hizo algunas apreciaciones críticas por la falta de precisión de los criterios seleccionados, la definición de la ley y el carácter restrictivo de la determinación del ámbito legislativo (Informe Bourlan- ges y De Giovanni, Res. aprobada el 14.11.1996, DOCE C 362 de 2.12.1996, p. 267). (15) En consecuencia, el Tratado de Amsterdam no ha incluido en la codecisión los movimientos de capitales, armonización de legislaciones, fiscalidad indirecta, la decisión sobre comitología, las normas financieras o el estatuto de los funcionarios. 14 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM Han pasado a ser objeto de codecisión quince normas existentes rela- tivas a: no discriminación (art. 6, antes cooperación), ciudadanía (art. 8.A, antes dictamen conforme), seguridad social (art. 51, antes consulta sim- ple), establecimiento y servicios (56.2 y 57.2, antes simple consulta), trans- portes (art. 75.1 y 84, antes cooperación), política social (art. 118 y «anti- guo» protocolo social a 14, antes cooperación), Fondo Social Europeo (art. 125, antes cooperación), formación profesional (127.4, antes coope- ración), redes transeuropeas (129 D, antes cooperación), aplicación de decisiones FEDER (130 E, antes cooperación), medio ambiente (130 S, antes cooperación), cooperación al desarrollo (art. 130 W, antes coope- ración). Además, entre las nuevas materias reguladas por el Tratado de Amster- dam se prevé la codecisión en ocho materias: empleo (109 R), cooperación aduanera (116), igualdad de oportunidades y de trato (art. 119), salud pública (requisitos de calidad y seguridad de órganos y medidas veterina- rias y fitosanitarias (art. 129), principios generales de transparencia (art. 191 A), lucha contra el fraude (art. 209 A), estadísticas (art. 213 A) y autoridad independiente en materia de protección de datos (art. 213 B). La extensión de la codecisión ha sido amplia, pues ha abarcado todos los casos de cooperación (con la excepción justificada de la UEM) y en materia de consulta simple y en nuevas materias. Estos logros han sido muy positivos. Pero no debe olvidarse que hay algunos aspectos de la política agrícola y de pesca, de la política comunitarizada sobre asilo e inmigración y de la política comercial (al igual que algunos actos de la UEM) que tienen carácter legislativo y que escapan en su concepción, en su orientación y objetivos a todo control democrático (16). Especialmen- te grave es que las normas que se adopten con base en el art. 235 —vis expansiva de la competencia comunitaria a nuevos ámbitos— no han sido cubiertas por el control democrático del procedimiento legislativo parla- mentario, ni tan siquiera mediante el dictamen conforme. (16) Véase párrafo 13 del Informe de la Comisión sobre el art. 189 B..., cit. Igualmente hay que señalar que la extensión de la codecisión tiene lagunas en los pilares intergubernamentales (vid. CH. REICH, «Le Traite d' Amsterdam et le champ d'application de la procédure de codecisión», en RMCUE, diciembre 1997 n.° 413, p. 668). A pesar de estas carencias hay que reconocer que la «simplificada codecisión será el modo normal de aprobación de la mayoría de los actos de genuina naturale- za legislativa» («Editorial comments», CMLRev 1997-3, p. 771). 15 ARACELI MANGAS MARTIN B) La simplificación de la codecisión Muchos habíamos estimado que el procedimiento regulado en el art. 189 B era esperpéntico o atrabiliario. Era el exponente de la estulti- cia euroburocrática: si algo se puede hacer difícil para qué hacerlo fácil. Entre otras cosas, no permitía cerrar el procedimiento en la primera lec- tura aunque hubiera acuerdo entre el Consejo y el PE. Con la reforma de Amsterdam (art. 198.2 del TCE), solicitada por la doctrina y el propio PE, será posible. Si no hubiera acuerdo, el Consejo transmitirá directamente al PE su posición común; por fin, se autoriza la relación directa entre las dos Ins- tituciones (art. 189.2) sin necesitar de la tutela de la Comisión como in- termediario o filtro. Como en este procedimiento se busca encarecer la oposición parlamen- taria, se exigía una declaración de intención de rechazo antes de votar el rechazo a la posición común del Consejo. Ahora, se elimina esta exigen- cia y se puede votar directamente la devolución de la propuesta (art. 189.2b del TCE). Otra simplificación transcendental ha sido la supresión de la posibili- dad de que el Consejo actúe unilateralmente tras la falta de acuerdo en la conciliación de segunda lectura. El Consejo ya no podrá «echar un pul- so» al PE. Se clarifica que el examen en el Comité de Conciliación se limita a las enmiendas propuestas por el PE; no se modifica la composición, sólo en apariencia paritaria entre el PE y el Consejo (quince por cada delega- ción, más la Comisión). Y se acepta que cada institución, por separado, puede ampliar los plazos que le afectan en los límites prefijados, sin re- querir el acuerdo de la otra Institución. Son progresos evidentes, pero también se trataba de rectificar errores burdos cometidos en Maastricht. Ahora bien otros graves defectos del procedimiento de codecisión permanecen: el precepto es muy extenso, to- davía de difícil lectura; mantiene fuertes asimetrías en las votaciones en el sentido de favorecer la aprobación por el PE, incluso tras la propuesta del Comité de Conciliación (mayoría de votos emitidos) y dificultar su re- chazo o sus enmiendas (mayoría absoluta de miembros). En la primera lectura el Consejo no está sometido a plazos, mientras que el PE tiene tres 16 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM meses (17). Todavía no hay paridad entre el Consejo y el PE en materia de codecisión pero esta ha sido una reforma muy positiva y un logro de la tenacidad y buen nivel técnico de los eurodiputados, el británico David Martin, el francés Jean-Louis Bourlanges, y de su Presidente, el español José María Gil-Robles (18). 3. EL DICTAMEN CONFORME El procedimiento de dictamen conforme se debía haber limitado a la autorización de los acuerdos internacionales y haber reconvertido los res- tantes casos en codecisión. Pero la CIG'96 ha mantenido el dictamen conforme para las normas relativas a Fondos Estructurales y Fondo de Co- hesión y la ley electoral uniforme, además de la adhesión de nuevos miem- bros, y determinados acuerdos internacionales, y lo ha ampliado en el caso de sanciones por violaciones graves y persistentes de los derechos funda- mentales por parte de un Estado miembro. Lo que importa es que se ha eliminado el dictamen conforme en un caso notoriamente legislativo y que el PE participa mediante la codecisión en normas tan importantes como las que facilitan la libre circulación y residencia. Naturalmente, se ha mantenido el dictamen conforme en los casos pre- vistos para la Unión Económica y Monetaria (arts. 105 y 106) por el com- promiso de no alterar un ápice de esa parte del Tratado de Maastricht. Las normas de bases sobre Fondos y la ley electoral uniforme debían haber pasado a codeúsión por su carácter legislativo; sólo está justificado el mantenimiento del dictamen conforme en relación con acuerdos inter- nacionales (art. 228.3 del TCE y O del TUE), o por el carácter político de la sanción (nuevo art. F.l). Pero lo que no está justificado es que el PE siga sin participar más decisivamente en la revisión de los Tratados en el sentido de autorizar cada (17) Sorprende que, estando eximido el Consejo de plazos en primera lectura, la CIG (que son los Estados miembros) inste al PE, al Consejo y a la Comisión, en una declaración anexa al acta final, a respetar los plazos establecidos, y en todo caso a no sobrepasar los nueve meses entre el comienzo de la segunda lectura y el acuerdo tras el Comité de Conciliación. (18) Para los editorialistas citados anteriormente y otros autores el principal ganador de Amsterdam ha sido el PE (así, CL. BLUMANN, «Aspects institutionnels», RTDE, 1997-4, pp. 28-31). 17 ARACELI MANGAS MARTIN nuevo Tratado (19) ni en el sistema de los recursos propios, ni en la ex- tensión de las competencias comunitarias por la vía del art. 235. 4. LA ADECUADA PRESENCIA DEL PE EN LA «COMITOLOGÍA» Desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht se viene obser- vando que en los ámbitos en que el Consejo hace una atribución del ejer- cicio de competencias de ejecución en favor de la Comisión se produce un vacío de participación del PE en la fase de seguimiento del ejercicio de las competencias atribuidas. Mientras que el Consejo esté presente a través de los Comités (consultivos, de gestión, de reglamentación y de salvaguardia) regulados por la Decisión de 1987 (20), el PE no lo está pues la Decisión es anterior al establecimiento del procedimiento de code- cisión. El problema de falta de «paridad institucional» entre el Consejo y el PE se ha originado porque la atribución de competencias ejecutivas en favor de la Comisión se puede producir en ámbitos regulados por codecisión, en los que luego el Consejo tiene reservada por la Decisión mencionada poderes de seguimiento que no posee el PE (21). Es decir, el problema (19) Sin perjuicio de mantener la exigencia actual de la necesaria autorización por los Parlamentos nacionales, lo que salva el control democrático nacional de las reformas. Es verdad que tampoco el Consejo participa —como tal Institución del «poder constituido»— en la revisión y que formalmente son los Gobiernos de los Estados miembros constituidos en Conferencia Intergubernamental los que negocian la revisión, y que quien adopta el nuevo Tratado son los plenipotenciarios de los Estados miembros. Pero detrás de esas formalidades son los Gobiernos los que forman el Consejo, y que el PE tiene una pobre participación como Institución, y que solo ha sido rica e influyente en función de la calidad de los dos eurodiputados a los que por vez primera en esta CIG se les ha permitido participar en las negociaciones. (20) Decisión sobre la «comitología» de 13 de julio de 1987, DOCE L197 de 18 de julio de 1987. Ver, entre otros, CL . -D . EHLERMANN, «Compétences d'exécution conférées á la Commission», RMC 1988, núm 316, pp. 232 y ss.; A. MANGAS MAR- TÍN, «El Acta Única Europea y las modalidades del ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión», en Revista de Instituciones Europeas, 1988- 3, pp. 789 y ss.; CL. BLUMANN, «Le Parlement Européen et la comitologie: une complication pour la CIG'96», RTDE, 1996-1, pp. 1 y ss. (21) El problema se ha paliado provisionalmente desde el 20.12.1994 al acor- darse un Modus Vivendi entre el PE, el Consejo y la Comisión (DOCE C 102 de 4.4.1996). 18 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM se plantea por no haber adecuado la Decisión de 1987 al sistema legisla- tivo codecisorio del Tratado de Maastricht en vigor desde 1993. Muchos pensaron que en la reforma se debía abordar este tema, así como la simplificación de su engorroso procedimiento; pero no se trataba de modificar el art. 145 TCE (que contempla la atribución por el Consejo y hace la previsión general del establecimiento de la comitología) ni nin- gún otro artículo. La CIG, creo que con buen criterio, no incluyó el grave problema de la Comitología creado por el Tratado de Maastricht porque tanto la sim- plificación de la «comitología» como la adecuada inserción del PE en la fase de seguimiento no es problema de derecho originario, sino de dere- cho derivado. La CIG ha remitido tanto la simplificación como la partici- pación del PE a la modificación de la Decisión de 1987 y ha solicitado a la Comisión que antes de finales de 1998 le presente una propuesta de modificación (Declaración n.° 31). 5. LA PARTICIPACIÓN DE LOS PARLAMENTOS NACIONALES La construcción comunitaria no ha sabido atraer suficientemente a los Parlamentos nacionales; cuenta siempre con ellos en momentos transcen- dentales de carácter constitucional (la adhesión de cualquier Estado y toda revisión) pero mediante procedimientos extremos de autorización previa de un texto ya elaborado o de notificación de hechos consumados. Es verdad que no podía ser tarea de la CIG determinar ni fijar cómo los Parlamen- tos nacionales deben controlar al Gobierno en relación con su actuación comunitaria pues ello es un asunto interno que debe decidir soberanamente cada Parlamento nacional; algunos tienen un excelente sistema de control al Gobierno en las comisiones parlamentarias y en los Plenos. En otros, sin ir muy lejos, el sistema de control existe pero es inútil. Pero es un problema interno de autoorganización y de voluntad política autónoma de control. El problema de la participación de los Parlamentos nacionales es cómo establecer modalidades de relación directa para la adopción de determina- das normas comunitarias, así como para el conocimiento, debate y con- trol directo sobre algunas instituciones y, en un orden menos importante, su legitimidad ante el TJCE. En efecto, los Parlamentos nacionales vienen participando en aspectos 19 ARACELI MANGAS MARTIN constitucionales de las Comunidades Europeas mediante la autorización previa de los Tratados fundacionales o de adhesión, así como la revisión de dichos Tratados (arts. O y N); pero aunque se suscite debate, cada Parlamento nacional emite —bajo presiones muy complejas en muchos casos— un sí o un no a un texto elaborado por los Gobiernos, pero no participa en la elaboración, no puede presentar enmiendas, etc. Casi siempre cualquier conato de rebeldía del parlamento nacional ante un reforma o nuevas adhesiones es yugulado bajo presión del Gobierno. Lo cierto es que desde 1954 —fecha de la negativa de la Asamblea francesa a ratificar la Comunidad Europea de Defensa— han dicho sí a todo... Los Parlamentos nacionales han mostrado su inquietud y sus sugerencias en diversos In- formes y resoluciones y la CIG no las ha tenido en cuenta; en el futuro no debería hacerse ninguna reforma sin escuchar y debatir previamente su alcance con los Parlamentos nacionales (22). En otros aspectos no directamente constitucionales los Tratados tam- bién llaman a los Parlamentos nacionales a dar un sí o un no: ratificación de convenios en materia de justicia (art. K.3. 2 c), comunitarización de la justicia (art. K.9), ampliación de los derechos ciudadanos (art. 8 E), elec- ción uniforme del PE (art. 138.3), decisión sobre recursos propios (art. 201), ratificación de convenios (art. 220). De nuevo, cada parlamen- to nacional se encuentra con un texto que no ha negociado y que no pue- de modificar. Son unos hechos consumados ante los que difícilmente va a poder negarse a dar un sí. No hay una verdadera opción de participación por la sencilla razón de que carecen de opciones políticas. En todos estos supuestos en los que los parlamentos nacionales deben pronunciarse, de- berían ser informados con más antelación y estar al día del curso de las negociaciones de tales actos. Por último, es verdad que cada vez que un acto de derecho derivado, de forma más habitual las Directivas, requiera que su transposición sea mediante una ley el Parlamento nacional —léase en su caso el regional— tendrá ocasión de debatir, enmendar en parte el proyecto de ley y de apro- bar. Ahora bien, no goza de su discrecionalidad habitual, pues está limi- tado por la Directiva y sus plazos, y no se puede negar a aprobar, pues haría incurrir en ilícito al Estado y podría generar la obligación de repa- rar por su negativa a aprobar la ley de transposición o por su aprobación (22) Quizá pudiera pensarse para el futuro en la presencia de un representante de cada parlamento nacional en la CIG o dedicar algunas sesiones a escuchar a los Presidentes de las Cámaras parlamentarias de todos los Estados miembros. 20 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM en contra de los contenidos y márgenes de la Directiva (jurisprudencia Francovich del TJCE, 19-11-1991). Todos estos datos muestran las dificultades para lograr mejorar la par- ticipación directa de los Parlamentos nacionales. Es verdad que sus recla- maciones probablemente se atemperasen si el PE acrecentara todavía mu- cho más su participación normativa, para evitar las lagunas de control democrático en los ámbitos que han pasado bajo competencia de la UE. Pero los Estados miembros nunca han aceptado examinar el problema desde la óptica de las lagunas o zonas grises de lo que «antes» de la pertenen- cia a la UE estaba bajo control parlamentario y de lo que ha sido sustraí- do a control democrático. Yo he sostenido hace tiempo que la opinión pública y la doctrina jurídica independiente percibe, con razón, que la integración debilita peligrosamente nuestras democracias a pesar de los claros y positivos progresos democratizadores en la UE, y que es preciso conjurar tales riesgos para nuestras democracias (23). En el sistema insti- tucional comunitario hay espacios normativos sin participación y control democrático ni garantías judiciales como consecuencia del peso del Con- sejo y de los Gobiernos. Los Gobiernos nacionales ejercen en común (en el Consejo) competencias legislativas que aisladamente no pueden ejercer. La democracia parlamentaria constitucional de cada Estado miembro ha sido sustituida en los ámbitos de competencia comunitaria por un Direc- torio que no asume una real y plural responsabilidad política ni judicial. A los parlamentos nacionales se les notifican los acuerdos del Con- sejo Europeo por el Presidente de Gobierno respectivo, pero —como sucede en España— «a toro pasado», sin participar previamente en la adopción de posiciones nacionales dejando una gran discrecionalidad al presidente de cada Gobierno. Es cierto que no es fácil encontrarles unos mecanismos concretos de participación distintos de los existentes (24); por ello, hay que pensar más en mecanismos de relación directa con las Instituciones. Ya sea porque la Comisión visite y debata con más frecuencia con los parlamentarios na- cionales (o regionales, piénsese en un debate entre la Comisión y el Par- (23) «La Conferencia Intergubernamental: el ser o no ser de la Unión Euro- pea en el siglo XXI», en Anuario Jurídico de La Rioja, 1996, pp. 283-285. (24) Las posiciones de los Estados miembros (gobiernos, parlamentos, partidos políticos) y de las Instituciones sobre este problemas aparecen sintetizadas y orde- nadas en la Ficha Temática n." 6 sobre el rol de los Parlamentos nacionales PE 165.966, 2.a puesta al día. 21 ARACELI MANGAS MARTIN lamento andaluz en relación con la política para el olivar...). De momen- to, en la CIG'96 solo se ha aceptado estrechar las relaciones con los par- lamentos nacionales mediante un Protocolo (25) más simbólico que sus- tantivo: las Instituciones se comprometen a dar más información a los parlamentos, de forma que, en especial, la Comisión transmitirá todos los libros verdes, blancos y sus comunicaciones, así como las propuestas le- gislativas serán enviadas a los Gobiernos con antelación suficiente para que se les pueda dar a conocer a los parlamentarios nacionales. También se establece en dicho Protocolo que la Conferencia de Órga- nos Especializados en Asuntos Europeos, creada en 1989 para debatir te- mas europeos conjuntamente por los parlamentos nacionales, denominada en forma abreviada y no exenta de ironía COSAC, podrá dirigir estudios o informes a las Instituciones, en especial si los propios representantes gubernamentales les han enviado textos de proyectos normativos; también podrán enviar iniciativas en sentido lato en materias relacionadas con el espacio de libertad, seguridad y justicia con incidencia en los derechos y libertades fundamentales. Dado el alcance tan limitado de los dos aspectos del Protocolo, se pue- de concluir que ha sido innecesario: eso se podía hacer —y se ha hecho— sin el Protocolo citado. Y lo más grave es que el problema de su disocia- ción del proceso integrador no ha tenido respuestas. Tampoco se ha reflexionado sobre la posibilidad de legitimación acti- va de los Parlamentos nacionales para recurrir un acto comunitario (26). En materia de control de la legalidad comunitaria (principio de subsidiarie- dad, violación de los Tratados —incluidos los derechos fundamentales—, incompetencia, violación de formas sustanciales, desviación de poder etc. en el marco del proceso de nulidad, art. 173 TCE) no es fácil negarle a los Parlamentos nacionales el rol de guardianes objetivos de los Tratados en la misma situación que los Gobiernos nacionales: un parlamento na- cional, al igual que las Instituciones comunitarias y los Gobiernos nacio- nales, defienden intereses generales y públicos, y además la atribución del ejercicio de derechos soberanos les concierne tanto o más que a los Go- biernos nacionales. No es de recibo la excusa de que en las relaciones in- (25) Protocolo (n.° 513) sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea. (26) Se recoge en un documento elaborado por la presidencia italiana (CONF 3809/96). También fue propuesto por la eurodiputada E. Guígou y por los Parlamentos alemán y luxemburgués (D.G. des Commissions et Délegations, Etat de la reflexión des Parlements naüonaux sur la CIG'96, Bruselas, 14 de febrero de 1996. 22 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DEAMSTERDAM ternacionales los Gobiernos asumen la representación exterior y que con- forme al Derecho Internacional sólo los Gobiernos de los Estados miem- bros tienen el ius standi. Las CCEE son algo más que organizaciones in- ternacionales: institucionalizan derechos soberanos de los pueblos (asunto Van Gend en Loos, 1963). Es cierto que el Tratado de Amsterdam, con buen criterio jurídico, no ha aceptado la legitimación activa de las regio- nes ante el TJCE, pero es innegable que al menos los Parlamentos naciona- les tenían un fundamento jurídico superior para serle reconocida legitima- ción para defender el respeto a las competencias nacionales. Por ejemplo, los medios de defensa juridico-constitucional de los miembros de las Cortes ante el Tribunal Constitucional en el sistema español no tienen un refe- rente paralelo en los ámbitos atribuidos a las CCEE y, además, el PE tie- ne limitada su legitimación activa por los Tratados a la defensa de sus prerrogativas y los Parlamentos nacionales no tienen ninguna legitimación. Por tanto, no se han abordado alternativas serias a la marginación de los Parlamentos nacionales ni se ha estimulado la participación de los Parlamentos nacionales. Los ámbitos en los que los Tratados llaman a la participación de los Parlamentos nacionales siguen siendo una falacia y cuando es real, es insuficiente (se produce cada muchos años y en forma de autorización de Tratados internacionales). II. LAS REFORMAS EN LA ESFERA DEL CONSEJO 1. ASPECTOS ORGANIZATIVOS Los verdaderos problemas organizativos del Consejo no se han abor- dado: la rotación de las presidencias, la coordinación de los trabajos, la agilidad de los mismos en la UE ampliada... Es verdad que en parte pue- den tener solución mediante modificaciones del Reglamento interno o de Decisiones ya adoptadas. El Tratado de Amsterdam añade al art. 151 TCE, relativo al Comité de Representantes Permanentes, una frase mediante la que se le reconoce a este órgano auxiliar poder para adoptar decisiones de procedimiento en los casos previstos en el Reglamento interno. El Coreper, en sus tareas de preparación de los trabajos del Consejo, no podía descargar el orden del día del Consejo de tales decisiones formales ni el Consejo estaba habili- tado para delegar las decisiones de procedimiento. Como de hecho el Coreper es quien viene adoptando esas decisiones, las cuales remite al or- 23 ARACELI MANGAS MARTIN den del día del Consejo para su formalización —y con la consiguiente re- tención de efectos—, se ha dado forma jurídica a la práctica. Se ha he- cho coincidir la norma con la realidad. Otra modificación algo más relevante es la relativa al perfil añadido al nombramiento por el Consejo de su Secretario General: será, además, el alto representante de la política exterior y de seguridad común. Segu- ramente esa será su exclusiva y absorbente misión y no es este el lugar de glosar el alcance de la nueva misión (27). La Secretaría General en su vertiente tradicional de gestión e infraestructura administrativa del Con- sejo estará confiada al Secretario General Adjunto. 2. LA EXTENSIÓN DEL VOTO POR MAYORÍA CUALIFICADA (VMC) La mayoría cualificada es el procedimiento de votación previsto para numerosas decisiones en el pilar comunitario; pero la unanimidad todavía persiste en bastantes ámbitos y desde el Acta Única Europea (1987) se viene reduciendo en cada reforma, pues se estima por muchos que el voto por unanimidad en una UE de 15 Estados dificulta mucho la necesaria agilidad de la adopción de decisiones. Si el problema pudiera ser aislado de otros parece que se debería limitar la unanimidad a los casos de carácter semi-constitucional (arts. N —revisión—, O —nuevas adhesiones—, 201 —recursos propios—, 235 —competencia extensiva—, etc.) en los que podría mantenerse la unanimidad. Ahora bien, hay otra percepción del problema al menos igualmente legítima: el sistema mayoritario puede desconocer intereses importantes muy legítimos que se encontrarían insuficientemente defendidos como con- secuencia del exceso de voto de los Estados pequeños y medios. Ante la penalización que sufren algunos Estados por el sistema de ponderación de votos, como España o el Reino Unido o Alemania, se resistieron a pasar al sistema mayoritario a fin de poder defender intereses vitales que se pudieran ver afectados en los sectores en los que se vota por unanimidad. Por ello, se hizo depender la extensión del VMC a nuevos ámbitos a la reforma del sistema de ponderación del voto; a pesar del esfuerzo de la presidencia irlandesa por encontrar criterios objetivos, procurando descar- tar el estudio caso por caso, y a ser posible generalizar su uso salvo ex- (27) Véase el trabajo sobre las modificaciones de la PESC en esta mismo nú- mero de la RDCE. 24 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM cepciones, muchos Estados miembros se mostraron «reticentes a mostrar sus cartas» esperando la negociación global (28); pero como los Estados medios y pequeños se atrincheraron en sus privilegios, se avanzó muy poco. Para estos Estados es irrenunciable el principio, propio del Derecho In- ternacional Público, de la igualdad soberana en materia de ponderación de voto en el Consejo y de composición de la Comisión y esgrimen a conve- niencia un falso espíritu integracionista si se trata de la VMC o del um- bral de la mayoría cualificada una vez que se han parapetado en una so- beranía nacional que le da privilegios. En efecto, el criterio seguido de hecho ha sido escoger caso por caso y muy pocos supuestos. La reducción se ha previsto tan solo en cuatro preceptos preexistentes (29), y de los nuevos preceptos en once se ha in- troducido la votación por mayoría cualificada (30). Por tanto, la labor de extensión ha sido muy modesta como lo demuestra el hecho de que al co- mienzo de la CIG se barajase la reducción en 19 normas preexistentes, luego pasaran a 11 en el proyecto de Tratado debatido en Amsterdam y que el Consejo Europeo los redujera a cinco casos (31). Será la futura CIG, previa a la ampliación a una veintena de Estados, la que determine en que casos la UE no podrá soportar el mantenimiento de la unanimidad, natu- ralmente siempre que haya reponderación de los votos. Por las razones expuestas, a fortiori, tampoco se ha aceptado rebajar el umbral de la mayoría cualificada: varios Estados y el PE deseaban rebajar el 71 % del voto ponderado actual a fin de facilitar la toma de decisiones. Se- ría una ventaja excesiva para los Estados pequeños y medios y cualquier cam- bio en esta materia se supeditaba a la reforma del voto ponderado. (28) CONF 2500/96 (Informe de la Presidencia Irlandesa conocido como Du- blin II). (29) Art. 56.2 (coordinación de normas sobre libertad de establecimiento de extranjeros); 130 1.1 (programa marco de investigación); 130 1.2 (adaptación o com- plementación del programa marco); 130 O (empresas comunes en I + D). (30) En los dos nuevos preceptos sobre empleo (arts. 109 Q, apart. 2 y 109 R) y en el nuevo precepto sobre cooperación aduanera (art. 116); 118.2 (exclusión so- cial); 119.3 (igualdad de oportunidades hombre mujer); 129.4 (salud Pública); 191 A (transparencia); 209 A (lucha contra el fraude); 213 A (estadísticas); 213 B (autori- dad consultiva para la protección de datos); 221.2 (regiones ultraperiféricas). (31) Vid. FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ, José Javier: «Nota a la atención del Presi- dente y del Secretario General sobre las prioridades del Parlamento Europeo en re- lación con la CIG y el nuevo Tratado de Amsterdam: relación y primera evaluación de resultados». Parlamento Europeo. Grupo de Trabajo sobre la CIG 1996. Estras- burgo, 15 de julio de 1997, p. 24. 25 ARACELI MANGAS MARTIN 3. LA PONDERACIÓN DEL VOTO EN EL CONSEJO. OTRAS ALTERNATIVAS Era una tema central en la CIG'96 y ha sido el símbolo de su fracaso. El reparto del voto ponderado de los Estados miembros se hizo en 1957 en función de las características de las Comunidades Europeas en ese momento (tres Estados grandes y tres medios o pequeños) y con unos cri- terios encaminados a garantizar unos equilibrios globales. El problema se ha ido originando pues ante las sucesivas ampliaciones se aplicó mecáni- camente el reparto de votos: se asimilaba la población del nuevo Estado a cualquiera de los seis fundadores y se le adjudicaban los mismos votos, sin tener en cuenta los equilibrios que había tras la primera adjudicación de votos. Para los Estados medios y pequeños «el modo de decisión del Consejo no puede hacer abstracción del principio de igualdad de los Es- tados miembros» (32). La situación ha cambiado radicalmente y hace tiempo que se rompie- ron los equilibrios globales; los Estados medios o pequeños son 10 sobre 15 (2/3); en una UE ampliada pueden ser 24 sobre 30 (4/5). En la actua- lidad cada 200.000 luxemburgueses tienen un voto por cada ocho millo- nes de alemanes o por cada cinco millones de españoles. En la actualidad algo más de cien millones de habitantes de la UE agrupados en tres Esta- dos del Sur (Italia, Grecia y España) no pueden impedir una decisión que les perjudique gravemente, mientras que menos de cincuenta millones de habitantes de diversos países pequeños o medios pueden defenderse de una norma que les resulte nociva. El voto ponderado premia a los Estados pequeños y medios y, en es- pecial, a los Estados divididos (caso de Chequia, o Eslovenia, y en el fu- turo otros Estados). Ciertamente, nunca hay alianzas estables ni ententes de los Estados medios contra los grandes. Pero hay que restablecer los equi- librios globales que se pretendían con aquel reparto de votos, por lo que era necesario: — o una ponderación de voto que no penalice o menosprecie a am- plias capas de la población, — y/o un sistema de mayoría dual de modo que se constate que toda decisión es adoptada por Estados que representan a grandes mayo- (32) Así constaba en el informe de la presidencia italiana de 17. 6.1998 (CONF/ 3860/1/96 Rev. 1) 26 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM rías de población (una mayoría de Estados y una mayoría de po- blación). Como puse de relieve hace tiempo (33), una translación mecánica de las reglas actuales, en un UE de 25 ó 30 Estados, daría, además, a los nuevos Estados del Este y Centro de Europa la minoría de bloqueo. No se puede aceptar, desde un punto de vista democrático real la idea de que las poblaciones deben sentirse representadas a través del PE. No se puede imponer a los pueblos que se sientan identificados en el PE cuan- do realmente no lo sienten. El PE no tiene un peso semejante al del Con- sejo ni lo tendrá en mucho tiempo y ello produce un déficit democrático, no sólo en el sentido tradicional del limitado rol del PE sino del desequi- librado peso de los pueblos en el Consejo. La defensa legítima de los intereses nacionales de un pueblo concreto no se representa por el PE. Esta institución representa a los pueblos, la pluralidad de pueblos. El peso concreto de cada pueblo constituido en Estado debe estar representado en el Consejo: la dialéctica de los intere- ses nacionales debidamente representados debe llevar a identificar el inte- rés común. Cada interés debe tener su propia consistencia en un relativa propor- cionalidad que evite la brutal sobrerrepresentación actual de los Estados medios y pequeños y la infrarrepresentación de varios cientos de millo- nes de ciudadanos (descartando la proporcionalidad rigurosa o matemáti- ca). La Comisión nunca fue sensible a este tema ni hizo propuestas serias para evitar que algunos Estados se parapetasen en las deformaciones del sistema que les reporta tantos privilegios. Entre otras razones no supo diag- nosticar el problema actual ni quiere saber que exista, por lo que estima que cuando llegue el momento de la ampliación habrá que hacer algo «para conservar el equilibrio actual» (34): pero el desequilibrio es ya una reali- dad, no es un problema que surgirá de la ampliación como decía su Dic- tamen. La CIG'96 dejó para el final de sus sesiones las tres cuestiones más espinosas (extensión y umbral de VMC, y el voto ponderado) junto con (33) «Democracia y eficacia en la Unión Europea ampliada: el restablecimiento de los equilibrios globales en el sistema de votaciones del Consejo», en Gaceta Ju- rídica de la CE, B-112, Abril 1996, pp. 7 y ss. (34) Dictamen de la Comisión sobre la CIG, «Reforzar la unión política y pre- parar la ampliación», febrero de 1996, OPOCE, Luxemburgo, párrafo 40. 27 ARACELI MANGAS MARTIN la dimensión de la Comisión. Por tanto, no hubo propuestas algo defini- das sobre la ponderación hasta el tramo final, apareciendo en mayo una alternativa presentada por la presidencia holandesa consistente en aumen- tar a todos su voto actual pero en un porcentaje variable (del 150 % para los grandes al 50 % de Luxemburgo) (35). El problema más grave ha sido reenviado, como ya sucedió antes de la ampliación a Austria, Finlandia y Suecia, para la siguiente CIG y ha quedado vinculado a otro problema (la reducción de Comisarios) (36). En efecto, un Protocolo (el n.° 11) establece que la reducción de Comisarios a uno por Estado miembro sólo será posible si se ha acordado por todos una nueva ponderación o una sistema dual (doble mayoría, de Estados y pueblos). Al no llegar a un acuerdo en la reponderación del voto, la Declara- ción n.° 50 anexa al Tratado de Amsterdam prorroga la vigencia del de- nominado «compromiso de Ioannina», adoptado en vísperas de la anterior ampliación, mediante el cual se permite al Consejo seguir negociando, aún teniendo la mayoría cualificada, en caso de que Estados que reúnan de 23 a 25 votos tengan intención de oponerse a la decisión. Fue una compen- sación de «consuelo» dada a España con carácter temporal, entonces, hasta llegar a un acuerdo sobre la poderación del voto en la CIG'96. Por ello, ahora se prorroga y se repite la cantinela de que antes de la próxima ampliación «se encontrará una solución al caso especial de España». Vuelva usted mañana... Puede, pues, haber varias nuevas adhesiones sin que se modifique el sistema actual ni el del Consejo ni el de la Comisión; no hay fecha ni acto que exija llegar a un acuerdo; sólo hay un acuerdo de convocar una CIG sobre composición y funcionamiento de las Instituciones un año an- (35) Pretendía otorgar 25 votos a los cuatro grandes (10 en la actualidad), 20 votos a España (con ocho ahora), 12 a Países Bajos, 10 a Grecia, Bélgica y Portu- gal, 8 a Austria y Suecia, 6 a Dinamarca, Finlandia e Irlanda y 3 a Luxemburgo (vid. CONF. 4000/97, 12 de junio de 1997). Esta propuesta no fue objeto de debate siendo descartada en el Consejo Europeo de Amsterdam. (36) Lo que realmente extraña, como se señala en un editorial (cit. CMLRev, 1997-4, p.1.111), es que si los Estados miembros no han alcanzado un acuerdo so- bre la reforma institucional no es a causa de divergencias sobre principios demo- cráticos, sino porque no se sienten obligados a tener éxito; es decir, en palabras de Philip Allot, carecen de un idea coherente de su realidad, de un ideal para su po- tencialidad («The crisis of European constitutionalism: reflections on the revolution in Europe», CMLRev 1997, p. 439). 28 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM tes de llegar a 20 Estados miembros. Si se producen algunas adhesiones el problema se agravará pues los nuevos Estados, todos pequeños o me- dios salvo Polonia, no querrán desasirse de unos privilegios; para ellos será su acervo. No hay esperanza para la democratización del Consejo. III. LA INTERGUBERNAMENTALIZACIÓN DE LA COMISIÓN El problema de la composición de la Comisión está pendiente de so- lución desde la época de la negociación del Tratado de Maastricht; en aquella Conferencia no encontró solución, así que se acordó reenviar el asunto a una posterior decisión antes de finales de 1992 (Declaración anexa al TUE). No hubo ninguna decisión en 1992 ni en los años siguientes. Es un verdadero dilema. En una UE de 25 ó 30 Estados miembros, la Comisión podría estar compuesta de 31 ó 36 comisarios, haciendo la trans- lación mecánica del sistema actual. Y parece excesivo, si bien en algunos Estados el Gobierno tiene un número aproximado o semejante. Con la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia la Comisión ha pasa- do a tener 20 miembros. Es un número casi límite: hay diez comisarios de Estados pequeños y diez de grandes Estados. El problema se plantea porque los Estados medios y pequeños quisieran ver eliminada la presen- cia de uno de los dos nacionales de los Estados grandes en el marco de una UE ampliada a 20 ó 27 Estados, igualando a todos los Estados con la presencia de un solo Comisario. El Dictamen de la Comisión daba alas a esa reivindicación al establecer como criterio de composición un nacio- nal por Estado miembro. Un número de Comisarios igual al de Estados miembros es la peor opción, la menos comunitaria. Reducir a un comisario de cada nacionali- dad, como propuso la Comisión en su Dictamen de 28 de febrero de 1996, haría de la institución independiente un órgano intergubernamental, im- posible de distinguir del Consejo. ¿Cuál seria su identidad respecto del Consejo? Será el Secretariado colegiado del Consejo, tan ansiado por va- rios Estados miembros. En la Comisión no tiene por qué haber una pre- sencia de cada Estado miembro ni ésta tiene que producirse en términos de igualdad formal (37). La Comisión nunca ha sido una institución de (37) Resulta lamentable esta actitud de los Estados medios y pequeños cuando en la práctica actual se puede observar cómo las «mejores» carteras se las reservan los Estados pequeños: así Luxemburgo tiene la Presidencia, y la ha tenido en dos 29 ARACELI MANGAS MARTIN representación y presencia de intereses nacionales como pretenden los Estados pequeños. Para los Estados medios y pequeños, como lamentable- mente para la Comisión, no basta que se presuma su independencia y pre- ocupación por el interés general sino que se deben aparentar esas virtudes con la presencia vigilante de cada Estado a través de su Comisario en el que parecen ver una garantía de legitimidad del sistema de integración. La opción de un número de Comisarios inferior al de Estados miem- bros (y nunca dos por Estado miembro) es la opción más europeísta: si la Comisión debe seguir siendo una institución independiente encargada de identificar y defender el interés general, no precisa tener comisarios de todas las nacionalidades. Ya en la Comunidad de Seis (Euratom), Luxem- burgo no tenía ningún nacional. La alternativa hoy en día sería, no la re- nuncia, sino la rotación de forma parecida, a grandes rasgos, al sistema de los abogados generales. El número global de comisarios sería fijo, in- dependientemente del número de Estados miembros; por ejemplo, 15 ó 20 Comisarios. Si aceptamos en la integración diferenciada que todos los Comisarios deben participar como Comisión en todas sus competencias —independien- temente de si su Estado miembro está en el círculo de cooperación refor- zada— por ser un órgano colegiado situado más allá de bien y del mal de los intereses nacionales, entonces ese mismo carácter tendrá la Comisión como Institución independiente que vela por todos aunque no haya nacio- nales de todos los Estados miembros. La composición de la Comisión fue un problema tan delicado como el de la ponderación y los Estados grandes no lo cerraban en tanto no quedara modificada la ponderación del voto del Consejo; al establecerse esa interdependencia y no lograrse acuerdo global se ha dejado pendiente una vez más. ¿Para cuándo? La fecha es impredecible, pues aunque el protocolo n.° 11 parece dar a entender que cuando se alcance un número de 20 Estados miembros, «la Comisión comprenderá un nacional de cada uno de los Estados miembros», ya he señalado que hay una condición suspensiva: «siempre que para esa fecha se haya modificado la pondera- ción de votos en el Consejo» de forma aceptable para aquellos Estados ocasiones; Bélgica y Austria tienen las codiciadas carteras de competencia y agri- cultura, mientras que, por ejemplo Italia, jamás ha tenido la Presidencia, y sus dos Comisarios actuales se encargan de aspectos parciales y poco influyentes en el con- texto de la integración. Lo mismo puede decirse de España. Nunca ha habido una Presidencia del sur ... 30 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DEAMSTERDAM miembros que renuncien a la posibilidad de designar un segundo miem- bro de la Comisión. La estrategia solapada de los Estados medios y peque- ños es que entren más Estados, que salvo Polonia, todos van a ser medio- pequeños, y cuando el caballo de Troya aumente a 20, la presión de esos 15 Estados pequeños sobre los grandes o sobre España será insoportable. El «caballo de Troya» irá engordando y el tiempo lo enredará todo... Otro aspecto ligado a la Comisión es el de una mayor democratización en su nombramiento. En esta materia la UE ha progresado mucho desde 1983 (Declaración solemne de Stuttgart) pues la Comisión en su conjunto es objeto de una votación de confianza ante el PE; pero no intervenía ape- nas en el nombramiento del Presidente, que era objeto de cooptación por los Gobiernos con ocasión de la reunión del Consejo Europeo. Es verdad que por la vía democrática de los hechos el PE se pronunciaba sobre el candidato elegido por los Jefes de Estado y de Gobierno. Ahora se acepta que la propuesta de nombramiento debe someterse formalmente a la apro- bación por el PE. Sin duda le da una mayor legitimación al coincidir he- chos y realidad y es un mayor control sobre los Gobiernos que deberán cui- darse de proponer a personalidades débiles y con pocas aptitudes... La Presidencia de la Comisión ha sido reforzada de dos maneras: re- conociéndose al Presidente cierta influencia en la designación de los res- tantes miembros de la Comisión (art. 158.2) y la capacidad de dar una orientación política al ejercicio de las funciones de la Comisión (art. 163.1) (38). Se le reconoce a la presidencia una capacidad de coor- dinación técnico-administrativa y de coherencia política y cierta autoridad en lo que desde 1995 es un reino de taifas o de reyezuelos. Pero que lo deje de ser, no depende del Tratado sino de la capacidad intelectual y política de la Presidencia. En otro orden de cosas, la CIG ha dado poca transparencia al derecho de queja de los ciudadanos y las empresas ante la Comisión que, hasta ahora, se fundaba en un sistema informal de denuncias y tan solo aparece un genérico derecho de petición ante cualquier Institución —incluida la Comisión— en el art. 8 D. Tampoco se ha reducido su excesivo poder dis- crecional en materia de control del cumplimiento de Derecho Comunita- rio a fin de evitar sus arbitrariedades sobre unos u otros Estados (39). (38) La Declaración anexa n.° 32 toma nota de la reorganización de las tareas del colegio de cara a su renovación en el año 2000 y de la libertad que para ello debe tener el Presidente. (39) En 1996 yo preconizaba mayor transparencia en el derecho de queja ante la Comisión y menor discrecionalidad de la Comisión en su poder de control 31 ARACELI MANGAS MARTIN Como sucede al enfocar las reformas de la institución judicial, hay que congratularse de que las amenazas que se cernían sobre la Comisión al inicio de la CIG'96 se fueran despejando; por ejemplo, se fue diluyendo la idea de debilitar su poder y adelgazar su burocracia mediante la crea- ción de Agencias especializadas (en materia de competencia, por ejemplo); o de atacar su derecho de iniciativa como alguna delegación se atrevió a plantearlo nada más empezar la CIG (abril-mayo de 1996) mediante va- rias fórmulas: un cambio en la votación unánime para modificar la pro- puesta de la Comisión, una modificación del art. 152 sobre la colabora- ción Comisión-Consejo reforzando ese deber y replanteando la idea —no nueva— de la llamada «sunset clame» que pretendía eliminar toda pro- puesta de la Comisión que no haya sido adoptada al término de 3 años. Finalmente, el hecho de que no haya una adecuada delimitación entre lo legislativo y lo ejecutivo en el complejo sistema institucional y jurídi- co comunitario permite a la Comisión moverse en la ambigüedad tratando de ampliar su rol ejecutivo en el que tiene una vocación natural pero sin poder impedir las interferencias de otras instituciones (especialmente, las resultantes del proceso de codecisión) (40). IV. LAS REFORMAS EN EL ÁMBITO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA: SIN NOVEDADES EN EL PILAR COMUNITARIO Es verdad que el Tribunal de Justicia apenas ha sido objeto de refor- ma en el marco del pilar comunitario del Tratado de Maastricht. Ahora bien, donde hay grandes novedades en materia jurisdiccional es en la comu- nitarización de las normas sobre cruce de fronteras, inmigración, asilo y del sistema de Schengen y en el reformado pilar judicial y policial —que no son objeto de mi artículo (41)—. Durante mucho tiempo se dio casi por seguro que se ampliaría el man- dato de los jueces del TJCE y de los Abogados Generales del TJCE —a lo que no se oponía el propio TJCE—, a fin de garantizar su independen- (art cit., Anuario de la Universidad de La Rioja, pp. 265 y 269; Instituciones y Dere- cho de la Unión Europea, cit., pp. 132-133). Vid. I. MASELIS y M. GILLIAMS, «Rights of Complainants in Community Law», European Law Review, 1997, pp. 103 y ss. (40) En este sentido R. KOVAR, «La Déclaration n." 16 annexée au TUE: chro- nique d'un échec annoncé?», en Cahiers de Droit Européen, 1997, 1-2, p. 7. (41) Véase en este mismo número de la RDCE el estudio de Alejandro Valle Gálvez. 32 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM cia y una jurisprudencia más sedimentada, a nueve años improrrogables frente a su mandato actual de seis años prorrogables indefinidamente. Esto reforzaría la independencia de los jueces frente a las «amenazas» de al- gunos Estados de no prorrogar el mandato a su nacional en función del contenido de las sentencias. Sin embargo, los Estados miembros no han querido renunciar a ese manejo. Tampoco se han querido dar criterios sobre la composición del TJCE en la ampliada UE: ahora ya hay un número límite de jueces y dudas so- bre una labor jurisprudencial coherente; en la UE de 25 ó 30 Estados puede' convertirse —según sus propias palabras (42)— en una «asamblea deli- berante» sin opción a una doctrina judicial coherente. Sin embargo, el TJCE estimaba que la presencia de un juez nacional por Estado miembro «de- biera contribuir a acentuar su legitimidad»; el TJCE es muy incoherente y no parece entender que si pretende que no se le considere una jurisdic- ción internacional no puede depender de una «legitimidad internacional». Si aspira a ser una suerte de «jurisdicción interna suprema» tendrá que tener legitimidad democrática, de la que carece plenamente. La CIG'96 no apoyó la petición del Tribunal de Justicia de adoptar su propio Reglamento interno. Por otra parte, el TJCE fue poco proclive a la ampliación de la legitimación activa en los procedimientos de nulidad al PE y la petición de dictámenes sobre la compatibilidad de los acuerdos internacionales. Tampoco se ha manifestado partidario (43) en su Infor- me de 1995 de una adecuada defensa de los derechos de los particulares mediante la reforma de las condiciones de admisibilidad que aparecen en el art. 173 (legitimación directa e individual) que el TJCE maneja a dis- creción con una retórica críptica. La doctrina venía proponiendo una am- (42) Informe del TJCE sobre determinados aspectos de la aplicación del Tra- tado de la Unión Europea, Luxemburgo, mayo 1995, punto 16. (43) El TJCE se «lava las manos» diciendo que ninguna razón técnica se opo- ne a tales modificaciones pero no añade una palabra de acogida favorable a la me- jor defensa de los ciudadanos o a la facilidad de acceso del PE; en relación con la petición de dictámenes el TJCE dice que le «ha permitido» al PE presentar obser- vaciones (pero es evidente que nada tiene que ver con el derecho a solicitar dictá- menes de compatibilidad habitual en los sistemas democráticos). Además resulta poco respetuoso con el PE decir que «duda que sea oportuno desplazar al terreno juris- diccional controversias» que podrían encontrar otras soluciones en el ámbito políti- co, pues esa opción también la tendrían los Estados miembros y la Comisión y sin embargo la pueden llevar al terreno judicial (punto 14). Los platillos de la balanza de la justicia no están equilibrados en la UE. 33 ARACELI MANGAS MARTIN pliación de las condiciones de acceso de los particulares a la justicia co- munitaria (44) a fin de evitar las poco justificadas dificultades formales para acceder al TJCE. El poco apego del Tribunal a abrir su jurisdicción a actores más com- bativos se juntaron con las reticencias de bastantes Estados miembros ha- cia el activismo judicial. Es verdad pues que no hay novedades progresi- vas, pero en materia de competencia del TJCE lo más positivo es que lo han dejado corno estaba en todos los recursos frente a la estrategia desa- rrollada por algunos Estados miembros (casi siempre el mismo) deseosos de eliminar la mayoría de las vías procesales existentes (en especial, la prejudicial) y reducir su competencia a la de carácter constitucional (deli- mitación de competencias entre la UE y sus Estados miembros). Tampoco logró ese Estado miembro (el mismo), a pesar de la estrategia de lobby desplegada para acosar a la jurisdicción comunitaria, que la CIG'96 acep- tase limitar el efecto retroactivo de las sentencias o limitar la responsabi- lidad patrimonial de los Estados miembros en caso de violación del De- recho Comunitario. Las dos reformas finalmente adoptadas son limitadas por varios moti- vos. Una de ellas se refiere al art. 173 y amplía a la Institución que falta- ba, el Tribunal de Cuentas, la legitimación activa limitada con el fin de salvaguardar sus prerrogativas (como en el caso del PE y del BCE). El Informe del TJCE no mencionaba esta apertura ni se pronunciaba sobre otra mas reivindicada, la del Comité de las Regiones. La segunda reforma se refiere a la justiciabilidad de los actos de las Instituciones en caso de violación de los derechos fundamentales. Nove- dad, novedad, no hay ninguna en el fondo de esta cuestión. El nuevo pá- rrafo d) del art. L establece que el TJCE tendrá jurisdicción respecto al art. F.2 «en la medida en que el Tribunal de Justicia sea competente con arreglo a los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas». Esto es lo que venía existiendo interpretado con buena lógica el Derecho en vigor. Ahora es más explícito, más claro y es mejor que así sea pero no hay novedad alguna. Esa competencia la ha venido ejerciendo el TJCE desde 1974 (sentencia Nold de 14 de mayo) y la sumisión de las Institu- ciones decisoras comunitarias a los derechos fundamentales se expresó des- de 1977. Se ha corregido una incongruencia en la redacción del art. F.2 (44) G. VANDERSANDEN, «Pour un élargissement du droit des particuliers d'agir en annulation contre des actes autres que les décisions qui leur sont addressées», Cah. Dr. Européen, 1995, 5-6, pp. 535-552. 34 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM tal como se adoptó en Maastricht pero que nunca puso en duda seriamen- te la existencia de control jurisdiccional de los actos de las Instituciones por el TJCE. Cada vez que se ha presentado un caso ha habido control, el mismo que habrá cuando entre en vigor el Tratado de Amsterdam. Tam- bién hay que reconocer que la justiciabilidad de los actos institucionales tiene ahora un marco jurídico-político al reconocer el Tratado de Ams- terdam que el respeto a los derechos fundamentales es uno de los princi- pios en que se basa la UE, así como la previsión de sanciones para el Estado miembro que cometa violaciones graves y persistentes (45). El Tribunal de Primera Instancia no ha sido objeto de reforma alguna, aunque aprovechó la ocasión para solicitar la mejora de su status: le hu- biera gustado dejar de ser un tribunal agregado y empezar a figurar en el art. 4 del TCE relativo al sistema institucional señalando que el TPI con- curre con el TJCE y dejando sentado que el sistema jurisdiccional comu- nitario tiene un doble grado. Para mayor transparencia pedía cambiar su denominación en la que se sienten muy incómodos. Pero no hubo ningu- na novedad en el Tratado de Amsterdam. V. LAS REFORMAS EN OTRAS INSTITUCIONES Y ÓRGANOS 1. LAS REFORMAS EN EL ÁMBITO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS El Tribunal de Cuentas europeo presentó en su dictamen (46) las prio- ridades en el marco de la CIG'96: precisar su estatuto como Institución de la UE, reconocerle acceso al Tribunal de Justicia para salvaguardar sus propias prerrogativas, modificaciones en su estatuto y ciclo de renovación y en su tratamiento financiero, permitirle el control del conjunto de gas- tos e ingresos comunitarios y mejorar el sistema de control interno. El Tribunal de Cuentas se atrevió, incluso, a redactar el texto modificativo de los preceptos para los que proponía su reforma, algo que no hicieron otras Instituciones y órganos; parece que su precipitado ascenso al estatu- to institucional en el Tratado de Maastricht le ha desprovisto de todo sen- tido de la medida... (45) Para un análisis del nuevo sistema de sanciones ver el trabajo de J. Ja- vier LASO PÉREZ, «El Tratado de Amsterdam y el respeto de la democracia y los derechos humanos», en Boletín Europeo de la Universidad de La Rioja, n.° 2, fe- brero 1998, pp. 31 y ss. (46) Informe del Tribunal de Cuentas al Grupo de Reflexión sobre el funcio- namiento del Tratado sobre la Unión Europea, Luxemburgo, mayo de 1995. 35 ARACELI MANGAS MARTIN El Tratado de Amsterdam recoge en parte sus propuestas: se le men- ciona en el art. E del TUE (nuevo art. 5) junto al resto de Instituciones de la UE (47); se le reconoce en el art. 173.3, junto al PE y al Banco Central Europeo, la capacidad de iniciar el procedimiento de nulidad para la defensa de sus prerrogativas, aunque no se acepta su propuesta de re- dacción de un artículo específico para el Tribunal de Cuentas y ubicado fuera de las competencias del TJCE —lo que revela una pésima técnica jurídica—; se publicará en el DOCE su declaración sobre la fíabilidad de las cuentas (art. 188 C.l). Tendrá competencia, además, para examinar la legalidad y la regularidad de los ingresos y gastos gestionados por los or- ganismos externos, incluido el BEI, e informará, en especial, de cualquier caso de irregularidad (art. 188. C.l); el control se hará, además de en las dependencias de las instituciones, en las dependencias de cualquier órga- no que gestione ingresos o gastos en nombre de la CE, y en los Estados miembros, incluidas las dependencias de cualquier persona física o jurídi- ca que perciba fondos del presupuesto. Todos ellos deberán aportar al Tri- bunal de Cuentas los documentos o informaciones que les sean requeri- dos (art. 188 C.3). 2. LAS REFORMAS DE LOS ÓRGANOS AUXILIARES A) El Comité Económico y Social La CIG'96 ha ampliado moderadamente las materias sometidas a dic- tamen: el nuevo ámbito sobre el empleo (orientaciones de las políticas de empleo y medidas incentivadoras, art. 109 Q y 109 R), política social e igualdad de oportunidades (art. 118.2 y 3, art.119). Igualmente, ha acep- tado que el CES pueda ser consultado por el PE, igualando en este punto a las dos Instituciones codecisoras y superando anticuados recelos hacia el CES que le impedían una relación directa con el PE. (47) En mi comentario al TUE en 1992 ya ponía de relieve ese olvido en el precepto que enuncia las instituciones de la UE y que solo podía ser entendido des- de la precipitación de su inclusión como Institución en el art. 4 TCE («El Tratado de la Unión Europea: análisis de su estructura general», GJ de la CE, 1992, D-17, p. 50). 36 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN ELTRATADO DE AMSTERDAM B) El Comité de las Regiones (CDR) El Comité de las Regiones centró su dictamen (48) en torno a tres as- pectos: 1) el principio de subsidiariedad debería tener una nueva formula- ción que abandone su carácter de criterio interpretativo del ejercicio de las competencias compartidas en favor de un criterio de reparto de competen- cias entre todos los niveles de gobierno que participan en la UE. No es este el lugar pero parece obvio que el CDR no quiere entender qué significa dicho principio y los limites del mismo en el art. 3 B. El reparto de com- petencias es únicamente entre la UE y sus Estados miembros. Luego los criterios de ejercicio —como la subsidiariedad— afectan a los Estados miembros en su conjunto—no específicamente a los entes subestatales que los componen (49)— y a la UE. Además pretendían tener legitimación ac- tiva para poder recurrir ante el TJCE por las vulneraciones al principio de subsidiariedad. 2) Solicitaban la misma «legitimación activa privilegiada que se reconoce al Parlamento y al Banco Central Europeo»: es evidente que desconocen el art. 173 TCE, pues esas dos instituciones tienen legitima- ción restringida a la defensa de sus prerrogativas y que la privilegiada co- rresponde al Consejo y a la Comisión, junto con los Estados miembros. En su shopping list el CDR incluía sin rubor la petición de legitimación acti- va privilegiada de las regiones que tengan competencias legislativas. El In- forme tenía algunos errores conceptuales y estaba algo pobre de argumen- tos técnico-jurídicos y políticos. 3) Solicitaba ser considerado Institución —por ser uno de los dos niveles en los que se estructura el reparto de poder político en la UE—, adoptar su Reglamento interno, autonomía organizativa y presupuestaria, aumentar los ámbitos de su dictamen y proponía el nue- vo texto en los artículos que quería se modificasen. (48) Dictamen sobre la Revisión del Tratado de la Unión Europea, Bruselas, 20-21 de abril de 1995, CDR 136/95. (49) Hay una Declaración de Alemania, Austria y Bélgica —de la que tomó nota la CIG— en la que sostienen que el principio de subsidiariedad no solo afecta a los Estados miembros sino también a sus entidades. Es evidente que hay un error de base en la postura de los tres Estados: si la UE se excede en el ejercicio de las competencias compartidas la infracción es frente a todos los Estados y no se puede hacer depender del reparto interno de competencias o de una constitución. Los Es- tados federales o cuasifederales y los Estados unitarios han cedido todos las mis- mas competencias, independientemente del nivel interno de poder afectado por la atribución. 37 ARACELI MANGAS MARTIN La CIG'96 aceptó reconocerle competencia para aprobar su Reglamento interno, ser consultado por el PE, la incompatibilidad de su mandato con la de miembro del PE y le desvincula materialmente del CES (derogando un Protocolo bastante razonable del Tratado de Maastricht). El nuevo Tra- tado de Amsterdam amplía la consulta a ámbitos de cooperación transfron- teriza, en las líneas directrices de empleo, la política social y salud públi- ca, medio ambiente, medidas de aplicación del FSE, formación profesional y transportes. Pero el Tratado de Amsterdam no recoge el resto de sus peticiones más polémicas (la reforma de la subsidiariedad y la legitima- ción activa). REFLEXIONES FINALES H Tratado de Amsterdam, desde el enfoque institucional del primer pilar, apenas si será un apeadero en el proceso europeo. Hay algunas re- formas positivas, especialmente las que rodean a la institución parlamen- taria. La extensión y la simplificación de la codecisión son un éxito so- bresaliente de la Conferencia Intergubernamental de 1996. Pero las demás reformas institucionales, las pocas que se han podido acordar, son de muy bajo perfil. Los Estados medios y pequeños se han aferrado a sus privile- gios antidemocráticos y al principio de igualdad de los Estados, negándo- se a restablecer los equilibrios rotos tras las sucesivas ampliaciones en el sistema de ponderación de votos en el Consejo y ha impedido hacer las reformas que eran precisas para abordar las futuras ampliaciones. Además su intransigencia se recubría de un falso europeísmo al reivindicar la exten- sión del voto por mayoría cualificada pero sin redimensionar la sobrerre- presentación que detentan en el Consejo. El déficit democrático de la Unión Europea, cuya sede no es otra que el desigual reparto de poder entre los pueblos representados por sus Gobiernos, permanece y se acrecerá con las nuevas ampliaciones en una estrategia bien estudiada por los Estados me- dios y pequeños. Si a ello añadimos una futura Comisión con una composición idéntica a la del Consejo, o un Tribunal de Justicia al que los particulares no tie- nen facilidades de acceso directo, la conclusión es que el proceso de in- tegración, al margen de toda retórica grandilocuente, es progresivamente más intergubernamental. Siempre ha sido un objeto del Derecho Interna- cional Público, pero, por si había dudas, después de Amsterdam, lo será 38 LA REFORMA INSTITUCIONAL EN EL TRATADO DE AMSTERDAM más que ayer y menos que mañana. Pero no todos los iusinternacionalistas estamos satisfechos al constatar que el sistema de integración progresiva de pueblos se encamina hacia la cooperación regional entre Estados. El Tratado de Amsterdam prueba que el sistema de revisión utilizado hasta ahora basado en una conferencia diplomática con Quince Estados está agotado y es cada vez más inviable para hacer progresar y preparar la Unión Europea para el siglo XXI, pero no hay otro: el Tratado de Ams- terdam anuncia nuevas Conferencias Intergubernamentales para hacer lo que no se querido hacer en 1997, es decir, dos CIG por el precio de una. ABSTRACT The Treaty of Amsterdam, given the institutional approach of its first founda- tion, will hardly be more than a stopping place in the European process. There has been some positive reform, especially concerning the parliamentary institutíon. The extent and símplification of codecision have been an outstanding success of the 1996 Intergovernmental Conference. However, the remaining items of institutional reform, the few that it has been possible to agree on, are not up to par. The médium and small-sized States have clung firmly to their antídemocratic privileges and to the principie of equality of States, refusing to restore the balance destroyed after the successive extensions of the system of weighting of votes in the Council and this has obstructed the creation of the reform necessary for undertaking future extensión. Furthermore, their intransigence was cloaked with a false Europeanism as they called for the extensión of the vote by qualified majority but without remodelling the over- representation they have in the Council. The déficit of democracy in the European Union, the origin of which is none other than the unequal sharing of power among the nations represented by their governments, remains and will increase with the new extensions in a strategy well studied by the médium and small States. If to this we add a future Commission with identical composition to that of the Council, or a Court of Justice to which prívate individuáis have no facilities of di- rect access, the conclusión is that the process of integration, apart from grandilo- quent rhetoric, is progressively more intergovernmental. This has always been an object of International Public Law, but, if there were any doubt, after Amsterdam, it will be a case of «more than yesterday and less than tomorrow». However, not all jusinternationalists are satisifed when we see that the system of the progressive integration of nations is heading towards regional cooperation between States. The Treaty of Amsterdam proves that the system of revisión used up until now, based on a diplomatic conference with fifteen States, has been exhausted and is in- creasingly non-viable for making the European Union progress towards and prepare itself for the 21st century, but there is no other system: the Treaty of Amsterdam announces new Intergovernmental Conferences to do what was left undone in 1997, that is to say, two Intergovernmental Conferences for the price of one. 39 ARACELI MANCAS MARTIN RESUME Le Traite d' Amsterdam, dans l'optique institutionnelle du premier pilier, sera á peine une halte dans le processus européen. II y a quelques reformes positives, en particulier celles qui entourent l'institution parlementaire. L'extensión et la simpli- fication de la codécision représentent un suceés remarquable de la Conférence In- tergouvernementale de 1996. Mais les autres reformes institutionnelles, le peu d'en- tre elles qui ont pu étre accordées, ont un profil tres inférieur. Les États moyens et petits se sont attachés á leurs priviléges antidémocratiques et au principe d'égalité des Etats, refusant ainsi de rétablir les equilibres rompus aprés les ampliations suc- cessives dans le systeme de pondération des voix au Conseil, ce qui a empéché de faire les reformes qu'il fallait pour aborder les ampliations futures. En outre, en revendiquant l'extension du vote á la majorité qualifiée mais sans redimensionner la sur-représentation qu'ils détiennent au Conseil, leur stratégie était recouverte d'un faux européisme. Le déficit démocratique de Y Union Européenne, dont le siége n'est autre que l'inégale répartition du pouvoir entre les peuples representes par leur Gouvernement, demeure et augmentera avec les nouvelles ampliations dans une stra- tégie bien étudiée de la part des Etats moyens et petits. Si l'on ajoute á cela une future Commission, de composition identique á celle du Conseil, ou une Cour de Justice auquel les particuliers n'ont pas de facilité d'accés direct, nous pouvons conclure que le processus d'intégration, en marge de toute rhétorique grandiloquente, devient de plus en plus íntergouvernemental. Ceci a tou- jours été un objet du Droit International Public, mais s'il existait encoré un doute, aprés Amsterdam, il le sera plus qu'hier et moins que demain. Mais tous les juris- tes internationaux ne sont pas satisfaits de constater que le systeme d'intégration progressive des peuples s'achemine vers la coopération régionale entre les Etats. Le Taité d'Amsterdam prouve que le systeme de revisión utilisé jusqu'á ce jour et basé sur une conférence diplomatique avec Qinze Etats est épuisé et qu'il est de moins en moins viable pour faire progresser et préparer l'Union Européenne en vue du XXIe siécle; mais c'est le seul: le Traite d'Amsterdam annonce de nouvelles Conférences Intergouvernementales pour faire ce qu'on n'a pas voulu faire en 1997, c'est á diré, deux CGI pour le prix d'une. 40 Inicio Artículo siguiente Artículo anterior Ayuda 1997-2004 Número 1. Enero-Junio. Año 1997 Número 2. Julio-Diciembre. Año 1997 Número 3. Enero-Junio. Año 1998 Número 4. Julio-Diciembre. Año 1998 Número 5. Enero-Junio. Año 1999 Número 6. Julio-Diciembre. Año 1999 Número 7. Enero-Junio. Año 2000 Número 8. Julio-Diciembre. Año 2000 Número 9. Enero-Junio. Año 2001 Número 10. Julio-Diciembre. Año 2001 Número 11. Enero-Abril. Año 2002 Número 12. Mayo-Agosto. Año 2002 Número 13. Septiembre-Diciembre. Año 2002 Número 14. Enero-Abril. Año 2003 Número 15. Mayo-Agosto. Año 2003 Número 16. Septiembre-Octubre. Año 2003 Número 17. Enero-Abril. Año 2004 Número 18. Mayo-Agosto. Año 2004 Número 19. Septiembre-Diciembre. Año 2004 Número 3. Año 1998 CUBIERTA Y PRIMERAS. RDC Núm. 3 SUMARIO RDC Núm. 3 ESTUDIOS La reforma institucional en el Tratado de Amsterdam La refundación de la libre circulación de personas, Tercer Pilar y Schengen: el espacio europeo de libertad, seguridad y justicia El Tratado de Amsterdam y la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión: análisis crítico desde la óptica del Parlamento Europeo ¿Existe un espacio público europeo? El principio del reconocimiento mutuo: ¿Un nuevo modelo para el Derecho Internacional Privado comunitario? NOTAS Igualdad de trato entre hombres y mujeres respecto a la promoción profesional en la jurisprudencia comunitaria: igualdad formal versus igualdad sustancial (Comentario a las sentencias del TJCE de 17 de octubre de 1995, as. C-450/93, Kalanke y de 11 de nov La flexibilidad en el Tratado de Amsterdam: especial referencia a la noción de cooperación reforzada La sentencia «Loendersloot»: el reetiquetado en las importaciones paralelas Las obligaciones de los Estados miembros durante el plazo de transposición de las directivas (Comentario a la sentencia del TJCE de 18 de diciembre de 1997, Inter- Environnement Wallonie) Los derechos de ciudadanía y otros derechos reconocidos a los ciudadanos de la Unión: de Maastricht a Amsterdam JURISPRUDENCIA TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Sentencia de 9 de diciembre de 1997, Comisión c. Francia (ataques a los camiones españoles) Sentencia de 18 de diciembre de 1997, Inter-Envimnnement Wallonie (Plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva. Efectos) C-129/96 Sentencia de 17 de febrero de 1998, Grant (igualdad de trato a personas del mismo sexo que conviven maritalmente) C-249/96 BIBLIOGRAFÍA