UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE DERECHO TESIS DOCTORAL La posición constitucional de la AIReF en el control de la estabilidad presupuestaria MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR PRESENTADA POR Nicolás Aldea Martínez Directores Javier García Roca Daniel Berzosa López Madrid © Nicolás Aldea Martínez, 2022 UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE DERECHO TESIS DOCTORAL LA POSICIÓN CONSTITUCIONAL DE LA AIREF EN EL CONTROL DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR PRESENTADA POR Nicolás Aldea Martínez DIRECTORES Prof. Dr. D. Javier García Roca Prof. Dr. D. Daniel Berzosa López UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE DERECHO Departamento de Derecho Constitucional LA POSICIÓN CONSTITUCIONAL DE LA AIREF EN EL CONTROL DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA TESIS DOCTORAL AUTOR: Nicolás Aldea Martínez DIRECTORES: Prof. Dr. D. Javier García Roca Prof. Dr. D. Daniel Berzosa López Madrid, 2022 Aldea Martínez, Nicolás, La posición constitucional de la AIReF en el control de la estabilidad presupuestaria, Tesis doctoral en Derecho, Universidad Complutense de Madrid, 2022 Año: 2022 Autor: Nicolás Aldea Martínez Institución: Universidad Complutense de Madrid Tutor: Javier García Roca Programa: Derecho Constitucional – Doctorado en Derecho A mi madre. ÍNDICE Agradecimientos………………………………………………………………………………………. 1 Resumen………………………………………………………………………………………………... 2 Abstract………………………………………………………………………………………………… 3 INTRODUCCIÓN: OBJETO, JUSTIFICACIÓN CULTURAL Y ENFOQUE METODOLÓGICO………………………………………………………………………..... 4 1.- Objeto de la investigación y justificación cultural………………………………………. 4 2.- Enfoque metodológico……………………………………………………………............ 13 CAPÍTULO PRIMERO - Evolución de la normativa europea hasta la creación de los consejos fiscales……………………………………………………………………………. 19 1.1. El Tratado de Maastricht………………………………………………………... 19 1.2. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento………………………………………….. 22 1.3. La reforma del año 2005…………………………………………………........... 26 1.4. La reforma del año 2011…………………………………………………........... 28 A) La vertiente preventiva del PEC……………………………………………. 28 B) La vertiente correctora del PEC…………………………………….............. 30 C) La Directiva 2011/85/UE…………………………………………………… 31 1.5. El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza……………................... 34 1.6. La reforma del año 2013…………………………………………………........... 40 1.7. La propuesta de directiva de 2017………………………………………………. 47 CAPÍTULO SEGUNDO – La reforma del artículo 135 de la Constitución y la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera…………...................................... 51 2.1. La reforma del artículo 135 de la Constitución…………………………………. 51 2.2. La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera………………………………………………………... 59 A) La estabilidad presupuestaria……………………………………………….. 61 B) La sostenibilidad financiera………………………………………………… 63 C) La fijación de los objetivos…………………………………………………. 63 D) Los mecanismos de control…………………………………………............. 66 E) La aplicación del artículo 155 de la Constitución…………………………… 70 F) La declaración de responsabilidad por incumplimiento del derecho comunitario…………………………………………………………………. 72 G) La reserva de ley orgánica…………………………………………………... 73 CAPÍTULO TERCERO – Aproximación comparada y literatura internacional sobre los consejos fiscales……………………………………………………………………………... 77 3.1.La delegación de la política fiscal y de la política monetaria………………………... 80 3.2.Las causas que explican el déficit y la deuda pública excesivos…………………….. 84 A) La inestabilidad en el seguimiento de las políticas económicas (time inconsistency)………………………………………………………………....... 84 B) La presión de los grupos de intereses (common pool problem)…………………. 85 C) La competencia por el electorado……………………………………………….. 86 D) La falta de información tanto de los votantes como de los propios representantes públicos……………………………………………………………………….... 88 E) La traslación del coste de la deuda a las generaciones futuras…………………... 90 3.3.Las características de los consejos fiscales…………………………………………. 90 A) Los consejos fiscales no son instituciones encargadas de la auditoría pública…………………………………………………………………………... 91 B) Naturaleza pública y misión amplia, concisa y con base legal…………………... 92 C) Funciones………………………………………………………………………... 94 D) Integración en el sistema institucional estatal…………………………………… 104 E) Independencia e imparcialidad………………………………………………….. 105 F) Creación por ley…………………………………………………………………. 108 G) Relación con el parlamento……………………………………………………… 109 H) Objetividad y transparencia en los nombramientos del personal…........................ 111 I) Acceso a la información…………………………………………………………. 117 J) Recursos presupuestarios………………………………………………………... 119 K) Transparencia y presencia en los medios de comunicación y en el debate público…………………………………………………………………………... 121 L) Objeto de evaluaciones externas periódicas…………………………................... 122 M) Resultados de la actividad de los consejos fiscales………………………………. 124 CAPÍTULO CUARTO - La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal…………... 126 4.1. Naturaleza jurídica y posición en la división de poderes…………….................... 127 A) Calificación constitucional………………………………………………….. 127 B) Calificación administrativa………………………………………………….. 133 4.2. Funciones………………………………………………………………………... 138 A) Informes……………………………………………………………………... 139 B) Opiniones……………………………………………………………………. 143 C) Estudios……………………………………………………………………... 144 4.3. Integración en el sistema institucional nacional…………………………………. 147 4.4. Independencia……………………………………………………………............ 151 A) Órgano de creación legal…………………………………………………….. 152 B) Relación con el Parlamento………………………………………………….. 157 C) Recursos humanos y nombramiento del personal…………………………… 162 D) Régimen presupuestario…………………………………………………….. 171 E) Organización y funcionamiento internos……………………………………. 176 F) Acceso a la información……………………………………………………... 176 G) Transparencia……………………………………………………….............. 180 H) Presencia en los medios y en el debate público………………………………. 182 I) Evaluaciones externas……………………………………………………….. 183 CAPÍTULO QUINTO - La actividad y los resultados de la AIReF………………………….. 189 5.1. El contenido de los informes………………………………………………………… 189 5.2. Los estudios y la nueva función de evaluación………………………………………. 205 5.3. Las opiniones………………………………………………………………………... 212 5.4. Otras actividades…………………………………………………………………….. 213 5.5. Recomendaciones y advertencias…………………………………………………… 214 A) Incumplimiento reiterado y revisión continua de los objetivos………………….. 216 B) Fijación y seguimiento de una senda fiscal a medio plazo……………………….. 222 C) Incumplimiento de la normativa sobre estabilidad presupuestaria………………. 223 D) Falta de transparencia y de acceso a la información…………………................... 228 E) Control de los gastos de personal por el Ministerio de Hacienda………………… 236 F) Orientación procíclica de la política fiscal española…………………………….. 241 G) Ineficiente reparto de los objetivos por subsectores……………………………... 243 H) Inaplicación de la regla de gasto…………………………………………………. 244 I) El objetivo de la sostenibilidad financiera……………………………………….. 247 J) El reto de la evolución demográfica……………………………………............... 250 K) Incumplimiento de las recomendaciones………………………………………... 254 L) La incertidumbre originada por la pandemia…………………………………….. 259 M) Los fondos de la Unión y el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia de España………………………………………………………………………….... 267 CAPÍTULO SEXTO - Evolución y prospectiva del sistema de control presupuestario………………………………………………………………………….......... 276 6.1. El brazo correctivo del PEC y el Procedimiento de Déficit Excesivo contra España desde 2009 hasta 2019……………………………………………………………………………... 278 6.2. El brazo preventivo del PEC. La terminación del Procedimiento de Déficit Excesivo en 2019…………………………………………………………………………………………. 283 6.3. La activación en 2020 de las cláusulas de escape comunitaria y nacional……………….. 286 6.4. El propósito de crear un sistema de control presupuestario de consejos fiscales nacionales dirigidos por la Comisión Europea………………………………………………. 293 A) La Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea…………………... 293 B) El Consejo Fiscal Europeo……………………………………………………………….. 298 C) La huida del derecho comunitario como consecuencia de su rigidez en cuestiones centrales……………………………………………………………………………………... 321 CAPÍTULO SÉPTIMO - ¿Ha servido para algo la creación de la AIReF?............................... 331 7.1. ¿Ha mejorado con los años la actuación de los gobiernos?................................................ 333 7.2. ¿Se ha mejorado en el cumplimiento de las normas fiscales?............................................ 334 7.3. ¿Ha mejorado a lo largo de los años la situación fiscal en España?.................................... 337 CAPÍTULO OCTAVO - Algunas aportaciones para un nuevo sistema de control presupuestario. El papel de la AIReF y del Tribunal Constitucional……………………….. 340 8.1. La posible participación de la AIReF en el control constitucional de las leyes dictadas en materia de estabilidad presupuestaria…………………………………………………….. 340 8.2. El refuerzo de la función de control presupuestario del Parlamento como solución al incumplimiento del Gobierno de la normativa presupuestaria………………………………. 344 8.3. Algunas reflexiones sobre el papel que pueden desempeñar el Consejo Fiscal Europeo y la AIReF en el nuevo contexto económico de España y de la Unión Europea………………………………………………………………………….................... 351 CONCLUSIONES………………………………………………………………………....... 356 BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………………. 379 FUENTES DOCUMENTALES…………………………………………………………….. 408 ANEXOS…………………………………………………………………………………..... 424 1 Agradecimientos Ante todo, debo agradecer su ayuda y generosidad a Javier y a Daniel. También a Ignacio. Ninguno tenía por qué hacerlo y, sin embargo, me han permitido y ayudado a llevar a cabo esta investigación. Sin ellos esta tesis no habría existido. Algo le debo a la séptima planta de la Casa, por estar más cerca del cielo de los conceptos que de la tierra de las realidades. No pueden faltar tampoco en estas líneas mis amigos: Alfonso, Diego, Jacobo, Roffer, Daniel, José, Gonzalo e Ibai. Por su invariable amistad en todo momento. Y Violeta, que me ha echado una mano con algunas palabras extranjeras. Mis padres. Sin su esfuerzo, su sacrificio, su apoyo y su confianza infinita en mí nada hubiera sido posible. Mi vocación por el pensamiento y muchas otras cosas intangibles se las debo a ellos. Por supuesto, no puedo dejarme a alguien: Romeo. A todos ellos, mi más profundo agradecimiento. 2 Resumen: la presente tesis estudia desde un punto de vista constitucional la posición que ocupa la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) en el control de la estabilidad presupuestaria. La tesis analiza la evolución que ha tenido el régimen normativo de control de la estabilidad presupuestaria en la Unión Europea y en España hasta la consolidación de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad de las finanzas públicas y la creación de los consejos fiscales. Se estudia en profundidad la AIReF, atendiendo especialmente a su naturaleza jurídica y su posición en la división de poderes. Se reflexiona sobre cuál es su misión y cuáles deben ser sus funciones. También sobre su relación con otras instituciones como el Tribunal de Cuentas, la Intervención General de la Administración del Estado, la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas o la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales. Y todo ello se relaciona con el derecho comparado. La tesis reflexiona sobre el papel de la AIReF en el control presupuestario: ¿Constituye la violación del principio de estabilidad presupuestaria un vicio de inconstitucionalidad? ¿Tendría sentido articular un sistema de control constitucional, con la participación de la AIReF, del cumplimiento de la normativa presupuestaria tanto por el Gobierno del Estado como por las Comunidades Autónomas? Y en cuanto a la constitucionalidad de las leyes en materia presupuestaria: ¿Podría participar de algún modo la AIReF en el control de constitucionalidad de las leyes que corresponde al Tribunal Constitucional? La tesis recapitula sobre cuál ha sido la evolución del sistema de control presupuestario de la Unión, el Procedimiento de Déficit Excesivo abierto contra España desde 2009 hasta 2019 y la activación en 2020 de las cláusulas de escape comunitaria y nacional. Y se advierte de los nuevos horizontes a los que se dirige el sistema de control presupuestario. En este sentido, la tesis discurre sobre algunas cuestiones: ¿La cesión de competencias en materia de política fiscal de los Estados miembros a la Unión requiere una reforma del derecho primario de ésta y de las constituciones de aquellos? ¿Deberían flexibilizarse los procedimientos de reforma de los Tratados de la Unión? ¿Existe el propósito de crear un sistema de control presupuestario de consejos fiscales nacionales dirigidos por la Comisión Europea, a través del Consejo Fiscal Europeo (European Fiscal Board) y la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea (Network of EU Independent Fiscal Institutions)? 3 Abstract: This thesis explores the role of the Independent Authority for Fiscal Responsibility (AIReF) in the control of budget stability from a constitutional point of view. To do so, it analyses the evolution of the normative regime control for budgetary stability in both the European Union and Spain, including the consolidation of the principles of budgetary stability and sustainability of public finances and the creation of fiscal councils. The thesis focuses on AIReF’s legal nature and its position in the division of powers, reflecting on its mission, its functions, and its relationship with other institutions such as the Court of Accounts, the General Comptroller of the State Administration, the State Agency for Evaluation of Public Policies and the Budget Office of the Parliament (Cortes Generales). It situates these reflections in relation to comparative law. When reflecting on AIReF’s role in budget control, it addresses the following questions: Is the violation of the principle of budgetary stability a vice of unconstitutionality? Would it make sense to articulate a system of constitutional control, with the participation of the AIReF, to ensure the compliance with budgetary regulations by both the State Government and the different Autonomous Communities? Could AIReF participate in some way in the control of the constitutionality of the budgetary laws that correspond to the Constitutional Court? The thesis recapitulates key events like the evolution of the budgetary control system of the Union, the Excessive Deficit Procedure opened against Spain between 2009 and 2019, and the activation in 2020 of the community and national escape clauses. In doing so, it issues a cautionary warning of the direction in which the budget control system is heading. In this sense, the thesis discusses several questions: Does the transfer of competences in tax policy of the States that are members of the Union require a reform of the primary right of the former and a reform of the latter’s constitution? Should the procedures for reforming the Union Treatises be more flexible? Is there an intention of creating a budget control system of national fiscal councils run by the European Commission, through the European Fiscal Board and the Network of EU Independent Fiscal Institutions? 4 INTRODUCCIÓN: OBJETO, JUSTIFICACIÓN CULTURAL Y ENFOQUE METODOLÓGICO 1. Objeto de la investigación y justificación cultural Con el tiempo, se ha dado un proceso de constitucionalización de las economías de los Estados miembros en el derecho de la Unión, incluidas aquellas materias que, en principio, todavía pertenecen al ámbito constitucional de los Estados soberanos, entre las que se encuentra la estabilidad presupuestaria. La preocupación en la Unión Europea por el control de la estabilidad presupuestaria está presente desde sus orígenes. La idea de equilibrio presupuestario surge y se desarrolla con el liberalismo, comparten la misma historia. En los siglos XVIII y XIX algunos autores ya defendieron que el liberalismo necesitaba valerse del ordenamiento jurídico: Adam Smith, Constant, Tocqueville o Stuart Mill son algunos ejemplos1. Un acontecimiento determinante en el siglo XX fue la celebración del Coloquio Walter Lippmann (1938), en el que surgió un nuevo liberalismo, el neoliberismo, que, en oposición al laissez faire de la Escuela de Manchester, defendió un retorno a los ideales liberales clásicos. A diferencia del laissez faire, la obra de Lippmann defendía que el ordenamiento jurídico era la única herramienta para garantizar el libre mercado. Louis Rougier reunió en torno a la obra de Lippmann a economistas como Friedrich Hayek, Ludwig Von Mises, Alexander Rüstow, Jacques Rueff o Wilhelm Röpke, y éstos crearon el Centro Internacional de Estudios para la Renovación del Liberalismo. El Centro Internacional de Estudios para la Renovación del Liberalismo pronto quedó en nada, con el comienzo de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, permanecieron las ideas, que fueron rescatadas tras la guerra en un interesante y reñido debate en la reunión de Mont Pelèrin de 1949, que dio lugar a dos nuevas corrientes. Los austroamericanos, más cercanos al laissez faire, crearon en Estados Unidos la Escuela de Chicago, formada, 1 Helena Rosenblatt utiliza los términos generosidad, rectitud moral y valores cívicos para referirse al primer liberalismo. Autores como Adam Smith, Constant, Tocqueville o Stuart Mill defendían un pensamiento liberal, pero social al mismo tiempo (de hecho, algunos de ellos, como Adam Smith, enseñaban filosofía moral). Cfr. Rosenblatt, Helena, La historia olvidada del Liberalismo. Desde la antigua Roma hasta el siglo XXI, Crítica editorial, Barcelona, 2020, pp.16 y 17. 5 entre otros, por Ludwig Von Mises, Friedrich Hayek y Jacques Rueff. La otra corriente apareció en Alemania, donde los economistas Walter Eucken, Wilhelm Röpke y Alexander Rüstow crearon la Escuela de Friburgo con base en las ideas de Louis Rougier y Walter Lippmann, es decir, en la defensa del ordenamiento jurídico como garante del libre mercado y la libre competencia2. El ordoliberalismo fue la base ideológica para la política alemana de la posguerra, concretamente para su progresiva liberalización de la mano del entonces Ministro de Economía alemán Ludwig W. Erhard. Una exitosa recuperación basada, a su vez, en un nuevo concepto: la economía social de mercado. Hasta entonces, el liberalismo se había acercado progresivamente a la convicción de que para asegurar una economía de mercado abierta y libre competencia era necesario recurrir al orden jurídico e institucional, sin embargo, no había precisado los términos en los que debía producirse este acercamiento. El derecho constitucional es el instrumento idóneo para el mantenimiento de la economía de mercado abierta y libre competencia. Ésta es la idea que aportó el economista estadounidense James M. Buchanan3. Buchanan se ha convertido en una referencia clásica desde el siglo XX en la defensa del control constitucional de la economía y, concretamente, de la constitucionalización de la estabilidad presupuestaria como límite a la expansión del intervencionismo económico de la Administración. Para Buchanan, el dominio del Estado tiende a invadir los derechos individuales definidos en el ordenamiento jurídico4. La Administración, por un lado, tiene los mismos intereses 2 Para mayor abundamiento, François Denord, aunque desde una posición claramente antiliberal, hace un buen resumen de los orígenes del liberalismo y la importancia que ya tenía el ordenamiento jurídico: Denord, François, “French Neoliberalism and Its Divisions: From the Colloque Walter Lippmann to the Fifth Republic”, en VVAA, The Road from Mont Pèlerin. The Making of the Neoliberal Thought Collective (eds. Philip Mirowski y Dieter Plehwe), Harvard University Press, Cambridge, 2009, pp. 45-51. 3 La solución del derecho constitucional como instrumento idóneo para el mantenimiento de la economía de mercado abierta y libre competencia es una idea repetida en la obra de Buchanan. A modo de ejemplo, vid. Buchanan, James M., Límites de la libertad. Entre la anarquía y el leviatán, Liberty Fund, Madrid, 2009; Buchanan, James M., Economía Constitucional, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993; Buchanan, James M., Public Principles of Public Debt. A defense and restatement, Richard D. Irvin Inc., Illinois, 1958. 4 Buchanan, James M., Límites de la libertad. Entre la anarquía y el leviatán, ob. cit., pp. 37-86 y 227-239. 6 que el homo economicus, es decir, busca maximizar su beneficio y su poder, para lo que trata de expandirse al máximo; y el principal medio que permite lograr la expansión del intervencionismo estatal es su capacidad presupuestaria5. Por otro lado, los políticos son propensos a incrementar al máximo posible los recursos de la Administración para satisfacer los deseos de sus votantes. En este sentido, las elecciones –dice Buchanan- son peligrosas por dos motivos: primero, porque el peso de las decisiones de la mayoría puede poner en entredicho la regla de la unanimidad, persiguiendo una redistribución egoísta en detrimento de la libertad individual y, segundo, porque el sistema de elecciones periódicas invita a los representantes públicos a centrarse en políticas con efectos en el corto plazo y a mostrar indiferencia por las consecuencias de sus decisiones en el largo plazo6. Todo esto pone constantemente en peligro las libertades individuales de los ciudadanos. El poder presupuestario de la Administración debe limitarse jurídicamente, en el propio texto constitucional. Buchanan se acerca a algunas de las teorías neocontractualistas (Rawls y Nozick), e incluso a algunas contractualistas tradicionales (Hobbes, Locke y Kant), para posicionarse como uno de los primeros y construir su teoría de la public choice, que tiene como fin elevar a rango constitucional la exigencia del equilibrio presupuestario y frenar así la expansión del poder estatal7. La Constitución debe prever un límite para el déficit y la deuda públicos. Si no se le pone freno, el Estado tiende a gastar lo máximo posible, a incurrir en déficit público y a endeudarse excesivamente. El endeudamiento del Estado en lugar del incremento de los impuestos o de la creación de moneda, restringe la soberanía popular, impide el cumplimiento de las promesas de los políticos (el Estado responde ante los acreedores y no ante sus ciudadanos), genera inestabilidad monetaria, los intereses de la deuda producen inflación y, finalmente, se produce hiperinflación y empobrecimiento. A esto debe añadirse que la carga real de la deuda se transfiere a las generaciones futuras8. 5 Buchanan, James M., Economía Constitucional, ob. cit., pp. 126-131. 6 Buchanan, James M., "Clarifying confusion about the balanced budget amendment", en National Tax Journal, n.º 4813, 1995, pp. 347-349; Buchanan, James M., Economía Constitucional, ob. cit., pp. 122 y 123. 7 Para mayor abundamiento: Vallespín Oña, Fernando, Nuevas teorías del contrato social: John Rawls, Robert Nozick, y James Buchanan, Alianza Editorial, Madrid, 1985. 8 Buchanan, James M., Economía Constitucional, ob. cit., pp. 189-197; Buchanan, James M., Public Principles of Public Debt. A defense and restatement, ob. cit., pp. 31-48 y 145-149. 7 Esta idea de Buchanan, el control de la estabilidad presupuestaria, ha estado presente en la Unión Europea desde sus orígenes. Bien pudo la Unión haberse apoyado en otras teorías; por ejemplo, en la defensa de las políticas anticíclicas del economista británico John Maynard Keynes. Pero lo cierto es que no lo hizo, y los principios fundamentales de la Unión para la política económica son la economía de mercado abierta y libre competencia. No es objeto de este trabajo, tampoco del derecho constitucional, valorar si es o no adecuada la política económica elegida y seguida por la Unión Europea. La dirección de la economía, actualmente, se compone de la política monetaria, de la política fiscal y de la política financiera. Y las tres tienen el mismo enemigo común: el oportunismo político ligado al electoralismo y al populismo, que suele ir unido en estos tiempos. Cuando esa discrecionalidad negativa de los políticos afecta a la política monetaria se genera inflación. La política monetaria fue delegada en los bancos centrales independientes en la década de los ochenta, con base en el modelo creado por el economista estadounidense Robert J. Barro9. La delegación de la política monetaria en los bancos centrales, supuso que fueran éstos y no los gobiernos nacionales los que determinaran las políticas sobre la inflación y los tipos de interés. Esa delegación supuso una ruptura, una separación, entre la política monetaria y la política fiscal en el marco de la Unión; una separación artificial y poco verosímil, dado que la interrelación entre una política y otra es inevitable. Un incremento del déficit y de la deuda pública termina provocando un aumento de la inflación y de los tipos de interés, y viceversa. De este modo, cuando la política monetaria se deja en manos de una autoridad independiente, la política fiscal es la única herramienta que queda en manos de los gobiernos para llevar a cabo una política anticíclica que contrarreste los efectos negativos de las crisis económicas10. 9 Barro y Gordon propusieron reducir la discrecionalidad de la política monetaria mediante el compromiso de los bancos centrales a respetar una regla determinada, de modo que éstos ganasen una mayor credibilidad. Cfr. Barro, Robert J. y Gordon, David B., "A Positive Theory of Monetary Policy in a Natural Rate Model", en The Journal of Political Economy, vol. 91, n.º 4, 1983, pp. 606-609. También: Barro, Robert J. y Gordon, David B., “Rules, Discretion and Reputation in a Model of Monetary Policy”, en Working Paper (National Bureau of Economic Research), n.º 1079, 1983. 10 Wren-Lewis, Simon, "Comparing the delegation of monetary and fiscal policy", en Department of Economics Discussion Paper Series (University of Oxford), n.º 540, 2011. 8 Lo mismo ha ocurrido con la política financiera. Como respuesta a la reciente crisis del sistema bancario, de los mercados de valores y de los seguros se ha diseñado un sistema institucional encargado de su supervisión, formado por instituciones de control – supuestamente- independientes, tanto europeas como nacionales. Algunas son europeas, verbigracia, la Junta Europea de Riesgos Sistémicos, la Autoridad Bancaria Europea, la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación y la Autoridad Europea de Valores y Mercados; otras nacionales, como el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. El régimen de convivencia no es fácil; con la creación de las autoridades reguladoras europeas en el ámbito financiero se ha creado un sistema institucional complejo, en el que las autoridades comunitarias pueden llegar incluso a intervenir sobre las autoridades nacionales de supervisión o las propias entidades financieras. El sistema de supervisión bancaria todavía no está terminado por lo que aún no es posible sacar conclusiones11. No ha ocurrido así, en cambio, con la política fiscal que no se ha delegado en instituciones independientes. La política fiscal –se entiende que- presenta diferencias esenciales atinentes al principio democrático: los efectos distributivos y la falta de consenso político y social sobre cuál es la política fiscal óptima. La política fiscal también ha sido objeto de un proceso de constitucionalización en el derecho de la Unión Europea, pero el proceso ha sido diferente al de las políticas monetaria y financiera, se ha centrado en la consagración de algunos principios considerados esenciales para la unión económica y monetaria, como la estabilidad presupuestaria, la sostenibilidad financiera, la protección del medio ambiente o la transición ecológica. Los problemas atinentes a la política fiscal aumentaron con la crisis económica que comenzó en el año 2007. Esta crisis que fue, en su origen, una crisis inmobiliaria y financiera, rápidamente se convirtió en una crisis de déficit y de deuda (el déficit griego puso de manifiesto en el año 2009, inesperadamente, que los Estados miembros también 11 Para mayor abundamiento, sobre la política financiera y su inevitable vinculación con la estabilidad presupuestaria, y la falta de conexión normativa entre una y otra en el derecho comunitario: Ramos Muñoz, David, y Ruiz Almendral, Violeta, “Estabilidad financiera y disciplina presupuestaria: una perspectiva constitucional del Semestre europeo”, en VVAA, Las implicaciones constitucionales de la gobernanza económica europea (dir. Elviro Aranda Álvarez), Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, pp. 105-158. 9 podían llegar a la suspensión de pagos, lo que provocó un aumento de la prima de riesgo y una quiebra de aquellos bancos comerciales que tenían gran parte de los bonos estatales). Los Estados miembros se endeudaron en una moneda sobre la que no tenían el control, la política monetaria estaba ya cedida al Banco Central Europeo, así que los políticos sólo pudieron recurrir a la política fiscal para afrontar la crisis económica. La fuerte caída de los ingresos públicos y el incremento de los gastos para amenorar los efectos de la crisis agravaron todavía más la situación presupuestaria. Afectó a toda la Unión Europea y era urgente tomar medidas; medidas impopulares, a las que muchos de los gobiernos nacionales no estaban dispuestos, pero medidas necesarias según las instituciones de la Unión. No es sencillo determinar si la política de austeridad impuesta por la Unión a la mayoría de Estados miembros afectados por la crisis ha sido o no una política adecuada. El nivel de endeudamiento es un coeficiente entre la deuda acumulada y el PIB en términos nominales y la política de austeridad puede llevar a una reducción importante del PIB. Pero menos adecuada es la tendencia al derroche que algunos Estados miembros seguían con anterioridad a la crisis. Es cierto que la legitimidad de un Estado depende en una gran medida de su Estado social, pero no lo es menos que la responsabilidad en sus presupuestos y en el pago de sus deudas es también indispensable para el mantenimiento de la misma. Stiglitz apuesta por la búsqueda de un punto intermedio, entre la austeridad fruto del fetichismo del déficit y el gasto público desmedido e irresponsable12. No es fácil tampoco buscar una solución al endeudamiento excesivo ya existente en algunos Estados de la Unión. La reclamada conversión de la deuda estatal en eurobonos podría ayudar, quizás, a controlar las primas de riesgo, pero es difícil un consenso entre los Estados. Con la reciente pandemia, todavía se hace más difícil encontrar soluciones y hasta el momento, como en la Segunda Guerra Mundial, parece que va a tener que financiarse en gran medida a través del endeudamiento, a pesar de que en algunos países de la zona euro el endeudamiento ya es excesivo. Así las cosas, el dilema, ya no es Keynes o Buchanan, si debe o no endeudarse el Estado. La pregunta es cómo debe limitarse un endeudamiento excesivo que supere lo que razonablemente puede devolver el Estado. Y la respuesta que desde las instituciones de la Unión se ha dado a esa pregunta es perseguir, a través de políticas fiscales anticíclicas, 12 Stiglitz, Joseph E. y Rosengard Jay K., La economía del sector público, 4.ª ed., Antoni Bosch, Barcelona, 2016, pp. 836-844. 10 la sostenibilidad fiscal a largo plazo de las finanzas públicas, la estabilización del pago de impuestos moderados (minimización de los gastos que provocan subidas y bajadas constantes e inesperadas de los impuestos), la equidad intergeneracional (cada generación debe pagar sus propios gastos) y la creación de una reserva de ahorros como medida de precaución para contingencias imprevistas13. Para lograr estos objetivos se han tomado las medidas siguientes: a) reformas de las instituciones presupuestarias existentes en los Estados, b) establecimiento de reglas y límites fiscales, c) creación de nuevas instituciones encargadas de la supervisión del cumplimiento de esas reglas y esos límites. La Unión Europea se ha vuelto a encontrar empero con un problema de soberanía, pues ésta todavía reside en los Estados miembros. Una vez más, se ha puesto en cuestión la denominada Constitución económica europea, el proceso de constitucionalización de la economía en el derecho de la Unión Europea. Se han impuesto límites desde Europa y se ha producido una inevitable reducción de la libertad de acción de los Estados miembros. El marco es un complejo sistema constitucional que, por un lado, se aproxima al concepto de constitución en sentido material de Costantino Mortati y, por otro, a la constitución positiva o decisionista de Carl Schmitt, pero que al mismo tiempo no tiene nada que ver con esos modelos constitucionales14. Hoy, las decisiones políticas básicas en materia presupuestaria, 13 Calmfors, Lars, "The role of independent fiscal policy institutions", en Rapport till Finanspolitiskaradet, n.º 9, 2010, pp. 8-10 (también disponible en CESifo Working Papers, n.º 3367, 2011). 14 El nuevo sistema de control presupuestario se acerca al sentido positivo de constitución expuesto por Carl Schmitt en tanto ha cambiado el modo y forma de la unidad política. Podría decirse que la nueva unidad política reside en la Unión y actúa como nuevo titular del poder constituyente. En cambio, cuesta afirmar que las constituciones nacionales respondan todavía a ese concepto positivo de constitución. Tampoco está claro que éstas respondan a una concreta situación de conjunto de la unidad política y ordenación social de un cierto Estado, alejándose cada vez más del sentido absoluto de constitución; ni que encajen en el concepto ideal de constitución, salvo que éste sea el ideal comunitario (¿Puede actualmente considerarse constitución aquella que no garantiza la estabilidad presupuestaria?). Parece que las constituciones nacionales quedan cada vez más relegadas a la relativización del concepto formal de constitución, como leyes constitucionales en particular respecto de esa nueva unidad política supranacional. Sobre los distintos conceptos de Constitución: Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución, Alianza editorial, Madrid, 2011, pp. 35-40; 45-50; 58-62; 75-77. Hay también algo en el nuevo sistema normativo que recuerda a la Constitución en sentido material de Costantino Mortati, pues de algún modo la Unión se está convirtiendo en la organización socialmente dominante que se impone a los ordenamientos jurídicos nacionales. Se está creando una nueva constitución material desde la Unión Europea, a través del indirizzo político inherente no sólo a la acción política de las 11 materialmente supremas, se fijan por las instituciones comunitarias, supraestatales, aun cuando los Estados miembros siguen siendo de iure los únicos soberanos, los únicos con capacidad constituyente15. A través del derecho de la Unión Europea se ha modificado la regulación de la política fiscal en España, y ni siquiera se ha incluido una cláusula constitucional europea en la Constitución. La cesión de competencias de España a la Unión Europea en el ámbito presupuestario ha actuado hasta el momento a través de lo que Jellinek y Hsü Dau-Lin definieron como mutaciones constitucionales16. La complejidad de la nueva distribución competencial entre el derecho comunitario y el español no es baladí. Las nuevas medidas impuestas por la Unión a los Estados miembros suponen nueva concepción, política y jurídica, de las relaciones de poder entre la Unión Europea y el Estado español, ambos con una estructura interna compleja, que no responde al concepto tradicional de Estado federal. En el año 2012 el derecho comunitario forzó a los Estados miembros a incluir el principio de estabilidad presupuestaria en sus ordenamientos internos -preferentemente disposiciones de rango constitucional-, así como a incorporar en sus sistemas instituciones comunitarias sino también a las administraciones públicas y al ordenamiento jurídico. Señala Mortati que «el fin político, en cuanto incorporado en una institución estatal, no sólo no pertenece a un estadio prejurídico, sino que, formando la esencia misma de la constitución fundamental, se convierte en la primera fuente del derecho del Estado». Está claro que se está produciendo un cambio constitucional, upstream, que responde a los fines políticos de la Unión y que persigue la unidad de un ordenamiento jurídico, pero no se vale de ninguna constitución formal. Cfr. Mortati, Costantino, La Constitución en sentido material, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2000, pp. 122 y 123. 15 García Roca, Javier y Martínez Lago, Miguel Ángel, "El impacto de la crisis económica en nuestras dos constituciones", en Documentación Administrativa, n.º 1, 2014, pp. 7 y 8. 16 A diferencia de la reforma constitucional que se lleva a cabo de manera voluntaria, intencionada, la mutación constitucional da lugar a cambios no intencionados, que no llegan a modificar el texto de la Constitución y que son el resultado de la necesidad política. Fernández Segado ha resumido con claridad las cuatro clases de mutación constitucional diferenciadas por Dau-Lin: 1) La mutación debida a una práctica política que no viola formalmente la constitución y para cuya regulación no existe ninguna norma constitucional. 2) La mutación por imposibilidad de ejercer ciertas competencias y atribuciones constitucionales. 3) La mutación resultante de una práctica opuesta, contradictoria, con los preceptos constitucionales. 4) Finalmente, la mutación que se genera a través de la interpretación constitucional. Cfr. Fernández Segado, Francisco, "Las mutaciones jurisprudenciales en la Constitución", en Revista de las Cortes Generales, n.º 89, 2013. pp.26 y 27. Sobre los conceptos de mutación constitucional de Jellinek y Dau-lin: Jellinek, Georg, Reforma y mutación de la Constitución, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1991, pp. 7-11 y 29-35; Dau- Lin, Hsü, Mutación de la Constitución, Instituto Vasco de Administración Pública, Oñati, 1988, pp. 31 y ss. 12 institucionales de control presupuestario una institución encargada de velar por el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. En nuestro país se reformó en el año 2011 el artículo 135 de la Constitución que, precisamente en materia presupuestaria, incluye la única referencia de nuestro texto constitucional al derecho de la Unión y, en el año 2013, se creó un consejo fiscal independiente español que empezó a funcionar en el año 2014 con el nombre de Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Este trabajo tiene cuatro objetivos esenciales. El primero, comprender qué ha ocurrido en la economía y, en concreto, en el sistema presupuestario, para que la mayoría de los países occidentales hayan creado unas instituciones específicas de control de presupuestario. El segundo, estudiar estas instituciones y, en especial, la creada en España: la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). El tercero, analizar cómo ha afectado la creación de la AIReF al sistema institucional de control presupuestario previsto en la Constitución. Y el cuarto, el más importante, analizar si todo esto ha servido de algo. Por lo tanto, el objeto de mi trabajo es abordar el control de la estabilidad presupuestaria en España, con especial atención al papel de la AIReF, a través de un enfoque interdisciplinar, visto desde arriba, desde una perspectiva constitucional. El control presupuestario es una función elemental dentro de la división de poderes. Un estado sin control presupuestario no puede ser un estado social y democrático. El sistema de control presupuestario español ha cambiado sustancialmente en los últimos años, con la nueva gobernanza europea y con la creación de la AIReF, y considero necesario hacer un esfuerzo de exégesis constitucional que coadyuve a comprender estos cambios y a advertir de los que pueden venir, para afrontar un problema antiguo que despierta la sensibilidad que todo constitucionalista y que es el mismo en todos los estados democráticos: el control del poder. 13 2. Enfoque metodológico El presente trabajo tiene como base la elefantiásica legislación que en materia presupuestaria se ha aprobado en la Unión Europa con el fin de evitar o reducir los efectos indirectos de las políticas presupuestarias que puedan afectar a la eurozona17. De este modo, en el capítulo primero es obligado hacer un estudio cronológico de la normas comunitarias: el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992; el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1997, compuesto por el Reglamento (CE) núm. 1466/97, del Consejo, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, y el Reglamento (CE) núm. 1467/97, del Consejo, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo; la reforma de 2005, con el Reglamento (CE) núm. 1055/2005 y el Reglamento (CE) núm. 1056/2005; la reforma de 2011 (conocida como Six Pack), con la Directiva 2011/85/UE, el Reglamento (UE) nº 1173/2011, el Reglamento (UE) nº 1174/2011, el Reglamento (UE) nº 1175/2011, el Reglamento (UE) nº 1176/2011 y el Reglamento (UE) nº 1177/2011; y, finalmente, el Tratado de Estabilidad Coordinación y Gobernanza (también llamado Fiscal Compact) de 2 de marzo de 2012 y la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 2013, a través del Reglamento (UE) nº 472/2013 y el Reglamento (UE) nº 473/2013. Toda esta normativa dio lugar a la que ha sido la segunda reforma de la Constitución, la reforma del artículo 135 que, en realidad, es la primera reforma importante, dado que la primera se limitó a añadir el adjetivo “pasivo” al derecho de sufragio de los extranjeros reconocido en el artículo 13.2. El artículo 135 fue reformado en el año 2011 con el apoyo de los dos principales grupos parlamentarios, el Socialista y el Popular, y se llevó a cabo en un mes y un día, siguiendo los procedimientos de urgencia y de lectura única. Un probable origen de la voluntad reformadora en las instituciones supranacionales, una acelerada tramitación sin apenas 17 Sobre el exceso de normativa comunitaria en materia presupuestaria: Ruiz Tarrías, Susana, Las dimensiones constitucionales de la Unión Económica y Monetaria Europea, Universidad de Granada, Civitas, Thomson Reuters, Cizur Menor, 2016. 14 debate parlamentario y un contenido repetitivo en tanto que su contenido ya era recogido por la normativa comunitaria aplicable, ha hecho que la reforma de 2011 haya sido objeto de numerosas críticas. Desde luego, surgen cuestiones importantes: ¿cómo afecta la reforma a la legitimidad democrática?, ¿qué supone la reforma para la soberanía de los Estados?, ¿por qué se han introducido con la reforma referencias al derecho de la Unión Europea sin la previa existencia de una cláusula constitucional europea en la Constitución?, ¿se ha producido una huida del derecho constitucional español hacia el derecho de la Unión?, ¿supone esto un incumplimiento del artículo 97 de la Constitución, cuando establece que la política económica debe dirigirla el Gobierno?, ¿introduce la reforma una determinada ideología política en la Constitución?, ¿invade la reforma las competencias constitucionalmente reconocidas a las Comunidades Autónomas?, ¿quién controla los incumplimientos del Gobierno central? Tampoco se pronuncia el reformado artículo 135 de la Constitución sobre la creación de una institución de control de la política fiscal. Podría haberlo hecho, máxime cuando el precepto constitucional sí incluye una relación de asuntos cuyo desarrollo reserva a una ley de carácter orgánico. Finalmente, el artículo 135 de la Constitución fue desarrollado por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que derogó la normativa hasta entonces vigente en nuestro país: la Ley 18/2001, de 12 diciembre, general de estabilidad presupuestaria y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la anterior. La Ley Orgánica 2/2012 estableció un conjunto de principios sobre los que destacan dos: el principio de estabilidad presupuestaria y el principio de sostenibilidad financiera. Introdujo también un límite del déficit público, un límite del gasto público y un límite de la deuda pública, un procedimiento dirigido a establecer los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y para sus subsectores y, finalmente, un sistema de mecanismos preventivos y correctivos, que prevé en último término la coerción del artículo 155 de la Constitución. 15 La Ley Orgánica 2/2012 no hizo en cambio referencia alguna a la creación de una institución de control presupuestario en su texto inicial publicado el 30 de abril de 2012. Hubo que esperar a la modificación de 15 de noviembre de 2013 para encontrar esas referencias. La reforma del artículo 135 de la Constitución y la Ley Orgánica 2/2012 son el objeto del capítulo segundo. En el año 2013 se creó la nueva institución de control fiscal española con el nombre de Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal y con el objetivo de velar por el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad de las finanzas públicas para asegurar el crecimiento económico y el bienestar a medio y largo plazo de la sociedad española; en definitiva, asegurar el cumplimiento del artículo 135 de la Constitución. Para el cumplimiento de dicho objetivo la AIReF se sirve únicamente de la publicación periódica de informes, opiniones y estudios. Para su estudio, analizo en el capítulo tercero, de un lado, la escasa y muy reciente literatura internacional existente sobre los consejos fiscales y, de otro, los consejos fiscales, más o menos parecidos, creados dentro del derecho comparado. Seguidamente, en el capítulo cuarto, estudio en profundidad el consejo fiscal creado en España: su origen, su creación, su naturaleza, su configuración, su estructura, sus características, sus funciones, su régimen económico financiero y patrimonial, su régimen presupuestario, sus recursos humanos y su organización interna, su interacción con el resto de instituciones. Estudio, asimismo, la ley orgánica por la que se creó la AIReF: la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Y, por último, en el capítulo quinto analizo cuál ha sido la actividad de la AIReF en estos años, desde el contenido de sus informes, estudios y opiniones hasta sus recomendaciones y advertencias, deteniéndome también en la nueva función de evaluación que el propio consejo fiscal ha decidido asumir como función principal sin que se haya modificado la Ley Orgánica 6/2013. Para el estudio de la AIReF y de los consejos fiscales he seguido un método inductivo. Parto del estudio de la normativa, de los informes emitidos por las diferentes instituciones nacionales e internacionales y de la todavía muy escasa bibliografía sobre el objeto de mi 16 trabajo, cuya modernidad obliga a que algunos de sus apartados tengan un carácter más descriptivo. El capítulo sexto lo dedico a estudiar el sistema de control presupuestario de la Unión sobre los Estados miembros y concretamente sobre España, el Procedimiento de Déficit Excesivo abierto contra España desde 2009 hasta 2019 y la activación en 2020 de las cláusulas de escape comunitaria y nacional. ¿Qué va a ocurrir en 2023 cuando España tenga que cumplir de nuevo las reglas fiscales? También analizo en el capítulo sexto la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea (Network of EU Independent Fiscal Institutions) y el Consejo Fiscal Europeo (European Fiscal Board). La AIReF, tal y como se ha creado en España, no constituye un hecho aislado; el resto de países –europeos y no europeos- cuentan con instituciones de control presupuestario similares dentro de sus sistemas institucionales. Y se ha dado un paso más allá. Dentro de la Unión Europea se ha creado una red formada por los consejos fiscales de los Estados miembros. Se trata de la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, creada en Bratislava el 11 de septiembre de 2015 mediante un acuerdo suscrito por veintiún consejos fiscales con el fin de reforzar la posición y las funciones de éstos dentro del marco fiscal de la Unión Europea. También se ha creado un Consejo Fiscal Europeo que empezó a funcionar a finales de 2016. De momento, su única función es asesorar a la Comisión, por lo que no puede asimilarse a los consejos fiscales nacionales; pero parece que la idea es que poco a poco vaya desempeñando nuevas funciones en el control del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria por los Estados miembros. ¿Existe el propósito de crear un sistema de control presupuestario de consejos fiscales nacionales dirigidos por la Comisión Europea, a través del Consejo Fiscal Europeo y la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea? Finalmente, el capítulo sexto concluye con una reflexión sobre la rigidez del derecho comunitario para reformar los aspectos importantes de la normativa presupuestaria y las consecuencias negativas que tiene esa rigidez para el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros y para la, cada vez más incierta, soberanía nacional sobre la política fiscal. ¿La cesión de competencias en materia de política fiscal de los Estados 17 miembros a la Unión requiere una reforma del derecho primario de ésta y de los textos constitucionales de aquellos? ¿Deberían flexibilizarse los procedimientos de reforma de los Tratados de la Unión? En el capítulo séptimo, recapitulo sobre lo expuesto hasta ese momento y trato de buscar respuestas a tres preguntas elementales para poder concluir si la creación de la AIReF ha servido o no para algo: ¿ha mejorado con los años la actuación de los gobiernos?, ¿se ha mejorado en el cumplimiento de las normas fiscales?, ¿ha mejorado a lo largo de los años la situación fiscal en España? Por último, el capítulo octavo recoge algunas propuestas de reforma del sistema español de control presupuestario, atendiendo a dos aspectos a mi juicio fundamentales: el control del cumplimiento de la normativa presupuestaria por el Gobierno del Estado y el control de constitucionalidad de las leyes. El sistema de control garante del principio de estabilidad presupuestaria previsto en la Ley Orgánica 2/2012 apenas difiere del sistema de control establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en el ámbito de la Unión Europea, hasta el punto de que parece que la Ley Orgánica 2/2012 ha copiado el sistema de control que desempeñan las instituciones de la Unión sobre los Estados miembros para aplicarlo directamente al control del Gobierno central español sobre las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Sobre ese sistema, que no se ha adaptado ni al sistema institucional español ni a su distribución territorial, conviene preguntarse qué papel desempeñan las Cortes y la AIReF en el control de la política fiscal española. Son muchos los organismos que, con carácter previo a la creación de la AIReF, tenían atribuidas funciones en relación con el control fiscal y presupuestario. La AIReF es una nueva institución que desempeña sus funciones dentro de un sistema institucional previo ya configurado, incluso cerrado, en el momento de su nacimiento. En concreto, la AIReF comparte sus funciones con todo tipo de instituciones prexistentes, algunas sumidas en serias crisis de legitimidad democrática, como el Tribunal de Cuentas, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, la Intervención General de la Administración del Estado, la Oficina Presupuestaria del Parlamento, el propio Parlamento e, incluso, en lo atinente al 18 control de constitucionalidad de las leyes en el ámbito presupuestario, el Tribunal Constitucional. Quizás la AIReF no debería plantearse como una respuesta tecnócrata directa contra la toma de decisiones oportunistas por los políticos, sino como refuerzo del Parlamento en el control de la toma de decisiones del Gobierno, a la vista de que el control desempeñado por las Cortes no es suficiente. Y, en este sentido, surgen algunas preguntas interesantes: ¿Constituye la violación del principio de estabilidad presupuestaria un vicio de inconstitucionalidad? ¿Tendría sentido articular un sistema de control constitucional, con la participación de la AIReF, del cumplimiento de la normativa presupuestaria tanto por el Gobierno del Estado como por las Comunidades Autónomas? Y en cuanto a la constitucionalidad de las leyes en materia presupuestaria: ¿Podría participar de algún modo la AIReF en el control de constitucionalidad de las leyes que corresponde al Tribunal Constitucional? 19 CAPÍTULO PRIMERO – EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA EUROPEA HASTA LA CREACIÓN DE LOS CONSEJOS FISCALES La buena gobernanza sobre la economía se refiere a los dos pilares básicos de la política económica, la política fiscal y la monetaria18. La estabilidad presupuestaria se ha configurado como complemento -tal vez, como componente- de los principios fundamentales que rigen la política económica de la Unión Europea (la economía de mercado abierta y libre competencia que hoy recogen los artículos 119.2 y 120 TFUE). La estabilidad presupuestaria tiene, asimismo, un contexto preciso, el del proyecto europeo de la moneda única, por lo que se constituye como un instrumento de coordinación de políticas económicas y no sólo de coordinación presupuestaria19. Contexto europeo que no es en absoluto ajeno al énfasis de la estabilidad presupuestaria que también se ha producido en Estados Unidos20. 1.1. El Tratado de Maastricht Cuando se firmó el Tratado de Maastricht ya no quedaban dudas sobre que la política fiscal es inherente a la monetaria y no se pueden regular de manera separada así que, siguiendo el Informe Delors, el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea previó tres fases para la consecución de la Unión Económica y Monetaria21. La primera fase, 18 En la buena gobernanza sobre la economía, además de la política fiscal y de la política monetaria, es fundamental la política financiera. De manera paralela a la reforma del sistema fiscal y presupuestario de la Unión Europea se está produciendo una transformación del sistema de supervisión y control del sector financiero. A tal efecto se han creado, por ejemplo, la Junta Europea de Riesgos Sistémicos, la Autoridad Bancaria Europea, la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación y la Autoridad Europea de Valores y Mercados. 19 Ruiz Almendral, Violeta, "Estabilidad presupuestaria y reforma constitucional", en Revista Española de Derecho Europeo, n.º 41, 2012, p. 39. 20 El contexto estadounidense es el del denominado Consenso de Washington que consistió en un conjunto de recomendaciones de las principales instituciones -el Congreso de los EEUU, la Reserva Federal, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, etc.- para lograr el crecimiento económico de los países emergentes como la defensa del libre comercio, la privatización de las empresas estatales, la fijación del tipo de cambio y, por supuesto, la estabilidad presupuestaria. Para mayor abundamiento: Krugman, Paul R., "Los tulipanes holandeses y los mercados emergentes", en VVAA, La cultura de la estabilidad y el consenso de Washington (coords. Manuel Guitián y Joaquín Muns Albuixech), La Caixa, Barcelona, 1999. 21 El Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (TCE) de 25 de marzo de 1957 ya preveía que cada Estado miembro aplicara «la política necesaria para garantizar el equilibrio de su balanza global de pagos» (artículo 104). En los primeros trabajos para el desarrollo económico de la Unión Europea también se hacía mención a la importancia de la política fiscal para lograr la unión monetaria, debido a la 20 desde el 1 de julio de 1993, centrada en la libre circulación de capitales, la coordinación de las políticas económicas y la cooperación de los bancos centrales; la segunda, centrada en la convergencia de las políticas económicas y monetarias y el saneamiento de las finanzas públicas de los Estados; y la tercera, en la fijación de los valores de cambio y el establecimiento de la moneda única22. Ya en ese momento, una posible crisis de sobreendeudamiento en la zona euro no era ninguna hipótesis descabellada y, por esa razón, el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, aprobado mediante el Tratado de Maastricht, previó en su redacción inicial un procedimiento para evitar desequilibrios presupuestarios que incluía una fase preventiva y otra represiva. El artículo 103 TCE regulaba la fase preventiva a través de un procedimiento en el que el Consejo, apoyado por la Comisión, coordinaba la política económica de los Estados miembros. Hoy este contenido se encuentra en el artículo 121 TFUE. Se estableció un procedimiento por el que el Consejo, por mayoría cualificada y sobre la base de una recomendación de la Comisión, debía elaborar un proyecto de orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Comunidad. El Consejo presentaría un informe al respecto al Consejo Europeo, que lo debatiría para llegar a unas conclusiones y, finalmente, el Consejo, por mayoría cualificada e informando al Parlamento Europeo, adoptaría una recomendación con dichas orientaciones generales23. Asimismo, el Consejo, a propuesta de la Comisión, podría acordar por unanimidad medidas adecuadas a la situación económica y la concesión de una ayuda financiera comunitaria a los Estados miembros que tuvieran dificultades graves debidas a acontecimientos excepcionales que no pudieran controlar, informando de todo ello al Parlamento Europeo24. estrecha relación que existe entre ellas -así lo recogía por ejemplo el Libro Blanco de la Comisión de 1985, su presidente entonces Jacques Delors-. 22 Para mayor abundamiento: Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Décima edición, Tecnos, Madrid, 2020, pp. 37-39. 23 Artículos 13.1 y 102 A y 103.2 TCE. 24 Artículo 103 A TCE. El TCE precisaba en su artículo 103 A, apartado segundo, que cuando las graves dificultades tuvieren su origen en catástrofes naturales, el Consejo se pronunciaría por mayoría cualificada. 21 El artículo 104 C TCE, centrado en la fase represiva, obligó a los Estados miembros a evitar déficits excesivos a través de un proceso en el que la Comisión y el Consejo podían ejercer presión sobre los Estados incumplidores. En su apartado primero, de manera tajante, afirmaba: «los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos». El contenido del artículo 104 C TCE hoy se recoge en el artículo 126 TFUE. La Comisión era la encargada de supervisar la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros, con el fin de detectar los incumplimientos por los Estados miembros de los valores de referencia, así como la excepcionalidad de los supuestos tasados. En el caso de detectar un incumplimiento, la Comisión emitiría un informe advirtiendo de ello y el Consejo, sobre la base de una recomendación de la Comisión y oído el Estado miembro afectado, decidiría por mayoría cualificada si existía o no un déficit excesivo. En el caso de que decidiera el Consejo que un Estado incurría en déficit excesivo, dirigiría recomendaciones al Estado en cuestión para poner fin a esa situación en un plazo determinado (que, de no ser seguidas por el Estado, el Consejo podría hacer públicas). Si el Estado persistía en no llevar a efecto las recomendaciones del Consejo, éste podría formular una advertencia, exigiendo al Estado la presentación de informes con arreglo a un calendario. Y sólo en el caso de incumplir lo anterior un Estado miembro el Consejo podría imponer sanciones25. Puede afirmarse, por lo tanto, que en el año 1992 ya existía en la Unión Europea un sistema de disciplina fiscal, regulado en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. Este Tratado ya preveía dos fases, una preventiva, en la que -previa aprobación de la Comisión y el Consejo Europeo- el Consejo podía emitir recomendaciones sobre orientaciones generales de las políticas económicas de los Estados miembros, y una represiva, que prohibía que éstos incurrieran en déficits excesivos, otorgaba a la Comisión la función de control, al Consejo las funciones decisorias y finalmente permitía imponer algunas sanciones a los Estados miembros incumplidores. 25 Las sanciones que podía imponer el Consejo eran: a) exigir a dicho Estado que publicase información adicional antes de emitir obligaciones y valores, b) recomendar al Banco Europeo de Inversiones (BEI) que reconsiderase su política de préstamos respecto al Estado miembro en cuestión, c) exigir que el Estado efectuase ante la Comunidad un depósito sin devengo de intereses hasta que se haya corregido el déficit excesivo o d) imponerle multas. Finalmente se preveía que el presidente del Consejo informaría de las decisiones tomadas al Parlamento Europeo. 22 Era un sistema débil, limitado a la supervisión del cumplimiento de los límites de déficit y deuda pública, en el que el Consejo contaba con un importante grado de discrecionalidad y los Estados miembros mantenían su autonomía presupuestaria26. En el Protocolo número 5 anejo al propio Tratado sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo se concretó qué debía entenderse por déficit y deuda excesivos, y se estableció un límite del 3% de déficit y un límite del 60% de deuda, los dos en relación con el PIB. Hoy es el Protocolo Adicional número 12 del TFUE, sobre procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, de 9 de mayo de 2008. La aplicación de este Protocolo ha seguido, no obstante, presentando algunos problemas, como las consecuencias derivadas de los incumplimientos de los Estados miembros o la definición de los términos empleados27. 1.2. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento El Tratado tenía importantes lagunas, de modo que los países considerados más fuertes - los países del norte de la Unión Europea-, conscientes de que la indisciplina presupuestaria de algunos países del sur de la Unión les suponía a ellos un coste mayor, decidieron tomar medidas en cuanto a tres cuestiones pendientes: el tamaño de déficit admisible, las circunstancias excepcionales que permitiesen superar el límite de déficit y el importe de las sanciones aplicables en caso de incumplimiento por un Estado miembro28. 26 Como más detalle lo ha explicado Ruiz Tarrías. Cfr.: Ruiz Tarrías, Susana, Las dimensiones constitucionales de la Unión Económica y Monetaria Europea, ob. cit., p. 95. 27 En su origen el Protocolo anejo al TCE remitía al Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas (SEC) para la definición de déficit público. Con la entrada en vigor del Reglamento (CE) núm. 2223/96, del Consejo, la remisión pasó a ser al Sistema Europeo de Contabilidad Nacional y Regional de la Comunidad (SEC 95). Y, tras la aprobación del Reglamento (UE) núm. 549/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, volvió a cambiar la remisión al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC 2010). Que el concepto de déficit público lo determine uno u otro sistema no es algo baladí pues, en función de si se tiene en cuenta uno u otro sistema, cambian los ratios de deuda y déficit en relación con el PIB. 28 En concreto, estas medidas fueron propuestas, en el marco de la creación de un pacto de estabilidad, en la reunión del Consejo ECOFIN de Dublín celebrada durante los días 14 y 15 diciembre de 1996 que, siguiendo la propuesta que un año antes había realizado el Ministro de Finanzas alemán Theo Waigel, dio lugar a la Resolución del Consejo Europeo de Ámsterdam sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, de 17 de junio de 1997. Con mayor grado de detalle lo han explicado García Crespo y Guzmán Pérez. Cfr.: García Crespo, Milagros, "Los costes de la estabilidad presupuestaria", en Revista Española de Control Externo, v.5, n.º 13, 2003, pp. 15-18; y Guzmán Pérez, Vanesa, "El procedimiento de déficit excesivo", en Quaderns de Política Econòmica. Revista electrónica. 2ª Época, vol. 8, sept.-dic. 2004, pp. 90-93. 23 El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) se articuló en torno a dos reglamentos. El Reglamento (CE) núm. 1466/97, centrado en la vertiente preventiva, en desarrollo del artículo 103 TCE, y el Reglamento (CE) núm. 1467/97, que se encargaba de la vertiente correctora29. El Reglamento (CE) núm. 1466/97 no ayudó a aclarar mucho la vertiente preventiva de control de la situación fiscal de los Estados miembros, pero sí estableció los pilares de lo que hasta el momento constituyen las notificaciones de objetivos y de su cumplimiento por los Estados miembros a las instituciones comunitarias. Se exigió que los Estados miembros elaboraran un programa de estabilidad con un objetivo a medio plazo para lograr una situación presupuestaria próxima al equilibrio o con superávit, en el que además se especificara la trayectoria a seguir por el Estado en cuestión para alcanzar ese objetivo y la tendencia prevista en relación con la deuda pública. El Consejo, con base en una recomendación de la Comisión, sería el encargado de examinar el plan presupuestario de cada Estado miembro y de vigilar su posterior aplicación a través de la emisión de recomendaciones cuando detectara desviaciones importantes respecto del objetivo presupuestario a medio plazo, para que los Estados afectados tomasen medidas correctoras. Como se puede observar, las obligaciones para los Estados miembros son emitidas a través de recomendaciones, normas que, en principio, no son vinculantes, pero que el derecho comunitario utiliza como un instrumento normativo ordinario que cada vez se aproxima más a las directivas y a las decisiones30. Las recomendaciones del Consejo 29 El fundamento político del PEC fue recogido en la Resolución del Consejo Europeo de Ámsterdam sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 17 de junio de 1997, y se aprobó ese mismo año con el fin de reforzar la obligación de los Estados miembros de mantener unas finanzas públicas saneadas. 30 Las recomendaciones son, por definición un instrumento no vinculante: «su carencia de obligatoriedad lleva a parte de la doctrina a considerar que, simplemente, no son actos jurídicos. En nuestra opinión, la carencia de obligatoriedad no los priva del carácter jurídico sino, exclusivamente, de sanción directa». Cfr. Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, ob. cit., p. 412. Por eso mismo no debe pasar desapercibido el uso que el ordenamiento jurídico comunitario, a través de este Reglamento, hace de las recomendaciones emitidas por el Consejo. Un uso que permite, en palabras de Linde Paniagua, «que el Consejo de Ministros sea competente para llevar a cabo dos operaciones 24 sobre el cumplimiento de los objetivos fiscales por los Estados miembros en la práctica son siempre vinculantes, y no sólo porque las consecuencias reputacionales para los Estados miembros incumplidores son muy negativas sino también, porque de ellas pueden derivarse importantes sanciones. Para evitar esta desnaturalización de las recomendaciones, quizás hubiera sido más adecuado el diseño de un sistema de control de las reglas fiscales en el que las instrucciones para su cumplimiento por los Estados miembros fueran emitidas a través de decisiones y no de recomendaciones. La laguna más importante de la vertiente preventiva fue la referida a las consecuencias para los Estados que no adaptaran sus programas de estabilidad a las indicaciones del Consejo o que comunicaran una información que no se correspondiera con la de su situación financiera real. El Reglamento (CE) núm. 1467/97 del Consejo se encargó de la vertiente correctora, intentando mejorar el procedimiento de déficit excesivo. Este reglamento, además de recoger las circunstancias excepcionales en las que los Estados miembros podrían incurrir en déficit, pretendió acelerar el procedimiento de déficit excesivo y dejó la declaración del mismo en manos del Consejo, que tomaría la decisión por mayoría cualificada, previos informe de la Comisión, dictamen del Comité Económico y Financiero, y recomendación de la Comisión. Sin embargo, la configuración del procedimiento de déficit excesivo y jurídicas denominadas supervisión y evaluación, sin duda, con objeto de que las orientaciones generales se conviertan en instrumentos idóneos para que la coordinación llegue a buen fin. Pero, ¿acaso no se comienza de este modo a desnaturalizar a las recomendaciones?, por mucho que su objetivo sea, además del de coordinar, el de conseguir lo que el Tratado denomina «convergencia sostenida de los resultados económicos de los Estados miembros» (art. 99,3 TCE)». Esto ha conducido a que la normativa comunitaria utilice estas recomendaciones como si de directivas o decisiones se tratare. «Es por esto por lo que podemos afirmar que, a todas luces, se ha producido una mutación de la recomendación del artículo 249 del TCE, de modo que en el marco de la política económica y monetaria las que se denominan recomendaciones, pese a su forma externa, contienen actos comunitarios que, según los casos, se aproximarían a las directivas (orientaciones generales) o a las decisiones (recomendaciones conminatorias y recomendaciones para evitar déficits excesivos)». Cfr.: Linde Paniagua, Enrique, “Las recomendaciones en el marco de la política económica y monetaria: un ejemplo de mutación normativa”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, n.º 6, 1999, pp. 385-386 y 393-394. En el mismo sentido, González Pascual ha señalado que «el soft-law vinculado a la gobernanza económica posee, de facto, una fuerza normativa mucho mayor que el soft-law de la UE en otras esferas, hasta el punto de que ya no solo se prevén sanciones en los casos en que un Estado no cumpla con las Recomendaciones específicas si está incurso en procedimiento por déficit excesivo (Art. 126.11 TFUE), sino que el principio de condicionalidad ha jugado un papel fundamental». Cfr. González Pascual, Maribel, “El Pilar Europeo de Derechos Sociales: ¿Hacia una Europa más social?”, en VVAA, Las implicaciones constitucionales de la gobernanza económica europea (dir. Elviro Aranda Álvarez), Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, p. 301. 25 los objetivos de déficit y deuda fijados en términos nominales –por lo tanto, dependientes en gran medida del PIB nominal- se caracterizaron desde el principio por su dureza y cabía suponer su incumplimiento por los Estados miembros siempre que atravesaran por ciclos de recesión económica31. Tampoco el sistema de sanciones previsto por el Reglamento (CE) núm. 1467/97 fue el mejor. Lo que se sancionaba no era que los Estados se mantuvieran en su incumplimiento económico, sino que los Estados no siguieran las recomendaciones del Consejo; pudiendo resultar que un Estado no fuera sancionado si, a pesar de perseverar en su incumplimiento, estuviese siguiendo unas recomendaciones del Consejo que no fueran idóneas. Además, el reglamento continuaba dejando a la discrecionalidad del Consejo la imposición de sanciones a los Estados miembros, resistiéndose a que estas sanciones se aplicaran automáticamente en caso de incumplimiento. El incumplimiento del PEC no tardó en producirse, pero no se aplicó a todos los Estados por igual. La Comisión detectó desviaciones de los objetivos presupuestarios en Alemania y Francia y dirigió dos recomendaciones al Consejo, de fechas 30 de enero de 2002 y 21 de enero de 2003, respectivamente. En la primera, la Comisión entendía que Alemania era demasiado optimista en su programa de estabilidad y, en la segunda, que era muy posible que Francia superara en los años próximos el límite de déficit. El Consejo declaró la existencia de déficit excesivo en los dos países pero la Comisión consideró que las 31 En palabras de GARCÍA CRESPO, las novedades introducidas por el PEC suponían un endurecimiento de la disciplina presupuestaria por varias razones: «En primer lugar, por el carácter automático de la consideración de un déficit como excesivo siempre que la tasa de crecimiento no se reduzca a un porcentaje del PIB superior al 0,75 por ciento frente a la anterior situación de decisión discrecional por el Consejo. En segundo lugar, porque los valores adjudicados a las tasas de crecimiento real que sirven de referencia en el análisis de las finanzas públicas nacionales reducen las posibilidades de generar desequilibrios presupuestarios superiores al 3 por ciento del PIB sin que sean considerados como excesivos y, finalmente, porque la excepcionalidad no puede tener una duración superior al año». Cfr. García Crespo, Milagros, "Los costes de la estabilidad presupuestaria", en Revista Española de Control Externo, ob. cit., pp. 19 y 20; Eichengreen, Barry y Wyplosz, Charles, "The Stability Pact: More than a Minor Nuisance?" en Economic Policy, n.º 26, 1998, pp.67 y ss. Esparza Oroz, por su parte, ha recordado que la primera versión del PEC fue tildada de procíclica: «ya en los primeros años de este siglo se suscitan críticas al sistema de estabilidad diseñado. Nacido en un momento de expansión económica, se comprobó la dificultad de su cumplimiento con el cambio de la situación y los sacrificios exigidos a la inversión pública como mecanismo de ajuste presupuestario. En particular, fue tildado de «procíclico», al no contemplar y distinguir debidamente los requerimientos de la estabilidad presupuestaria en momentos de recesión o de expansión económica». Cfr. Esparza Oroz, Miguel, "El nuevo marco de la estabilidad presupuestaria en España", en Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, n.º 26, 2012, p. 157. 26 medidas adoptadas por Alemania y Francia no era suficientes para satisfacer la recomendaciones del Consejo y, cuando aquélla recomendó a éste que emitiera una nueva advertencia, el Consejo (ECOFIN) decidió no hacerlo. El Consejo, en contra de las recomendaciones de la Comisión, decidió no emitir esa advertencia si Alemania y Francia seguían los compromisos establecidos en una reunión. La razón: evitar que, de producirse un nuevo incumplimiento, pudieran imponerse sanciones económicas contra Alemania y Francia. Las consecuencias son sobradamente conocidas y provocaron el pronunciamiento del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (sentencia de 13 de julio de 2004 (Asunto C-27/04). El TJCE resolvió que si el Consejo no aprobaba las recomendaciones de la Comisión no cabía recurso, pero el Consejo no podía aprobar nuevos compromisos y modificar sus recomendaciones sin una nueva recomendación de la Comisión. La sentencia del TJCE de 13 de julio de 2004 aportó, por lo tanto, una de cal y otra de arena, pero sirvió para confirmar lo que desde el principio se pudo pronosticar: el PEC era demasiado rígido y, tarde o temprano, fallaría. 1.3. La reforma del año 2005 El PEC fue reformado en el año 2005 con el fin de conseguir una mayor flexibilidad tanto en los objetivos presupuestarios de los distintos Estados como en las condiciones de aplicación del procedimiento de déficit excesivo32. El Reglamento (CE) núm. 1055/2005 modificó la vertiente preventiva del PEC e introdujo un objetivo presupuestario a medio plazo diferente para cada Estado miembro -entre el -1 % del PIB y el equilibrio o el superávit- en términos estructurales, manteniendo el límite de déficit del 3% del PIB en términos nominales33. La competencia para evaluar la trayectoria de ajuste hacia ese objetivo a medio plazo se otorgó al Consejo que debía tener en cuenta el esfuerzo realizado por cada Estado y el ciclo económico. 32 En profundidad ha tenido ocasión de estudiarlo De la Quadra-Salcedo Janini. Cfr. Quadra-Salcedo Janini, Tomás de la, "La discrecionalidad política del ECOFIN en la aplicación del procedimiento por déficit excesivo. Reflexiones tras la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 13 de julio de 2004", en Revista de Estudios Políticos, n.º 126, 2004. 33 Artículo 2 bis del Reglamento (CE) núm. 1055/2005, del Consejo. 27 Asimismo se estableció que la revisión del objetivo presupuestario a medio plazo de un Estado podría realizarse cuando se efectuase una reforma estructural importante o, en todo caso, cada cuatro años. No obstante, la reforma no solucionaba uno de los principales problemas que la regulación preventiva comunitaria venía arrastrando, pues este nuevo reglamento seguía sin prever ninguna sanción para aquellos Estados que no cumplieran los objetivos exigidos. La vertiente correctora del PEC fue reformada a través del Reglamento (CE) núm. 1056/2005 de modo que, aunque los límites para la declaración de un déficit excesivo seguían expresándose en términos nominales, se flexibilizaron los términos en los que el déficit excesivo podía considerarse excepcional y se ampliaron los plazos para que los Estados miembros adoptasen medidas para corregir sus déficits. Se modificó el Reglamento (CE) núm. 1467/97 (artículo 2) que hasta ese momento establecía que la superación del valor de referencia debido a una grave recesión económica se consideraba excepcional cuando existiera una disminución anual del 2% del PIB real como mínimo, y se permitió que la Comisión y el Consejo consideraran excepcional una situación de exceso de déficit cuando se derivase de un crecimiento anual del PIB negativo o de un prolongado período de muy bajo crecimiento anual del PIB. Esos años de crecimiento económico sostenido terminaron con la crisis económica de 2008 y la mayoría de los Estados miembros volvieron a incurrir en déficits excesivos34. Los últimos cambios introducidos en el régimen jurídico de la Unión, en general, y en el PEC, en particular, no se adecuaban a la nueva situación de crisis económica, que requería mayores exigencias en la supervisión ex ante de las políticas presupuestarias, en las recomendaciones dadas por la Unión a los Estados miembros para el cumplimiento de los objetivos y en la imposición de sanciones a los Estados incumplidores. La Unión Europea recurrió a instrumentos extraordinarios de financiación, a la intervención del Banco Central Europeo en los mercados de deuda y a un incremento de 34 Los resultados fueron evidentes en los años 2009 y 2010. En estos años fueron activados procedimientos de déficit excesivo contra Austria, Bélgica, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Malta y los Países Bajos. 28 la regulación en materia de supervisión y regulación bancaria35. Todo, claro está, sin dejar de lado el régimen jurídico establecido para garantizar la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de la Unión. La reforma del año 2005 no había corregido los desequilibrios fiscales por lo que se hacía necesaria una nueva reforma del PEC. 1.4. La reforma del año 2011 En el año 2011 se modificó el PEC a través del denominado six pack, un paquete de seis medidas que entró en vigor el 13 de diciembre, que tenía como fin reforzar los mecanismos de control del gasto público y la deuda y el papel de la Comisión en estos procedimientos de control. El six pack se compuso de dos reglamentos que reformaban el PEC, otro que imponía sanciones a los países miembros que incumplieran la normativa presupuestaria, otro que creaba un nuevo procedimiento de identificación y corrección de los desequilibrios macroeconómicos excesivos y otro que regulaba la posibilidad de imponer sanciones en la eurozona. A los citados reglamentos se sumaba una directiva que obligaba a la marcos fiscales nacionales a cumplir unos requisitos mínimos36. A) La vertiente preventiva del PEC Dentro de la vertiente preventiva del PEC se introdujo a través del six pack el conocido como semestre europeo, que tiene lugar en los seis primeros meses del año y tiene por objeto que las instituciones de la Unión puedan dar a las autoridades nacionales unas orientaciones, como resultado de la supervisión y coordinación económica que lleven a 35 Todo ello, gracias a una forzada interpretación del TJUE que admitió estos instrumentos de rescate, pues el artículo 123 TFUE no permitía -ni permite- la monetización de la deuda por el BCE y el artículo 125 TFUE prohibía -y prohíbe- expresamente el rescate. Para aplicar estos instrumentos también se reformó el artículo 136 TFUE, que de modo expreso permitió a los Estados miembros establecer un mecanismo de estabilidad, concediendo las ayudas sólo en situaciones excepcionales y supeditadas a condiciones estrictas. Sobre el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), vid. Bar Cendón, Antonio, "La reforma constitucional y la gobernanza económica de la Unión Europea", en Teoría y Realidad Constitucional, n.º 30, 2012, pp. 74-78. Y sobre la intervención del Banco Central Europeo en los mercados secundarios de deuda pública, vid. STJUE de 16 de junio de 2015 (Gauweiler, asunto C-62/14). 36 El «six pack» está compuesto por la Directiva 2011/85/UE, de 8 de noviembre de 2011; el Reglamento (UE) núm. 1173/2011, de 16 de noviembre de 2011; el Reglamento (UE) núm. 1174/2011, de 16 de noviembre de 2011; el Reglamento (UE) núm. 1175/2011 de 16 de noviembre de 2011; el Reglamento (UE) núm. 1176/2011, de 16 de noviembre de 2011; y el Reglamento (UE) núm. 1177/2011, de 8 de noviembre de 2011. 29 cabo, a fin de que sean tenidas en cuenta por los Estados a la hora de configurar y aprobar sus presupuestos37. Las recomendaciones del Consejo Europeo y de la Comisión deben ser tenidas en cuenta por los Estados miembros para elaborar su programa de estabilidad y, una vez aprobado el programa de estabilidad, si un Estado miembro se desvía o lo incumple, puede ser objeto de un conjunto de sanciones, persiguiendo así que los Estados miembros se centren, no sólo en el cumplimiento de sus objetivos de déficit en términos nominales sino también, en el cumplimiento de objetivos de déficit estructural. Se introdujo así un régimen de sanciones en la vertiente preventiva del PEC que tiene como fin evitar que los Estados miembros incurran en desequilibrios presupuestarios estructurales que les dejen sin margen de maniobra cuando se producen crisis económicas. Aunque el régimen sancionatorio no quedó bien atado. La reforma generó incertidumbre sobre qué consecuencias tendría para los Estados miembros que sus planes presupuestarios no se atuvieran a las recomendaciones del Consejo y parece que la respuesta es ninguna, pues no se establecieron sanciones para este supuesto y lo máximo que en principio puede hacer el Consejo es invitar al Estado miembro incumplidor a que ajuste su programa. Con todo, puede concluirse que la introducción del semestre europeo supuso de algún modo un primer paso para la institucionalización de la influencia comunitaria en los procesos de elaboración de los presupuestos que, hasta ese momento, estaban en manos de los ejecutivos nacionales. Se introdujo un control ex ante sobre los presupuestos nacionales y por ello fue un cambio de paradigma. La elaboración de los presupuestos nacionales ha pasado a estar condicionada por la potestad decisoria del Consejo incluso antes de que sean presentados a debate parlamentario. Y actualmente la importancia del semestre europeo es tal que, como explico más adelante, la recepción de los actuales fondos europeos para hacer frente a la pandemia por los Estados miembros está 37 El semestre europeo, añadido, a través del Reglamento (UE) núm. 1175/2011, en el artículo 2 bis del Reglamento (CE) núm. 1466/97, fue resultado de un nuevo instrumento político geoestratégico -no jurídico- que el Consejo Europeo aprobó el 17 de junio de 2010, conocido como Europa 2020, que introducía políticas económicas, estructurales y de empleo que perseguían un crecimiento inteligente, sostenible e integrador de la Unión Europea. 30 condicionada a que éstos los destinen a proyectos que cumplan con las recomendaciones recibidas en el semestre europeo38. B) La vertiente correctora del PEC La reforma de 2011 se centró más en la vertiente preventiva del PEC que incluso, como he señalado, incluyó la posibilidad de aplicar sanciones a los Estados miembros que no cumplieran con los objetivos establecidos. El objetivo de reforzar la vertiente preventiva no fue otro que el de evitar que tuviera que aplicarse la vertiente correctora con tanta facilidad, que esta última fuera un instrumento más residual, reservado para situaciones más graves. La vertiente correctora del PEC se activa cuando el déficit de un Estado miembro supera el 3 % del PIB o cuando su deuda supera el 60 % del PIB, salvo a) que el nivel de déficit o deuda haya descendido sustancial y continuadamente y se aproxime al valor de referencia o b) que el exceso sea excepcional y temporal y se mantenga cerca del valor de referencia39. El Consejo es el encargado de declarar la existencia de déficit excesivo en un Estado miembro, a propuesta de la Comisión -previo dictamen del Comité Económico y Financiero y oído el Estado afectado-, y si el Estado incumplidor no sigue las recomendaciones del Consejo, éste (una vez más, sobre la base de una recomendación de la Comisión) puede decidir imponerle sanciones como publicar documentación adicional, recomendar al Banco Europeo de Inversiones que reconsidere su política de préstamos respecto a dicho Estado, establecer un depósito sin devengo de intereses o abonar multas. Así, la vertiente correctora del PEC sigue estableciendo los límites en términos nominales y deja en manos del Consejo la declaración o no de un déficit excesivo siempre, claro está, que cuente con la previa recomendación de la Comisión. Pocas novedades incluyó la reforma de 2011 en esta vertiente, aunque una relevante, que conviene señalar, fue la 38 A través del six pack, concretamente de los Reglamentos (UE) núm. 1176/2011 y núm. 1174/2011, también se introdujo una segunda medida, adicional al semestre europeo, que consiste en el control por las instituciones comunitarias de la existencia de desequilibrios macroeconómicos en los Estados miembros. 39 Artículo 126.2 TFUE. 31 asignación de las cantidades recaudadas con las sanciones al mecanismo de estabilidad común destinado a prestar asistencia financiera. Por último, al margen de una y otra vertiente, se introdujo una sanción adicional para el supuesto de que intencionalmente o por negligencia grave un Estado miembro tergiverse datos relativos al déficit y a la deuda, permitiendo incluso que la Comisión realice inspecciones in situ y acceda a las cuentas de todos los organismos públicos para investigar antes de recomendar al Consejo la imposición de una multa40. Muy a nuestro pesar, la primera sanción fue impuesta a España, en julio de 2015, por manipular los datos de déficit en la Comunidad Valenciana41. El importe de la multa fue de 18,93 millones de euros. La Comisión informó de que la manipulación de los datos se debía a la negligencia grave de la Intervención General de la Comunidad Valenciana, por la ausencia de registro de gastos sanitarios y el incumplimiento del principio del devengo en las cuentas nacionales, que dieron lugar a una notificación incorrecta de los datos de déficit de España a la Comisión en marzo de 2012. España interpuso recurso de anulación ante el TJUE contra la decisión del Consejo, alegando inexistencia de infracción, un carácter desproporcionado de la multa y la vulneración de su derecho de defensa y de su derecho a una buena administración, pero el recurso fue desestimado por el TJUE (sentencia de 20 de diciembre de 2017, nº C-521/2015)42. C) La Directiva 2011/85/UE La Directiva 2011/85/UE introdujo una serie de exigencias mínimas: a) la publicación de la información presupuestaria en términos del SEC-95 y su sometimiento a controles y auditorías independientes, b) la elaboración de previsiones presupuestarias realistas 40 Artículo 8 del Reglamento (UE) núm. 1173/2011. 41 Consejo de la Unión Europea, Decisión (UE) 2015/1289 del Consejo de 13 de julio de 2015 por la que se impone una multa a España debido a la manipulación de los datos de déficit en la Comunidad Valenciana, 13 de julio de 2015. 42 España pagó la multa a la Comisión Europea y, después, el 4 de marzo de 2016, el Consejo de Ministros acordó que la responsabilidad era exclusiva de la Comunidad Valenciana y procedía repercutir a dicha Comunidad el pago de la multa más los intereses. El acuerdo fue objeto de recurso contencioso administrativo de la Comunidad Valenciana, desestimado finalmente por la sentencia del Tribunal Supremo n.º 757/2017 de 4 de mayo de 2017, recurso 4562/2016. Tras esta sentencia, el Estado descontó a la Comunidad Valenciana el importe de la multa de las transferencias que le correspondía recibir en el marco del sistema de financiación autonómica. 32 basadas en los escenarios macropresupuestarios más probables, c) la comparación entre las previsiones de los gobiernos nacionales y las de la Comisión y otros órganos independientes (justificando las posibles desviaciones significativas), d) la elaboración de marcos presupuestarios a medio plazo creíbles y efectivos, e) la coherencia entre las leyes de presupuestos anuales y las reglas fiscales y la senda de planificación presupuestaria a medio plazo aprobadas por cada Estado miembro, f) el refuerzo de las normas reguladoras de las relaciones presupuestarias entre subsectores de la Administración Pública y, en último lugar, indica el artículo 2, «los dispositivos de control y análisis independientes destinados a reforzar la transparencia de los elementos del proceso presupuestario». Del análisis de la actividad de la AIReF que realizo más adelante, se puede concluir que España apenas ha avanzado en ninguno de los aspectos en los que la Directiva 2011/85/UE hizo hincapié. En nuestro país los presupuestos siguen publicándose en términos de caja o presupuestarios y no coinciden con los términos de contabilidad nacional en los que se presenta la información remitida a la Unión Europea, no resultando posible establecer una conexión entre unos y otros43. Los sucesivos gobiernos del Estado siguen emitiendo 43 Uno de los objetivos de la Unión desde sus orígenes es la aplicación de normas armonizadas de contabilidad del sector público en todos los Estados miembros. Se pretende desde la Unión Europea diseñar para ello un marco contable con normas, definiciones y clasificaciones comparables a escala internacional, un marco con datos actualizados y fiables sobre la estructura de la economía y la evolución de la situación económica de cada Estado miembro. El objetivo es que, con el tiempo, todos los Estados miembros remitan a las instituciones de la Unión sus cuentas en esos términos comparables. Primero, se aprobó el Sistema Europeo de Contabilidad Nacional y Regional de la Comunidad (SEC 95), a través del Reglamento (CE) núm. 2223/96, del Consejo, y después el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC 2010), a través del Reglamento (UE) núm. 549/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo. Lo cierto, sin embargo, es que en España siguen presentándose los presupuestos en términos presupuestarios o de caja, y no en términos de contabilidad nacional o de devengo, como de momento recomiendan las instituciones comunitarias y, probablemente, impongan dentro de no demasiado tiempo. Las actualizaciones de los programas presupuestarios y los planes presupuestarios, por el contrario, sí se remiten a la Unión en términos de contabilidad nacional. Que el concepto de déficit público lo determine uno u otro sistema no es algo baladí pues, en función de si se tiene en cuenta uno u otro sistema, cambian los ratios de deuda y déficit en relación con el PIB. Además, la Unión Europea elabora las estadísticas de las finanzas públicas con fines de política fiscal a partir de la norma SEC. Sin embargo, los costes para los Estados miembros de cambiar su sistema de contabilidad pueden ser muy elevados. Cfr. Dasí González, Rosa María y Gimeno Ruiz, Amparo, “El nuevo marco normativo de la contabilidad nacional y su incidencia en la reforma de las normas contables públicas europeas”, en Revista española de control externo, vol. 15, n.º 44, 2013, pp. 113 y ss.; Comisión Europea, COM(2013) 114 final, Report from the Commission to the Council and the European Parliament, Towards implementing harmonised public sector accounting standards in Member States The suitability of IPSAS for the Member States {SWD(2013) 57 final}, Bruselas, 6 de marzo de 2013. 33 previsiones presupuestarias poco realistas basadas en escenarios macroeconómicos poco probables, lo que lleva a incumplir constantemente los objetivos fijados o a modificarlos cada poco tiempo. España tampoco sigue una senda presupuestaria a medio plazo creíble y efectiva, buscando únicamente el cumplimiento de los objetivos de la Unión Europea, aunque el reparto de los objetivos de déficit entre las distintas Administraciones Públicas españolas sea ineficiente y desajustado. Tampoco existe coherencia entre las leyes anuales de presupuestos, que todavía se siguen aprobando con base en intereses electoralistas, y las reglas fiscales y la senda a medio plazo, cuyo cumplimiento no se busca con el fin de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el largo plazo, sino únicamente, como he mencionado, para evitar llamadas de atención de las instituciones comunitarias que puedan comprometer la imagen del Gobierno del Estado. Y, finalmente, la colaboración entre las distintas Administraciones Públicas para el intercambio de información de manera transparente todavía es escasa, si no prácticamente inexistente. Las Administraciones Públicas españolas informan de lo mínimo dentro de lo que les permite la normativa y no están concienciadas de la importancia que tiene contar con una base de datos bien articulada para el análisis y la evaluación de la situación fiscal española. La Directiva 2011/85/UE y los consejos fiscales. El único aspecto en el que España ha avanzado más, ha sido el relativo a los dispositivos de control y análisis independientes. La Directiva 2011/85/UE hizo por primera vez en el derecho de la Unión Europea referencia a los consejos fiscales. De la directiva -artículos 4.1 y 6.1- únicamente se desprende que en los Estados miembros deben existir organismos encargados de la supervisión del cumplimiento de las reglas, que deben ser independientes o -al menos- tener autonomía funcional respecto de las autoridades presupuestarias, y que deben desempeñar su trabajo de modo fiable, efectivo e independiente. Los Estados miembros, incluida España, han creado unos consejos fiscales teóricamente independientes encargados de la supervisión del cumplimiento de las reglas fiscales. A lo largo de este trabajo me pregunto si han servido para algo o si se han creado unos consejos inútiles que sólo aumentan el tamaño de los sistemas institucionales de control fiscal de los Estados miembros, sin una aportación relevante. 34 1.5. El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza La Unión Europea tuvo que recurrir al derecho internacional para obligar a los Estados miembros a modificar sus textos constitucionales e incluir el principio de estabilidad presupuestaria. Si el 2 de marzo de 2012, los Estados miembros de la eurozona (salvo la República Checa) suscribieron el Tratado de Estabilidad Coordinación y Gobernanza, un tratado internacional suscrito al margen de la Unión Europea, fue por la falta de consenso suficiente para modificar los tratados comunitarios44. Además de la falta de acuerdo para reformar los tratados de la Unión -la oposición del Reino Unido y de la República Checa-, otro motivo fue la demora en el procedimiento requerido pues, de seguirlo, la aprobación de la reforma se hubiera demorado varios años. El Consejo de Estado lo explicó bien en su dictamen de 12 de abril de 201245. Para suscribir el tratado internacional sólo se requirió que los Estados mostraran su consentimiento como sujetos de Derecho Internacional Público y lo ratificasen. España, de conformidad con el artículo 93 de la Constitución, habida cuenta de que suponía una transferencia de competencias derivadas de la Constitución Española, concretamente de los artículos 134 y 135, lo hizo a través de ley orgánica, la Ley Orgánica 3/2012, de 25 de julio. Los Estados miembros eligieron la vía más rápida y más fácil, pero la conexión entre el derecho de la Unión y el fiscal compact era muy estrecha, tanto que se condicionaba la recepción de la asistencia financiera del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) a la ratificación del tratado internacional por el Estado miembro que la solicitase. Además, 44 Con anterioridad al TECG, en el Consejo Europeo de 24 y 25 de marzo en 2011, se aprobó por los países de la eurozona (sumándose Bulgaria, Dinamarca, Polonia y Rumanía y, también, Letonia y Lituania que, en aquel momento, no pertenecían a la zona euro) el denominado Pacto por el Euro Plus, un programa complementario de reformas centradas en la competitividad, el empleo, la sostenibilidad de las finanzas públicas y la estabilidad financiera. Los Estados participantes en el Pacto por el Euro Plus se comprometían a incluir en sus ordenamientos internos la normativa del PEC, pero quedaba bajo su decisión la forma en que lo harían. 45 Dictamen del Consejo de Estado n.º 362/2012 de 12 de abril de 2012. Para mayor abundamiento sobre la decisión de descarte de una reforma de los tratados comunitarios: Martín y Pérez de Nanclares, José, “El nuevo Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la UEM: reflexiones a propósito de una peculiar reforma realizada fuera de los tratados constitutivos”, en Revista de Derecho Comunitario Europeo, n.º 42, 2012, pp. 403-408. 35 como insuficiente remedio para salvar la huida del derecho comunitario, el propio tratado estableció un plazo máximo de cinco años desde su entrada en vigor para su incorporación al marco jurídico de la Unión Europea. Y como era de esperar, porque si no hubo consenso antes no tenía por qué haberlo después, el fiscal compact todavía no ha sido incorporado al derecho comunitario. La Comisión presentó una propuesta de directiva del Consejo en el año 2017 pero, hasta el momento, no ha prosperado46. La huida del derecho comunitario para aprobar el fiscal compact pone de manifiesto la complejidad de los procedimientos para modificar los tratados de la Unión, pero apenas tiene consecuencias para los Estados miembros en la práctica, sobre todo una vez que el Reino Unido, principal disidente junto con la República Checa, ha abandonado la Unión Europea. Además, el TECG obligó a los Estados que lo suscribieron a incorporar estas normas a su derecho nacional en el plazo máximo de un año desde la fecha de entrada en vigor «mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, o cuyo respeto y cumplimiento estén de otro modo plenamente garantizados a lo largo de los procedimientos presupuestarios nacionales» (artículo 3.2). Así, la Unión Europea abandonó el derecho de la Unión, obligando a los Estados miembros directamente, valiéndose del derecho internacional, a modificar sus ordenamientos jurídicos nacionales. La mezcolanza todavía fue a más, pues el TECG estableció que el incumplimiento de la obligación de transponer a su ordenamiento jurídico nacional las normas del tratado por un Estado miembro podía ser denunciado ante el TJUE por la Comisión o por cualquier otro de los Estados contratantes, que la sentencia sería vinculante y que, si el Estado incumplía la sentencia, el TJUE podría condenarlo al pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva47. Esta medida no tiene precedente pues, por primera vez, el TJUE no se limita a aplicar y defender el derecho de la Unión Europea sino a enjuiciar las reformas constitucionales de los Estados y pronunciarse sobre un tratado que no forma parte del ordenamiento comunitario. 46 Comisión Europea, COM (2017) 824 final, Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen disposiciones para reforzar la responsabilidad fiscal y la orientación presupuestaria a medio plazo en los Estados miembros, 2017. 47 Artículo 8 TECG. 36 La conformidad a derecho del procedimiento empleado para imponer a los Estados miembros obligaciones fiscales y modificar sus textos constitucionales es dudosa. La soberanía sobre la política fiscal sigue residiendo en los Estados miembros y la Unión Europea no puede obligarles a modificar sus constituciones so pena de no recibir asistencia financiera de mecanismos de financiación comunitarios e inventando procedimientos alternativos a los previstos por el derecho de la Unión, pero controlados por las instituciones comunitarias y por el TJUE48. En todo caso, cabe recordar que, a diferencia de otros países, en España no fue tan cuestionada la imposición normativa del TECG sobre el principio de supremacía constitucional del Estado español. No se cuestionó porque España ya había incluido la denominada regla de oro a través de la reforma del artículo 135 de la Constitución con anterioridad a su ratificación del TECG, en septiembre de 2011. Como expongo más adelante, son muchas las dudas sobre el origen de la reforma del artículo 135 de la Constitución, y todo apunta a que la influencia europea fue determinante. Entre las medidas incorporadas por el TECG se encuentra la reducción de los límites del déficit. Si con la reforma de 2005 se permitía a las administraciones públicas un déficit estructural entre el 0% y el 1% del PIB, con la ratificación del TECG el límite de déficit estructural se reduce al 0,5% del PIB (salvo que la deuda global sea muy inferior al 60%, en cuyo caso se amplía hasta el 1% del PIB)49. En cuanto a la deuda pública, el TECG prevé que si el nivel de un Estado rebasa el valor de referencia del 60 %, debe reducirla a un ritmo medio de una veinteava parte al año. Y finalmente, el fiscal compact permite 48 Más adelante explico que se está produciendo una huida del derecho comunitario hacia el derecho internacional y hacia otras normas de soft law, que deslegitima a los Estados miembros y pone en cuestión el principio democrático. En este sentido, Porras Ramírez ha incidido en que estas iniciativas legislativas que discurren fuera del marco normativo de los Tratados de la Unión, como es el caso del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, incrementan el déficit democrático de la Unión en tanto «desapoderan de competencias orientadas al diseño de una política fiscal propia a los Estados, en beneficio de instituciones y organismo carentes de la necesaria legitimidad política». Cfr. Porras Ramírez, José María, “El Pacto Presupuestario y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la UEM. Balance de un instrumento ajeno al derecho de la Unión”, en VVAA, Las implicaciones constitucionales de la gobernanza económica europea (dir. Elviro Aranda Álvarez), Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, p. 75. En el mismo sentido: Martínez Santa María, Paloma, “La gobernanza económica europea y su trascendencia política”, en VVAA, Las implicaciones constitucionales de la gobernanza económica europea (dir. Elviro Aranda Álvarez), Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, pp. 91-101. 49 Artículo 3.1 b) y d) TECG. 37 que un Estado se desvíe temporalmente de su objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste hacia el mismo cuando se produzcan circunstancias excepcionales, estas son, un acontecimiento inusual que esté fuera del control del Estado y tenga una gran incidencia en su situación financiera o un período de grave recesión económica, siempre que la desviación temporal del Estado no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo50. Otra de las medidas más importantes incluidas en el TECG es la activación automática de un mecanismo corrector en el caso de que se observen desviaciones significativas del objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo, con la sorpresiva previsión de que los Estados contratantes se comprometen a apoyar las propuestas o recomendaciones formuladas por la Comisión Europea en los procedimientos de déficit excesivo51. Sin embargo, llama la atención que el Tratado no prevea consecuencias para el caso de que los Estados no apoyen las recomendaciones de la Comisión (incluso el propio artículo 7 establece que la obligación de apoyar las propuestas o recomendaciones de la Comisión no será aplicable cuando lo constate una mayoría cualificada de dichos Estados). Se obliga a los Estados miembros a apoyar las recomendaciones de la Comisión, pero sólo en cierta medida, pues si un Estado decide no secundar las recomendaciones de la Unión, no se prevé sanción alguna. Pese a que la Comisión tiene cada vez un mayor peso en el control de la política fiscal de los Estados miembros y la transferencia de competencias constitucionales es cada vez mayor, los Estados miembros son reticentes a perder su poder de decisión en el Consejo. Quizás por este motivo quedó sin resolverse en la ya mencionada sentencia del TJCE de 13 de julio de 2004 qué consecuencias tenía para el Consejo no seguir las recomendaciones de la Comisión. A modo de conclusión, puede afirmarse que la relevancia del fiscal compact se debe más a su configuración procedimental y a las dudas sobre su adecuación al derecho constitucional de los Estados firmantes y al derecho de la Unión, que a las novedades normativas que aportó, pues no fue más allá de precisar los límites de la llamada regla de oro fiscal. Su finalidad, atendiendo a la verdad material, fue más bien la de justificar ante 50 Artículos 3.1 c) y 3.3 b) TECG. 51 Artículo 7 TECG. 38 la opinión pública las contribuciones al Mecanismo Europeo de Estabilidad de los Estados que no habían solicitado asistencia financiera52. Así que, siguiendo a Fabbrini, se puede concluir que la relevancia del TECG reside en los siguientes motivos: primero, diseña una regla extremadamente detallada de presupuesto equilibrado, segundo, obliga a los Estados firmantes a incorporarla en sus ordenamientos internos a través de normas con fuerza vinculante y carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, tercero, el control del cumplimiento de dicha regla reside en fuertes mecanismos judiciales (incluyendo el propio TJUE) y, cuarto, la firma del tratado es condición sine qua non para obtener la asistencia financiera del Mecanismo Europeo de Estabilidad53. La influencia del fiscal compact en la creación de los consejos fiscales. El TECG tan sólo hizo mención «a la función e independencia de las instituciones responsables a escala nacional de supervisar la observancia de las normas establecidas» (artículo 3.2). Sin embargo, aunque el TECG no aportó en su texto nada importante para la creación de los consejos fiscales, seguidamente la Comisión Europea emitió una Comunicación de 20 de junio de 2012 y el Consejo una Recomendación de 10 de julio de 2012 en las que ambas instituciones recomendaron a los Estados miembros que crearan un consejo fiscal dentro de sus ordenamientos jurídicos nacionales. La Comisión en su Comunicación de 20 de junio de 2012, principio séptimo, anunció lo siguiente: 52 Comparto en este sentido la opinión de Steve Peers: «The stability treaty is not necessary in any legal sense, given that it largely restates obligations that already apply pursuant to EU law or which could more easily have been adopted pursuant to further amendments of that law. Indeed, some of those amendments are likely to be adopted in the near future. Its relevance is instead political (and therefore economic), as the fl amboyant gesture which signing and ratifying this treaty represents makes it easier for states contributing to the ESM and EFSF to justify these actions to their parliaments and publics – and possibly also their constitutional courts». Cfr. Peers, Steve, “The Stability Treaty: Permanent Austerity or Gesture Politics?”, en European Constitutional Law Review, n.º 8, 2012, p. 441. 53 Las palabras de Federico Fabbrini son las que siguen: «The Fiscal Compact represents the latest attempt by the EU member states to address the financial crisis afflicting the Euro-zone by strengthening the fiscal discipline of the EMU. Yet, the obligation for the states to adopt the “golden rule” of the Fiscal Compact is an unprecedented development in the history of European integration. First, the Fiscal Compact designs an extremely detailed balanced-budget rule. Second, states are expressly obliged to incorporate the rule in their domestic systems through the highest domestic source of law, constitutional law. Third, the incorporation of the “golden rule” by the states is policed by powerful judicial mechanisms, empowering the ECJ to sanction disobedient states with heavy financial penalties. Fourth, respect of the “golden rule” is made a condition to obtain financial assistance under the ESM». Cfr. Fabbrini, Federico, "The Fiscal Compact, the "Golden Rule", and the Paradox of European Federalism", en Boston College International and Comparative Law Review, n.º 1, 2013, pp. 36 y 37. 39 «La credibilidad y transparencia del mecanismo corrector contará con el respaldo de organismos independientes u organismos con autonomía funcional que actuarán como instituciones de supervisión. Esas instituciones llevarían a cabo evaluaciones públicas sobre la existencia de circunstancias que justifiquen la activación del mecanismo corrector, la aplicación de la corrección conforme a las normas y planes nacionales, y la presencia de circunstancias que justifiquen la activación, la prórroga y la retirada de cláusulas de salvaguardia. El Estado miembro afectado deberá dar seguimiento a la evaluación de esos organismos o explicar públicamente por qué no lo hace. La configuración de las instituciones de supervisión deberá tener en cuenta el marco institucional vigente y la estructura administrativa específica de cada país. Los organismos citados contarán con el respaldo de disposiciones legales nacionales que asegurarán un elevado grado de autonomía funcional, a saber: i) un régimen jurídico basado en el Derecho; ii) la libertad frente a toda injerencia, en virtud de la cual los citados organismos no aceptarán instrucciones y podrán comunicar públicamente información oportuna; iii) unos procedimientos de nombramiento sobre la base de la experiencia y la competencia; iv) unos recursos adecuados y un acceso oportuno a la información para dar cumplimiento al mandato obtenido»54. Y diez días después, el Consejo de la Unión Europea emitió su Recomendación de 10 de julio de 2012 sobre el Programa Nacional de Reforma de 2012 de España «recomendando a nuestro país que tomara medidas en el período 2012-2013 a fin de crear una institución presupuestaria independiente que realice funciones de análisis, asesoramiento y control en relación con la política presupuestaria»55. Aspecto que fue reiterado por el Consejo un año más tarde en su Recomendación de 9 de julio de 2013, relativa al Programa Nacional de Reformas de 2013 de España demandando la creación de «una autoridad fiscal independiente antes del final de 2013 que proporcione análisis y asesoramiento y supervise la conformidad de la política presupuestaria con las normas presupuestarias a escala nacional y de la UE»56. Finalmente, también en el año 2012, estas recomendaciones se convirtieron en compromisos para nuestro país cuando éste acordó un rescate para sanear el sector bancario a través del Memorando de Entendimiento sobre condiciones de Política 54 Comisión Europea, COM (2012) 342, Principios comunes aplicables a los mecanismos de corrección presupuestaria, 20 de junio de 2012. 55 Consejo de la Unión Europea, Recomendación del Consejo de 10 de julio de 2012, sobre el Programa Nacional de Reforma de 2012 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de España para 2012-2015, 10 de julio de 2012. 56 Consejo de la Unión Europea, Recomendación del Consejo de la Unión Europea de 9 de julio de 2013, relativa al Programa Nacional de Reformas de 2013 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de España para 2012-2016, 9 de julio de 2013. 40 Sectorial Financiera, hecho en Bruselas y Madrid el 23 de julio de 2012, y Acuerdo Marco de Asistencia Financiera, hecho en Madrid y Luxemburgo el 24 de julio de 2012: "Antes de finales de julio, las autoridades españolas deberán presentar un presupuesto plurianual para 2013-14 en el que se especifiquen con detalle las medidas estructurales que son necesarias para corregir el déficit excesivo. Deben aplicarse sin fisuras las disposiciones de la Ley de Estabilidad Presupuestaria en materia de transparencia y control de la ejecución presupuestaria. Se exige también a España que establezca una entidad presupuestaria independiente que se ocupe de actividades de análisis y asesoramiento y supervise la política fiscal". En consecuencia, en el año 2012 las instituciones de la Unión Europea eran plenamente conscientes de que sólo el papel desempeñado por las reglas fiscales no era suficiente para mantener el control de la estabilidad presupuestaria, y de que una posible solución era la creación de consejos fiscales independientes en los Estados miembros, que actuaran como complemento a las reglas fiscales. 1.6. La reforma del año 2013 El two pack entró en vigor el 30 de mayo de 2013 e introdujo normas para reforzar el seguimiento de los planes presupuestarios en aquellos Estados de la eurozona en los que la Comisión considere que tienen o que están en riesgo de tener graves dificultades en su estabilidad o sostenibilidad financiera con posibles efectos desbordamiento adversos en otros Estados, y en aquellos Estados que hayan solicitado ayuda financiera de otro Estado, del MEEF, del MEDE, de la FEEF o del FMI. Esas mayores exigencias de seguimiento e información introducidas por el Reglamento (UE) núm. 472/2013 son, por ejemplo, que la Comisión realice misiones de evaluación periódicas en los Estados, que los Estados entreguen más información y sometan a evaluación sus sistemas de supervisión fiscal y que el Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, pueda recomendar al Estado miembro afectado que adopte medidas -valga el oxímoron- correctoras preventivas o que elabore un proyecto de programa de ajuste macroeconómico. El Reglamento (UE) núm. 473/2013 estableció un mecanismo para reforzar el seguimiento de los proyectos de planes presupuestarios de los Estados miembros, evaluando su conformidad respecto de las recomendaciones recibidas durante el ciclo de coordinación del semestre europeo. Introdujo como novedad que los Estados, anualmente 41 y a más tardar el 15 de octubre, deben entregar a la Comisión y al Eurogrupo y publicar un proyecto de plan presupuestario para el ejercicio siguiente, junto con los principales parámetros de los presupuestos de todos los demás subsectores57. Entre toda la información que el artículo 6.3 del reglamento exige presentar a las autoridades europeas, se encuentran los objetivos de saldo presupuestario y de gastos e ingresos de las administraciones públicas y sus principales componentes. Lo que supone que materias, hasta ahora decididas exclusivamente por los Estados miembros, como son los objetivos presupuestarios anuales o la distribución del gasto público, pasen a ser valoradas y supervisadas por las instituciones comunitarias. En resumen, a través del two pack se obliga a los Estados miembros a enviar una comunicación adicional a la actualización del programa de estabilidad que están obligados a presentar a las instituciones de la Unión Europea antes del 15 de abril de cada año, comunicación que deben presentar antes del 15 de octubre de cada año bajo el nombre de plan presupuestario. El resultado perseguido es prolongar la supervisión por las instituciones comunitarias del cumplimiento por los Estados miembros de las recomendaciones que hayan recibido en el marco del semestre europeo. Con la entrada en vigor del two pack, los Estados miembros pasan de comunicar la información sobre su situación a la Unión una vez al año a comunicarla dos veces al año. De este modo, el two pack refuerza el seguimiento y la evaluación de procedimientos presupuestarios de los Estados miembros para asegurar su coherencia con las orientaciones dadas por la Comisión y el Consejo al inicio y durante el ciclo anual de supervisión y, en general, con las recomendaciones formuladas en el contexto del PEC. El artículo 7 del Reglamento UE núm. 473/2013 prevé que la Comisión emita un dictamen sobre el proyecto de plan presupuestario antes del 30 de noviembre de cada año y, si aprecia incumplimiento del PEC, solicite mediante un nuevo dictamen la presentación de un proyecto de plan presupuestario revisado a más tardar en un plazo de tres semanas. 57 Artículos 4 y 6 del Reglamento (UE) núm. 473/2013. Otras medidas son la obligación de los Estados de comunicar sus planes nacionales de emisión de deuda ex ante a la Comisión y al Eurogrupo, o la posibilidad de que el Parlamento Europeo o los parlamentos nacionales soliciten a la Comisión que presente su opinión, es decir, dé explicaciones de por qué considera que los proyectos presupuestarios del Estado de que se trate incumplen el PEC. 42 Puede plantearse la duda sobre qué consecuencias tiene para un Estado miembro incumplidor no presentar el nuevo proyecto revisado o presentarlo incumpliendo nuevamente el PEC, pues el artículo 7 no prevé nada al respecto. Pero en cualquier caso, aun sin previsión de sanciones, a través del two pack se deja en manos de las instituciones de la Unión Europea al menos una parte del control de los objetivos presupuestarios y de la asignación de las partidas presupuestarias lo que, afecta, claro está, a la soberanía de los Estados miembros en materia presupuestaria. La obligación legal de crear consejos fiscales. Lo que hasta este momento habían sido recomendaciones de la Comisión, adquirió fuerza normativa con el Reglamento UE núm. 473/2013, que recogió la primera definición legal de consejo fiscal: «Organismos estructuralmente independientes u organismos dotados de autonomía funcional con respecto a las autoridades presupuestarias del Estado miembro, basados en disposiciones normativas nacionales que garanticen un nivel elevado de autonomía funcional y responsabilidad, en particular: i) un régimen jurídico basado en disposiciones legales, reglamentarias o administrativas nacionales de carácter vinculante, ii) prohibición de aceptar instrucciones de las autoridades presupuestarias del Estado miembro de cualquier otro organismo público o privado, iii) capacidad para comunicar información públicamente y a su debido tiempo, iv) procedimientos de nombramiento de sus miembros sobre la base de su experiencia y competencia, v) recursos suficientes y acceso adecuado a la información para llevar a cabo el mandato conferido»58. Su artículo 5 enumera dos funciones que deben tener los consejos fiscales: La primera, el seguimiento del cumplimiento de las reglas presupuestarias numéricas mencionadas en el artículo 2 bis del Reglamento (CE) núm. 1466/97 y en el artículo 5 de la Directiva 2011/85/UE. La segunda, las evaluaciones públicas en relación con las reglas presupuestarias nacionales, entre otras: a) sobre la existencia de circunstancias que impliquen la activación del mecanismo de corrección cuando se observe una desviación significativa respecto del objetivo a medio plazo o de la trayectoria de ajuste para lograrlo, b) sobre la aplicación de ese mecanismo de corrección presupuestaria conforme a las reglas y los planes nacionales; c) sobre la existencia o inexistencia de los acontecimientos que puedan justificar una desviación temporal respecto del objetivo presupuestario a medio plazo o 58 Artículo 2.1 a) del Reglamento UE núm. 473/2013. 43 de la trayectoria de ajuste para lograrlo, siempre que con ello no se ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. Por último, el Reglamento UE núm. 473/2013 señala, en su artículo 6.3 f), que las principales hipótesis en que se basen las previsiones macroeconómicas de los consejos fiscales se incluirán entre la información que contengan los proyectos anuales de planes presupuestarios. Así, los consejos fiscales son creados a través del Reglamento UE núm. 473/2013, que establece una serie de parámetros comunes que todos ellos deben cumplir: independencia, autonomía funcional con respecto a las autoridades presupuestarias, régimen jurídico basado en disposiciones de carácter vinculante, capacidad de publicar información a tiempo, nombramiento de sus miembros sobre la base de su experiencia y competencia, recursos suficientes y acceso adecuado a la información. Y como funciones el reglamento atribuye a los consejos fiscales el seguimiento del cumplimiento de las reglas fiscales y la evaluación en relación con algunos aspectos incluidos en dichas reglas. Da la sensación de que la creación de los consejos fiscales se ha producido siempre aprovechando el rebufo de las reglas fiscales. Las instituciones de la Unión Europea han dado más importancia a las reglas fiscales y, después, como complemento, han obligado a los Estados miembros a crear consejos fiscales. También da la sensación de que los consejos fiscales no se han creado tanto para controlar el cumplimiento de las reglas fiscales como para dar un parte a las instituciones comunitarias de la situación fiscal de los Estados miembros alternativo al que ya dan éstos, con el fin, como trato de explicar más adelante, de crear una red paralela de consejos fiscales nacionales indirectamente controlados por la Comisión. La obligación para los Estados miembros de crear los consejos fiscales se fue demorando, a pesar de las referencias que se hicieron sobre ellos en la Directiva 2011/85/UE, el fiscal compact, la Comunicación de la Comisión Europea de 20 de junio de 2012 y la Recomendación del Consejo de 10 de julio de 2012. Y finalmente se crearon a través de un reglamento. De un lado, se aseguró desde la Unión Europea que la norma tuviera preponderancia sobre cualquier norma del derecho nacional de los Estados miembros, 44 incluidos los textos constitucionales, de conformidad con el principio de primacía59. Y de otro lado, se aseguró que la creación de los consejos fiscales fuera inmediata y que el efecto directo de la norma fuera completo, evitando que la discrecionalidad de los Estados miembros para la transposición de una directiva pudiera dar lugar a consejos fiscales muy dispares o a la simple calificación de consejos fiscales a instituciones fiscales prexistentes menos independientes o que tuvieran encomendadas funciones incompatibles60. Además de su primacía sobre el derecho nacional y su aplicación automática y uniforme para todos los Estados miembros, otra razón para la utilización del reglamento en detrimento de la directiva, la decisión o la recomendación, pudo ser el mayor impacto que supone la elección de la norma comunitaria más importante para regular esta materia, transmitiendo así una imagen de que la creación de los consejos fiscales era realmente necesaria y sólo el comienzo de un nuevo sistema institucional de control presupuestario alternativo al realizado por la Comisión y las autoridades presupuestarias de los Estados miembros. En definitiva, la elección del reglamento, también la fuente normativa comunitaria más intrusiva sobre los ordenamientos jurídicos nacionales, refleja la intención de lograr una mayor coordinación y coherencia entre los sistemas de control presupuestario de los diferentes Estados miembros y de imponer a éstos unas bases mínimas comunes, que permitan un mayor intercambio de información con las instituciones de la Unión Europea y, por ende, un mayor control por parte de éstas sobre los Estados miembros. El Reglamento UE núm. 473/2013, sin embargo, no regula algunos aspectos importantes, como el rango de la norma por la que se debe crear el consejo fiscal, o si dicha supervisión sólo puede desempeñarla un único organismo o, por el contrario, si se puede asignar a varios organismos. Sí permite expresamente el reglamento la posibilidad de que una institución ya existente sea la encargada de estas funciones de supervisión, siempre que las desempeñe con autonomía funcional y cuente con un régimen jurídico específico, por lo que no es obligatoria la creación de un organismo ad hoc. 59 Sobre el principio de primacía, la sentencia Costa-Enel, de 15 de julio de 1964. 60 Sobre el principio de efecto directo, la sentencia Van Gend-Loos, de 5 de febrero de 1963. 45 En nuestro ordenamiento se podrían haber asignado estas funciones a uno o a varios organismos ya existentes en nuestro sistema institucional como el Tribunal de Cuentas, la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales, las OCEX o la Intervención General de la Administración del Estado. El Tribunal de Cuentas podría haber sido una opción, pero puede que el desprestigio que viene sufriendo desde hace años, y que lo ha apartado de todos los controles fiscales previstos en la Ley Orgánica 2/2012, fuera el motivo por el que no fue elegido como consejo fiscal independiente61. La Intervención General de la Administración del Estado no hubiera sido una buena opción pues, como órgano de control interno del sector público estatal y el centro directivo y gestor de la contabilidad pública, no habría sido lo suficiente independiente ni lo suficiente imparcial respecto al resto de subsectores. Más acertado hubiera sido empero que se hubieran otorgado las funciones de consejo fiscal a la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales62. La Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales está adscrita orgánicamente a la Secretaría General del Congreso de los Diputados y sus funciones son principalmente el asesoramiento técnico en materia de seguimiento y el control de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado. Su vinculación con el Parlamento, el nombramiento de sus miembros entre las dos Cámaras, la inclusión de su dotación presupuestaria en el presupuesto de las Cortes, sus funciones presupuestarias y su régimen de acceso a la información del Gobierno, hacían de la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales una institución idónea para que fuera, además de oficina presupuestaria, el nuevo consejo fiscal español. A pesar de ello, esta posibilidad ni siquiera fue planteada. 61 La principal característica con la que debe contar cualquier institución encargada de la supervisión del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria es la independencia, que garantice la fiabilidad y la objetividad de sus análisis, y esta independencia debe ser apreciada, no sólo por los ciudadanos y las administraciones públicas sino también, por los medios de comunicación. El Tribunal de Cuentas español padece desde hace años una crisis reputacional como consecuencia de su excesiva politización, falta de transparencia y algunos casos de nepotismo (además de la polémica sobre su papel en temas mediáticos como la fiscalización de las cuentas de la Iglesia o la aceptación de los avales propuestos por la Generalidad para hacer frente a las fianzas impuestas a los altos cargos investigados por la organización y promoción del proceso catalán). El legislador español ha optado por crear una institución de control presupuestario nueva en vez de reformar el Tribunal de Cuentas. Creo que la decisión –sin perjuicio de la necesaria reforma que requiere el Tribunal de Cuentas- es acertada, pero en la normativa presupuestaria debe regularse la relación entre una y otra institución. 62 La Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales fue creada a través de la Ley 37/2010, de 15 de noviembre. 46 En cuanto a la fuente normativa, el Reglamento UE núm. 473/2013 permitía que fuera creado por cualquier fuente normativa nacional -legal, reglamentaria o administrativa-, siempre que fuera vinculante. Naturalmente, ya era tarde para exigir a los Estados miembros que crearan los consejos fiscales a través de una norma constitucional. El fiscal compact ya había ordenado un año antes a los Estados miembros que reformaran sus textos constitucionales para incluir la denominada regla de oro, por lo que una nueva exigencia en el mismo sentido hubiera sido disparatada, además de que probablemente tampoco su tramitación hubiera sido tan pacífica y tan rápida. Y a esto se suma que, a diferencia de la preferencia de regulación constitucional de la regla de oro, que parte de un tratado internacional, la norma que ordena la creación de los consejos fiscales es un reglamento comunitario y acaso se viera demasiado invasivo que un reglamento recomendase modificar las constituciones de los Estados miembros. La propia fuente normativa del derecho de la Unión elegida para ordenar la creación de los consejos fiscales condicionaba la norma nacional que los iba a crear. Más adelante critico la desafortunada elección normativa de nuestro país para crear el consejo fiscal español. Finalmente, para completar la limitada regulación de los consejos fiscales que se incluyó en el two pack, la OCDE publicó el 13 de febrero de 2014 una serie de principios orientativos para la creación de los consejos fiscales63 y la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea publicó un documento en febrero de 2016 que recoge los requisitos mínimos con lo que debe contar un consejo fiscal64. Estos documentos han sido esenciales para la configuración de los consejos fiscales, hasta el punto de que los evaluadores externos de la idoneidad de los consejos se han basado más en estos principios y requisitos mínimos que en las normas comunitarias. 63 OCDE, Principles for Independent Fiscal Institutions, 12 de febrero de 2013; OCDE, Recommendation of the Council on Principles for Independent Fiscal Institutions, OECD Publishing, 13 de febrero de 2014. 64 Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, “Defining and enforcing minimum standards for IFIs”, en EU Independent Fiscal Institutions, 2016. [En línea: https://www.euifis.eu/download2/minimumstandards_final.pdf] https://www.euifis.eu/download2/minimumstandards_final.pdf 47 1.7. La propuesta de directiva de 2017 El día 6 de diciembre de 2017 la Comisión Europea aprobó una propuesta de directiva del Consejo por la que se establecen disposiciones para reforzar la responsabilidad fiscal y la orientación presupuestaria a medio plazo en los Estados miembros65. Son dos los aspectos centrales de la propuesta: uno es la obligación para cada Estado miembro de establecer un marco de reglas presupuestarias que refuercen la credibilidad del compromiso de los Estados miembros con el objetivo a medio plazo y con la trayectoria del gasto público, de modo que se active automáticamente un mecanismo de corrección en caso de observarse una desviación significativa. El otro aspecto, recogido en el artículo 3, es la obligación de que los consejos fiscales de los Estados miembros evalúen a) la idoneidad de la orientación presupuestaria a medio plazo -valorando la verosimilitud de las previsiones macroeconómicas subyacentes, el grado de especificación del gasto y de los ingresos públicos previstos y los posibles efectos presupuestarios de las reformas estructurales-, b) el cumplimiento del objetivo a medio plazo, la trayectoria del gasto público y de la activación y aplicación del mecanismo corrector en el caso de apreciarse desviaciones significativas y c) la existencia o inexistencia de circunstancias excepcionales. Hasta aquí, la propuesta de directiva se limita, como indica su exposición de motivos, a presentar un marco de reglas presupuestarias y especificaciones complementarias, compatibles con el PEC. La propuesta de la Comisión de 2017 contiene importantes novedades encomendando a los consejos fiscales la evaluación ex ante y ex post de la idoneidad del objetivo presupuestario a medio plazo y de la trayectoria de gasto neto a medio plazo, la petición de la activación del mecanismo corrector y, después, la supervisión de dicho mecanismo corrector. Además, la propuesta introduciría en el derecho de la Unión el principio de cumplir o dar explicaciones66. En definitiva, en la propuesta de directiva se refuerza la orientación presupuestaria a medio plazo. 65 Comisión Europea, COM (2017) 824 final, Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen disposiciones para reforzar la responsabilidad fiscal y la orientación presupuestaria a medio plazo en los Estados miembros, 2017. 66 Así lo ha señalado también el Tribunal de Cuentas Europeo. Cfr. Informe Especial n.º 22/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo «Requisitos de la UE para los marcos presupuestarios nacionales: Es necesario seguir reforzándolos y supervisar mejor su aplicación» (http://eca.europa.eu), p.23. http://eca.europa.eu/ 48 Surgen, sin embargo, algunas dudas. No queda claro en qué medida la directiva que se propone supondría o no la incorporación al derecho de la Unión Europea de una parte del TECG, pues no debe olvidarse que, pese a que los Estados firmantes acordaron que el contenido del tratado internacional sería integrado en el derecho comunitario antes del 1 de enero de 2018, esa integración todavía no se ha producido. Además, en la exposición de motivos de la propuesta se expresa que ésta responde «a la voluntad manifestada por las Partes Contratantes del TECG, a los llamamientos del Parlamento Europeo para su integración en el marco de la Unión y a la petición de unidad, eficiencia y responsabilidad democrática, formulada por el presidente Juncker en su discurso sobre el estado de la Unión en septiembre de 2017». De cualquier intento de incorporar parcialmente el fiscal compact al derecho de la Unión y de cualquier intento de hacerlo a través de nuevas versiones modificadas, sólo cabe esperar que contribuyan a incrementar el fárrago normativo que regula la estabilidad presupuestaria en la Unión Europea. En vista del contenido de la propuesta de directiva, las contradicciones sobre el papel y las funciones de los consejos fiscales no resultarían extrañas. En la exposición de motivos se indica que «dado que la adopción del «Six-pack», del «Two-pack» y del TECG ya han desembocado en la creación de instituciones presupuestarias independientes en casi todos los Estados miembros, no es probable que la Directiva propuesta requiera nuevas estructuras, aunque podrían justificarse modificaciones de las competencias actuales de las instituciones presupuestarias independientes existentes, junto con la mejora del acceso a la información y algún refuerzo de los recursos». Y en su artículo 3 la propuesta de directiva obliga a los Estados miembros a cerciorarse de que las autoridades presupuestarias se atengan al principio de cumplir o dar explicaciones y a velar porque los consejos cumplan los siguientes requisitos: a) dispongan de un régimen jurídico basado en disposiciones legales, reglamentarias o administrativas nacionales de carácter vinculante, b) no acepten instrucciones de las autoridades presupuestarias del Estado miembro de que se trate ni de ningún otro organismo público o privado, c) dispongan de capacidad para comunicar información públicamente y a su debido tiempo, d) estén compuestos de miembros designados y nombrados en función de su experiencia y competencia en materia de hacienda pública, macroeconomía y gestión presupuestaria, mediante procedimientos 49 transparentes, e) dispongan de recursos propios suficientes y estables para llevar a cabo su mandato de manera eficaz, f) tengan un acceso amplio y oportuno a la información para el cumplimiento de sus tareas. Por lo tanto, la directiva propuesta incluye disposiciones similares, pero diferentes, a las contenidas en el PEC y en el TECG, y esto podría generar incertidumbre debido a la coexistencia de distintos regímenes presupuestarios. No queda claro, por ejemplo, si el objetivo a medio plazo que el artículo 3 de la directiva propuesta manda fijar a los Estados miembros se refiere al establecido en el PEC o si la directiva permitiría a los Estados miembros incorporar un objetivo a medio plazo distinto. Es un aspecto que podría dar lugar a interpretaciones con conclusiones opuestas. Y lo mismo en cuanto a los consejos fiscales: la directiva propuesta no debe duplicar las tareas atribuidas a dichos organismos, sino completarlas. El Banco Central Europeo ha señalado en este sentido que, a fin de evitar duplicidades y contradicciones, la directiva propuesta ha de aclarar cómo deben interactuar en la práctica sus disposiciones con las existentes en la legislación de la Unión67. De momento, la propuesta de directiva de 2017 no ha prosperado. Sometida a los dictámenes del Comité Económico y Social Europeo y del Comité de las Regiones en el año 2018, parece que su negociación se ha estancado en el Consejo. Y me temo que continuar con la tramitación de la propuesta sería un error. Hemos pasado por una pandemia y ahora estamos sufriendo las consecuencias del conflicto bélico en Ucrania. Los niveles de déficit y deuda siguen aumentando. Ha pasado demasiado tiempo y la situación económica actual requiere respuestas diferentes. Desde que fue aprobado el PEC han pasado más de veinte años. Las dos crisis económicas, que comenzaron en los años 2008 y 2020, han cambiado el contexto y ahora parece que los planes de la Unión se dirigen por derroteros más keynesianos. Todavía queda mucho por mejorar en el sistema de supervisión presupuestario de la Unión Europea. Se ha aumentado la interacción entre deuda y déficit -en especial, en los 67 Banco Central Europeo, Dictamen de 11 de mayo de 2018 sobre una propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen disposiciones para reforzar la responsabilidad fiscal y la orientación presupuestaria a medio plazo en los Estados miembros (CON/2018/25) (2018/C 261/01), 2018. 50 países más endeudados-, se ha acelerado el procedimiento de déficit excesivo, se ha automatizado más la imposición de sanciones a los Estados incumplidores, se ha limitado la discrecionalidad del Consejo para imponerlas -a través, por ejemplo, del sistema de mayoría inversa-, se ha incrementado el poder de decisión de la Comisión y la participación del Parlamento y se ha establecido un nuevo procedimiento para corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos. Los dos aspectos esenciales que deben mejorarse, al menos los más importantes a los efectos de este trabajo, son la enorme complejidad del sistema normativo comunitario de control presupuestario y el carácter excesivamente intrusivo de ese sistema en la soberanía de los Estados. Debe observarse que toda la regulación, desde los orígenes de la Unión Europea hasta el TECG, ha estado dirigida al establecimiento de reglas fiscales; y que, a pesar de todas las reformas, los objetivos fiscales del PEC no se logran y continúan las críticas generalizadas sobre su diseño, efectividad y complejidad. La causa es clara: los Estados miembros no cumplen las reglas establecidas por el derecho comunitario. Para poner solución a ese reiterado incumplimiento de las normas fiscales por los Estados miembros, a través del Reglamento UE núm. 473/2013 se obligó a éstos a crear un consejo fiscal independiente, que emitiera pronósticos y evaluaciones independientes, pero sin poder de decisión, dado que la función redistributiva de la política fiscal no permite, en principio, su cesión directa a ningún organismo independiente. En España, se reformó el artículo 135 de la Constitución y se ha creado la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). 51 CAPÍTULO SEGUNDO – LA REFORMA DEL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY ORGÁNICA DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA 2.1. La reforma del artículo 135 de la Constitución Como he anticipado en el capítulo anterior, el principio de estabilidad presupuestaria (la denominada regla de oro fiscal) fue incorporado al texto constitucional español antes de que el fiscal compact obligara a todos los Estados miembros –con las excepciones del Reino Unido y de la República Checa- a incorporarlo en normas preferentemente de rango constitucional. El artículo 135 de la Constitución se reformó el 27 de septiembre de 2011 y el fiscal compact entró en vigor el 1 de enero de 201368. Se ha especulado mucho sobre el origen de la reforma del artículo 135 de la Constitución, y lo cierto es que resulta difícil negar la influencia de la Unión. El 16 de agosto de 2011 la canciller alemana Angela Merkel y el presidente francés Nicolas Sarkozy hablaron de la incorporación a los ordenamientos nacionales de la regla de oro fiscal, una semana después el presidente José Luis Rodríguez Zapatero anunció la reforma del artículo 135 de la Constitución y, tres días después, los dos principales grupos parlamentarios presentaron en el Congreso la propuesta de reforma constitucional. 68 La proposición de reforma del artículo 135 CE se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el día 26 de agosto de 2011 y la reforma se publicó en el Boletín Oficial del Estado el día 27 de septiembre de 2011. La doctrina mayoritaria considera que dentro del artículo 31.2 CE no puede descartarse cierta voluntad de mantener una estabilidad presupuestaria como condición mínima necesaria de razonabilidad y sensatez en la aplicación del gasto público. La conclusión a la que llegan García Roca y Martínez Lago es que «la Constitución española, hasta que se produjo la Reforma del artículo 135 CE, no hacía ningún pronunciamiento, expreso y vinculante, sobre la limitación del déficit y la estabilidad presupuestaria, aunque pudiera entenderse como una opción de política legislativa y criterio de orientación de las actuaciones públicas». Cfr. García Roca, Javier y Martínez Lago, Miguel Ángel, Estabilidad presupuestaria y consagración del freno constitucional al endeudamiento, Civitas, Thomson Reuters, Cizur Menor, 2013, pp. 61-65. Antes de la reforma, otros autores aseguraron que no bastaban pocos esfuerzos interpretativos para encontrar ese vínculo entre el artículo 31.2 CE y el principio de estabilidad presupuestaria. Véase en este sentido: Aguiar de Luque, Luis y Rosado Iglesias, Gema, "La estabilidad presupuestaria y su eventual proyección en el Estado de las Autonomías", en Cuadernos de Derecho Público, n.º 12, 2001, pp.19 y ss; Uría Fernández, Francisco, "Una reflexión acerca de la constitucionalidad de las leyes de estabilidad presupuestaria", en Cuadernos de Derecho Público, n.º 12, 2001, pp. 120 y 122. 52 Se ha mencionado la existencia de una carta proveniente de las instituciones de la Unión Europea que, si no obligaba, presionaba al entonces presidente del Gobierno de España para llevar a cabo la reforma constitucional del artículo 135 de la Constitución e introducir la golden rule en el ordenamiento jurídico español69. Además, sólo unos días antes de que se hiciera pública la decisión de reformar la Constitución, el Tribunal Constitucional emitió la sentencia 134/2011, de 20 de julio, que resolvió un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Cataluña sobre determinados preceptos de la Ley 18/2001, de 12 diciembre y de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre (precedentes de la actual Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril), y reconoció la competencia estatal para adoptar medidas sobre las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales que tuvieran como fin conseguir y mantener la estabilidad presupuestaria. Finalmente, la segunda reforma de nuestro texto constitucional contó con el apoyo de los dos principales grupos parlamentarios, el Socialista y el Popular, y se llevó a cabo en un mes y un día, a través de los procedimientos de urgencia y de lectura única. El amplio consenso y la rapidez con la que fue tramitada la reforma son inéditos en nuestro país, y el procedimiento seguido para la reforma constitucional, sin apenas debate parlamentario, fue duramente criticado por -casi- toda la doctrina70. No olvidemos que en el pasado se 69 Sobre la supuesta carta emitida por las instituciones comunitarias al presidente del Gobierno español: Embid Irujo, Antonio, La constitucionalización de la crisis económica, Iustel, Madrid, 2012, pp. 65 y 66; Ekaizer, Ernesto, Incidentes. Crónica de un atraco perfecto, 2.ª ed., Espasa, Barcelona, 2012, pp. 125 y ss.; García Fernández, Javier, "Reformas constitucionales posibles y reformas constitucionales imposibles. Notas previas a la reforma de la Constitución", en Teoría y Realidad Constitucional, n.º 30, 2012, pp. 311 y 312; Rodríguez Zapatero, José Luis, El dilema: 600 días de vértigo, Planeta, Barcelona, 2013, pp. 248 y ss. 70 García-Escudero Márquez lo explica con rigor: García-Escudero Márquez, Piedad, "La acelerada tramitación parlamentaria de la reforma del artículo 135 de la Constitución. (Especial consideración de la inadmisión de enmiendas. Los límites al derecho de enmienda en la reforma constitucional)”, en Teoría y Realidad Constitucional, n.º 29, 2012, pp. 165-179. Especialmente críticos con el procedimiento empleado para la reforma: López Aguilar, Juan Fernando, "De la Constitución 'irreformable' a la reforma constitucional 'exprés'", en Teoría y Realidad Constitucional, n.º 29, 2012; Jimena Quesada, Luis, "La reforma del artículo 135 de la Carta Magna española (la superación de los clichés del tabú y de la rigidez constitucionales)", en Teoría y Realidad Constitucional, n.º 30, 2012, pp. 338 y 339; Martín Queralt, Juan, "La constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria: ¿una reforma realmente necesaria?”, en Tribuna Fiscal, n.º 252, 2011; Martínez Lago, Miguel Ángel, "Crisis fiscal, estabilidad presupuestaria y reforma de la Constitución", en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n.º 24, 2011; Blanco Valdés, Roberto Luis, "La reforma de 2011: de las musas al teatro", en Claves de Razón Práctica, n.º 216, 2011. A las numerosas críticas doctrinales, se sumó la enmienda a la totalidad presentada por Esquerra Republicana de Catalunya e Izquierda Unida, que fue inadmitida; como inadmitido fue también el sucesivo 53 han intentado modificar aspectos importantes de la Constitución, como la inclusión de la Unión Europea, la enunciación del nombre de las diecisiete Comunidades Autónomas o la igualdad de sexos para suceder a la Corona, y ninguno de esos intentos ha tenido éxito. En cambio, a diferencia de estos intentos frustrados, las dificultades recogidas en el propio texto constitucional para que pueda ser modificado no fueron un obstáculo para la reforma de 201171. Para tramitar la reforma del artículo 135 se siguió el procedimiento previsto en el artículo 167 de la Constitución, previsto para aquellas reformas que no afectan a aspectos centrales del texto constitucional. Y, en efecto, cabe defender que la incorporación del principio de estabilidad presupuestaria, en el artículo 135, no afectaba a un aspecto central de la Constitución. El problema reside en que la tramitación del procedimiento del artículo 167 fue escasamente democrática y parlamentaria, tanto por la celeridad con la que se aprobó la reforma como por el ínfimo debate parlamentario. La entidad de la reforma y la configuración del sistema parlamentario requerían tratar con la calma y la profundidad necesarias aquello que se estaba reformando. Creo que hacer bien las cosas habría requerido en primer lugar una previa reforma de la Constitución para reconocer el derecho de la Unión, pues no sólo la reforma de 2011 se hizo con base en el derecho comunitario, también la primera reforma, del artículo 13.2, se hizo con base en el concepto de ciudadanía introducido por el Tratado de Maastricht. No es lógico que no haya consenso para introducir una previsión específica del derecho de la Unión en la Constitución y sí lo haya para introducirlo indirectamente con referencias. En segundo lugar, la reforma debería haber estado precedida de un profundo y reflexivo debate, con participación de los órganos constitucionales, de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, y de instituciones y de expertos especialistas en las materias afectadas por la reforma. Conviene no olvidar que las democracias pluralistas recurso de amparo, a través del ATC 9/2012, de 13 de enero en el que el Tribunal Constitucional avaló el procedimiento seguido para tramitar la reforma de 2011. 71 Para mayor abundamiento: Rubio Llorente, Francisco y Álvarez Junco, José, El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2006; López Aguilar, Juan Fernando, "De la Constitución 'irreformable' a la reforma constitucional 'exprés'", en Teoría y Realidad Constitucional, ob. cit., pp. 202- 205; Esparza Oroz, Miguel, "El nuevo marco de la estabilidad presupuestaria en España", en Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, ob. cit., p. 163. 54 deben asegurar el predominio legítimo de la mayoría pero sin excluir por ello a las minorías, que también forman parte del poder público72. Fue la primera reforma importante de nuestro texto constitucional, y se hizo chapucera y aceleradamente, pues lo cierto es que la reforma no respondía tanto a una necesidad jurídica del ordenamiento jurídico español como a exigencias de la Unión Europea dirigidas a lograr un mayor compromiso de los poderes públicos de nuestro país desde las instituciones comunitarias. La situación de España en el año 2011 era preocupante: la prima de riesgo española se había descontrolado, el nivel de deuda privada crecía de modo preocupante desde 2008, la productividad era baja, el paro estructural alto y existía una fuerte dependencia del sector de la construcción; todo esto, acompañado de un alto grado de descentralización de los ingresos y los gastos -entre las diferentes Administraciones Públicas- que hacía imposible un control mínimamente adecuado de los niveles de déficit y de deuda pública. Con la reforma de 27 de septiembre de 2011, el artículo 135 de la Constitución incorporó en su apartado primero el principio de estabilidad presupuestaria como mandato dirigido a todas las Administraciones Públicas. Aquí el uso del término Administraciones Públicas ya resulta confuso, pues no es lo mismo que el principio de estabilidad presupuestaria se aplique sólo a los organismos que tienen la consideración de Administración Pública, que se aplique a la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, que se aplique a todos los organismos públicos y entidades de derecho público que forman parte del sector público73. Como en el resto del artículo 135 de la Constitución sólo se hacía referencia a la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, cabía interpretar que era a éstas a las que les resultaba aplicable el principio de estabilidad presupuestaria. Finalmente, la posterior ley orgánica que desarrolló el artículo 135 especificó que el principio de estabilidad presupuestaria era aplicable a la Administración central, a las Comunidades 72 Ridaura, María Josefa, "La reforma del artículo 135 CE: ¿pueden los mercados quebrar el consenso constitucional?", en Teoría y Realidad Constitucional, n.º 29, 2012, pp. 239 y 258; Arroyo Gil, Antonio, "la Reforma Constitucional de 2009 de las relaciones financieras entre la Federación y los Länder en la República Federal de Alemania", en Revista d´Estudis Autonòmics i Federals, n.º 10, 2010, p. 45. 73 La diferencia entre Administración Pública y sector público se recoge en el artículo 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. 55 Autónomas, a las Corporaciones Locales y a las Administraciones de Seguridad Social, según la definición recogida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales74. En los apartados segundo y tercero del artículo 135 de la Constitución se prohibió al Estado y a las Comunidades Autónomas incurrir en un déficit estructural o en un volumen de deuda pública superiores a los permitidos por la Unión Europea, y se exigió una situación de equilibrio presupuestario a las Entidades Locales. De un lado, como ya he mencionado, se ha incluido una remisión al ordenamiento de la Unión Europea sin que previamente éste haya sido reconocido por la Constitución y, de otro lado, se estableció la tajante prohibición de que las Entidades Locales incurrieran en déficit estructural, previsión que tampoco fue corregida por la posterior ley orgánica que desarrolló el precepto constitucional y que no aclara si, cuando se dan las causas excepcionales que permiten al Estado y a las Comunidades Autónomas superar los límites de déficit estructural, se permite o no que las Entidades Locales también incurran en déficit. Esto, como explico más adelante, ha generado un polémico debate tras la suspensión de las reglas fiscales por la pandemia. El apartado tercero del artículo reformado mantiene dos obligaciones respecto de los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública que ya existían en el artículo 135 anterior a la reforma. Las Administraciones Públicas están obligadas a incluir estos créditos en el estado de gastos de sus presupuestos, añadiendo la reforma -como novedad- la prioridad absoluta de su pago, y el Estado y las Comunidades Autónomas no pueden emitir deuda pública ni contraer créditos sin estar autorizados por una ley. Es menester señalar que en la versión inicial del artículo 135 sólo se mencionaba el término Estado y no el de Comunidades Autónomas. Sin embargo, la inclusión de ese término no aporta nada nuevo, pues siguiendo a De la Hucha Celador, «estamos ante la consagración de un principio que no se reduce al Estado, sino que afecta a las distintas 74 La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera establece su ámbito de aplicación subjetivo en el artículo 2 y lo limita a la definición de Administraciones Públicas establecida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales aprobado por el Reglamento (CE) 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996, que no reconoce como tales al resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de -pero no incluidas en- la Administración central, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y las Administraciones de Seguridad Social. 56 Administraciones públicas, territoriales e institucionales (…) las cuales estaban obligadas no sólo por una lectura en clave de norma general del anterior art. 135.1 de la CE sino también por mor de la habilitación conferida al Estado por el art. 157.3 de la CE que nos lleva a los arts. 4 y 14 de la LOFCA»75. Además, ninguna Comunidad Autónoma había puesto en duda que le fuera aplicable el citado precepto constitucional. Obviamente, las Corporaciones Locales también requieren autorización legal para emitir deuda pública o contraer créditos, sin embargo, éstas no tienen potestad legislativa -pues ésta reside en el Estado o en las Comunidades Autónomas-, lo que explica que directamente no hayan sido constitucionalizadas. La segunda obligación que se mantiene del antiguo 135 de la Constitución (apartado tercero, antes segundo) tras la reforma consiste en que los créditos destinados a pagar la deuda pública deben ajustarse a lo dispuesto por la ley de emisión. Con acierto había insistido ya De la Hucha Celador, con anterioridad a la reforma, en que se ha producido una perversión del sistema constitucional pues, en realidad, lo único que fija esa ley de emisión es la cuantía del crédito y se deja la regulación del resto de condiciones para otras normas emanadas del Gobierno sobre las que, abusando de este precepto constitucional, se impide el derecho de enmienda o modificación del Parlamento76. Con la reforma, el apartado cuarto del artículo 135 de la Constitución también enumeró una serie de supuestos excepcionales en los que el Estado y las Comunidades Autónomas pueden superar los límites de déficit estructural y de deuda pública: catástrofes naturales, recesiones económicas o situaciones de emergencia extraordinaria. Cuando se aprobó la reforma, la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados exigida para apreciar la existencia de estos supuestos excepcionales presagiaba una difícil apreciación de los mismos que, sin embargo, se ha producido, con voluntario retraso pero sin dificultad en 75 Hucha Celador, Fernando de la, “La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones. El control del endeudamiento de las Administraciones Públicas”, en Crónica Presupuestaria, n.º 1, 2013, p. 245. 76 Hucha Celador, Fernando de la, "Comentario al artículo 135 de la Constitución Española", en VVAA, Comentarios a la Constitución Española (coords. María Emilia Casas Baamonde y Miguel Rodríguez Piñero y Bravo-Ferrer), Fundación Wolters Klumer, Madrid, 2009, pp. 2049 y ss.; Hucha Celador, Fernando de la, “La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones. El control del endeudamiento de las Administraciones Públicas”, ob. cit., pp. 249-249. 57 su tramitación, con ocasión de la crisis provocada por el Covid-1977. Más adelante, estudio la activación de la cláusula de excepcionalidad en España que, no sólo se produjo con demasiado retraso y olvidando el principio de sostenibilidad financiera sino que, además, ha despertado numerosas dudas interpretativas, tanto del artículo 135 (que no concreta a qué Administraciones Públicas se permite la excepcionalidad) como de la ley orgánica que lo desarrolla. El artículo 135 posterior a la reforma de la Constitución remitió su desarrollo a una ley orgánica, pero no para todo, únicamente para determinar el principio de estabilidad presupuestaria y la participación de los órganos de coordinación institucional y en todo caso: «el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto» (apartado 2) y «a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria» (apartado 5). La reserva de ley orgánica que recoge el artículo 135 de la Constitución es, en cierto modo, una reserva vaga. Además de la reserva específica, dispersa en los apartados segundo y quinto, las primeras líneas de este último apartado permiten el desarrollo de los principios recogidos en el artículo 135 y de la participación de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas. La vaguedad de la reserva de ley ha sido aprovechada de manera oportunista en algunos aspectos, sin tener en cuenta la interpretación restrictiva defendida por el Triunal Constitucional, pero no en otros, que pese a la reserva expresa del texto constitucional no han sido desarrollados78. 77 Marco Peñas ha señalado que, con la exclusión del Senado en la apreciación de las circunstancias excepcionales, se ha seguido «el mismo criterio que la GG Alemana», opuesto al de Suiza, donde dichas circunstancias deben ser aprobadas por la mayoría absoluta de ambas Cámaras. Cfr. Marco Peñas, Ester, “Entidades Locales, disciplina presupuestaria y regla de gasto: el alcance de las restricciones de la gobernanza económica europea”, en VVAA, Las implicaciones constitucionales de la gobernanza económica europea (dir. Elviro Aranda Álvarez), Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, p. 386. 78 Para mayor abundamiento sobre la interpretación del alcance de la reserva de ley orgánica del artículo 135 CE: Quadra-Salcedo Janini, Tomás de la, “El Estado Autonómico y la reforma del artículo 135 de la Constitución”, ponencia con motivo de la celebración del VI Foro de la Autonomía, coorganizado con el Instituto de Derecho Público de Barcelona y con la colaboración del Senado, el 15 de marzo de 2017 en el 58 Finalmente, el actual artículo 135 impuso a las Comunidades Autónomas la adopción de disposiciones necesarias para la aplicación efectiva del principio de estabilidad. Y este apartado sexto refleja una de las razones de la reforma. El contenido jurídico introducido con la reforma no aportaba nada nuevo, pues su contenido ya era directamente aplicable en nuestro país en virtud del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Me atrevo a aseverar que los motivos que llevaron a la reforma fueron, de un lado, recuperar de los mercados la credibilidad y la confianza perdidas y, de otro, centralizar en mayor medida el control de la estabilidad presupuestaria. El artículo 135 de la Constitución y la AIReF. En ninguno de los apartados del artículo 135 de la Constitución se hace mención a la creación de una institución independiente que contribuya, junto con las reglas fiscales, al control de la estabilidad presupuestaria. Tampoco se hace referencia a ningún sistema de control del principio de estabilidad presupuestaria, ni se le atribuye a ningún organismo el control de dicho principio. Ni se regula en el mencionado precepto constitucional ni se incluye específicamente dentro de la reserva de ley orgánica, más bien, se excluye, pues a pesar de la vaguedad del texto no resulta fácil de incluir en ninguna de las materias reservadas. No obstante, en el preámbulo de la ley orgánica creadora de la AIReF se justifica por la afección «al cumplimiento por las Administraciones Públicas de los principios contenidos en dicho artículo», justificación que, desde luego, es muy forzada. A los efectos de este trabajo, es esencial incidir en que el artículo 135 de la Constitución recurre únicamente a las reglas fiscales para establecer el control constitucional sobre el principio de estabilidad presupuestaria; sólo establece límites, pues como he indicado, no se establece un sistema de control. A diferencia de lo que ocurre con los órganos de las Comunidades Autónomas, para los que el control de su actividad se prevé en los artículos 153 y 155 de la Constitución, el artículo 135 no regula el control del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. El artículo 135 remite a una ley orgánica para la determinación de la responsabilidad de cada Administración Pública frente a los incumplimientos de sus objetivos, lo que siguiendo a Martínez Lago, «constituye una Palacio del Senado, Madrid. (En línea: https://www.fundacionmgimenezabad.es/es/documentacion/el- estado-autonomico-y-la-reforma-del-articulo-135-de-la-constitucion). https://www.fundacionmgimenezabad.es/es/documentacion/el-estado-autonomico-y-la-reforma-del-articulo-135-de-la-constitucion https://www.fundacionmgimenezabad.es/es/documentacion/el-estado-autonomico-y-la-reforma-del-articulo-135-de-la-constitucion 59 materia constitucional de la que debió ocuparse la Reforma (…) por respeto a la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas»79. 2.2. La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera La Ley Orgánica 2/2012, publicada en el Boletín Oficial del Estado de 30 de abril de 2012, derogó la normativa que introdujo en España la noción de estabilidad presupuestaria, esta es, la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre y el texto refundido aprobado mediante el Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre. Llama la atención que la Ley Orgánica 2/2012 fuera aprobada con el apoyo del Partido Popular, Unión Progreso y Democracia y Convergència i Unió, cuando estos dos últimos partidos no votaron a favor de la reforma constitucional –el último, por considerar que vulneraba su autonomía financiera-, y con la oposición del Partido Socialista, precursor de la reforma constitucional del artículo 13580. Si bien es cierto, el contenido de la ley orgánica es más controvertido que el de la reforma, sobre todo en lo que se refiere a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas81. Precisamente sobre la influencia de la reserva de ley orgánica del artículo 135 CE en la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas tuvo ocasión de pronunciarse el Tribunal Constitucional al resolver un recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Canarias –alegando una vulneración de la reserva de ley orgánica y de los 79 Martínez Lago, Miguel Ángel, "El Control de Constitucionalidad de la Estabilidad Presupuestaria en España", en VVAA, Controlo da estabilidade orçamental e limites territoriais ao poder tributário segundo a jurisprudência da UE (coords. José Casalta Nabais y Suzana Tavares da Silva), Instituto Jurídico Faculdade de Direito Universidade de Coimbra, Coimbra, 2017, p.21. 80 Congreso de los Diputados, Votación plenaria del Proyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, X Legislatura, sesión 26, votación 35, 12 de abril de 2012. 81 La Ley Orgánica 22/2012 intrudujo un sistema de control presupuestario muy centralizado en el Gobierno del Estado, con una participación minoritaria de las Comunidades Autónomas. Tienen razón Ramos Muñoz y Ruiz Almendral cuando apuntan que «la conclusión inmediata que cabe extraer del marco jurídico de la estabilidad presupuestaria a partir de 2012 es que ésta se vincula a las cuentas territoriales, pero examinando sólo su resultado. No se adopta la visión macro, de examen y coordinación de políticas económicas, que se pretende al menos de forma embrionaria con el Semestre europeo; no hay, en fin, un “Semestre español”». Cfr. Ramos Muñoz, David, y Ruiz Almendral, Violeta, “Estabilidad financiera y disciplina presupuestaria: una perspectiva constitucional del Semestre europeo”, en VVAA, Las implicaciones constitucionales de la gobernanza económica europea (dir. Elviro Aranda Álvarez), ob. cit., p. 139. 60 principios de seguridad jurídica, interdicción de arbitrariedad y autonomía financiera-, a través de la sentencia 215/2014, de 18 de diciembre. El intérprete supremo expresó que la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 135 de la Constitución no supone una ampliación de las competencias estatales, no es un título competencial, y que la ley de estabilidad presupuestaria tiene su amparo constitucional en los apartados 11º, 13º, 14º y 18º del artículo 149.1 CE. Ahora bien, el Tribunal Constitucional reconoció que la ley orgánica «debe cohonestarse con el contenido de los preceptos del llamado bloque de la constitucionalidad que distribuyen las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas»82. De este modo, el reformado artículo 135 no amplía las competencias estatales pero sí el ámbito de la reserva de ley en materia fiscal, otorgando a la ley orgánica que lo desarrolla una función constitucional, sin la cual la Constitución no podría aplicarse, por lo que la ley orgánica de estabilidad presupuestaria desplaza cualesquiera normas ordinarias estatales y autonómicas, incluidos los Estatutos de Autonomía. La Ley Orgánica 2/2012 es, por lo tanto, una norma integrada en el bloque de constitucionalidad83. La ley orgánica desarrolló dos nuevos principios importantes, el de estabilidad presupuestaria, definido como la situación de equilibrio o superávit estructural de las Administraciones Públicas, y el de sostenibilidad financiera, entendido como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial. Se trata de dos principios que se conciben como obligaciones impuestas por la Constitución que deben ser tenidas en cuenta por 82 La STC 215/2014, de 18 de diciembre estableció en su fundamento jurídico tercero que «aun siendo cierto que la reserva de ley orgánica prevista en el art. 135 CE en materia de estabilidad presupuestaria no puede entenderse, en puridad como un título competencial habilitante a favor del Estado, aunque sólo es el Estado quien puede dictar esta forma de leyes [SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7; y 151/2014, de 25 de septiembre, FJ 4 a)], también lo es que la fijación del alcance de la reserva de ley orgánica “debe cohonestarse con el contenido de los preceptos del llamado bloque de la constitucionalidad que distribuyen las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas” [SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7; y 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c)]. De esta manera, el Estado es el competente para regular la materia relativa a la estabilidad presupuestaria ex art. 149.1, apartados 11, 13, 14 y 18, CE (SSTC 134/2011, de 20 de junio, FJ 11; 157/2011, de 18 de octubre, FJ 3; y 203/2011, de 14 de diciembre, FJ 5), salvo en aquellos aspectos cuyo conocimiento le ha sido atribuido a las instituciones de la Unión Europa con fundamento en el art. 93 CE (STC 61/2013, de 14 marzo, FJ 5)». 83 García Roca, Javier y Martínez Lago, Miguel Ángel, "La repentina constitucionalidad de la Ley de Estabilidad Presupuestaria según la STC 215/2014, de 18 de diciembre", en Revista Española de Derecho Europeo, n.º 54, 2015, pp. 3 y ss. 61 todas las Administraciones Públicas en sus actos, y sobre las que no cabe ponderación con el resto de bienes o principios constitucionales. A) La estabilidad presupuestaria El principio de estabilidad presupuestaria obliga a las Administraciones Públicas a alcanzar y mantener una situación de equilibrio o superávit estructural y, al resto de entes del sector público incluidos dentro del ámbito de aplicación subjetivo de la ley, una posición de equilibrio financiero84. Aunque para las Administraciones Públicas –no, en principio, para las Corporaciones Locales- la ley orgánica también prevé excepciones y les permite incurrir en déficit estructural en los supuestos de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo (permite un déficit hasta el 0,4% del PIB) y en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria85. Ahora bien, además de establecer un límite de déficit estructural para garantizar la estabilidad presupuestaria, la Ley Orgánica 2/2012 introduce un límite de gasto público. La LOEPSF incluye en su artículo 12 una regla de gasto por la que el crecimiento del gasto computable de las Administraciones Públicas no puede superar la tasa de crecimiento del PIB de medio plazo de la economía española86. Adviértase, de un lado, 84 En relación con la letra a) del artículo 135.5 CE, Guerrero Vázquez ha señalado acertadamente que «la redacción del artículo 135 CE, sin embargo, es engañosa, porque diseña un sistema aparentemente basado en el control del déficit estructural, pero abre la puerta, de manera encubierta, o por lo menos sin la claridad que debería exigirse, a implementar un modelo que gira en torno al control del déficit nominal». El control sobre las Comunidades Autónomas se articula en torno a un sistema basado en el déficit nominal, lo que, en palabras del referido autor «otorga al Estado, en la práctica, un poder indudable en el ciclo presupuestario autonómico y constituye, sin duda, una intromisión notable en la autonomía financiera de los entes subcentrales que no tiene parangón en otros Estados de carácter federal». Cfr. Guerrero Vázquez, Pablo, “La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas en un escenario de consolidación fiscal”, en VVAA, Las implicaciones constitucionales de la gobernanza económica europea (dir. Elviro Aranda Álvarez), Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, pp. 332 y 333. 85 De esta forma, el límite de déficit estructural establecido en el PEC es del 3%, en el TEGC del 0,5% y en la LOEPSF del 0,4%. 86 La tasa de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo de la economía española la calcula el Ministerio de Economía aplicando metodología utilizada por la Comisión Europea. Para mayor abundamiento sobre el diseño técnico de las reglas de gasto europea y nacional: Marco Peñas, Ester, “Entidades Locales, disciplina presupuestaria y regla de gasto: el alcance de las restricciones de la gobernanza económica europea”, ob. cit., pp. 367-394. 62 que el límite de gasto público no se establece con base en el PIB regional, sino con base en el PIB nacional, y por lo tanto se ve afectada la autonomía financiera de aquellas Comunidades Autónomas que tengan un crecimiento de su PIB diferente al del Estado. De otro lado, debe advertirse de la complejidad interpretativa, en términos sistemáticos, de los artículos 12 (apartados cuarto y quinto) y 32 LOEPSF. El artículo 12.4 prevé que cuando se aprueben cambios normativos que supongan aumentos permanentes de la recaudación, se puede (potestativo) aumentar el nivel de gasto computable en cuantía equivalente, pero cuando supongan disminuciones –en vez de aumentos- se debe (imperativo) disminuir el gasto computable en cuantía equivalente. El artículo 12.5 establece que los ingresos obtenidos por encima de lo previsto deben destinarse íntegramente a reducir la deuda pública. Y el artículo 32 obliga a destinar los superávits de las liquidaciones presupuestarias a reducir el nivel de endeudamiento neto. El embrollo es importante porque no queda claro si al incorporar medidas permanentes en los presupuestos que aumenten los ingresos pueden aumentarse los gastos en cuantía equivalente, o si ese aumento de los ingresos debe destinarse sí o sí a reducir el endeudamiento público. Me alejo, sin embargo, de la conclusión de De la Hucha Celador, que considera que el artículo 12.4 se contradice con el artículo 32, en tanto éste se impondría a aquél obligando a destinar los aumentos de ingresos derivados de medidas permanentes a reducir el endeudamiento público87. Creo que el artículo 12.4 permite la compensación de un incremento de los ingresos con otro correlativo de los gastos, cuando se aprueban medidas permanentes, es decir, en el momento de la aprobación de los presupuestos y que, por el contrario, los artículos 12.5 y 32 resultan aplicables en fase de liquidación de los presupuestos. Por esta razón el aumento de los gastos permitido por el artículo 12.4 no es obligatorio: se permite a las Administraciones Públicas que, en sus presupuestos, compensen con incrementos de gastos los aumentos de ingresos permanentes, pero no los superávits finalmente obtenidos que, en todo caso, deben ser destinados a reducir la deuda pública. 87 Hucha Celador, Fernando de la, "La reforma constitucional de la deuda pública", en Revista Española de Derecho Financiero, n.º 153, 2012, pp. 13-21. 63 B) La sostenibilidad financiera La ley orgánica de estabilidad presupuestaria incluye también un límite al endeudamiento que exige que el volumen de deuda pública del conjunto de Administraciones Públicas no supere el 60% del PIB (o el que establezca la normativa europea), repartiendo directamente ese límite global para cada subsector: 44% para la Administración central, 13% para las Comunidades Autónomas y 3% para las Corporaciones Locales88. En este caso, a diferencia del déficit público, el PIB incluido en la ratio es el autonómico y no el estatal. Por lo demás, a las Administraciones Públicas que superen sus límites de deuda pública no se les permite realizar operaciones de endeudamiento neto, el Estado y las Comunidades Autónomas deben estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito, los créditos para el pago de intereses y capital de la deuda pública deben ser incluidos siempre en el estado de gastos de los presupuestos de las Administraciones Públicas y el pago de los mismos goza de prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto. Aspectos, todos ellos, que ya se prevén en el artículo 135 de la Constitución. El cumplimiento de los mencionados niveles de deuda por las Administraciones Públicas se exigió para el año 2020, y se introdujo en la disposición transitoria primera de la ley orgánica una senda que las Administraciones debían seguir hasta lograr sus objetivos de endeudamiento. Esta senda fue, desde el principio, incumplible y, como se verá más adelante, pese a quedar desfasada y ser reiteradamente incumplida por las Administraciones Públicas, ni se han aplicado los mecanismos preventivos y correctivos, ni, lo que sería más razonable, se ha modificado. C) La fijación de los objetivos La ley orgánica de estabilidad presupuestaria deja en manos del Gobierno el control del cumplimiento de los objetivos por parte de las Administraciones Públicas. Se exige que lo haga respetando la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, aunque lo cierto es que la ley orgánica ha alterado significativamente el derecho a la autonomía reconocido por los artículos 2 y 156 de la Constitución. La Ley Orgánica 2/2012 otorga 88 La LOEPSF introduce por lo tanto un límite al endeudamiento público en términos nominales, entendido éste en los términos establecidos en el Protocolo sobre Procedimiento de déficit excesivo. 64 al Gobierno y al Ministerio de Hacienda competencias tanto para decidir cómo y cuándo las Comunidades Autónomas deben corregir sus desviaciones respecto de los objetivos presupuestarios como para, en caso de desobediencia, imponer medidas correctivas y coercitivas. Todo ello sin perjuicio de que el Tribunal Constitucional haya interpretado que estas medidas son perfectamente constitucionales (SSTC 76/1983, de 5 de agosto, 134/2011, de 20 de julio, 157/2011, de 18 de octubre y 215/2014, de 18 de diciembre). En sus artículos 15 a 17 la ley orgánica diseña un procedimiento dirigido a establecer los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y para cada subsector. El encargado de fijar esos objetivos es también el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la Comisión Nacional de Administración Local, en el primer semestre de cada año. Eso sí, el Gobierno para fijar esos objetivos debe contar con el refrendo tanto del Congreso como del Senado (debiendo remitir un nuevo acuerdo en el caso de que una de las dos Cámaras los rechace)89. Desde que fue aprobada la Ley Orgánica 2/2012 era previsible que el refrendo de las dos Cámaras daría lugar a situaciones de bloqueo parlamentario en la aprobación de los objetivos, especialmente, en situaciones en las que el Gobierno no contase con mayoría absoluta o cuando de la composición de cada una de las Cámaras pudiera esperarse votaciones diferentes90. Así fue: en el año 2018, el Partido Socialista estaba en el 89 La doctrina ha analizado la naturaleza de los actos de aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria, considerando mayoritariamente que la intervención de las Cámaras no supone el ejercicio de una potestad legislativa sino un mero acto de información parlamentaria o de control parlamentario. Sorprendentemente, en contra de la doctrina mayoritaria, con la que es difícil no estar de acuerdo, la Sala Tercera del Tribunal Supremo entendió en sus sentencias 1998/2016, de 10 de mayo y 217/2017, de 24 de enero que él no es el tribunal competente para controlar los actos de aprobación de los objetivos de estabilidad, sino el Tribunal Constitucional, pues, una vez han obtenido el refrendo parlamentario, los citados actos gubernamentales adquieren validez jurídica y eficacia. De esta manera, los actos de aprobación de los objetivos de estabilidad son considerados por el Tribunal Supremo actos preparatorios de una decisión presupuestaria que corresponde a las Cortes Generales. Cfr. García Roca, Javier y Martínez Lago, Miguel Ángel, Estabilidad presupuestaria y consagración del freno constitucional al endeudamiento, ob. cit., pp. 134 y ss.; Aranda Álvarez, Elviro, “Los efectos del principio de estabilidad presupuestaria en la tramitación de Ley de Presupuestos”, en VVAA, Las implicaciones constitucionales de la gobernanza económica europea (dir. Elviro Aranda Álvarez), Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, pp. 220-226. 90 García Roca y Martínez Lago señalaron con acierto que «hubiera sido preferible que la LOEPSF regulase un procedimiento distinto. Probablemente con la sola participación del Congreso, como sucede cuando la Cámara baja debe convalidar los Decretos-leyes dictados por motivos de urgencia (artículo 86.2 CE), dado que no se está ejerciendo realmente una potestad legislativa, sino una función de control de un acto adoptado 65 Gobierno y el Partido Popular tenía mayoría absoluta en el Senado, por lo que el bloqueo estaba asegurado. Con el fin de evitarlo, el Partido Socialista aprovechó el proyecto de una ley orgánica sobre violencia de género para intentar modificar el artículo 15 LOEPSF, de modo que en caso de veto de los objetivos presupuestarios por la Cámara Alta el Congreso pudiera aprobarlos en segunda vuelta por mayoría simple91. Mas la oposición de Partido Popular y Ciudadanos en el Congreso no permitió que la enmienda saliera adelante. El Partido Socialista todavía volvió a tramitar esta reforma cuando, en el año 2020, tenía mayoría en las dos Cámaras, pero se paralizó con la llegada de la pandemia y la suspensión de los objetivos fiscales92. En cuanto a los objetivos individuales para cada una de las Comunidades Autónomas, la posición del Gobierno todavía es más impetuosa, dado que éste fija directamente los objetivos –previos informes, no vinculantes, de la AIReF y del Consejo de Política Fiscal y Financiera- sin que se exija para estos el previo refrendo parlamentario de los objetivos para el conjunto de las Administraciones Públicas93. por el Ejecutivo. Así lo entendió el Consejo de Estado, con buen criterio, en relación con la legislación de 2001». Cfr. García Roca, Javier y Martínez Lago, Miguel Ángel, Estabilidad presupuestaria y consagración del freno constitucional al endeudamiento, ob. cit, p. 135. Con posterioridad, Aranda Álvarez ha estudiado en profundidad el veto del Senado a la aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y ha llegado a la conclusión de que «tiene poco sentido que un procedimiento parlamentario en el que se da cuenta a las Cámaras de los objetivos de estabilidad aprobados por el Gobierno para su remisión a la Comisión Europea, el Senado actúe en pie de igualdad con el Congreso de los Diputados y en el procedimiento parlamentario para la aprobación de la Ley de Presupuestos el Congreso de los Diputados pueda levantar los vetos o enmiendas presentados por la Cámara Alta». Cfr. Aranda Álvarez, Elviro, “Los efectos del principio de estabilidad presupuestaria en la tramitación de Ley de Presupuestos”, ob. cit., p. 230. 91 El Partido Socialista aprovechó el proyecto de Ley Orgánica 5/2018, de 28 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, sobre medidas urgentes en aplicación del Pacto de Estado en materia violencia de genero. 92 El último trámite sobre la proposición de ley orgánica registrado en la web del Congreso de los Diputados es la emisión de informe por la Comisión de Hacienda y Función Pública desde el día 21 de septiembre de 2021. [En línea: https://www.congreso.es/web/guest/proposiciones-de- ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mos trarDetalle&_iniciativas_legislatura=XIV&_iniciativas_id=122/000022]. 93 El artículo 16 LOEPSF, no dice, sólo, "aprobados los objetivos" sino "aprobados por el Gobierno los objetivos", lo que no es baladí pues, con esas palabras, la LOEPSF permite al Ministerio de Hacienda proponer los objetivos individuales para las Comunidades Autónomas y enviarlos al Consejo de Política Fiscal y Financiera antes de que los objetivos de conjunto hayan obtenido el refrendo de las Cortes Generales. https://www.congreso.es/web/guest/proposiciones-de-ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mostrarDetalle&_iniciativas_legislatura=XIV&_iniciativas_id=122/000022 https://www.congreso.es/web/guest/proposiciones-de-ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mostrarDetalle&_iniciativas_legislatura=XIV&_iniciativas_id=122/000022 https://www.congreso.es/web/guest/proposiciones-de-ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mostrarDetalle&_iniciativas_legislatura=XIV&_iniciativas_id=122/000022 66 La supervisión del cumplimiento de los objetivos aprobados también le corresponde al Gobierno del Estado y se articula a través de un burocratizado procedimiento basado en informes de la AIReF y del Ministro de Hacienda y en la elaboración de un plan presupuestario a medio plazo que debe incluirse en el Programa de Estabilidad94. Como explico más adelante, España nunca ha elaborado un plan presupuestario a medio plazo creíble que garantice una senda sostenible, y las instituciones comunitarias y los consejos fiscales llevan años haciendo hincapié en su importancia y recomendando a los Estados miembros que los adopten, incluso ahora, los consideran instrumentos imprescindibles para la recuperación de la crisis provocada por la pandemia. D) Los mecanismos de control El capítulo cuarto de la Ley Orgánica 2/2012 prevé un sistema de mecanismos preventivos y correctivos muy similar al establecido en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea. Por un lado, se establecen medidas automáticas de prevención: a) el seguimiento de la ejecución presupuestaria por las Administraciones Públicas, b) limitaciones a las operaciones de endeudamiento (cuando se supere el 95% de los límites de la deuda sólo se permiten las de tesorería) y c) una advertencia motivada del Gobierno, previa propuesta del Ministerio de Hacienda, en el caso de riesgo de incumplimiento de los objetivos, con audiencia de la administración afectada y traslado de la misma al Consejo de Política Fiscal y Financiera o a la Comisión Nacional de Administración Local, según la administración afectada. Esa advertencia del Gobierno se hará pública. Emitida ésta, la administración responsable tiene un mes para adoptar las medidas y comunicárselas al Ministerio de Hacienda y, de no adoptarlas o de considerarlas este último insuficientes, se aplican las medidas correctivas. A estas tres medidas automáticas de prevención debe sumarse una última d) referida a la Seguridad Social, que obliga al Gobierno a hacer un seguimiento del sistema de pensiones. 94 García Roca y Martínez Lago han lamentado que la legislación española no prevea para estos marcos presupuestarios a medio plazo, que tienen entre sus funciones la de servir de base a la coordinación de los procesos presupuestarios anuales de las distintas Administraciones Públicas, un trámite de discusión parlamentaria. Cfr. García Roca, Javier y Martínez Lago, Miguel Ángel, Estabilidad presupuestaria y consagración del freno constitucional al endeudamiento, ob. cit., p.159. 67 La ley orgánica deja la aplicación de las medidas preventivas al criterio del Gobierno. El Ministerio de Hacienda decide, interpretando conceptos jurídico-económicos indeterminados, la imposición de medidas preventivas y correctivas tanto para sí mismo como para las Comunidades Autónomas. En el primer caso, resulta absurdo que el Gobierno sea el que deba imponerse a sí mismo las medidas preventivas y correctivas y, en el segundo, se invade el principio constitucional de autonomía de las Comunidades Autónomas, en cuanto la imposición de las medidas a éstas la decide directamente el Gobierno; sin perjuicio de que el intérprete supremo lo haya considerado constitucional en la STC 215/2014, de 18 de diciembre, en la que atribuye el control de la legalidad de esa actuación a la jurisdicción contencioso-administrativa. Por otro lado, se establecen medidas automáticas de corrección que, en apretada síntesis, son: a) la obligación de la administración afectada de contar con autorización del Estado -que puede ser de forma gradual por tramos- para las operaciones de endeudamiento; b) la presentación por la administración afectada, previo informe de la AIReF, de un plan económico-financiero que permita en el año en curso y el siguiente el cumplimiento de los objetivos o, en el caso de que esa administración sufra una situación excepcional - catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen a su control-, la presentación de un plan de reequilibrio95. 95 Los planes económico-financieros deben corregir la situación y permitir a las Administraciones Públicas cumplir con los objetivos en un año. Los planes de reequilibrio sólo proceden en circunstancias excepcionales y tienen, en principio, un contenido más amplio –incluyendo la senda prevista para alcanzar el objetivo de estabilidad presupuestaria y, en determinados casos, de deuda pública-, no tienen un plazo determinado para su cumplimiento y no pueden ser elaborados por las Entidades Locales, porque éstas no pueden incurrir en déficit estructural. Los planes económico-financieros y los planes de reequilibrio deben presentarse en el plazo de un mes y ser aprobados en tres meses contados desde que se constate el incumplimiento o se aprecien las circunstancias excepcionales, respectivamente. El contenido mínimo de estos planes se regula en los artículos 21 y 22 LOEPSF. Adicionalmente, es importante señalar que, además de las medidas automáticas de corrección citadas, a través de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre de control de la deuda comercial en el sector público se modificó la LOEPSF, introduciendo en el artículo 20 una serie de medidas automáticas de corrección con el fin de evitar un uso abusivo de la deuda comercial por las Comunidades Autónomas y, concretamente, impedir que el periodo medio de pago a los proveedores supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad. Guerrero Vázquez ha estudiado en profundidad esta incorporación de la deuda comercial al sistema de control presupuestario y su impacto en la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas: Guerrero Vázquez, Pablo, “La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas en un escenario de consolidación fiscal”, ob. cit., pp. 346-352. 68 Desde luego, los procedimientos establecidos por la Ley Orgánica 2/2012 para controlar el cumplimiento de los dos tipos de planes no son ningún ejemplo de claridad y de rigor. En primer lugar, porque no se requiere informe de la AIReF ni intervención alguna del Consejo de Política Fiscal y Financiera –a diferencia de lo que ocurre con el Consejo de Estabilidad alemán- para el control o supervisión de los planes, sólo se tiene en cuenta a estos organismos para su elaboración. Puede que no por eso el artículo 24 de la ley orgánica sea inconstitucional –como señaló la STC 215/2014, de 18 de diciembre- pero sí menos coherente, menos transparente y menos respetuoso con la autonomía de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Y, en segundo lugar, porque el control de los planes reside en el Ministerio, esto es, sólo se prevé para las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, pero no para los planes estatales. Los planes no sólo deben aprobarlos las Comunidades Autónomas, también la Administración central, y en este caso su aprobación corresponde a las Cortes Generales (siguiendo el procedimiento previsto para aprobar los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública). Ahora bien, como el control de los planes reside en el propio Gobierno y no se ha incluido en la ley orgánica un sistema objetivo que permita controlar el cumplimiento de las obligaciones en materia fiscal por la Administración Central -acaso confiando en que ese control viniera impuesto desde la Unión Europea-, como era de esperar, la Administración Central no ha elaborado un plan de reequilibrio tras la activación de la cláusula de excepcionalidad por la pandemia, a pesar de las reiteradas recomendaciones de la AIReF, a las que ha dado respuestas evasivas. Si bien es verdad que tampoco el sistema de control de los planes de las Comunidades Autónomas por parte del Gobierno ha logrado que éstas elaboren sus planes en numerosas ocasiones. Finalmente, de no cumplir la Administración responsable con las medidas automáticas de corrección, se aplican las medidas coercitivas según las cuales ésta deberá: a) aprobar la no disponibilidad de créditos y efectuar la correspondiente retención de créditos que garantice el cumplimiento de los objetivos. Si no lo hace o resulta insuficiente, el Gobierno puede enviar una comisión de expertos para valorar la situación económico- presupuestaria de la administración afectada y tras solicitar la información necesaria presentar una propuesta de medidas que se publican y son obligatorias para esa Administración; b) constituir, a solicitud del Ministerio de Hacienda, un depósito con intereses en el Banco de España del 0,2 % del PIB que deja de devengar intereses si 69 pasados tres meses todavía no se han cumplido las medidas automáticas de corrección, y se convierte en multa coercitiva si persiste el incumplimiento durante otros 3 meses más96. Las potestades que el artículo 25 de la ley orgánica atribuye al Gobierno fueron objeto de controversia en la STC 215/2014, de 18 de diciembre (fundamento jurídico 7). La mayoría de los magistrados consideró que el artículo 25 LOEPSF respetaba la delimitación de competencias establecida en la Constitución: «ante la falta de adopción por parte de una Comunidad Autónoma de las “decisiones presupuestarias” necesarias “para la aplicación efectiva del principio de estabilidad”, y, por tanto, ante el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales (art. 135.6 CE), poniendo en peligro el cumplimiento colectivo y colocando al Estado frente a una eventual responsabilidad ante las instituciones europeas», la previsión del citado artículo representa «otro intento, esta vez el último, de forzar el cumplimento de la Comunidad incumplidora, a quien le asiste la posibilidad de adoptar sus propias medidas o, en su caso, de aplicar las propuestas por el Gobierno». Sin embargo, contrariamente a lo dispuesto por la mayoría, el voto particular de los magistrados disidentes, que comparto, estableció lo siguiente: «entendemos que la recta interpretación del precepto hubiera debido conducir a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad. La previsión de medidas ejecutivas de obligado cumplimiento supone que la Comunidad Autónoma queda intervenida en toda regla por el Estado, configurando un mecanismo equivalente al previsto en el art. 155.2 CE», solo que en el caso del 25.2 LOEPSF carece de cobertura constitucional, pues se concibe como una fase previa en todo caso del artículo 155 CE que «de forma palmaria no cumple con el requisito esencial de su aprobación por mayoría absoluta del Senado». Es decir, el artículo 25.2 LOEPSF faculta al Gobierno para recurrir, directamente, a algunas medidas coactivas, a las que la Constitución sólo permite recurrir siguiendo el procedimiento del artículo 155 CE97. 96 Para mayor abundamiento: Quadra-Salcedo Janini, Tomás de la, "¿Se ha transformado la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas tras la reforma constitucional del artículo 135 y la adopción de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera?", en Cuadernos Manuel Giménez Abad, n.º 6, 2013. 97 De conformidad con el artículo 25.2 LOEPSF el Gobierno puede enviar una comisión de expertos para valorar la situación presupuestaria en la que se encuentra una Administración, estando obligada la Comunidad Autónoma correspondiente a facilitar cualquier dato, información o antecedente respecto a las partidas de ingresos o gastos, así como a cumplir las medidas que determine la comisión. 70 E) La aplicación del artículo 155 de la Constitución Si la administración incumplidora tampoco cumple con las medidas coercitivas anteriores, la Ley Orgánica 2/2012 prevé, como último recurso, la aplicación del artículo 155 CE98. Lo primero que hay que señalar es que el artículo 26.1 LOEPSF dice que el Gobierno “adoptará” las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones, mientras que el artículo 155 CE dice que el Gobierno “podrá adoptar” las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones. Y a mi juicio la literalidad de los preceptos sólo permite concluir la reducción de un margen de decisión por la ley orgánica que sí permite la Constitución. Así lo puso de manifiesto el voto particular a la STC 215/2014, de 18 de diciembre, señalando los magistrados discrepantes del fallo que el 26 LOEPSF presenta la ejecución forzosa como «un resultado obligado para el Gobierno en el caso de que no se atienda su requerimiento» y, por lo tanto, «el legislador orgánico está claramente reformulando una prerrogativa del Gobierno, reduciendo el margen que la CE le otorga, lo que, a todas luces, no puede hacer so pena de vulnerar el art. 155 CE (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 12)». La mayoría de los magistrados del intérprete supremo entendió, en cambio, que se trataba de «una medida de último recurso del Estado ante una situación de incumplimiento manifiesto y contumaz, deliberado o negligente, de una determinada Comunidad Autónoma, que no ha adoptado, primero, por propia iniciativa, y luego, a instancia del Estado, las medidas oportunas para corregir la desviación en la que ha incurrido, poniendo en peligro el cumplimiento colectivo y enfrentando al Estado a una eventual responsabilidad frente a las instituciones europeas»99. En el momento en el que se aprobó la Ley Orgánica 2/2012 el artículo 155 CE no se había aplicado nunca en nuestro país, y tampoco se esperaba su aplicación, pues una medida 98 La última medida incluida en la LOEPSF para asegurar el cumplimiento (forzoso) de la estabilidad presupuestaria por las diferentes Administraciones Públicas es la aplicación del artículo 155 CE. También se aplica este artículo, de conformidad con la disposición adicional cuarta, cuando el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Hacienda, considere que se da una situación de riesgo de incumplimiento del pago de los vencimientos de deuda financiera. 99 Fundamento jurídico octavo de la STC 215/2014, de 18 de diciembre. 71 tan extrema, tan excesiva, sólo podía ser aplicada en una situación de incumplimiento constitucional muy grave que, en aquel momento, no cabía en la capacidad profética de quienes estudiaban la nueva ley orgánica100. En el año 2017, el Gobierno español aplicó en Cataluña el artículo 155 CE durante más de siete meses, concretamente, desde el 27 de octubre de 2017 hasta el 2 de junio de 2018. La aplicación del 155 CE tuvo lugar en el marco del proceso secesionista, dentro del cual las instituciones gubernamentales y parlamentarias de la Comunidad Autónoma de Cataluña desobedecieron los pronunciamientos y requerimientos del Tribunal Constitucional, aprobaron las leyes para la celebración del referéndum y de transitoriedad hacia la república, celebraron el referéndum para la autodeterminación, declararon la independencia de Cataluña y proclamaron la República catalana. El Gobierno del presidente Rajoy cesó al presidente de la Generalidad, Carles Puigdemont, y a todos los miembros del Gobierno de la Generalidad, suprimió varios órganos de la Generalidad y cesó a sus titulares y a otros altos cargos, disolvió el Parlamento autonómico y convocó elecciones en Cataluña para el día 21 de diciembre de 2017. A pesar de la importante crítica doctrinal, tanto sobre la aplicación del artículo como sobre el procedimiento seguido para aplicarlo, el Tribunal Constitucional avaló la aplicación del artículo 155 CE en sus SSTC 89 y 90/2019, de 2 de julio. Por primera vez (no fue posible cuando Companys proclamó el Estado catalán de la República Federal española en octubre de 1934, pues no lo preveía la Constitución de 1931) se aplicó en España la coerción estatal prevista en el artículo 155 CE, que la LOEPSF hace suya en el artículo 26 para mantener el control de la estabilidad presupuestaria. Así y todo, fue aplicada para restablecer un orden en una situación que poco, o nada, tiene que ver con la prevista en la LOEPSF para el control de la estabilidad presupuestaria101. 100 Para el análisis de la coerción estatal en el momento de la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012 había que recurrir a algunos supuestos, escasos, tratados por el derecho comparado (Vid. Vírgala Foruria, Eduardo, "La coacción estatal del artículo155 CE", en Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 73, 2005, pp. 91 y ss.; Gómez Orfanell, Germán, "La coerción federal en el Derecho comparado", en Cuadernos de Derecho Público, n.º 26, 2005, pp.41 y ss.; García Torres, Jesús, "El artículo 155 de la Constitución española y el principio constitucional de autonomía", en VVAA, Organización Territorial del Estado, vol. II, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1984, pp. 1195 y ss.). 101 Vid. Albertí Rovira, Enoch, "Cuestiones constitucionales en torno a la aplicación del artículo 155 CE en el conflicto de Cataluña", en Revista d´Estudis Autonòmics i Federals, n.º 27, 2018, pp. 8-19; Quadra- Salcedo Fernández del Castillo, Tomás de la, "Reflexiones sobre el artículo 155 de la Constitución y la 72 La inclusión del artículo 155 CE como posible medida coercitiva –aunque sea como último recurso- fue un exceso legislativo cuya desproporción se ha puesto de manifiesto con posterioridad. Se trata de una medida tan extrema y tan excesiva que sólo debe aplicarse en una situación de incumplimiento constitucional muy grave y no para el control del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. Aun siendo así, llegado el caso en el que tuviera que ser aplicado el artículo 155 CE para el control de la estabilidad presupuestaria, ya existen dos sentencias del Tribunal Constitucional que marcan la línea del procedimiento de aprobación de las medidas que pueden adoptarse y de los límites que no pueden superarse: las SSTC 89 y 90/2019, de 2 de julio. El Tribunal Constitucional ha interpretado en estas dos sentencias el artículo 155 CE con prudencia y de forma razonada y moderada. El máximo intérprete constitucional reconoció el carácter excepcional de la intervención coercitiva del Estado, señalando que sólo debe producirse en defecto de otros controles judiciales sobre los actos de las Comunidades Autónomas; no cabe, por lo tanto, desdramatizarlo o normalizarlo. Las medidas coercitivas llevadas a cabo con base en el artículo 155 CE deben ser sometidas a un control externo del Tribunal Constitucional y su revisión debe limitarse a un test de razonabilidad, sin hacer juicios de necesidad ni proporcionalidad sobre las medidas, pues estos dos últimos juicios corresponden, según el Tribunal Constitucional, al Gobierno y al Senado (juicio político) como órganos generales del Estado a los que la Constitución encomienda la tarea de recuperar el orden constitucional102. F) La declaración de responsabilidad por incumplimiento del derecho comunitario La Ley Orgánica 2/2012 establece en la disposición adicional segunda que el Estado puede repetir contra cualquiera de las entidades incluidas en su ámbito de aplicación subjetivo, en el caso de que el Reino de España sea sancionado por incumplir las normas protección del interés general de España", en Revista española de Derecho Administrativo, n.º 191, 2018, pp. 33 y ss. Para mayor abundamiento sobre el artículo 155 CE: VVAA, El artículo 155 de la Constitución. XXIV Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2019. 102 Cfr. García Roca, Javier, “Il tempo moderato de la intervención coercitiva del Estado (artículo 155 CE) en Cataluña: un comentario a las SSTC 89 y 90/2019, en particular, proporcionalidad y test de necesidad o razonabilidad de las medidas”, en Teoría y Realidad Constitucional, n.º 44, 2019, pp. 515-523. 73 de derecho de la Unión Europea y de tratados y convenios internacionales de los que España sea parte. El encargado de declarar esas responsabilidades es el Consejo de Ministros, previa audiencia de la Administración afectada. La citada disposición fue objeto del recurso planteado por el Gobierno de Canarias contra la ley orgánica sobre el que finalmente se pronunció la STC 215/2014, de 18 de diciembre. El Tribunal Constitucional decretó la constitucionalidad de la disposición adicional segunda entendiendo que no violaba ni el derecho a la tutela judicial efectiva -la previsión impugnada no contempla la traslación ad intra de normas del derecho de la Unión sino la distribución de una responsabilidad cuya asunción ad extra corresponde en exclusiva al Estado-, ni la autonomía financiera -la audiencia de las Comunidades Autónomas se garantiza tanto en el procedimiento administrativo de atribución de responsabilidad como en el control judicial de la resolución atributiva de la responsabilidad-, ni la reserva de ley orgánica –pues está reservada por el artículo 135.5 c)-. Sin embargo, con García Roca y Martínez Lago, considero acertado el voto particular a la sentencia, que entendió vulnerada la reserva de ley por exceso, en tanto no cabe incluir la regulación sobre el incumplimiento de las obligaciones derivadas del derecho de la Unión dentro del contenido reservado por el artículo 135: «la responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria». Así, con independencia de su inclusión o no en el texto normativo de la ley orgánica, debió atribuirse valor de ley ordinaria a la disposición adicional segunda103. G) La reserva de ley orgánica La Ley Orgánica 2/2012 no aborda dos aspectos fundamentales que le son reservados por el artículo 135.5 CE, en concreto los incluidos en las letras a) y b). En cuanto a la reserva de ley orgánica del apartado a) del artículo 135.5 CE, lo cierto es que la LOEPSF no regula la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, no satisface el mandato constitucional y realiza un 103 García Roca, Javier y Martínez Lago, Miguel Ángel, "La repentina constitucionalidad de la Ley de Estabilidad Presupuestaria según la STC 215/2014, de 18 de diciembre", ob. cit., pp. 18 y 19. También muy crítico con la disposición adicional segunda de la LOEPSF: Hucha Celador, Fernando de la, “La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones. El control del endeudamiento de las Administraciones Públicas”, ob. cit., pp. 280 y ss. 74 reenvío en blanco al Gobierno, concediéndole a éste la potestad de distribuir los objetivos de déficit y deuda. Así lo pusieron de manifiesto en su voto particular, acertadamente a mi juicio, los magistrados discrepantes con la STC 215/2014, de 18 de diciembre. A este respecto conviene destacar que, a diferencia del resto del artículo 135, la letra a) del apartado 5 se refiere al déficit en términos nominales, y que la Ley Orgánica 2/2012 (artículos 15 y 16) decidió dejar en manos del Gobierno el establecimiento anual de los objetivos de déficit. Y lo mismo ocurre en lo atinente a la deuda pública, los artículos 15 y 16 LOEPSF atribuyen al Gobierno la determinación de los objetivos anuales de endeudamiento de las diferentes Administraciones Públicas; sólo que con la deuda -no es así con el déficit- la Ley Orgánica 2/2012 regula dos veces lo mismo y de manera acaso contradictoria: su artículo 13 establece un límite al déficit de cada comunidad del 13 por ciento de su PIB regional, mientras que sus artículos 15 y 16 mandan su fijación anual al Gobierno. Según lo dispuesto por el apartado 3 del artículo 15, parece que el Gobierno debe respetar los límites establecidos por el artículo 13 salvo en los casos de incumplimiento en los que el Gobierno, con base en los artículos 15 y 16, fija los objetivos con el fin de hacer volver a la senda del derecho a las Administraciones Públicas incumplidoras. Pero la ley orgánica no puede ser menos clara. En cuanto a la letra b) del artículo 135.5 CE, la ley orgánica no regula la metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural, se limita a hacer una remisión a la «metodología utilizada por la Comisión Europea en el marco de la normativa de estabilidad presupuestaria». Adicionalmente a los dos aspectos que la reserva de ley incluye y que no han sido abordados por la ley orgánica, se suman dos aspectos que sí han sido abordados sin que exista reserva de ley. Uno de los aspectos es la declaración de responsabilidad por incumplimiento del derecho de la Unión Europea, que ya he explicado. El otro es la regla de gasto. La Ley Orgánica 2/2012 regula en su artículo 12 la regla de gasto y el cálculo de la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo, y estas materias no le están reservadas expresamente por el artículo 135.5 CE. Y, además, la LOEPSF habilita al Estado para anudar al eventual incumplimiento de la regla de gasto las sanciones que 75 estime pertinentes, yendo más allá de lo establecido por el derecho de la Unión. Por esto, con Medina Guerrero y Albertí Rovira, considero que en lo que se refiere a la regla de gasto la ley orgánica supone una grave reducción de la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas que carece de título competencial104. La Ley Orgánica 2/2012 y la AIReF. Es importante señalar que en el texto inicial de la LOEPSF no se hacía ninguna mención a la AIReF ni a ninguna otra institución de control presupuestario. Las referencias que ahora contiene la ley fueron introducidas por la Ley Orgánica 6/2013 que creó la AIReF. En la actualización publicada el 5 de agosto de 2020, la Ley Orgánica 2/2012 tan sólo menciona a la AIReF en tres ocasiones. En el artículo 16 se alude al informe que el consejo fiscal español debe emitir antes de que el Ministerio de Hacienda formule la propuesta de objetivos individuales para las Comunidades Autónomas; en el artículo 17 se hace referencia a los informes que la AIReF debe emitir antes del 15 de octubre y del 15 de abril, sobre la adecuación a los objetivos del proyecto de Presupuestos Generales del Estado y sobre la adecuación a los objetivos de los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas, respectivamente; y en el artículo 23 se nombra a la AIReF con ocasión de los informes que debe emitir con carácter previo a la presentación de los planes económico-financieros y los planes de reequilibrio. Más adelante, en mi análisis del consejo fiscal español y de la Ley Orgánica 6/2013 explico que, en mi opinión, se han cometido dos errores que ahora tienen un remedio difícil. Creo que el artículo 135 CE debería haber hecho mención a la AIReF o, al menos, haberla incluido expresamente dentro de las materias reservadas a la ley orgánica, sobre todo si tenemos en cuenta la interpretación restrictiva que en materia de reserva de ley viene realizando el Tribunal Constitucional. Y me parece que, a pesar de la falta de constitucionalización de la AIReF, ésta debió haberse creado, en todo caso, en la Ley Orgánica 2/2012, pues sólo a una ley orgánica reserva el artículo 135.5 CE el desarrollo 104 Vid. Medina Guerrero, Manuel, "El Estado Autonómico en tiempos de disciplina fiscal", en Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 98, 2013, pp. 128-130; Albertí Rovira, Enoch, “El impacto de la crisis financiera en el Estado autonómico español”, en Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 98, 2013, pp. 72-74. 76 de las materias listadas, y no a través de una segunda ley orgánica, teóricamente complementaria de la anterior. 77 CAPÍTULO TERCERO - APROXIMACIÓN COMPARADA Y LITERATURA INTERNACIONAL SOBRE LOS CONSEJOS FISCALES España no es el único país donde ha sido necesario acometer una importante reforma institucional sobre el control de la estabilidad presupuestaria y del endeudamiento público. La discrecionalidad de los gobiernos en materia fiscal proviene de la representación política que los votantes les confían en democracia y no les interesa que su discrecionalidad se vea limitada, para poder adecuar su política fiscal a los imprevistos que puedan ocurrir durante sus mandatos. Lo cierto, y así lo ha explicado durante las últimas décadas una extensa literatura, es que los políticos, la mayoría de las veces, en vez de elegir políticas adecuadas de manera racional, eligen políticas poco convenientes o inadecuadas. Estas decisiones se materializan en sesgos o desviaciones de las políticas óptimas, influyendo en diferentes instrumentos como la inflación (política monetaria), la insuficiente o excesiva regulación (política regulatoria) o las desviaciones respecto de las promesas realizadas al principio de la legislatura. En la política fiscal, la toma de decisiones poco convenientes por los representantes políticos -la mayor parte de las veces políticas procíclicas- conduce a incrementos excesivos del déficit y de la deuda pública. Desde la Unión Europea se ha apostado, por un lado, por tomar medidas que aumenten la disciplina de los Estados miembros, como la reforma de las reglas fiscales y los acuerdos existentes para hacerlos más efectivos y asegurar su cumplimiento. Por otro lado, se ha apostado por adoptar medidas que tengan efectos estabilizadores en los Estados miembros como, por ejemplo, transferencias fiscales temporales entre los Estados. Y a estas medidas se ha sumado la búsqueda de una solución para articular de manera realista el principio de no rescate, este es, el de que los Estados miembros que no llevan a cabo un control sobre su déficit y sobre su deuda pública, en situaciones de tensión financiera, no deben recibir apoyo financiero del resto de Estados105. 105 Kasperskaya, Yulia y Xifré, Ramón, "Los primeros años de la AIREF en el contexto del marco fiscal de la Unión Europea", en Cuadernos de Información Económica (Economía y Finanzas españolas), n.º 264, 2018, pp. 72 y 73. 78 Con el fin de evitar estas desviaciones de las políticas fiscales óptimas, los diferentes países han recurrido a las reglas y a los consejos fiscales. Las primeras persiguen imponer restricciones directas y a largo plazo a las decisiones políticas. Los segundos tienen como fin incrementar la transparencia, la información y el conocimiento del público sobre la situación de la política fiscal y sobre las decisiones políticas, reduciendo los beneficios particulares que tiene para los políticos desviarse de las políticas óptimas en detrimento de las economías de los países. Se trata de fortificar la política fiscal establecida ex ante, persiguiendo la estabilidad presupuestaria de los países y el fortalecimiento de las finanzas públicas ante crisis inesperadas. El fundamento de su participación en el sistema institucional de control presupuestario reside en la influencia que ellos puedan llegar a tener en los políticos a través de su intervención en los medios de comunicación. El control a través de la influencia. Los consejos fiscales informan a los ciudadanos sobre la situación fiscal del país y sobre la política fiscal del gobierno, para mejorar la percepción de los ciudadanos del grado de competencia del gobierno, y así alinear los intereses de los políticos y los del público106. Con este fin, se han creado consejos fiscales en casi todos los países. Ya existían algunos antiguos, como el creado en Bélgica en 1936, en Holanda en 1945, en Austria en 1970 y en Estados Unidos en 1974. A partir de la década de los años noventa, algunos expertos en política fiscal y estabilidad presupuestaria comenzaron a proponer la creación de consejos fiscales similares a los que acabo de citar, aprovechando también el modelo de bancos centrales que había obtenido unos resultados positivos en el ámbito de la política monetaria107. No fue, sin embargo, hasta la crisis económica y financiera de 2008 cuando se dio el impulso definitivo a este tipo de compromisos, dadas la urgencia y la necesidad 106 Beetsma, Roel y Debrun, Xavier, "Fiscal Councils: Rationale and Effectiveness", en IMF Working Paper, n.º 186, 2016, pp. 7-23. 107 González Méndez ha señalado que los consejos fiscales tienen su origen en la literatura científica y que, en realidad, los primeros trabajos surgieron con ocasión de la crisis económica latinoamericana de los años noventa, en busca de la sostenibilidad financiera. Cita como una de las primeras contribuciones el trabajo de Jürgen von Hagen e Ian J. Harden de 1994, titulado “National budget processes and fiscal performance”, y publicado en el número de 3 de European Economy. Cfr. González Méndez, Amelia, "La evaluación de las Reglas Fiscales por Organismos Independientes en la Unión Europea", en VVAA, Controlo da estabilidade orçamental e limites territoriais ao poder tributário segundo a jurisprudência da UE (coords. José Casalta Nabais y Suzana Tavares da Silva), Instituto Jurídico Faculdade de Direito Universidade de Coimbra, Coimbra, 2017, p. 60. 79 de salvaguardar la disciplina fiscal y reconstruir la confianza pública en la capacidad de los políticos para administrar los presupuestos públicos de manera prudente y transparente. A día de hoy, se ha triplicado el número de consejos fiscales con respecto a la década pasada. El Fondo Monetario Internacional daba cuenta en el año 2018 de que dos tercios de los 39 consejos fiscales existentes se establecieron después de 2007, durante y después de la crisis, y la mitad de esos nuevos consejos fueron creados después de 2013. Además, según el Fondo Monetario Internacional, dos tercios de todos los consejos existentes están en Europa (incluidos 10 de los 13 creados después de 2013), aunque el interés por la creación de consejos fiscales está creciendo en los mercados emergentes fuera de Europa, como es el caso de Brasil, Chile y Perú, que han introducido consejos fiscales en sus sistemas institucionales de control del déficit y del endeudamiento público108. La literatura europea e internacional que aborda los consejos fiscales independientes es extensa. Algunos de los autores más importantes, herederos de las aportaciones de la escuela de la Public Choice -desarrolladas por autores como von Hagen, Harden o Blinder en la década de los noventa-, son Wren-Lewis, Debrun, Calmfors, Wyplosz, Kirsanova o Kopits. También organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional o la OCDE respaldan estos consejos fiscales o instituciones fiscales independientes109. No existe unanimidad sobre el nombre que deben recibir estas instituciones, por lo que a lo largo de este trabajo las denominaré indistintamente de uno y otro modo110. 108 VVAA, “Independent fiscal institutions: recent trends and performance”, en IMF working paper, n.º 68, 2018, pp. 6 y 7. 109 El FMI ha establecido un Código de buenas prácticas de transparencia fiscal y un Manual de Transparencia. La OCDE, por su parte, ha publicado varios informes importantes para el encuadre institucional de estos consejos fiscales de nueva creación. En 2001 publicó un informe sobre Mejores Prácticas de la OCDE para la Transparencia Presupuestaria, en 2013 un informe que reconocía un conjunto de principios armonizadores para estas instituciones fiscales independientes, posteriormente adaptado por una Recomendación en 2014 (OCDE, Principles for Independent fiscal institutions, OECD Publishing, 12 de febrero de 2013; OCDE, Recommendation of the Council on Principles for Independent Fiscal Institutions, OECD Publishing, 13 de febrero de 2014) y en 2017 un informe en el que analiza detalladamente el funcionamiento de los diferentes consejos fiscales (OCDE, Designing effective independent fiscal institutions, OECD Publishing, 2017). La OCDE, en concreto, propuso veintidós principios que ha agrupado en una serie de categorías en su informe de 2017: (1) local ownership; (2) independence and non-partisanship; (3) mandate; (4) resources; (5) relationship with the legislature; (6) access to information; (7) transparency; (8) communication; y (9) external evaluation. 110 La denominación de estas instituciones no es unánime. Los distintos autores utilizan términos distintos como consejo fiscal, autoridad fiscal o institución fiscal independiente para referirse a unas u otras instituciones de manera indistinta. Debrun, Hauner y Kuman han diferenciado entre instituciones fiscales independientes, con autoridad similar a los bancos centrales, y consejos fiscales, que analizan y evalúan la 80 El fin para el que han sido creados los consejos fiscales es, en última instancia, evitar que los políticos, elegidos por los ciudadanos para llevar a cabo políticas racionales y responsables, se desvíen de éstas para seguir otras políticas diferentes inadecuadas para garantizar la estabilidad económica y el bienestar de los ciudadanos. 3.1. La delegación de la política fiscal y de la política monetaria Barro, en la década de los años ochenta, estableció un modelo según el cual la discrecionalidad política provoca una tendencia hacia la inflación111. Para evitar esto, la solución elegida fue delegar la política monetaria en un banco central. En los años ochenta, la política monetaria estadounidense se confió al Banco de la Reserva Federal de Nueva York y, a partir de ahí, la mayoría de los países delegaron la política monetaria en bancos centrales. Esta decisión es considerada hoy por la mayoría de autores como positiva porque se ha logrado mantener una inflación estable112. Cuando se delegó en bancos centrales la política monetaria se consideró que no se vulneraba el principio democrático. Los gobiernos nacionales conservaban las prerrogativas para modificar el objetivo de inflación que debía seguir el banco central para llevar a cabo una política monetaria adecuada. Los bancos centrales, por su parte, tenían que comunicarse regularmente con los gobiernos y con el público, explicando sus decisiones para contribuir a los objetivos establecidos. En suma: el acuerdo sobre la política fiscal, sin ningún poder de decisión sobre la política fiscal (Debrun, Xavier, Hauner, David y Kumar, Manmohan S., "Independent Fiscal Agencies", en Journal of Economics Surveys, vol. 23, n.º 1, 2009, p. 45 y pp. 56 y ss.). Piña Garrido ha apostado por una clasificación entre oficinas presupuestarias, instituciones fiscales independientes y consejos fiscales. Caracterizadas estas dos últimas por su independencia, para Piña Garrido las institucionales fiscales independientes no se limitan a una función de análisis, sino que tienen facultades de decisión que condicionan a los parlamentos, de una manera más similar a la actuación de los bancos centrales. Los consejos fiscales, por el contrario, se limitarían a una función de apoyo y asesoría al gobierno o al parlamento (Piña Garrido, Lilo, "Un Consejo Fiscal independiente en España?", en Crónica Tributaria, n.º 6, 2012, pp. 32-35). 111 Para mayor abundamiento: Barro, Robert J., "On the Determination of the Public Debt", en Journal of Political Economy, n.º 64, 1979; Barro, Robert J. y Gordon, David B., “Rules, Discretion and Reputation in a Model of Monetary Policy”, ob. cit.; Barro, Robert J. y Gordon, David B., "A Positive Theory of Monetary Policy in a Natural Rate Model", ob. cit. 112 Larch, Martin y Braendle, Thomas, "Independent Fiscal Councils: Neglected Siblings of Independent Central Banks? An EU Perspective", en Journal of Common Market Studies, vol. 56, n.º 2, 2018, pp. 272 y 273. 81 delegación de la política monetaria no generó tensiones; al contrario, había unanimidad en que el objetivo a perseguir era la estabilidad de la inflación. Esta experiencia relativa a la política monetaria no tiene nada que ver con la experiencia atinente a la política fiscal. La política fiscal ha tomado un camino diferente. La política fiscal no se ha delegado en una autoridad independiente. No hay hasta el momento ningún país que haya optado por esta alternativa y tampoco la literatura existente la ha respaldado. La política fiscal está mucho más ligada a la dirección política gubernamental y la alternancia, a la acción del gobierno. Esta decisión de no delegar la política fiscal en una autoridad independiente responde, por lo tanto, a cuestiones de responsabilidad democrática, a posibles conflictos en la colaboración con los gobiernos y al rechazo de los políticos a delegar una parte tan importante de sus funciones113. No siempre es deseable delegar facultades en una institución independiente. Para recurrir a la delegación debe existir un amplio consenso sobre cuál es la política que justifica la misión de la autoridad independiente, no deben darse problemas importantes de coordinación sobre qué aspectos de las políticas han sido delegados y cuáles no, y las funciones otorgadas a la autoridad independiente no deben tener efectos distributivos importantes114. Si bien cabe decir que la política monetaria cumple esta serie de requisitos necesarios para que pueda prosperar la delegación de una determinada política en una institución 113 A pesar de esto, no han faltado autores que se han aventurado a imaginar cómo podrían configurarse este tipo de instituciones y sobre qué aspectos de la política fiscal les podrían ser delegados y cuáles no (Debrun, Xavier, Hauner, David y Kumar, Manmohan S., "Independent Fiscal Agencies", ob. cit., pp. 56- 61; Larch, Martin y Braendle, Thomas, "Independent Fiscal Councils: Neglected Siblings of Independent Central Banks? An EU Perspective", ob. cit., pp. 274-276). Las propuestas se pueden estudiar con mayor profundidad en las lecturas: Ball, Laurence, "A proposal for the next macroeconomic reform", en Victoria Economic Commentaries n.º 14, 1997; Blinder, Alan, "Is Government too Political?", en Foreign Affairs, n.º 76, 1997; Calmfors, Lars, "Fiscal Policy to Sabilize the Domestic Economy in the EMU: What Can We Learn from Monetary Policy?" en CESifo Economic Studies, vol. 49, n.º 3, 2003; Eichengreen, Barsy, Hausmann, Ricardo y von Hagen, Jürgen, "Reforming Budgetary Institutions in Latin America: The case for a National Fiscal Council", en Open Economies Review, n.º 10, 1999; Gruen, Nicholas, "Making fiscal policy flexibly independent of government", en Agenda 4, n.º 3, 1997; Gruen, Nicholas, "Greater independence for fiscal institutions", en OECD Journal on Budgeting, 2001; von Hagen, Jürgen and Harden, Ian, "Budget processes and commitment to fiscal discipline", en European Economic Review, vol. 39, 3-5, 1995; Wyplosz, Charles, "Fiscal policy: institutions versus rules", en National Institute Economic Review, n.º 191, 2005. 114 Debrun, Xavier, Hauner, David y Kumar, Manmohan S., "Independent Fiscal Agencies", ob. cit., pp. 53-55. 82 independiente (la política monetaria no es una política especialmente distributiva, su politización es socialmente percibida como fuente de inestabilidad económica y apenas hay dudas sobre qué se considera una política monetaria saludable), no cabe decir lo mismo respecto de la política fiscal. En la política fiscal, como en la política monetaria, las políticas procíclicas distorsionan e impiden la formulación de políticas socialmente estables, parece que existe un amplio acuerdo de que no se debe incurrir en déficit y deuda pública excesivos, y la delegación puede permitir una mejor coordinación con la política monetaria. Pero la política fiscal y la política monetaria presentan diferencias. Dentro de la política fiscal sí se producen efectos distributivos. Por un lado, efectos distributivos entre generaciones, como consecuencia del endeudamiento público y, por otro, efectos distributivos derivados del progresivo sistema tributario y las transferencias sociales. Sobre estos efectos distributivos no hay consenso. A diferencia de la política monetaria que puede quedar en manos de los bancos centrales, la política fiscal tiene que tener una base democrática. Por el hecho de que la distribución de los recursos se realice a través de los gobiernos, la política fiscal tiene efectos redistributivos, cuyas decisiones recaen sobre los representantes políticos elegidos democráticamente y no pueden ser delegadas115. Uno de los problemas clásicos del diseño institucional es encontrar una adecuada asignación de la toma de decisiones entre los políticos y los tecnócratas, en qué nivel se debe trazar la línea entre la toma de decisiones políticas y tecnocráticas dentro de cada área de políticas, pues inevitablemente la ejecución de las políticas siempre se delega en tecnócratas en algún momento. La necesidad de delegar la toma de decisiones en tecnócratas es mayor cuando las decisiones requieren un alto grado de competencia profesional y un procesamiento minucioso de la información, cuando existe un consenso sobre los objetivos establecidos ex ante y cuando el proceso político está distorsionado por problemas de inestabilidad y conflictos de intereses. Al contrario, dejar la toma de 115 Larch, Martin y Braendle, Thomas, "Independent Fiscal Councils: Neglected Siblings of Independent Central Banks? An EU Perspective", ob. cit., p. 276. 83 decisiones en manos de los políticos es más efectivo cuando la competencia profesional es menos importante, cuando es más difícil determinar los objetivos ex ante -ya sea por su complejidad o porque cambien las preferencias de los ciudadanos- y cuando existe conexión entre diferentes políticas, de tal manera que el éxito o el fracaso de una política también lo es para otras116. En la política fiscal se ha optado por el diseño de consejos fiscales que, a diferencia de los bancos centrales, no toman decisiones; son los políticos quienes deben tomar sus decisiones, sin que los consejos fiscales puedan imponerles restricciones117. Cuando se trata de la política fiscal, se dan cuatro problemas que llevan a descartar la capacidad de decisión de los consejos fiscales. El primero de estos problemas es que no existe consenso sobre los objetivos óptimos de déficit y deuda (además es complejo determinar cuáles son sus causas y sus consecuencias). El segundo problema es la diversidad de instrumentos que pueden ser utilizados para intervenir en la política fiscal (tributos, tasas, subsidios, gastos, aportaciones patrimoniales no tributarias, etc.; todos ellos despiertan un enorme interés social), a diferencia de la política monetaria donde el único instrumento son los tipos de interés a corto plazo. El tercero reside en que la medición del saldo fiscal es más complicada y susceptible de ser sometida a contabilidades diferentes. Y el cuarto problema, es el prolongado periodo de tiempo entre el momento en el que se toman las decisiones y el momento en el que se ejecutan, que supone que los consejos fiscales decidan con varios meses de antelación las medidas que se aplicarán durante el año fiscal. A esto se añade que los efectos del impacto de la deuda pública en el bienestar social son a un plazo más largo de lo que son, por ejemplo, los efectos de la inflación, lo que dificulta sobremanera cualquier análisis sobre la política fiscal. 116 Calmfors, Lars, "What Remains of the Stability Pact and What Next?" en Swedish Institute for European Studies, Stockholm, 2005, pp. 93 y 94. 117 Calmfors, Lars, "The role of independent fiscal policy institutions", ob. cit., p. 5. 84 3.2. Las causas que explican el déficit y la deuda pública excesivos Se han creado reglas fiscales para evitar que continúe el crecimiento del déficit y la deuda pública, pero en muchas ocasiones los gobiernos no las cumplen. La falta de compromiso político, un diseño inadecuado de las reglas y una aplicación débil de las mismas, son algunas de las razones. Los choques o enfrentamientos entre la Unión Europea y los Estados soberanos, unidos a la inflexibilidad de las reglas que a veces no les permite hacer frente a las contingencias, también explican muchos de estos incumplimientos. El resultado, sobre todo en los buenos tiempos, es el seguimiento de políticas procíclicas, que generan problemas en el medio y en el largo plazo118. Las causas más significativas son: A) La inestabilidad en el seguimiento de las políticas económicas (time inconsistency) Se refiere a la inconsistencia entre las políticas económicas anunciadas ex ante y las finalmente llevadas a cabo, dando lugar a una falta de credibilidad. Los ciudadanos son impacientes en el corto plazo y más pacientes en el medio y en el largo plazo. Esta impaciencia provoca inestabilidad en el seguimiento de las políticas económicas por parte de los gobiernos a lo largo del tiempo. Los políticos tienden a aliviar los síntomas de problemas estructurales (es decir, la oferta) a través de medidas monetarias y fiscales (es decir, la demanda). Existe un reconocimiento generalizado de que un nivel de déficit bajo ex ante es un objetivo óptimo. Como también lo son, por ejemplo, para los consumidores las expectativas de inflación baja; esto supone para ellos un estímulo macroeconómico en el corto plazo. Ahora bien, los gobiernos no tienen el control sobre la política monetaria, no pueden financiar sus déficits emitiendo moneda, o devaluándola, y dependen de la confianza de los acreedores 118 Sobre esta tendencia a las políticas procíclicas, entre otros, conviene mencionar los estudios de Alesina y Tabellini (Alesina, Alberto y Tabellini, Guido, "A Positive Theory of Fiscal Deficits and Government Debt", en Review of Economics Studies, n.º 57, 1990; Alesina, Alberto y Tabellini, Guido, "Bureacrats or Politicians? Part. I: A Single Policy Task", en American Economic Review, n.º 97, 2007; Alesina, Alberto, Campante, Filipe y Tabellini, Guido, "Why Is Fiscal Policy Often Procyclical?", en Journal of the European Economic Association, n.º 6, 2008). 85 privados, esto es, la prima de riesgo. Por más que exista un amplio acuerdo sobre la conveniencia de una política que persiga un nivel bajo de déficit, este acuerdo puede dejar de ser creíble en el momento en el que son necesarios cambios en la política fiscal para influir sobre la demanda. Y estas situaciones pueden alentar expansiones fiscales no justificadas por el lado de la demanda, transformando el sesgo esencialmente inflacionario en un sesgo de déficit119. Los consejos fiscales son creados con el fin de ayudar al electorado a resistir las tentaciones cortoplacistas que puedan dar lugar a impuestos o gastos adicionales. Esta función no puede ser desempeñada por los gobiernos, cuyo objetivo suele ser incrementar, o al menos conservar, su electorado120. B) La presión de los grupos de intereses (common pool problem) Hace referencia a aquellas políticas que benefician sólo a uno o varios grupos de la población pero que son financiadas por todos los ciudadanos. Con los aumentos del gasto público o con las reducciones de impuestos en muchas ocasiones sólo se favorece a determinados grupos reducidos de la población, grupos que presionan para obtener sus beneficios sin tener en cuenta los costes presupuestarios presentes y futuros. Esta explicación está estrechamente relacionada, a su vez, con las diferentes opciones institucionales que puede adoptar el modelo electoral. En concreto, la tendencia al déficit se agrava cuando se forman coaliciones entre los distintos partidos políticos, lo que conduce a que se dé una mayor tendencia al déficit en los países con sistemas electorales proporcionales que en los que cuentan con sistemas electorales mayoritarios121. 119 Debrun, Xavier, Hauner, David y Kumar, Manmohan S., "Independent Fiscal Agencies", ob. cit., pp. 48 y 49.; Agell, Jonas., Calmfors, Lars and Jonsson, Gunnar, "Fiscal policy when monetary policy is tied to the mast", en Seminar Paper n.º 564, Institute for International Economic Studies, University of Stockholm, 1994, pp. 24-26. También en Castellani, Francesca and Debrun, Xavier, "Designing macroeconomic frameworks: a positive analysis of monetary and fiscal delegation", en International Finance, n.º 8, 2005, pp. 87–117. 120 Calmfors, Lars y Wren-Lewis, Simon, “What Should Fiscal Councils Do?”, en CESifo Working Paper, n.º 3382, 2011, p. 7. 121 Ibidem, p. 9. También se analiza de manera más exhaustiva en Persson, Torsten y Tabellini, Guido, "The Economic Effects of Constitutions", en The MIT Press, Cambridge, 2003, pp. 203-205; y Persson, Torsten 86 Los consejos fiscales pueden ayudar a establecer un freno a ese gasto destinado a unos pocos ciudadanos pero financiado por todos, de tal modo que los políticos no se vean en disposición de ceder ante las presiones de esos grupos minoritarios que sólo buscan su beneficio propio, y destinen el gasto público a atender prioridades reales de gasto social y no intereses particulares. C) La competencia por el electorado Hanna Fenichel explica en El concepto de representación que la representación política significa actuar en interés de los representados, de una manera sensible a ellos: «El representante debe actuar independientemente; su acción debe implicar discreción y discernimiento; debe ser él quien actúe. El representado debe ser también (se le concibe como) capaz de acción y de juicio independientes, y no comportarse meramente como necesitado de cuidado. Y, a despecho del potencial resultante de cara al conflicto entre representante y representado sobre lo que ha de hacerse, ese conflicto por lo común no debe tener lugar. El representante tiene que actuar de tal manera que no haya conflicto, o si éste surge, se hace precisa una explicación. No debe hallarse persistentemente en disparidad con los deseos de los representados sin tener buenas razones en términos de los intereses de sus representados, sin tener una buena explicación de por qué sus deseos no están de acuerdo con el interés de ellos»122. La representación política no es por lo tanto un mandato, es actuar en nombre de los representados, conciliando intereses y deseos, siempre buscando lo que más les conviene. El problema aparece cuando no existe opinión de los representados, como ocurre en el caso de la política fiscal. Si cada representado expresara su deseo particular, la mayoría de las veces preferiría que se incrementara el gasto público y que se redujeran los impuestos. Y esta falta de conocimiento del electorado sobre política fiscal lleva a los y Tabellini, Guido, "Constitutional Rules and Fiscal policy Outcomes", en American Economic Review, nº 94, 2004, pp.13 y ss; Larch, Martin y Braendle, Thomas, "Independent Fiscal Councils: Neglected Siblings of Independent Central Banks? An EU Perspective", ob. cit., pp. 271 y 272. 122 Fenichel Pitkin, Hanna, El concepto de representación, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2014, p.265. 87 políticos a la manipulación, un concepto contrario –pero con una tenue línea divisoria- al de representación123. La preocupación de los políticos por ser reelegidos los conduce a una miopía fiscal (short- sighted) y a un comportamiento oportunista (opportunistic behaviour); sobre todo en aquellos casos en los que los resultados de las elecciones son inciertos. Los intereses a corto plazo de los políticos los llevan a desviaciones de las políticas de estabilidad presupuestaria por las que se comprometieron en sus programas. Los políticos están más interesados en ser reelegidos por sus votantes en las siguientes elecciones que en perseguir el bien de la economía de su país, y los criterios electorales terminan por convertirse en criterios oportunistas o partidistas cuando los políticos incrementan el gasto público o retrasan ajustes fiscales necesarios sólo con el fin de permanecer en sus cargos124. Además, los políticos son conscientes de que, si no vuelven a ser elegidos, no tendrá que asumir su gobierno el coste total de la deuda, sino los siguientes gobiernos, acaso formados por otros partidos políticos. Puede ser también un aliciente para los políticos el hecho de que la acumulación de deuda dificulte a los siguientes gobiernos su margen de maniobra fiscal125. No sólo son responsables los políticos; si los gobiernos pudieran estar para siempre en el poder no actuarían de este modo. La miopía fiscal y los comportamientos oportunistas son resultado de la impaciencia de los votantes, la que lleva a sus representantes políticos a satisfacer los deseos inmediatos de aquellos, a menudo por encima de sus verdaderos intereses generales126. 123 Ibidem, p. 292. Hanna Fenichel analiza con detalle la relación de los conceptos de representación y manipulación. 124 Lo políticos prefieren mantenerse alejados de los impopulares aumentos impositivos y recortes de gastos durante las épocas de expansión. Hay quienes impulsan políticas procíclicas en los malos tiempos, para reducir el sesgo de déficit estructural. Sin embargo, los ajustes fiscales en las recesiones son difíciles de implementar, tanto políticamente como por las rigideces de determinados gastos -por ejemplo, los salarios públicos son muy difíciles de tocar. Esto hace que, a menos que los problemas de sostenibilidad y de la alta deuda pública lo impidan, los políticos apuesten por una postura fiscal anticíclica en los malos tiempos. Comisión Europea, “Do EU Fiscal Rules Support or Hinder Counter-Cyclical Fiscal Policy?”, en JRC Working Papers on Taxation and Structural Reforms, n.º 1, 2020, p. 5. 125 Calmfors, Lars, "The role of independent fiscal policy institutions", ob. cit., p. 7. 126 Los votantes no aprecian la eficacia de las políticas que consiguen reducir el déficit y la deuda pública, sólo ven los impuestos que pagan y los bienes y servicios públicos que reciben. Cfr. Debrun, Xavier, 88 En este sentido, los consejos fiscales pueden actuar como fuerza compensatoria, elevando el coste reputacional de aquellos políticos que no sigan las reglas fiscales establecidas127. D) La falta de información tanto de los votantes como de los propios representantes públicos Otra de las causas que provocan el incremento del déficit y de la deuda pública es la falta de información (information asymmetry), es decir, la falta de comprensión por los ciudadanos de la política presupuestaria llevada a cabo por el gobierno. Los votantes no son capaces de apreciar las consecuencias que la política presupuestaria puede tener en la situación socioeconómica del país y en las generaciones futuras. Esto hace que los votantes prefieran que la política presupuestaria se centre en objetivos a corto plazo, dando lugar a políticas presupuestarias inadecuadas, inapropiadas o anacrónicas. Además, la falta de información puede llevar a un exceso de optimismo de los propios políticos cuando éstos sobreestiman su capacidad para influir en el crecimiento del país y elaboran sus pronósticos de forma optimista. Es cierto que la democracia representativa siempre parte de la falta de información por parte del electorado, pero no conviene que los votantes desconozcan cuál es la verdadera posición fiscal de su país, pues esto puede ser aprovechado por los representantes políticos, prometiendo planes fiscales que, en realidad, son completamente inasequibles. Si son los propios políticos los que aprueban las normas y los que están encargados de su cumplimiento, se aprovecharán de la falta de información que nubla las exigencias y prioridades de los votantes y las incumplirán con el sólo fin de ser reelegidos. La solución para que esto no ocurra, o al menos para intentar evitar que ocurra, es incrementar la transparencia y lograr un mayor conocimiento por los votantes, para lo que puede ser útil un análisis económico imparcial, no partidista, realizado por un consejo fiscal "Democratic Accountability, Deficit Bias, and Independent Fiscal Agencies", en IMF Working Paper, n.º173, 2011. pp. 11-13. 127 Calmfors, Lars y Wren-Lewis, Simon, “What Should Fiscal Councils Do?”, ob. cit., p. 8; Beetsma, Roel y Debrun, Xavier, "Fiscal Councils: Rationale and Effectiveness", ob. cit., pp. 10 y ss. 89 independiente, que permita a los votantes ser conscientes de la situación fiscal real en la que se encuentra su país. Lo mismo ocurre con los sesgos que pueden surgir en la fase de ejecución de los presupuestos. Los consejos fiscales pueden realizar un seguimiento a tiempo real de la ejecución de los presupuestos a fin de evitar riesgos de desviación respecto de los objetivos. También la manipulación de los cálculos de las variables de las que depende el cumplimiento de las reglas fiscales puede ser objeto de análisis por los consejos fiscales, principalmente, porque, en muchos casos, los límites establecidos se refieren a cálculos complejos -componentes estructurales, por ejemplo- que no son comprendidos por los ciudadanos. Y, por último, se plantea que los consejos fiscales también centren su atención sobre las excepciones al cumplimiento de las reglas fiscales y sobre los planes de ajuste exigidos en caso de desviaciones de los objetivos establecidos, estudiando si estos planes son realistas y suficientes128. El objetivo es que los votantes puedan valorar si los planes que prometen los diferentes gobiernos son convenientes o no para mejorar la situación fiscal existente. Así pues, los consejos fiscales son creados para proporcionar información a los ciudadanos, reduciendo los excesos de optimismo (que conducen a creer que mañana siempre estaremos mejor que hoy) y de confianza (infravalorando la variabilidad de los shocks que se pueden producir en el futuro)129. 128 Gordo, Esther, Hernández de Cos, Pablo y Pérez, Javier, "Instituciones fiscales independientes en España y en la UEM", en Boletín Económico, Banco de España, febrero de 2015, p. 31. También: Debrun, Xavier y Kinda, Tidiane, "Strenthening Post-Crisis Fiscal Credibility: Fiscal Councils on the Rise - A New Dataset", en Fiscal Studies, vol. 38, n.º 4, 2017, pp. 670-673; y Debrun, Xavier y Takahashi, Keiko, "Independent Fiscal Councils in Continental Europe: Old Wine in New Bottles?",en CESifo DICE Report n.º3, 2011, pp. 46 y 47. 129 Calmfors, Lars y Wren-Lewis, Simon, What Should Fiscal Councils Do?, ob. cit., pp. 6 y 7; Larch, Martin y Braendle, Thomas, "Independent Fiscal Councils: Neglected Siblings of Independent Central Banks? An EU Perspective", ob. cit., p. 271; Beetsma, Roel y Debrun, Xavier, "Fiscal Councils: Rationale and Effectiveness", ob. cit., pp. 10 y ss.; Debrun, Xavier y Kinda, Tidiane, "Strenthening Post-Crisis Fiscal Credibility: Fiscal Councils on the Rise - A New Dataset", ob. cit., pp. 670-673; Calmfors, Lars, "The role of independent fiscal policy institutions", ob. cit., p. 9. 90 E) La traslación del coste de la deuda a las generaciones futuras Si el electorado no se preocupa de las generaciones futuras, los políticos pueden abusar de ellas, directamente, reduciendo los impuestos a las generaciones actuales e incrementándoselos a las futuras, o indirectamente, si la deuda adicional del gobierno desplaza el capital. Y se pretende que los consejos fiscales puedan aportar esa inquietud para buscar que las generaciones del presente reconozcan y respeten a las generaciones futuras130. Este es el escenario en el que se plantea la delegación de la toma de decisiones de política económica en instituciones independientes o, al menos, la supervisión por estas instituciones fiscales de las decisiones tomadas por los gobiernos. El fin es limitar las influencias políticas y mejorar la calidad de las decisiones sobre la política presupuestaria. Con la creación de consejos fiscales se pretende aportar a la política fiscal una mayor transparencia, credibilidad e independencia y, como fin último, promover una cultura de estabilidad presupuestaria131. Más adelante explicaré cómo, a pesar de la crisis provocada por la pandemia, los instrumentos propuestos para lograr la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera siguen siendo los mismos. Tanto las instituciones de la Unión Europea como los Estados miembros siguen empeñados en que la solución está en los consejos fiscales, como complemento de las reglas fiscales que, en efecto (tras la pandemia ya sí que no va a haber excusa), tendrán que ser modificadas. 3.3. Las características de los consejos fiscales Con el fin de intentar establecer consejos fiscales estables y que tengan una larga duración dentro del sistema institucional nacional, es necesario que los países creen consejos 130 Calmfors, Lars y Wren-Lewis, Simon, “What Should Fiscal Councils Do?”, ob. cit., p. 10; Larch, Martin y Braendle, Thomas, "Independent Fiscal Councils: Neglected Siblings of Independent Central Banks? An EU Perspective", ob. cit., p. 272. 131 González Méndez realiza un breve pero clarificador resumen de los puntos principales de las tesis desarrolladas por académicos procedentes del Departamento de Economía de la Università Commerciale Luigi Bocconi de Milán (González Méndez, Amelia, "La evaluación de las Reglas Fiscales por Organismos Independientes en la Unión Europea", ob. cit., pp. 66-62). 91 fiscales con férreas reglas fiscales que protejan su independencia, así como que éstos adquieran una buena reputación en los primeros años de su existencia. Deben contar con el respeto y la confianza tanto de los ciudadanos como de las administraciones públicas. La reputación de un consejo fiscal depende de que sus informes sean de buena calidad, sólidos, rigurosos, imparciales. Y de que capten la atención de los medios, la única manera de que los gobiernos se vean presionados y no puedan ignorar los análisis y recomendaciones emitidos por los consejos fiscales. Está claro que si la toma de decisiones no se delega en los consejos fiscales y la única influencia que éstos tienen sobre los gobiernos es a través de costes reputacionales, sus principales características deben ser la independencia, la imparcialidad y la consideración por los medios de comunicación132. A) Los consejos fiscales no son instituciones encargadas de la auditoría pública Los consejos fiscales deben diferenciarse de las instituciones de auditoría133. Los consejos fiscales, también denominados fiscal watchdogs, no son instituciones encargadas de la auditoría pública, cuya función consiste en realizar una inspección ex post desde un punto de vista financiero y legal. Los consejos fiscales realizan su función de análisis y evaluación respecto de proyectos de leyes u otras propuestas de política presupuestaria - extendiéndose, en su caso, a su coherencia respecto de las reglas fiscales- desde un momento anterior: realizan el cálculo de los costes y las previsiones en tiempo real para determinar las consecuencias fiscales a corto, medio y largo plazo, y su misión es mejorar la disciplina y la transparencia en el proceso de formulación de políticas fiscales, 132 Algunos autores han defendido que es elemental que el consejo fiscal adquiera en sus primeros años una buena reputación, y me parece sensato, es importante la atención de los medios de comunicación, del parlamento y de las instituciones comunitarias e internacionales. Ahora bien, no creo, como se ha defendido mayoritariamente, que sea esencial que el consejo fiscal cuente en los primeros años con el apoyo del gobierno, ni que éste deba tener en cuenta los informes de aquél a la hora de construir sus políticas. No me parece una buena idea que el gobierno ayude al consejo fiscal a alcanzar una buena reputación, por ejemplo, mediante la institucionalización de sus respuestas a los informes emitidos o incluyendo comentarios del consejo en los proyectos de presupuestos. Al contrario, considero que los gobiernos deben ser completamente independientes de los consejos fiscales y su relación debe limitarse a lo expresamente regulado por la ley. Cuanto más reticente sea la postura del gobierno sobre el consejo fiscal, mayor será la credibilidad de éste. 133 Kopits, George, "Independent Fiscal Institutions: Developing Good Practices", en OECD Journal on Budgeting, vol. 11/3, 2011, pp. 2 y 3. 92 contribuyendo a reforzar la credibilidad del gobierno. El control de los consejos fiscales no se limita a un control ex post, es también un control ex ante. Ahora bien, ambas instituciones tienen funciones similares y que en ocasiones pueden llegar a solaparse. Precisamente uno de los retos en el establecimiento de los consejos fiscales dentro de los diferentes sistemas institucionales nacionales es evitar un solapamiento o una duplicación de funciones. Ambas instituciones deben ser complementarias. B) Naturaleza pública y misión amplia, concisa y con base legal No hay duda de que la misión de los consejos fiscales debe ser amplia, concisa, simple, unívoca y estar regulada en la ley134. En cambio, la doctrina considera que para que el consejo fiscal adquiera una cierta reputación es preciso que sea un organismo público, descartando todo tipo de organismos privados, pues –según defiende la doctrina- es más difícil que un gobierno ignore a un organismo de naturaleza pública, que él mismo ha creado. En otras palabras, presupone un reconocimiento inherente a lo creado por uno mismo. Además, la doctrina defiende que ese estatus oficial le otorga una serie de ventajas: una mayor influencia y una posición ventajosa frente a los medios de comunicación, la posibilidad de adoptar un papel formal en el proceso presupuestario -para exigir que los pronósticos sean usados en la preparación de los presupuestos, para la evaluación de las propuestas del gobierno y para comparecer en las audiencias ante el parlamento-, mayor compromiso de académicos independientes y otros expertos y, finalmente, en aquellos países más pequeños, la posibilidad de reunir a los expertos locales y acceder a recursos financieros y de información que no estarían disponibles para organismos que no tuvieran esa naturaleza pública. 134 Como se verá más adelante, por lo general, los diferentes países tienen funciones con un alcance similar, limitadas a la política presupuestaria, aunque algunos, como Eslovenia, Alemania o Japón cuentan con funciones más amplias, excediendo incluso de la política fiscal (Debrun, Xavier, Zhang, Xiaoxiao y Lledó, Victor, "The Fiscal Council Dataset: A primer to the 2016 Vintage", en International Monetary Fund, 2017, p.10). 93 Me parece que la naturaleza pública de la institución tiene tres ventajas incuestionables, que son los mayores recursos financieros, un acceso más fácil a la información del resto de las administraciones públicas y la posibilidad de intervenir en el proceso presupuestario –y, en general, la atribución de cualquier potestad administrativa-. Ahora bien, que sea razonable que un consejo fiscal tenga naturaleza pública no significa que tenga que ser creado por el gobierno. Considero un error presuponer que por el hecho de que el gobierno cree un consejo fiscal va a tenerle un respeto mayor. Al contrario, creo que la función de los consejos fiscales es controlar a los gobiernos y sólo la naturaleza pública del consejo fiscal (presuponer una mayor independencia de las administraciones públicas es siempre un exceso) ya me parece un motivo suficiente para sospechar una independencia limitada que, por supuesto, se ve reducida al máximo si directamente el consejo fiscal ha sido creado por el gobierno. Creo que lo sensato y lo prudente es presuponer que el gobierno tiene más influencia y control que respeto por una institución que él mismo ha creado135. A su vez, se considera que los consejos fiscales deben ser organismos estatales, que tengan un conocimiento profundo sobre el debate público nacional y fomenten la rendición de cuentas. En efecto, creo que deben descartarse los organismos internacionales, que siempre tienen menos conocimiento del funcionamiento general del país y no tienen arraigo. Aunque, que los consejos fiscales sean estatales no impide que cuenten con la participación de todos los subsectores, de todas las administraciones territoriales, pues, como expongo más adelante, el consejo fiscal español es una institución eminentemente estatal, sin participación alguna del resto de las Administraciones territoriales españolas. Un último aspecto importante es que las instituciones fiscales independientes puedan determinar con autonomía sus planes de trabajo y emitir los informes que estimen oportunos y que nazcan de su propia iniciativa, lo que se respeta en la mayoría de países136. 135 En el mismo sentido, Hagemann considera que la creación de un consejo fiscal de naturaleza pública siempre va a ir acompañada de la sospecha de que se ha creado con esa naturaleza porque el gobierno pretende tener un mayor control sobre su comportamiento. Cfr. Hagemann, Robert, "How Can Fiscal Councils Strengthen Fiscal Performance?", en OECD Journal: Economic Studies, vol. 1, 2011, pp. 93-95. 136 En cuanto a los programas de trabajo, pese a que en algunos países también requieren de la aprobación de otros organismos (como Francia, Lituania, Australia, Corea o Méjico), la autonomía organizativa, en 94 C) Funciones Las funciones de los consejos fiscales deben ser amplias, para que puedan pronunciarse sobre todas aquellas cuestiones atinentes a la política fiscal sobre las que los ciudadanos y los gobiernos no tienen la información suficiente, desde la precisión de los pronósticos presupuestarios y la incertidumbre sobre las contingencias a largo plazo hasta el coste, a veces inexacto, de las iniciativas políticas o la opacidad de relaciones fiscales en los sistemas descentralizados137. No obstante, las funciones de los consejos fiscales, en mi opinión y aquí discrepo con la doctrina mayoritaria, deben ser pocas y concretas. Es decir, los consejos fiscales deben pronunciarse sobre todas aquellas cuestiones que afectan a la estabilidad presupuestaria y a la sostenibilidad financiera, sin limitación, y para ello deben emitir un conjunto de informes en determinados momentos del ciclo presupuestario. Mas sus funciones no deben ir más allá del análisis fiscal independiente, evitando, por ejemplo, asesorar a los gobiernos sobre qué políticas de gasto considera más eficientes o sobre la idoneidad o no de determinadas políticas con efectos distributivos de la renta. Asimismo, existe unanimidad en que las funciones de los consejos fiscales deben estar claramente definidas en la ley, incluyendo los tipos de informes y análisis que pueden o tienen la obligación de emitir, y los plazos de los que disponen para emitirlos. En todo caso, los consejos fiscales deben poder presentar informes y análisis por iniciativa propia, reflejando su autonomía a la hora de trabajar –aunque siempre limitada en la práctica a lo que su presupuesto les permita-. Como su fin está orientado a la sociedad civil, es necesario que los consejos fiscales tengan incluida entre sus funciones la obligación de comunicarse con el público. Los consejos fiscales deben publicar informes de libre acceso que tengan impacto en el debate público sobre la política fiscal y deben tener una buena estrategia de comunicación, general, es respetada. Lo mismo sucede con la posibilidad de emitir informes por iniciativa propia del consejo fiscal, todos los consejos fiscales la tienen garantizada. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2021. 137 Beetsma, Roel y Debrun, Xavier, "Fiscal Councils: Rationale and Effectiveness", ob. cit., p.19; International Monetary Fund, The functions and impact of Fiscal Councils, International Monetary Fund, 2013, pp. 42 y ss. 95 esencial para proyectar una imagen de independencia, imparcialidad y competencia técnica, y para tratar de simplificar las complejidades subyacentes a las medidas de política fiscal138. El consejo de política fiscal nacional es el guardián del cumplimiento de las reglas de disciplina fiscal que apruebe el parlamento y puede enfocarse de dos maneras. Por un lado, el consejo se puede centrar en los costes reputacionales que para los políticos puede suponer la adopción de medidas que conduzcan al despilfarro. Por otro lado, el consejo fiscal puede tener algún tipo de influencia directa en el proceso de toma de decisiones sobre la política fiscal, por ejemplo, obligando al gobierno a tener en cuenta las previsiones elaboradas por el consejo para su proyecto de presupuesto anual. Calmfors, en este sentido, contempla tres opciones139: Primera. El consejo fiscal, como ocurre en la mayoría de los casos, puede limitarse a producir pronósticos independientes, a hacer recomendaciones de política fiscal sobre la base de las normas aprobadas por el parlamento y a analizar las propuestas presupuestarias (con el fin de evitar el uso de medidas inadecuadas o técnicas de contabilidad creativa). Asimismo, el consejo puede supervisar la coherencia entre las propuestas presupuestarias nacionales y los programas presentados a la Unión Europea e, incluso, también puede realizar previsiones macroeconómicas -lo que no siempre resulta sencillo, pues supone un importante incremento de recursos y un aumento de los riesgos sobre su credibilidad debido a los posibles errores que el consejo, ante la dificultad de los cálculos, pueda cometer-. Segunda. El consejo puede trabajar directamente para el parlamento, enviándole directamente los informes que emita. Verbigracia, podría actuar emitiendo sus recomendaciones para la preparación del proyecto de presupuestos del gobierno y, al mismo tiempo, intervenir en el proceso de toma de decisiones en el parlamento, evaluando el proyecto una vez terminado. Además, el gobierno podría estar obligado a responder formalmente a los informes de la institución fiscal y el parlamento podría comprometerse 138 Beetsma, Roel y Debrun, Xavier, "Fiscal Councils: Rationale and Effectiveness", ob. cit., p. 19. 139 Calmfors, Lars, "What Remains of the Stability Pact and What Next?" ob. cit., pp. 88-90. 96 a celebrar audiencias públicas en las que el gobierno se enfrentase a las evaluaciones del consejo. Estas audiencias deberían ser valoradas por los medios de comunicación, de tal manera que éstos facilitaran su difusión y ayudaran a mantener el prestigio de la institución. Propone Calmfors, como forma de aumentar el interés del público, dar al consejo fiscal la posibilidad de organizar audiencias públicas en las que los expertos independientes puedan interrogar a los miembros del gobierno cuando las evaluaciones del consejo y las del gobierno no coincidan. Tercera. El consejo fiscal dentro de su función de control preventivo o ex ante, puede pasar a intervenir directamente en la toma de decisiones. La función más radical y de mayor alcance para el control de la toma de decisiones sería permitir al consejo vetar el proyecto de ley de presupuestos si considera que se da una desviación importante respecto de los objetivos presupuestarios fijados ex ante. Entiende Calmfors que dicho veto debería poder ser anulado por el gobierno, pero suponiéndole algún coste, exigiendo, por ejemplo, una mayoría cualificada. El economista sueco también concibe como alternativa que la anulación del veto implique la disolución del parlamento, formándose uno nuevo que tome una nueva decisión parlamentaria, alternativa que parece un tanto desproporcionada. En el caso opuesto, en el que el consejo validase el proyecto de ley de presupuestos, la distribución de los gastos y de las diferentes partidas fiscales quedaría en manos del parlamento, manteniendo así éste el control de los principales efectos distributivos de la política fiscal. De las tres alternativas propuestas por Calmfors, es la primera la que ha sido defendida por la mayoría de la literatura y la que se ha hecho efectiva en la mayoría de los países140. Y me temo que esta decisión se debe principalmente a un mayor consenso entre los Estados soberanos y una mayor facilidad para la integración de los consejos en los sistemas nacionales; es la fórmula que menos limita la discrecionalidad de los gobiernos en la toma de decisiones de política fiscal. Por esta razón lamento que no se haya materializado la segunda alternativa propuesta por Calmfors. Hubiera sido interesante que 140 Debrun, Xavier y Takahashi, Keiko, "Independent Fiscal Councils in Continental Europe: Old Wine in New Bottles?", ob. cit., pp. 46 y 47; Calmfors, Lars, "What Remains of the Stability Pact and What Next?" ob. cit., pp. 90 y ss.; Debrun, Xavier, Hauner, David y Kumar, Manmohan S., "Independent Fiscal Agencies", ob. cit., pp. 54-56; Wyplosz, Charles, "Fiscal Policy: Institutions versus Rules", ob. cit.; Kopits, George, "Independent Fiscal Institutions: Developing Good Practices”, ob. cit., pp. 2-5. 97 se hubiese apostado por consejos fiscales integrados en los parlamentos nacionales, que evaluaran para éstos, de manera independiente, los proyectos de presupuestos de los gobiernos y que pudieran organizar audiencias públicas obligatorias para los miembros de los gobiernos. Incluso se podría haber introducido, como también plantea Calmfors, un poder de veto en el proceso presupuestario a favor de los consejos fiscales, naturalmente, muy limitado y que pudiera ser salvado sin gran dificultad por los gobiernos, pero que les generara un notable coste reputacional. También podría recurrirse a otros instrumentos para la aplicación directa de las decisiones de los consejos fiscales en el procedimiento presupuestario, por ejemplo, a través de la presentación de enmiendas formales a la ley de presupuestos durante el proceso legislativo, otorgando directamente fuerza vinculante a las indicaciones de los consejos para el gobierno, o dotando de autoridad suficiente a los consejos para permitir o no la emisión de deuda pública141. En contra de estas opciones, es obvio que una vez que el consejo fiscal adquiere poder sobre el saldo presupuestario corre el riesgo de politizarse, pero ese riesgo se podría reducir limitando los objetivos con reglas fiscales y con comparecencias ante el parlamento142. En la práctica no ha sido así y los países han creado consejos fiscales que se limitan a emitir pronósticos y previsiones independientes sin ninguna capacidad decisoria. En la mayor parte de los países, los consejos fiscales publican recomendaciones y los gobiernos están sometidos al principio de cumplir o explicar, esto es, los gobiernos deben explicar por qué han decidido no seguir las recomendaciones emitidas por los consejos (sólo 141 Calmfors, Lars, "What Remains of the Stability Pact and What Next?" ob. cit., pp. 90 y ss.; Debrun, Xavier, Hauner, David y Kumar, Manmohan S., "Independent Fiscal Agencies", ob. cit., pp. 54-56; Wyplosz, Charles, "Fiscal Policy: Institutions versus Rules", ob. cit.; Larch, Martin y Braendle, Thomas, "Independent Fiscal Councils: Neglected Siblings of Independent Central Banks? An EU Perspective", ob. cit., pp. 276 y ss. 142 Larch, Martin y Braendle, Thomas, "Independent Fiscal Councils: Neglected Siblings of Independent Central Banks? An EU Perspective", ob. cit., pp. 279 y 280; Beetsma, Roel y Debrun, Xavier, "Fiscal Councils: Rationale and Effectiveness", ob. cit., p. 19. 98 cuando no las hayan seguido) 143. Así está establecido, por ejemplo, en Alemania, Chipre, Eslovaquia, Estonia, Letonia, Malta, Rumania, Irlanda, Italia, Portugal y España144. Según la mayoría de autores, las funciones que deben desempeñar los consejos fiscales son, al menos, cuatro: a) la evaluación ex post sobre el cumplimiento de los objetivos de la política fiscal, b) la evaluación ex ante sobre la previsión del cumplimiento de los objetivos futuros de política fiscal, c) el análisis de la sostenibilidad financiera a largo plazo y d) el análisis de la transparencia fiscal. Al tiempo que desempeñan la función de control a posteriori -que ya suelen realizar los tribunales de cuentas-, los consejos fiscales, a través de la emisión de informes técnicos, evalúan durante todo el ciclo presupuestario si la política que siguen los gobiernos es adecuada o no para cumplir con los objetivos fijados a medio y largo plazo. Además, también se les pueden asignar otras tareas como analizar el coste de las iniciativas políticas de los distintos gobiernos, realizar pronósticos macroeconómicos e, incluso, emitir recomendaciones normativas sobre política fiscal145. En consecuencia, de acuerdo con la doctrina, la mayoría de los consejos fiscales tienen entre sus funciones: a) realizar evaluaciones independientes, b) analizar la sostenibilidad financiera a largo plazo, c) evaluar la calidad de las políticas macroeconómicas y presupuestarias previstas, d) realizar estimaciones y pronósticos sobre las consecuencias fiscales y macroeconómicas de las medidas propuestas, d) controlar el cumplimiento de las reglas y normas fiscales146. 143 A pesar de que algunos consejos fiscales más veteranos (como los de Bélgica y los Países Bajos) proporcionan pronósticos vinculantes para la preparación del presupuesto, la nueva generación de consejos se ha configurado con base en el principio “cumplir o explicar”, por el que los gobiernos deben explicar por qué se desvían de las opiniones de los consejos. Sin embargo, la influencia real ejercida por lo consejos a través de éste principio sigue sin estar clara. Cfr. VVAA, “Independent fiscal institutions: recent trends and performance”, ob. cit., pp. 7-10. En el mismo sentido: Calmfors, Lars y Wren-Lewis, Simon , “What Should Fiscal Councils Do?”, ob. cit., p. 15; Calmfors, Lars, "The role of independent fiscal policy institutions", ob. cit., p. 28. 144 Horváth, Michal, "European Fiscal Compact in Action: Can Independent Fiscal Institutions Deliver Effective Oversight?", en Discussion Paper, n.º 1, 2017, pp. 13 y 14. 145 Calmfors, Lars y Wren-Lewis, Simon , “What Should Fiscal Councils Do?”, ob. cit., p. 14; Debrun, Xavier, Hauner, David y Kumar, Manmohan S., "Independent Fiscal Agencies", ob. cit., pp. 61 y 62. 146 Todos los consejos fiscales llevan a cabo la función de controlar el cumplimiento de las reglas y las normas fiscales salvo seis: Australia, Canadá, Corea, Estados Unidos, Estonia, Méjico y los Países Bajos. Aun así, de algún modo, los consejos de estos países también llevan a cabo esa función por su especial vinculación con el Parlamento. Los consejos fiscales que controlan el cumplimiento de las reglas y las normas fiscales, tanto ex ante como ex post, son la mayoría. 99 Sólo unos pocos consejos fiscales, principalmente aquellos que han adoptado la forma de oficina presupuestaria del parlamento, apoyan directamente a éste en el análisis de los presupuestos: los consejos de Australia, Canadá, Corea, Estados Unidos, Italia, Méjico y los Países Bajos. El apoyo puede consistir en proporcionar análisis integrales de las propuestas del gobierno (Canadá, Corea, Estados Unidos, Méjico y los Países Bajos), atender consultas de las comisiones parlamentarias (Australia, Canadá, Corea, Estados Unidos, Italia y Méjico) o asumir análisis presupuestarios confidenciales para grupos de parlamentarios o representantes parlamentarios individuales (Australia)147. Evaluación de las proyecciones del gobierno. La principal función de los consejos fiscales es evaluar las proyecciones del gobierno y emitir sus análisis, evaluaciones y pronósticos a tiempo para que el parlamento pueda tenerlos en cuenta a la hora de aprobar las normas fiscales. Algunos consejos fiscales también generan proyecciones alternativas a las de los gobiernos, pero son casos reducidos y la mayoría no pertenecen a países de la Unión Europea148. En Estados Unidos, a la CBO no se le asignó la tarea de controlar el cumplimiento de las reglas fiscales, ya que éstas no existían cuando fue creada. Sin embargo, la CBO ha analizado las reglas fiscales que se han ido aprobando. En cuanto a los Países Bajos, en el año 2013 el ordenamiento jurídico nacional incorporó los requisitos de la Unión Europea y otorgó al Consejo de Estado la función de supervisar el cumplimiento de las normas fiscales. De este modo, el consejo fiscal no supervisa formalmente el cumplimiento de las reglas, aunque sí lo hace indirectamente cuando analiza las finanzas públicas y los límites de gasto. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019. 147 von Trapp, Lisa, “Evolución del proceso legislativo de presupuesto y de las instituciones fiscales independientes”, en VVAA, Un Estado para la Ciudadanía. Estudios para su modernización (eds.: Isabel Aninat S. y Slaven Razmilic B.), Centro de Estudios Públicos, Chile, 2018, p.228. 148 Los países cuyos consejos evalúan los pronósticos del gobierno son la mayoría: Alemania, Austria, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Portugal, la República Checa y Suecia. No es tan frecuente que los consejos generen pronósticos alternativos; algunos ejemplos son: Canadá, Corea, Dinamarca, Estados Unidos y México. En Bélgica, el consejo fiscal no tiene un papel formal en la evaluación de los pronósticos porque es la Federal Planning Bureau la que produce los pronósticos macroeconómicos bajo la supervisión del Instituto de Cuentas Nacionales. El Consejo Fiscal de Islandia tampoco tiene ese papel, pero sí hace comentarios sobre la razonabilidad de los pronósticos en su evaluación del plan fiscal. En Suecia, el consejo fiscal utiliza las previsiones macroeconómicas y fiscales preparadas por el Instituto Nacional de Investigación Económica. Y en el Reino Unido, la Comisión Fiscal de Escocia es la que realiza los pronósticos del PIB, ingresos fiscales y gastos de seguridad social. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019. 100 Además, debo señalar que en pocos países los gobiernos están obligados a utilizar los pronósticos de los consejos fiscales para la preparación de sus presupuestos (es el caso de Bélgica, los Países Bajos, Eslovenia y el Reino Unido) y la mayoría de los consejos fiscales ni siquiera participa en el procedimiento presupuestario. Los consejos fiscales, la mayoría, inciden más en la transparencia y tienen funciones diferentes entre ellos, desde la mera asesoría técnica hasta procedimientos formales dirigidos a detectar los costes reputacionales de las desviaciones de los políticos respecto de los compromisos establecidos ex ante. Los pronósticos de los consejos fiscales no son más precisos que otros oficiales o privados, pero sí se da más publicidad sobre los datos y la metodología subyacente. Pese a que, al principio, los consejos fiscales se limitaban a evaluar el cumplimiento de los objetivos a medio plazo, ahora la mayoría de los consejos fiscales analiza la coherencia entre los objetivos a medio plazo y los objetivos a largo plazo149. Algunos autores han cuestionado que los consejos fiscales evalúen los objetivos a largo plazo, a la vista de los riesgos que tiene para su credibilidad y para su imparcialidad, pero es lógico que se pronuncien sobre la sostenibilidad financiera, pues han sido creados precisamente para garantizar este principio150. Análisis de propuestas políticas alternativas. Dentro de las posibles funciones, una de las más controvertidas es si los consejos fiscales deben o no analizar propuestas alternativas de otros partidos políticos durante las campañas electorales. Los consejos fiscales de 149 Casi todos los consejos fiscales tienen entre sus funciones realizar análisis sobre la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Sólo algunos no la incluyen: los consejos de Estonia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, México y Eslovenia. En Islandia, aunque el consejo no tiene reconocida formalmente la realización de análisis de sostenibilidad fiscal a largo plazo, evalúa el plan fiscal atendiendo al principio de estabilidad. En Grecia, la Parliamentary Budget Office evalúa la sostenibilidad fiscal para los próximos cinco años dentro de su informe fiscal trimestral, y el Hellenic Fiscal Council incluye dentro de sus funciones proporcionar una evaluación de la deuda a largo plazo, pero todavía no lo ha hecho. El consejo fiscal húngaro evalúa la sostenibilidad fiscal a largo plazo como parte de su opinión sobre el proyecto de presupuesto. En Letonia, aunque no está incluido en las funciones del consejo fiscal, éste produce un informe de sostenibilidad fiscal a largo plazo. En Eslovenia, dentro de las tareas del consejo figura la de supervisar el cumplimiento del programa de estabilidad, lo que incluye el objetivo a medio plazo y la sostenibilidad fiscal a más largo plazo. Finalmente, el consejo mejicano sólo analiza y produce proyecciones a corto y medio plazo. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019; OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2021. 150 Sobre los riesgos de que los consejos fiscales se pronuncien sobre las previsiones a largo plazo: Jankovics, László y Sherwood, Monika, “Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years”, en European Economy Discussion Papers, n.º 067, 2017, p. 32. 101 Australia, Canadá, Letonia y los Países Bajos son de los pocos consejos que llevan a cabo esta función de cálculo de los costes que suponen los diferentes programas electorales151. Si bien es cierto que otorgar esta función a los consejos fiscales puede servir para aprovechar recursos e información de otras -y para otras- tareas, no es menos cierto que, desde un punto de vista político, pone a la institución fiscal bajo la sombra descalificadora de las responsabilidades políticas, con los consecuentes riesgos que esto conlleva para su independencia. Pronósticos macroeconómicos propios. En cuanto a la inclusión dentro de las funciones de los consejos fiscales de la función de hacer previsiones y pronósticos macroeconómicos, tiene como aspecto a favor que se dota a los ciudadanos de una previsión más independiente de la situación macroeconómica del país, así como la posibilidad de contrastar estas previsiones con las realizadas por el gobierno. Como aspectos negativos, cabe alegar que para desempeñar esta nueva función se requiere un incremento de recursos considerable y que, dado el alcance global de las previsiones macroeconómicas, no es inusual que se cometan errores, que podrían afectar a la credibilidad del consejo152. 151 El caso de Letonia es particular. El Consejo de Disciplina Fiscal de la República de Letonia (LFDC) tiene entre sus funciones la de evaluar si el Gobierno sigue los requisitos establecidos en la ley para establecer el marco macroeconómico, si sigue las reglas fiscales durante la preparación y ejecución de los presupuestos, y la de evaluar ex post la ejecución del presupuesto. Además, el LFDC tiene la flexibilidad para abordar otros asuntos importantes con el fin de garantizar la disciplina fiscal, lo que ha permitido que el LFDC, en el año 2017, comenzara a realizar una encuesta a los partidos políticos sobre la adecuación de sus propuestas electorales a la disciplina fiscal. Seguidamente decidió invitar a los diferentes partidos políticos a evaluar el impacto fiscal de sus medidas políticas, mientras el LFDC interviene con el apoyo metodológico. Cfr. Consejo Fiscal Europeo, European Fiscal Board workshop 2019, Independent fiscal institutions in the EU fiscal framework, Bruselas, 28 de febrero de 2019, pp. 83-85. La CPB holandesa evalúa los costes de las diferentes políticas electorales desde el año 1986. Varias semanas antes de las elecciones parlamentarias, la CPB publica la evaluación de los manifiestos electorales (Charted Choices). Aunque los partidos políticos no están obligados a someter sus políticas electorales a la evaluación de la CPB, la mayoría lo hacen, pues no hacerlo supone despertar sospechas entre los votantes sobre que sus políticas no son realistas. Cfr. Consejo Fiscal Europeo, European Fiscal Board workshop 2019, Independent fiscal institutions in the EU fiscal framework, Bruselas, 28 de febrero de 2019, pp. 85- 87. El Reino Unido por el contrario prohíbe expresamente que su consejo fiscal tenga en consideración otras políticas diferentes a la del Gobierno. La OBR debe limitarse a realizar pronósticos macroeconómicos y presupuestarios basados en las propuestas y decisiones actuales del Gobierno, lo que ha sido objeto de críticas por algunos autores. Cfr. Wren-Lewis, Simon, "Fiscal Councils: The UK Office for Budget Responsability" en CESifo DICE Report, n.º 3, 2011, pp.50 y ss. 152 Calmfors, Lars y Wren-Lewis, Simon , “What Should Fiscal Councils Do?”, ob. cit., p.15; Jonung, Lars y Larch, Martin, "Improving fiscal policy in the EU: The case for independent forecasts", en Economic Policy 21, n.º 47, 2006, pp. 7-16; Wren-Lewis, Simon, "Macroeconomic Policy in light of the Credit 102 A mi juicio lo más razonable es que los consejos fiscales se limiten a analizar y avalar o rechazar los escenarios macroeconómicos presentados por el gobierno. Ahora bien, no tiene sentido, como explicaré más adelante con ocasión del consejo fiscal español, que los consejos se limiten simplemente a avalar o no los pronósticos macroeconómicos del gobierno. En mi opinión, los consejos fiscales deben analizar y evaluar los escenarios macroeconómicos del gobierno así como su adecuación a los escenarios fiscales, y en el caso de no avalar los primeros me parece lógico que el gobierno estuviera obligado a revisar sus previsiones o, al menos, a tener en cuenta los comentarios aportados por la institución independiente153. Cálculo de los costes de las políticas del gobierno. Algunos consejos como los de Australia, Austria, Canadá, Corea, Estados Unidos, Irlanda, Italia, Méjico, los Países Bajos, la República Checa y el Reino Unido también incluyen dentro de sus funciones la de calcular los costes de las diferentes políticas llevadas a cabo por el gobierno, aunque no todos lo hacen con el mismo alcance, por ejemplo, la CBO de Estados Unidos calcula el coste de todos los proyectos de ley remitidos por los comités del Congreso y la PBO de Canadá, más selectiva, sólo analiza los costes de aquellas políticas de mayor impacto en la economía del país. Esta función quizás puedan desempeñarla los consejos fiscales con más recursos, pero es una función de imposible cumplimiento para los nuevos consejos fiscales, tanto porque no disponen de recursos suficientes para llevarla a cabo como porque, a mi juicio, supone ampliar las funciones de los consejos fiscales de manera excesiva, impidiendo a éstos centrarse en sus funciones esenciales, relativas a la emisión de análisis independientes sobre la adecuación de las políticas de los gobiernos a los objetivos fiscales establecidos ex ante. Análisis del empleo y el crecimiento del país. En cuanto a la posibilidad de aumentar el contenido de sus funciones, éstas podrían extenderse al empleo y al crecimiento del país. Como argumentos a favor cabe decir que existe una estrecha relación entre el empleo y Crunch: The Return of Counter-Cyclical Fiscal policy?”, en Oxford Review of Economic policy, n.º 26, 2010. 153 Gordo, Esther, Hernández de Cos, Pablo y Pérez, Javier, "Instituciones fiscales independientes en España y en la UEM", ob. cit., p. 33. 103 la sostenibilidad fiscal, por lo que si el análisis de ambos aspectos se concentrara en un mismo consejo fiscal con una reputación sólida se podría conseguir una mayor atención del público. Por último, en los países más pequeños, donde los expertos en materias presupuestarias no son demasiados o, incluso, forman parte de un círculo social reducido, la concentración de diferentes materias en una misma institución puede facilitar la agrupación del personal con competencias suficientes154. Sin embargo, como aspectos negativos, no debe olvidarse, por un lado, que ampliar las funciones de cualquier institución implica un incremento de los recursos a ellas destinados y, por otro lado, que puede ponerse en riesgo el orden de prioridades, desviando la atención pública hacia cuestiones menos relevantes que la sostenibilidad financiera pero sobrevaloradas por su impacto en el corto plazo (por ejemplo, el paro juvenil o propuestas específicas sobre impuestos). Recomendaciones sobre regulación normativa. Una última función que pueden realizar los consejos fiscales es emitir recomendaciones sobre regulación normativa, pero se trata de una función arriesgada y a mi juicio poco recomendable, en tanto puede poner en entredicho la independencia política de la institución. Esto hace que aquellos consejos que emiten recomendaciones normativas lo hagan con un alcance muy limitado, como sucede en Austria, Bélgica, Dinamarca, Grecia, Hungría y Suecia155. 154 En los países más pequeños existe un riesgo mayor de que, por el hecho de que dentro del sector todos o muchos se conozcan entre ellos, sus consejos sean menos independientes. En estos casos, los evaluadores conocen a quienes son evaluados, por ejemplo, porque han trabajado o estudiado juntos en el pasado. En estos casos, no parece desacertado recurrir a miembros que procedan del extranjero, ajenos a ese sector en el ámbito nacional. Los evaluadores externos, por un lado, suelen desempeñar sus funciones durante periodos más cortos de tiempo, por lo que les puede resultar difícil en ocasiones anteponer sus decisiones a las de otros miembros con más antigüedad. Por otro lado, su incorporación puede presentar ventajas como un indudable incremento de la presión sobre los gobiernos, una mayor importancia para los medios extranjeros, una mayor independencia y una posición más crítica con las medidas propuestas o seguidas por los gobiernos. 155 El Consejo Fiscal de Austria proporciona asesoramiento normativo sólo en relación con la ley orgánica de presupuestos. El High Council of Finance belga recomienda cada año normativa sobre el endeudamiento público para todos los niveles de gobierno (publica dos informes al año, uno en relación con el endeudamiento del sector público y otro sobre la ejecución del programa de estabilidad, limitando sus recomendaciones normativas al problema del endeudamiento público). En Grecia, la Parliamentary Budget Office proporciona asesoramiento normativo en relación con la política fiscal y las reformas estructurales y el Hellenic Fiscal Council da consejos sobre cómo el gobierno puede ajustar los ingresos y los gastos para cumplir con las normas fiscales. El consejo fiscal checo puede proporcionar recomendaciones sobre la sostenibilidad fiscal. En Finlandia, la National Audit Office of Finland acaba de incluir entre sus funciones la de emitir recomendaciones normativas y el Finnish Economic Policy Council –aunque no proporciona asesoramiento normativo- está encargado de evaluar la idoneidad de los objetivos de la política económica y los medios para lograr los objetivos de la política fiscal, proporcionando recomendaciones en estas áreas. En Alemania, el consejo 104 D) Integración en el sistema institucional estatal Es obvio -y por ello unánime la doctrina- que los consejos fiscales deben ser adecuados para la situación particular de cada país156. Los consejos fiscales tienen que proporcionar análisis imparciales que permitan determinar las consecuencias de las diferentes estrategias políticas, evaluar en qué medida las políticas establecidas contribuyen a lograr los objetivos, fomentar la coordinación entre las diferentes administraciones públicas, evaluar los riesgos fiscales y proponer estrategias de mitigación de riesgos, etc. Estas funciones sólo puede llevarlas a cabo un órgano nacional, cuya misión y cuya estructura estén adaptados e integrados en el sistema institucional y social del estado sobre el que se van a pronunciar. Deben ajustarse a la idiosincrasia de su país, adecuados tanto para su situación fiscal, como para su situación política, social, económica y financiera, como también para su sistema institucional, estructura de los partidos políticos, interacción entre los políticos y los votantes, acuerdos presupuestarios entre las diferentes instituciones, etc. Sería un error copiar el modelo establecido en otro país porque son las necesidades y el marco institucional nacional los que deben dar forma a cada consejo fiscal. Por eso, debido a la diversidad de los países, es muy complicado establecer pautas o reglas generales entre los diferentes consejos. El profesor Michal Horváth ha analizado la relación entre la efectividad de los consejos fiscales y la integración de los mismos en sus respectivos sistemas institucionales, y ha fiscal puede hacer recomendaciones en relación con la política fiscal si existe riesgo de vulneración de las reglas. El consejo fiscal húngaro, aunque puede hacerlas, se abstiene de hacer recomendaciones normativas directas y se limita a presentar opciones para adherirse a la regla de la deuda. Los consejos fiscales coreano y estadounidense también están habilitados legalmente para hacer recomendaciones sobre regulación, pero en la práctica se abstienen. En Portugal, el consejo publica opiniones sobre el escenario macroeconómico, el programa de estabilidad, las finanzas subnacionales y la reforma de la ley marco presupuestaria. Y finalmente, en España, la AIReF está habilitada legalmente para incluir ciertas recomendaciones en sus informes. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019. 156 Debrun, Xavier, Hauner, David y Kumar, Manmohan S., "Independent Fiscal Agencies", ob. cit., p.65; Kopits, George, "Independent Fiscal Institutions: Developing Good Practices", ob. cit., p.3; OECD, Designing effective independent fiscal institutions, OECD Publishing, 2017, p.2; Hagemann, Robert, "How Can Fiscal Councils Strengthen Fiscal Performance?", ob. cit., pp. 79-82. 105 llegado a la conclusión de que es mayor la eficacia de aquellos consejos que surgieron como consecuencia de una iniciativa nacional157. Según este autor, esta es una explicación de por qué los consejos fiscales de países como Holanda, el Reino Unido, Portugal, Eslovaquia, Suecia o España están mejor posicionados para condicionar las decisiones que toman los gobiernos de esos Estados en sus procesos presupuestarios, que los consejos fiscales de países como Luxemburgo, Alemania, Grecia, Lituania, Estonia, Chipre o Irlanda, que necesitan ser fortalecidos158. Me permito poner en cuestión la conclusión del profesor Horváth pues me parece que no existe esa iniciativa nacional para la creación de los consejos fiscales, que todos los países de la Unión –o casi todos- los crearon presionados –si no obligados- por las instituciones comunitarias. España es un buen ejemplo. E) Independencia e imparcialidad La principal característica que debe reunir toda institución fiscal es su independencia, política y operativa159. Para los consejos fiscales no es fácil conseguirla, y tampoco mantenerla160. 157 Horváth, Michal, "European Fiscal Compact in Action: Can Independent Fiscal Institutions Deliver Effective Oversight?", ob. cit., pp. 6 y ss. 158 A pesar de ser un modelo de independencia, el Consejo Fiscal de Suecia depende del Ministerio de Hacienda y su presupuesto es propuesto por el Gobierno y decidido por el Parlamento como una línea separada en el presupuesto anual. Las funciones del Consejo de Política Fiscal son establecidas por el Gobierno. La herramienta principal del consejo para comunicar sus análisis es el informe anual publicado en primavera. Poco después de su publicación, el informe anual se presenta en una audiencia abierta ante el Comité de Finanzas del Parlamento, donde también participa el Ministro de Finanzas. El informe es tomado en consideración por el Comité de Políticas Económicas del Gobierno; y el Gobierno responde al informe del consejo en el proyecto de ley de presupuestos, generalmente en septiembre del mismo año. Aunque el consejo no tiene poderes formales, tiene fuerza en el debate público y en la formulación de políticas. Cfr. Consejo Fiscal Europeo, European Fiscal Board workshop 2019, Independent fiscal institutions in the EU fiscal framework, Bruselas, 28 de febrero de 2019, pp. 109-111. 159 Se puede diferenciar entre independencia de la política partidista e independencia operativa de los consejos fiscales. Para asegurar la primera se recurre frecuentemente a garantías legales, pero sólo éstas no son suficientes, pues influye la reputación y la práctica que los consejos sean capaces de establecer en el sistema institucional de cada uno de sus países, lo que pone en una situación más favorable a los consejos fiscales más veteranos. En cuanto a la independencia operativa, o capacidad de operar de manera independiente, depende en gran medida de su nivel de recursos humanos y de su presupuesto –y de que éstos no puedan ser recortados arbitrariamente por los gobiernos-. Cfr. VVAA, “Independent fiscal institutions: recent trends and performance”, ob. cit., pp. 9-11. 160 Calmfors, Lars y Wren-Lewis, Simon, “What Should Fiscal Councils Do?”, ob. cit., pp.16-18; Debrun, Xavier, Hauner, David y Kumar, Manmohan S., "Independent Fiscal Agencies", ob. cit., p.65; Kopits, George, "Independent Fiscal Institutions: Developing Good Practices", ob. cit., p.3; Beetsma, Roel y Debrun, Xavier, "Fiscal Councils: Rationale and Effectiveness", ob. cit., pp. 19 y 20; International 106 En primer lugar, los consejos fiscales tienen dificultades para ganarse una reputación y la confianza de los ciudadanos y de los medios de comunicación desde sus inicios. En este sentido, la OBR del Reino Unido y la CBO de Estados Unidos pueden considerarse buenos ejemplos. El consejo de Bélgica, en cambio, tiene una independencia más limitada, pues está presidido por el Ministro de Finanzas y su secretaría depende del Gobierno federal161. Menos habitual es el caso de Holanda, país en el que la Oficina de Análisis de Políticas Económicas (CPB) depende del Ministerio de Asuntos Económicos y, sin embargo, ha logrado una considerable independencia, con autonomía sobre su trabajo y la separación física de sus oficinas. En segundo lugar, las instituciones fiscales siempre son susceptibles a las amenazas que el gobierno pueda realizar sobre sus recursos y su financiación. En este sentido cabe mencionar Canadá y Suecia, donde las tensiones entre sus Gobiernos y sus consejos fiscales sobre las evaluaciones de las medidas fiscales terminaron en amenazas al presupuesto de las instituciones fiscales162. Y en tercer lugar, tampoco son infrecuentes las reticencias de las administraciones públicas para facilitar información -un buen ejemplo en este aspecto es Canadá-. Estas dificultades ya han tenido consecuencias negativas sobre los consejos fiscales de algunos países, como Hungría o Venezuela, donde los gobiernos, intolerantes con las críticas de estas instituciones fiscales, les denegaron el acceso a casi toda la información y realizaron drásticos recortes sobre su financiación, evitando de esta forma que pudieran continuar con su actividad. El Consejo Fiscal de Hungría. El Fiscal Council of Hungary, siguiendo el estudio realizado por George Kopits, perdió toda su financiación y fue abolido por el primer ministro Viktor Orbán a finales del año 2010163. Hungría sufrió una grave crisis económica y un deterioro de las finanzas públicas entre los años 2000 y 2006, agravada, Monetary Fund, The functions and impact of Fiscal Councils, International Monetary Fund, 2013, pp. 45- 47. 161 Los consejos fiscales de Eslovenia, Chile y Perú también están adscritos al Ministerio de Hacienda. 162 Kopits, George, “Some myths about independent fiscal institutions”, en VVAA, Independent Fiscal Councils: Watchdogs or lapdogs? (eds. Roel Beetsma y Xavier Debrun), CEPR Press, Londres, 2018, p. 148. 163 Kopits, George, "Independent Fiscal Institutions: Developing Good Practices", ob. cit., pp. 5-13. 107 entre otros motivos, por la falta de transparencia y de información, el retraso en reconocer la gravedad de la situación, unas previsiones demasiado optimistas y la consecuente falta de credibilidad del Gobierno. En 2008, después de un año de negociaciones, el Parlamento aprobó la ley de responsabilidad fiscal que, entre otras medidas, creó el consejo fiscal húngaro. Este organismo contaba con su propio personal técnico y no tenía autoridad legal para hacer cumplir sus evaluaciones. Su órgano de decisión constaba de tres miembros propuestos por el presidente de la República, el gobernador del Banco Nacional de Hungría y el presidente de la Oficina de Auditoría del Estado, y con la aprobación del Parlamento. En el verano de 2010, el consejo fiscal húngaro empezó a funcionar con el objetivo de restaurar la credibilidad de las finanzas públicas del país, cumplir las reglas y objetivos fiscales de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y ofrecer una mayor publicidad en la información y los datos fiscales. El consejo fiscal húngaro fue creado por el Parlamento y sólo éste podía abolirlo, tenía un alto grado de independencia, tanto del Gobierno como del Parlamento, sus miembros no podían haber estado afiliados a un partido político en los cuatro años anteriores a su nombramiento, éste tenía lugar cada nueve años y no era renovable, tenía una buena relación con el resto de instituciones del Estado y su actividad financiera era supervisada por la Oficina de Auditoría del Estado. Su estructura sólo presentaba un defecto: su financiación se asignaba anualmente, coincidiendo con la legislatura. Pero en conjunto, era un consejo fiscal considerado ejemplar, con una base sólida y versátil. El Gobierno socialista húngaro intentó desviarse de los principios establecidos en la ley y aprobó el proyecto de los presupuestos de 2010 en contra de las advertencias del consejo fiscal. Seguidamente, ante sucesivos escándalos sobre determinadas empresas públicas, el Gobierno propuso una enmienda para eliminar la obligación de informar periódicamente sobre las cuentas de las empresas estatales, que finalmente no fue aprobada. Sí la consiguió aprobar el partido conservador que se sucedió en el Gobierno. Fidesz aprobó la enmienda y modificó el límite de déficit pese a las advertencias del consejo. Los proyectos de ley de presupuestos aprobados tampoco cumplían las reglas ni tenían en consideración las recomendaciones del consejo fiscal. Pero no sólo con eso, el Gobierno desconfió de todas las instituciones fiscales anteriores e introdujo a políticos suyos en las mismas. El consejo fiscal intentó aprovechar su presencia en los medios y la situación paso a ser mediática tanto a nivel nacional como internacional. Ante esto, el 108 Gobierno, excusándose en necesidades de ahorro presupuestario, presentó una propuesta para modificar el consejo fiscal y reducir sus competencias. De esta manera el nuevo consejo fiscal húngaro pasó a contar con un presidente elegido por el presidente de la República y con dos miembros, el gobernador del Banco Central y el presidente de la Oficina Estatal de Auditoría de Hungría (State Audit Office), y vio limitadas sus funciones al análisis de la ley de presupuestos. La conclusión no es otra que la de que, si los gobiernos se lo proponen, tarde o temprano, valiéndose de unos medios o de otros, terminan con la independencia de los consejos fiscales. El funcionamiento de los consejos fiscales independientes reclama como presupuesto un Estado de derecho y una democracia constitucional consolidada; sin división de poderes es imposible. No debe ser olvidado el caso de Hungría, que muestra como igual que el Estado crea un consejo fiscal también puede moldearlo a su antojo. Para lograr que un consejo fiscal sea fuerte y sólido debe contar con la cooperación del sistema político de su país en general, apoyo que no sólo debe ser de iure sino también de facto164. El objetivo es prohibir cualquier intervención de los gobiernos en el trabajo de los consejos fiscales. Por este motivo, cuando se crea una institución fiscal se debe buscar que reúna el mayor número posible de características que protejan su independencia. F) Creación por ley La mayoría de los países de la Unión Europea han otorgado una base legal a sus consejos fiscales, incluso constitucional, como es el caso de Alemania (el Consejo de Estabilidad), Eslovaquia o Italia165. La misión y las funciones del consejo, así como las garantías para proteger su independencia también se recogen en la ley. 164 Kasperskaya, Yulia y Xifré, Ramón, "Los primeros años de la AIREF en el contexto del marco fiscal de la Unión Europea", ob. cit., pp. 72 y 73. En el mismo sentido, Debrun, Xavier, Hauner, David y Kumar, Manmohan S., "Independent Fiscal Agencies", ob. cit., pp. 46 y 47. 165 El 83 por ciento de los países que forman la OCDE han regulado sus consejos fiscales a través de una ley. Sólo Hungría, Italia, Lituania y la República de Eslovaquia lo han hecho a través de sus textos constitucionales. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019; OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2021. 109 G) Relación con el parlamento La función de los consejos fiscales es de naturaleza esencialmente consultiva, para asegurar a través de la emisión de informes, un mejor conocimiento -más imparcial- de la situación fiscal, que permita una interpretación más informada y realista de la política económica del gobierno. Como se ve, las instituciones fiscales independientes no tienen una función de control de la gestión financiera y presupuestaria; función que sigue perteneciendo a los tribunales de cuentas o a las instituciones de auditoría independientes. Las actividades de los consejos fiscales están dirigidas esencialmente a reforzar la rendición de cuentas y estimular la responsabilidad fiscal de los gobiernos, así como a consolidar el poder de los parlamentos para decidir sobre el destino del dinero público. Se articulan en su mayoría como órganos auxiliares del parlamento en su función de control presupuestario. Por esta razón, la elección más natural es la de establecer un vínculo estricto entre el consejo fiscal y el parlamento. Y así ocurre en algunas ocasiones, los consejos fiscales se sitúan dentro de los parlamentos y reciben el nombre de oficina presupuestaria del parlamento. En estos casos, los consejos también deben estar provistos de autonomía funcional para no confundirse con otras oficinas existentes en muchos parlamentos que apoyan las decisiones en el área de las finanzas públicas -oficinas internas o unidades de servicio presupuestarias-166. En la práctica sorprende que la mayoría de los consejos fiscales dependan del gobierno y no del parlamento167. Sólo los consejos fiscales de algunos países como Australia, Italia, Austria, Luxemburgo, Finlandia, Corea, México, Canadá y Estados Unidos han adoptado la forma de oficina presupuestaria independiente vinculada del parlamento. La casuística permite, en cualquier caso, apreciar consejos fiscales muy dispares. La Oficina de Responsabilidad Presupuestaria del Reino Unido, por ejemplo, rinde cuentas 166 Magarò, Patrizia, "Independent Fiscal Institutions: A comparative analysis", en Transylvanian Review of Administrative Sciencies, n.º 39, 2013, pp.71 y 72. 167 Sólo 11 de los 36 consejos fiscales que existen en la OCDE tienen forma de oficina presupuestaria del parlamento, 22 tienen forma de consejo fiscal -tal y como se ha definido por la reciente literatura europea- , y 3 (Finlandia, Francia y Lituania) han sido configurados como instituciones de auditoría. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019. 110 tanto al ejecutivo y como al parlamento. La diversidad hace que países como Suecia o Irlanda hayan optado por consejos pequeños formados principalmente por académicos, o que países como Austria, Bélgica y Dinamarca permitan que las partes interesadas o grupos de interés propongan a algunos de los miembros del consejo. Algunos países han apostado por ubicar sus consejos bajo otra autoridad independiente168. El Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP) depende Tribunal de Cuentas francés, debido a la buena reputación, independencia y credibilidad que éste tiene en Francia. Otros países cuyos consejos fiscales dependen de una autoridad diferente son Austria y Eslovaquia, en este caso sus consejos dependen, al menos en cierta medida, de los bancos centrales169. Establecer los consejos fiscales bajo los tribunales de cuentas o los bancos centrales, puede comprometer en mayor medida su independencia. Los tribunales de cuentas, pon un lado, desempeñan una labor de auditoría con carácter ex post, diferente a la desempeñada por los consejos fiscales. Los bancos centrales, por otro lado, centran sus funciones en el ámbito de la política monetaria, por lo que su independencia se puede ver afectada al incluir dentro de su estructura un consejo dedicado a la política fiscal. Creo que la mejor manera de proteger la independencia de un consejo fiscal es que dependa del parlamento (pues éste desempeña la función de control presupuestario) y no del ejecutivo ni del tribunal de cuentas ni del banco central. Se han expuesto dos argumentos en defensa de que los consejos fiscales dependan del ejecutivo que no me parecen acertados. El primero es que el coste de interferir en el trabajo del consejo es menor para los parlamentarios (menos conocidos) que para los miembros del gobierno (con mayor presencia mediática), y el segundo es que en una democracia parlamentaria, la diferencia entre que el consejo fiscal dependa del parlamento o del gobierno no es tan grande porque los diputados habitualmente no actúan con independencia respecto del gobierno170. Me parece que la menor presencia mediática 168 OECD, Designing effective independent fiscal institutions, OECD Publishing, 2017, pp.3-5. 169 Así, el Oesterreichische National Bank proporciona personal para el Consejo Fiscal de Austria y el Národná banka Slovenska (NBS) financia el Consejo Fiscal de la República de Eslovaquia. 170 Fernández-Wulf Barreiro, Paula, "Límites constitucionales al gasto público: Suecia, Reino Unido, Suiza, Chile y Alemania", en Fundación de Estudios de Economía Aplicada, enero 2012, pp.25-26. [En línea:https://www.fedea.net/limitesconstitucionales/comparando_limites_constitucionales.pdf]. 111 de los parlamentarios no los va a llevar a interferir más sobre los consejos fiscales porque la posible reputación afectada no es tanto la de los políticos individuales como la de los partidos políticos y sus correspondientes grupos parlamentarios, y me parece que la dependencia de los diputados respecto del gobierno depende de la suma de escaños que haya obtenido cada partido en las asambleas legislativas, por lo que siempre que el gobierno no cuente con mayoría absoluta en el parlamento, el resultado de las decisiones parlamentarias puede discrepar de las del gobierno. Decir lo contrario, es reconocer definitivamente que las democracias parlamentarias no son compatibles con el principio de división de poderes. Además, el consejo fiscal debe rendir cuentas al parlamento dentro de su función de control auxiliar, enviándole los informes emitidos con tiempo suficiente para contribuir a los debates presupuestarios, y el presidente o los miembros del órgano de decisión deben comparecer ante la comisión parlamentaria de presupuestos171. Desde un punto de vista de la función de control, los consejos fiscales no pueden planificarse como una respuesta tecnocrática a las crisis para evitar que los representantes políticos sean, como hasta ahora, quienes tomen las decisiones sobre la política fiscal; el fin de los consejos debe estar dirigido reforzar la actividad de control sobre el gobierno, que continúa residiendo en el parlamento. La actividad de los consejos concebida como refuerzo de las funciones realizadas por las asambleas legislativas. Se puede concluir, por lo tanto, que con independencia de su ubicación orgánica y de sus funciones, los consejos fiscales son órganos auxiliares del parlamento en la función de control presupuestario. H) Objetividad y transparencia en los nombramientos del personal Libertad para contratar y mandatos largos no renovables. La literatura internacional recomienda que la contratación del personal de los consejos fiscales se realice a través de concurso abierto y público, sin ninguna vinculación con otras instituciones públicas y 171 Todos los consejos fiscales de los países que forman parte de la OCDE hacen llegar sus informes más importantes al parlamento y sus representantes participan en audiencias parlamentarias, a excepción del High Council of Finance belga y el Independent Advisory Board alemán. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019. 112 privadas172. También que su plantilla esté compuesta por académicos (teóricamente, son los trabajadores más independientes, tanto por su dedicación a la investigación como por, se presupone, su mayor desvinculación de la política -habría un alto coste reputacional en el ámbito académico para aquellos investigadores que aportasen análisis influenciados políticamente-), expertos en finanzas de la Administración (tienen un buen nivel técnico en presupuestos y contabilidad pública, pero pueden guiarse por intereses relacionados con su carrera profesional dentro de la Administración), analistas del sector financiero y políticos (con conocimientos más prácticos y -a diferencia de lo que ocurre a veces con los académicos- más cercanos al “mundo real”), que pueden otorgar una mayor independencia al consejo en el caso de que, perteneciendo a partidos políticos de distinta ideología, coincidan en sus conclusiones173. En todo caso, creo que debe prestarse más atención a que los miembros de los consejos fiscales sean seleccionados a través de un baremo por su mérito y competencia técnica que a su profesión o su afiliación política174. Para lograr la mayor independencia, el órgano de decisión debe tener garantizada por ley plena libertad para contratar a su personal. Así se da en la mayoría de los consejos, aunque no en todos. Algunos consejos también cuentan con personal de otros organismos como el banco nacional, el ministerio de finanzas, el tribunal de cuentas e, incluso, el Fondo Monetario Internacional; es el caso de Austria, Bélgica, Luxemburgo, Francia, Irlanda y el Reino Unido175. 172 No es así en Suecia y en Bélgica. El primero cuenta con la colaboración del National Institute of Economic Research y la National Financial Management Authority, y el segundo, cuenta con la colaboración del National Accounts Institute y la Secretariat of the Council of Ministers. 173 Fernández-Wulf Barreiro, Paula, "Límites constitucionales al gasto público: Suecia, Reino Unido, Suiza, Chile y Alemania", ob. cit. pp.27-28. 174 Kopits defiende que los consejos fiscales no deben ser partidistas y deben estar formados por expertos independientes. Considera que los consejos no tienen que ser bipartidistas o multipartidistas, es decir, no deben estar compuestos por personas designadas por los diferentes partidos políticos y por los gobiernos regionales a fin de lograr una pluralidad de representaciones y opiniones, como ocurre en Alemania, Austria y Bélgica. Cfr. Kopits, George, “Some myths about independent fiscal institutions”, ob. cit., p. 149. 175 Hay países en los que la libertad del consejo para contratar a su personal está limitada. El consejo fiscal griego selecciona a su personal, pero la decisión final de contratación queda en manos del Parlamento. En Irlanda, el Consejo requiere una aprobación previa del Gobierno para contratar a su personal. Y en Corea, el personal de la NABO es designado y despedido por el director del consejo, pero los jefes de división son designados y despedidos por el presidente de la Asamblea Nacional. Cfr. von Trapp, Lisa, “Evolución del proceso legislativo de presupuesto y de las instituciones fiscales independientes”, ob. cit., p. 225. El consejo fiscal belga ni siquiera tiene su propio personal –éste es personal del Ministerio de Hacienda- y los procedimientos específicos para su nombramiento han generado dudas sobre su independencia funcional. Cfr. VVAA, “Fiscal councils in federal or decentralised countries: Belgium, Germany and 113 Es muy frecuente también que parte del personal de los consejos fiscales haya trabajado con anterioridad, no sólo en los bancos nacionales de los Estados sino, en bancos privados. Tal es el caso de la OBR del Reino Unido que ha contado con personal procedente del Banco de Inglaterra y del Banco Santander, o del Irish Fiscal Advisory Council con personal procedente del Banco de Inglaterra, del Banco Central de Irlanda y del Banco Central de Holanda. En algunos casos, a su vez, la contratación puede estar limitada por las regulaciones sobre el empleo público, como sucede en Irlanda o España, lo que limita la independencia de estos consejos fiscales. Más peculiar es la organización de la NABO de Corea, pues es el presidente de la Asamblea Nacional el que nombra y cesa al personal directivo y el director de la NABO nombra y cesa a otros funcionarios176. Lo importante a mi juicio para asegurar la independencia de un consejo fiscal no es tanto la procedencia del personal contratado como que efectivamente el consejo pueda gestionar libremente la contratación de su personal y que su órgano de decisión sea nombrado por el parlamento para mandatos largos no renovables. Es decir, que los nombramientos de los altos cargos del consejo sean por un largo periodo de tiempo y que sus mandatos no sean renovables, evitando así que altos cargos del consejo se muevan por el interés de volver a ser reelegidos. La medida de que los nombramientos sean a largo plazo, evita que los periodos de los miembros de los órganos de decisión del consejo coincidan con los periodos establecidos para los mandatos electorales, que pueden poner en entredicho la independencia del consejo fiscal. Como explico más adelante, uno de los Spain”, en VVAA, Independent Fiscal Councils: Watchdogs or lapdogs? (eds. Roel Beetsma y Xavier Debrun), CEPR Press, Londres, 2018, pp. 85-90. El consejo austriaco (FISK) elige qué personal desea que le sea trasladado del personal del Banco Central austriaco. El personal del consejo belga es propuesto por el Ministerio de Finanzas y designado por el Ministro de Finanzas federal. En Estonia, el personal del consejo es proporcionado por el Banco Central. En Luxemburgo, el consejo elige qué personal desea que le sea trasladado dentro del personal del Ministerio de Finanzas. Y finalmente, los consejos fiscales de Irlanda y Reino Unido cuentan con miembros procedentes del FMI. Cfr. von Trapp, Lisa, “Evolución del proceso legislativo de presupuesto y de las instituciones fiscales independientes”, ob. cit., p. 225. 176 OECD, Designing effective independent fiscal institutions, OECD Publishing, 2017, p.8. 114 principales obstáculos a la independencia del consejo fiscal español reside en que es el Gobierno el que en última instancia decide sobre su personal. La duración del mandato y la posibilidad de renovar suelen estar previstos en la ley177. El principal inconveniente para la contratación por mandatos largos y a tiempo completo reside en la contratación de académicos, que a menudo demandan contratos por mandatos no muy largos y a tiempo parcial (así ocurre, por ejemplo, en los consejos fiscales de Irlanda (IFAC) y Suecia (FPC)178. No obstante, en la mayoría de los casos la duración de los mandatos está entre tres años (Dinamarca y Suecia) y siete años (Holanda, Portugal, la República de Eslovaquia y Canadá)179. Composición y nombramiento del órgano de decisión. Algunos consejos fiscales están dirigidos por una única persona y otros por un comité180, pero en ambos casos debe tratarse de profesionales sin afiliación política, libres de cualquier conflicto de intereses y nombrados por un periodo de tiempo no renovable más largo que el mandato del gobierno181. En mi opinión los miembros del órgano de decisión de los consejos fiscales 177 Según la OCDE, todos los Estados cumplen con la regulación legal de la duración de los mandatos de los órganos de decisión de los consejos fiscales y la posibilidad de renovar. La única excepción es la National Assembly Budget Office (NABO) de Corea, donde se ha establecido que el presidente renuncie cada dos años cuando cambie el presidente de la Asamblea Nacional. 178 El número de consejos fiscales que ha optado por puestos a tiempo completo para los miembros de los órganos de decisión es muy similar al de consejos que han optado por puestos a tiempo parcial. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019; OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2021. 179 A modo de excepción, se puede citar el consejo fiscal rumano en el que la duración prevista para el mandato de sus miembros es de nueve años. En cualquier caso, la casuística hace que sea difícil generalizar sobre la duración de los cargos de los consejos fiscales, pues dentro de un mismo consejo a veces se prevén periodos diferentes para unos y otros miembros; además, algunos mandatos son renovables una vez, otros dos y otros miembros no pueden ser renovados en sus cargos. 180 El órgano de decisión es diferente en unos y en otros consejos fiscales. Algunos consejos de países como Australia, Canadá, Corea, México, Estados Unidos, los Países Bajos o España tienen un liderazgo individual, y otros como Austria, Bélgica, Dinamarca, Irlanda, Portugal, la República de Eslovaquia, Suecia, el Reino Unido o Italia, cuentan con un órgano colectivo. Sí llama la atención que la mayoría de los consejos fiscales que tienen una estructura basada en un liderazgo individual dependen del ejecutivo y, aquellos consejos que se ubican bajo el parlamento tienen, por lo general, un órgano de decisión colectivo. De los 36 consejos fiscales de los países de la OCDE, 13 tienen un liderazgo individual y 23 están representados por un órgano colectivo. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019; OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2021. 181 Por un lado, la mayoría de los consejos fiscales tienen establecidas remuneraciones para sus miembros. Las excepciones son los consejos fiscales de Alemania, Austria, Bélgica, y Francia. En Hungría, el presidente es remunerado en función de su puesto de presidente en el consejo fiscal, sin embargo, los 115 deben ser nombrados por el parlamento, para asegurar lo máximo posible su independencia. En casi todos los países los presidentes son nombrados por el ejecutivo o el parlamento, aunque en algunos casos son propuestos por otras partes interesadas o grupos de interés182. La casuística permite apreciar cómo el presidente del consejo finlandés es elegido por el Auditor General –elegido, a su vez, por el Parlamento- o cómo en algunos países, como Irlanda, Portugal o Suecia, se permite que los miembros del consejo no sean nacionales, ampliando así el abanico de posibles nombramientos y reforzando la independencia de la institución183. Cuando es el parlamento el que nombra a los miembros del órgano de decisión, a veces se establecen procedimientos de salvaguardia adicionales, como someter el nombramiento de los miembros a la autorización del pleno de la cámara parlamentaria (es el caso de Méjico) o a determinados comités, como ocurre en Italia, donde los miembros son seleccionados por los presidentes de las cámaras parlamentarias de una lista de 10 candidatos presentada por sus comités responsables de las finanzas públicas). En Estado Unidos, el órgano de decisión de la CBO es nombrado por el presidente de la Cámara de Representantes y por el presidente del Senado, tenidas en cuenta las recomendaciones recibidas de los Comités sobre el Presupuesto de ambas cámaras184. En la mayoría de los países, los órganos de decisión de sus consejos fiscales son nombrados por el gobierno, pero en otros participan diferentes instituciones nacionales185. miembros del consejo no son remunerados como tales, sino en función de sus otros puestos en el Banco Central y en la Agencia Estatal de Auditoría. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019; OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2021. Por otro lado, es importante que los miembros de los consejos no estén afiliados a ningún partido político; es cuestionable la independencia del Consejo Superior de Finanzas de Bélgica, cuyo presidente es el ministro de finanzas. 182 De los 36 consejos fiscales creados dentro de los países de la OCDE, en 21 el parlamento contribuye al nombramiento de sus miembros, en 5 lo hace de manera muy indirecta o casi inexistente y en 10 no interviene. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019. 183 Debrun, Xavier y Kinda, Tidiane, "Strenthening Post-Crisis Fiscal Credibility: Fiscal Councils on the Rise - A New Dataset", ob. cit., p. 688. 184 OECD, Designing effective independent fiscal institutions, OECD Publishing, 2017, p.7. 185 En los procedimientos establecidos en la mayoría de países para nombrar a los miembros de los órganos de decisión de sus consejos fiscales se establece, de un modo u otro, la participación del parlamento, pero la aprobación definitiva recae sobre el gobierno. 116 Verbigracia, en Francia, el presidente del High Council of Public Finance –que es el presidente del Tribunal de Cuentas francés- nombra a cuatro magistrados del Tribunal de Cuentas y el resto son expertos en economía y finanzas nombrados por el presidente de la Asamblea Nacional, el presidente del Senado, los presidentes de los Comités de Finanzas de la Asamblea Nacional y del Senado, el presidente el Consejo Económico, Social y Ambiental, además del director general del Instituto Nacional de Estadística y Estudios Económicos que también es miembro186. En Portugal, cada uno de sus cinco miembros es designado por el Gobierno a propuesta conjunta del presidente del Tribunal de Cuentas y el Gobernador del Banco Central187. En Bélgica, tres de los doce miembros que forman el Consejo son nombrados por el Banco Nacional de Bélgica, uno por el Ministro de Hacienda, uno por el Ministro de Presupuestos y uno conjuntamente por los Ministros de Hacienda y Presupuestos188. Y, como último ejemplo, en Alemania el Independent Advisory Board del Consejo de Estabilidad está formado por un representante del Deutsche Bundesbank, uno el Consejo Alemán de Expertos Económicos, uno de los institutos de investigación involucrados en la preparación del Pronóstico Económico Conjunto, cuatro expertos nombrados por un período de cinco años por representantes de la Federación y los Länder en el Consejo de Estabilidad, y dos expertos más –también por cinco años- nombrados por las asociaciones nacionales de autoridades locales y las organizaciones nacionales de los fondos de seguridad social189. No tiene sentido que en la mayoría de países los órganos de decisión de sus consejos fiscales sean nombrados por el gobierno, pues es a éste al que tienen que controlar después. En mi opinión, los miembros de los órganos de decisión de los consejos fiscales deberían ser elegidos por el parlamento (o al menos contar siempre con la autorización de éste) o, como ocurre en los países citados anteriormente, por diferentes instituciones 186 Página web del High Council of Public Finance (Francia): https://www.hcfp.fr/en/organization. 187 Página web del Portuguese Public Finance Council (Portugal): https://www.cfp.pt/en/cfp/governing-bodies/senior-board 188 Página web del High Council of Finance (Bélgica): https://www.highcounciloffinance.be/en/high-council-finance 189 Página web del Independent Advisory Board (Alemania): https://www.stabilitaetsrat.de/EN/Beirat/Beirat_node.html https://www.hcfp.fr/en/organization https://www.cfp.pt/en/cfp/governing-bodies/senior-board https://www.highcounciloffinance.be/en/high-council-finance https://www.stabilitaetsrat.de/EN/Beirat/Beirat_node.html 117 nacionales. Particularmente en el caso de España, debido a su distribución territorial, creo que lo más acertado hubiera sido requerir una mayoría cualificada del Pleno del Congreso de los Diputados. Como explico más adelante, el sistema de nombramiento del presidente del consejo fiscal español es problemático hasta el punto de que basta que el partido que está en el Gobierno tenga mayoría simple en el Senado para que pueda nombrar presidente al candidato que desee. Además, las Administraciones territoriales no participan en dicho nombramiento, por lo que debió crearse un consejo de estabilidad similar al alemán, como órgano intermedio entre el Gobierno del Estado y el consejo fiscal o, al menos, preverse la participación del Consejo de Política Fiscal y Financiera en el procedimiento para nombrar al presidente. Finalmente, queda señalar que, igual que para garantizar la independencia de un consejo fiscal es necesario regular correctamente los nombramientos, también es necesario regular los ceses. Los estados deben incluir restricciones a la libertad del gobierno para despedir a los miembros del órgano de decisión de los consejos. Esta cuestión está recogida en la legislación de la mayoría de los países, aunque no en todos. Llama la atención que no se haya incluido referencia expresa en la legislación de países como Austria, Bélgica, Corea o Suecia. En otros países, como Irlanda o el Reino Unido, el cese de los miembros de los órganos de decisión de los consejos requiere la aprobación del Gobierno190. Y en España, como critico después, el procedimiento para cesar al presidente del consejo fiscal español no puede ser menos garantista: la ley orgánica de creación de la AIReF prevé como causa de cese del presidente el mero acuerdo del Gobierno, previa instrucción del expediente del Ministerio de Hacienda, sin participación alguna de las Cortes Generales, a las que el Gobierno únicamente debe poner en conocimiento el cese. I) Acceso a la información Para garantizar el acceso a la información de las administraciones públicas conviene que dicho acceso se regule en la ley y en memorandos de entendimiento191. Australia (PBO), 190 Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019; OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2021. 191 Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, “Defining and enforcing minimum standards for IFIs”, en EU Independent Fiscal Institutions, 2016, pp. 3 y 4. 118 Canadá, Estonia, Finlandia (National Audit Office of Finland), Grecia, Italia, Letonia, Lituania, Portugal, la República de Eslovaquia y Rumanía son algunos ejemplos a seguir en cuanto a este tipo de garantías se refiere. Todas las administraciones públicas de estos Estados están obligadas a ofrecer a los consejos fiscales la información que necesiten. Algunos de estos ordenamientos prevén sanciones o medidas correctivas para las administraciones que incumplan su deber de informar al consejo fiscal. Así ocurre, por ejemplo, en Finlandia (National Audit Office of Finland) y en España, aunque en nuestro país ese sistema sancionador queda vacío de contenido en la práctica, porque el sistema español de medidas correctivas es aplicado por el Gobierno del Estado y lo máximo que puede hacer la AIReF ante incumplimientos del deber de informar de las Administraciones Públicas es publicar una advertencia en su página web. En otros países todavía es muy débil el marco legal para que los consejos fiscales puedan acceder a la información -Alemania, Austria, Dinamarca, Finlandia (Finnish Economic Policy Council), los Países Bajos y Suecia-; y algunos ni siquiera han regulado el acceso a la información por sus consejos fiscales legalmente y han elaborado memorandos de entendimiento -Bélgica y Luxemburgo-192. La literatura internacional ha insistido en que el acceso a la información debe estar garantizado en la ley, incluyendo la metodología y, si es necesario, debe concretarse a través de protocolos o memorandos de entendimiento. También ha insistido en que la información debe ser gratuita para los consejos fiscales y cualquier restricción en el acceso debe estar previamente recogida en la legislación. En efecto, el acceso a la información de las administraciones públicas por los consejos fiscales es esencial, por la sencilla razón de que si no tienen información no puede realizar sus funciones. Ahora bien, en este aspecto comparto el pesimismo realista de von Hagen y no confío en que se pueda asegurar a través de la legislación o de memorandos de entendimiento el acceso a 192 Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019; OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2021. En los datos publicados por la OCDE en 2019 y en 2021 se aprecian diferencias. En 2019 los consejos fiscales que sólo tenían regulado su régimen de acceso a la información a través de memorandos de entendimiento eran Australia (Commonwealth PBO), Bélgica e Irlanda (IFAC); y en 2021 se indica que existe regulación legal en Australia e Irlanda y que no la hay en Luxemburgo. En 2017, contradiciendo los datos actuales publicados por la OCDE, Michal Horváth informaba de que el Consejo Fiscal de Luxemburgo sí tenía reconocido legalmente su derecho de acceso a la información, aunque su marco legal era muy débil. Cfr. Horváth, Michal, "European Fiscal Compact in Action: Can Independent Fiscal Institutions Deliver Effective Oversight?”, ob. cit., pp.11 y 12. 119 la información de las administraciones públicas por los consejos fiscales. Si el gobierno quiere, de una u otra forma, terminará ocultando la información fiscal cuya publicación le pueda resultar perjudicial. En la práctica siempre son los gobiernos los que controlan la información que los consejos fiscales pueden obtener, por un lado, porque los gobiernos siempre pueden alegar que no disponen de esa información y, por otro, porque las administraciones públicas y los grupos de intereses que se esconden detrás de los políticos persiguen sus propios intereses -a veces incluso contra los miembros del ejecutivo- y éstos también pueden estar interesados en ocultar información193. J) Recursos presupuestarios Uno de los aspectos más importantes para garantizar la independencia de la AIReF es su régimen presupuestario. Los consejos fiscales deben tener suficiencia presupuestaria, pero deben actuar con austeridad, dando ejemplo. En principio cuanto más largo sea el periodo de tiempo por el que se fija el presupuesto de un consejo fiscal, cuanto más separado esté de los presupuestos del resto de las administraciones públicas y cuanto más se adecúe al nivel de recursos que le permita llevar a cabo sus funciones, mayor será la independencia del consejo fiscal. En la práctica, son muchos los consejos fiscales que tienen una línea presupuestaria separada pero la mayoría no dispone de una financiación plurianual (sí disponen de ella algunos, como los de Australia (PBO), Austria (FISK) o Portugal (PBO)194. Otra garantía adicional es que la financiación de la institución se establezca en la legislación (como se ha hecho en Irlanda y en Italia). 193 Jürgen von Hagen concluye que los consejos fiscales ayudan a mejorar el problema del common-pool pero no el de la transparencia. Cfr. von Hagen, Jürgen, “Are fiscal councils here to stay?”, en VVAA, Independent Fiscal Councils: Watchdogs or lapdogs? (eds. Roel Beetsma y Xavier Debrun), CEPR Press, Londres, 2018, pp. 190 y 191. 194 De los 36 consejos fiscales creados en los Estados miembros de la OCDE, 17 cuentan con una línea presupuestaria independiente y 19 no cuentan con ella. Mucho menos frecuente es la financiación plurianual. Los resultados no son claros. En 2019 la OCDE comunicó que sólo Alemania, Australia (PBO), Irlanda (IFAC), Islandia y el Reino Unido (OBR) contaban con una financiación plurianual; y en 2021, ha informado de que cuenta con garantía legal en países distintos: Australia, Austria, Francia, Irlanda, Italia y Portugal. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019; OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2021. 120 La OCDE ha estudiado la relación entre los recursos personales y económicos de los que disponen los consejos fiscales y las funciones que tiene asignadas cada uno de ellos. Así, consejos como la NABO coreana, la CPB de los Países Bajos y la CBO estadounidense cuentan con mayores recursos tanto en términos de presupuesto como de personal. Esto les permite una mayor amplitud y un mayor alcance de sus funciones; por ejemplo, los tres países mencionados calculan los costes de las políticas del gobierno. Un número reducido de instituciones tiene entre 20 y 60 empleados y un presupuesto de 2 a 10 millones de euros (por ejemplo, Bélgica, España, Italia y Portugal). El resto de consejos fiscales (aproximadamente la mitad) tiene menos de 30 empleados y un presupuesto inferior a los 3 millones de dólares, por lo que se conforman con unas funciones más limitadas195. Es el caso, entre muchos otros, de los consejos fiscales de Francia, Irlanda o Suecia, que cuentan con un presupuesto cercano a un millón de euros y tienen una plantilla de quince –en el caso de Francia- o menos funcionarios. Más limitados todavía, la National Audit Office of Finland cuenta con una plantilla de 5 personas, el Finnish Economic Policy Council -también finlandés- y el Consejo Fiscal de Eslovenia de 7, el consejo lituano de 8 y los consejos de Hungría e Islandia están formados por 6 personas196. En general, parece que los recursos de los que dispone la mayoría de los consejos fiscales son insuficientes, lo que dificulta el desempeño independiente de sus funciones197. No es, sin embargo, sencillo determinar cuál es el presupuesto adecuado para cada consejo fiscal, máxime si se tiene en cuenta que algunos consejos fiscales tienen unas expectativas de crecimiento exageradas, tanto en número de personal como en número de funciones, como por ejemplo ocurre en España. Cuando esas expectativas de crecimiento se traducen en exigencias de cada vez más personal y más presupuesto pueden incluso llegar a tener un efecto contrario al principio de estabilidad presupuestaria. Me parece obvio, por lo tanto, que los propios consejos fiscales deben tener limitado su presupuesto y esta limitación, a mi juicio, debe venir impuesta directamente por el parlamento, de tal modo 195 OECD, Designing effective independent fiscal institutions, OECD Publishing, 2017, p.13. 196 Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2021. 197 Horváth, Michal, "European Fiscal Compact in Action: Can Independent Fiscal Institutions Deliver Effective Oversight?", ob. cit., p.18. 121 que sea el propio consejo fiscal el que elabore su presupuesto y el parlamento el que lo apruebe. Así se logra una línea presupuestaria separada que debe ser complementada con una financiación de carácter plurianual. España sí puede citarse como ejemplo de Estado que ha introducido un medio de financiación alternativo de su consejo fiscal, a través de la tasa de supervisión, análisis, asesoramiento y seguimiento de la política fiscal que están obligadas a pagar las Administraciones Públicas supervisadas y que contribuye a garantizar la independencia de la AIReF. Se trata de una vía alternativa de financiación que en nuestro país está funcionando bien y que creo que deberían asumir otros consejos fiscales, al menos aquellos integrados en países con una distribución territorial similar. K) Transparencia y presencia en los medios de comunicación y en el debate público Transparencia. Es evidente que para ser efectivos y tener credibilidad y una buena reputación, los consejos fiscales deben ser lo más transparentes, y para conseguir esa transparencia deben publicar todos los informes que realicen acompañados de las metodologías subyacentes. La mayoría de los países ha determinado en sus legislaciones el número de informes que los consejos fiscales deben emitir y publicar cada año. El número de informes publicados varía significativamente de unos países a otros; los consejos fiscales de países como Finlandia, Islandia y los Países Bajos sólo están obligados a publicar un informe anual, mientras que por ejemplo la AIReF está obligada a emitir diez informes al año198. En general, la transparencia de los consejos fiscales está garantizada en la ley que los regula, aunque en el análisis comparado los consejos de unos y otros países presentan peculiaridades. La CBO mantiene confidenciales sus estimaciones previas hasta que las propuestas legislativas se hacen públicas con el fin de participar en la elaboración de las propuestas legislativas, el HCFP francés no está autorizado para publicar sus trabajos preparatorios y, el menos transparente, el Consejo Fiscal de Hungría tiene limitada la 198 Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019. 122 publicación de contratos y notas de trabajo y, aunque publica los mensajes principales de su análisis, no publica los métodos subyacentes empleados199. Presencia en los medios de comunicación y el debate público. Muy relacionada con la transparencia está la función que los consejos fiscales desempeñan con los medios de comunicación, manteniendo una constante presencia y haciendo un uso de los mismos que les permita acceder al mayor público posible, facilitando información importante pero simplificada, permitiendo así un mayor conocimiento de los ciudadanos sobre la situación económica y financiera de su país y sobre las políticas propuestas por los diferentes gobiernos. En Europa muchos gobiernos nacionales han tergiversado o incumplido las normas fiscales para satisfacer sus propios intereses electorales, por eso es importante que los ordenamientos jurídicos nacionales impongan políticas transparentes y que los consejos fiscales contribuyan a un debate informado, realista y con conocimiento200. Para ello, es recomendable que los consejos organicen o participen en conferencias, emitan comunicados de prensa acompañando sus publicaciones y tengan una fuerte presencia en sus páginas web201. La AIReF es un ejemplo a seguir por su buena estrategia de comunicación y así lo ha reconocido en ocasiones la OCDE. L) Objeto de evaluaciones externas periódicas Los consejos fiscales pueden ser evaluados, bien por consejos de otros países o por una red internacional de consejos fiscales, bien por organizaciones internacionales como la OCDE o el FMI. No se debe olvidar que los consejos fiscales, haciendo un mal uso de sus funciones, pueden condicionar la reputación de sus respectivos países y, en consecuencia, debe establecerse un control sobre la responsabilidad de los consejos en el desempeño de sus funciones, para comprobar que han hecho uso de sus prerrogativas de acuerdo con sus cometidos, un control ex post, de tal manera que puedan ser sancionados si han cometido irregularidades. 199 Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019. 200 Calmfors, Lars, "What Remains of the Stability Pact and What Next?", ob. cit., p. 87. 201 International Monetary Fund, The functions and impact of Fiscal Councils, International Monetary Fund, 2013, pp. 28-31. 123 Algunos países como Australia (Commonwealth PBO), Corea, España, Estados Unidos, Finlandia (National Audit Office of Finland), Irlanda (PBO), Italia, Lituania, los Países Bajos, el Reino Unido (OBR) y la República de Eslovaquia cuentan con mecanismos para evaluar externamente sus consejos fiscales. Algunos han recurrido a consejos asesores, que hacen sugerencias sobre los programas de trabajo y cuestiones metodológicas, técnicas y, en general, de interés para la institución. Otros han recurrido a instituciones académicas, organizaciones internacionales, economistas del sector privado e, incluso, a consejos fiscales de otros países202. La evaluación externa más importe de las instituciones fiscales la realiza la OCDE, que comenzó a realizar evaluaciones individuales en el año 2014 -en concreto, ese año evaluó a la PBO australiana- y, desde entonces, cada vez son más los consejos que se están sometiendo a su evaluación203. La OCDE publicó en 2013 -y actualizó en 2017- unos principios que considera que debe reunir todo consejo fiscal independiente y realiza sus evaluaciones con base en esos principios204. Adicionalmente, pueden plantearse otros instrumentos de control externo de la actividad de los consejos fiscales independientes. Tendría sentido articular un mecanismo de control por el parlamento, con una rendición de cuentas periódica por parte de la autoridad fiscal. Calmfors ha planteado un sistema de control sobre los consejos de tal manera que, cuando el consejo cometiese un fallo grave en el desempeño de sus funciones, previa recomendación del órgano externo de evaluación, el parlamento, por mayoría cualificada, pudiera aprobar el cese de los órganos del consejo205. Considero, no obstante, que esta 202 Hasta el momento pocos países han recurrido para la evaluación de sus consejos a consejos fiscales extranjeros. Algunos ejemplos son Australia (Commonwealth PBO), Austria (FISK), Canadá, Finlandia (National Audit Office of Finland), Irlanda (PBO) e Italia. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019. 203 En Australia, la Victorian Parliamentary Budget Office fue evaluada por la Australian National Audit Office en el año 2014 y la OBR se sometió ese mismo año a la evaluación de la Universidad de Ottawa y, en 2015, del UK Treasury. La OCDE también ha evaluado a algunos consejos fiscales como la AIReF en el año 2017, o la Fiscal Commission escocesa, el CEP portugués y el Council for Budget Responsibility eslovaco en el año 2019. 204 La OCDE, en concreto, propuso veintidós principios que ha agrupado en una serie de categorías en su informe de 2017: (1) local ownership; (2) independence and non-partisanship; (3) mandate; (4) resources; (5) relationship with the legislature; (6) access to information; (7) transparency; (8) communication; y (9) external evaluation. Vid. OCDE, Principles for Independent fiscal institutions, OECD Publishing, 12 de febrero de 2013; OCDE, Recommendation of the Council on Principles for Independent Fiscal Institutions, OECD Publishing, 13 de febrero de 2014; OCDE, Designing effective independent fiscal institutions", OECD Publishing, 2017. 205 Calmfors, Lars, "What Remains of the Stability Pact and What Next?", ob. cit., pp. 88-90. 124 alternativa no es razonable porque, de un lado, determinar qué es un fallo grave supone entrar en la controvertida interpretación de un concepto jurídico indeterminado y, de otro lado, más allá de las evaluaciones externas, sería necesario introducir un sistema de control parlamentario de los informes de los consejos fiscales, sistema que de momento no existe y que tendría como consecuencia el cese de los órganos del consejo. Consecuencia, en mi opinión, desproporcionada. Una solución más moderada es que los consejos fiscales presenten una memoria anual a los parlamentos informando de su actividad a lo largo del año. M) Resultados de la actividad de los consejos fiscales Algunos autores aseguran que los resultados sobre las encuestas realizadas hasta el momento en los países que han incorporado consejos fiscales a sus sistemas institucionales presupuestarios son positivos, en especial en aquellos países donde la independencia de sus consejos ha sido reconocida por el público206. Sin embargo, hasta el momento no es posible sacar conclusiones determinantes. Los resultados de todas estas encuestas deben ser estudiados con precaución debido a las limitaciones de los análisis económicos realizados, la cantidad y la calidad de la información utilizada, el corto periodo de tiempo que ha transcurrido desde la creación de la mayor parte de los consejos, las diferencias entre los sistemas institucionales y la situación económica de cada país y la complicada correlación entre las características de unos y otros consejos207. Al final de este trabajo me propongo concluir si la actividad que el consejo fiscal español ha desempeñado desde el año 2014 ha servido para mejorar el comportamiento de las 206 Autores como Roel Beetsma, Xavier Debrun, Xiangming Fang, Young Kim, Victor Lledó, Samba Mbaye, y Xiaoxiao Zhang han concluido que la presencia de un consejo fiscal contribuye a eliminar los sesgos optimistas en las previsiones y conseguir pronósticos presupuestarios más precisos, así como fomentar el cumplimiento de las normas de equilibrio presupuestario y gasto. Sin embargo, de su estudio también concluyen que los consejos fiscales no ayudan a fomentar el cumplimiento de las normas sobre la deuda pública (cuyo volumen es inherentemente más persistente y suele estar sometida a perturbaciones grandes fuera del control de los políticos). Estos autores llaman la atención sobre dos variables que también influyen en la adopción de los consejos fiscales y el cumplimiento de las normas fiscales: el efecto de los consejos fiscales en el cumplimiento de las normas presupuestarias es menor en aquellos países cuyos gobiernos tienen una orientación política más hacia la izquierda y en aquellos países con inestabilidad política (es decir, en los que se da un mayor número de cambios gubernamentales). Cfr. VVAA, “Independent fiscal institutions: recent trends and performance”, ob. cit., pp. 21-24. 207 Debrun, Xavier y Kinda, Tidiane, "Strenthening Post-Crisis Fiscal Credibility: Fiscal Councils on the Rise - A New Dataset", ob. cit., pp. 690-693. 125 Administraciones Públicas y la política fiscal española, y espero poder contribuir así a un futuro estudio comparado. 126 CAPÍTULO CUARTO - LA AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE RESPONSABILIDAD FISCAL La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) se creó en España a través de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 noviembre, que entró en vigor el 16 de noviembre de 2013. Posteriormente, se aprobó el Estatuto Orgánico de la AIReF a través del Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo, que entró en vigor el día 30 de ese mismo mes208. La idea de crear un consejo fiscal español se copió de otros países que ya habían creado sus respectivas autoridades independientes209. La AIReF, como la mayoría de los consejos fiscales, se ha creado para otorgar una mayor legitimación al sistema de estabilidad presupuestaria, que ha sido fuertemente criticado en el debate público por las medidas impuestas tras la crisis económica y financiera de 2008, que suponían recortes en el gasto público y una recomposición de los derechos sociales210. 208 La AIReF, además de regirse por la ley orgánica que la crea, se rige por la LOEPSF, por el estatuto orgánico y por su reglamento de régimen interior. Supletoriamente, también se rige por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público; por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, así como por las demás normas que resulten de aplicación. Finalmente, su control reside tanto en la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) como en el Tribunal de Cuentas. 209 Así lo expresó el Consejo de Estado en su dictamen 606/2013: «las autoridades fiscales han demostrado ser un elemento clave para los Gobiernos a la hora de diseñar, implementar y evaluar las políticas fiscales, sobre todo en el actual escenario de crisis financiera donde resulta imprescindible realizar un control exhaustivo y riguroso del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública así como de la regla de gasto. Si bien este tipo de organismos existía ya desde hace algún tiempo en algunos países de nuestro entorno, en los últimos años se aprecia una clara tendencia a la creación de este tipo de entidades, tendencia que se refuerza con el impulso normativo europeo en esta materia». Cfr. Dictamen del Consejo de Estado número 606/2013 de fecha 13/06/2013 con asunto "Anteproyecto de ley orgánica de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal”. 210 Sobre ese objetivo legitimador del sistema de estabilidad presupuestaria: Martínez Lago, Miguel Ángel, "Reglas fiscales y organismos independientes de supervisión: la Autoridad de Responsabilidad Fiscal Española", en VVAA, Estudios sobre el sistema tributario actual y la situación financiera del sector público: Homenaje al Profesor Dr. D. Javier Lasarte Álvarez (coords. Francisco Adame Martínez y Jesús Ramos Prieto), Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2014. p. 3058; Martínez Lago, Miguel Ángel, "La Autoridad Fiscal Independiente", en III Reunión de Profesores de Derecho Financiero y Tributario, Barcelona, 14 de diciembre de 2013, p. 5. 127 4.1. Naturaleza jurídica y posición en la división de poderes A) Calificación constitucional La AIReF no es un órgano supremo o constitucional, ni siquiera es un órgano previsto en la Constitución211. La ausencia de mención en el texto constitucional hace que tampoco pueda ser considerado un órgano de relevancia constitucional en sentido estricto, como el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, el Consejo de Estado, el Consejo Económico y Social y las Comisiones parlamentarias de investigación. Sin embargo, la AIReF tiene un claro engarce constitucional. Este enlace viene, por un lado, del desarrollo normativo que hace la Ley Orgánica 6/2013 del principio de estabilidad presupuestaria consagrado en el artículo 135 de la Constitución y, por otro lado, del papel que desempeña la AIReF dentro de la Ley Orgánica 2/2012 para el control presupuestario del Estado y de las Comunidades Autónomas, ley orgánica que el Tribunal Constitucional ha incluido dentro del bloque de constitucionalidad. La función de control de la AIReF es de naturaleza esencialmente consultiva. Su función consiste en asegurar, a través de la preparación y difusión de informes, un mejor y más imparcial conocimiento de la situación fiscal, que permita una interpretación más informada y realista de las políticas fiscales prometidas y llevadas a cabo por el Gobierno. Las funciones de auditoría y control de la gestión financiera y presupuestaria siguen residiendo en el Tribunal de Cuentas y en la Intervención General de la Administración del Estado. Y la función de control presupuestario sigue residiendo en el Parlamento. La posición constitucional de la AIReF no es fácil de definir. La AIReF es un órgano auxiliar de órganos constitucionales, pero no responde a la concepción tradicional de órgano auxiliar212. El consejo fiscal español lleva a cabo una función de control 211 Para mayor abundamiento sobre el concepto de órgano constitucional: García Roca, Javier, El conflicto entre órganos constitucionales, Tecnos, Madrid, 1987; Gómez Moreno, Ángel José, El conflicto entre órganos constitucionales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, pp. 310-324. 212 El concepto de órgano auxiliar se contrapone al de órgano constitucional. Los órganos auxiliares llevan a cabo funciones de vigilancia, control, asesoramiento o consulta; de manera que no llevan a cabo una función constitucional, creadora de derecho. Varela Suanzes-Carpegna lo estudia en relación con el Defensor del Pueblo: «El concepto de órgano auxiliar, como ocurre con la mayoría de los conceptos jurídicos, es susceptible de ser utilizado en muy diversos sentidos. En uno de ellos, el único que aquí 128 presupuestario, tradicionalmente ubicada, dentro del sistema institucional español, en el Parlamento. El control presupuestario se ha articulado tradicionalmente en España a través de un doble sistema de control. De un lado, un control interno, a través de la Intervención General de la Administración del Estado. Y de otro, un control externo, realizado por el Parlamento, bien directamente, bien a través del Tribunal de Cuentas. El Parlamento lleva a cabo su función de control tanto en la fase de discusión y aprobación anual de la Ley de Presupuestos Generales del Estado como en la fase posterior de ejecución del presupuesto. Debe diferenciarse aquí entre control ex post y control ex ante. En España el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado sólo puede ser elaborado por el Ejecutivo ex artículo 134 CE, sin que quepa iniciativa distinta. Y al Parlamento sólo le corresponde su examen, enmienda y aprobación. Es decir: el Gobierno sólo es controlado por el Parlamento a posteriori, pero no está sometido a control durante la fase previa a la aprobación parlamentaria de los presupuestos. En España no ha existido tradicionalmente un control sobre el Gobierno ex ante, en la fase de elaboración de los presupuestos. Este sistema de control dividido en dos fases claras -ex ante y ex post- ha sido desarticulado por la nueva gobernanza de la Unión Europea. Ahora el Gobierno ya no elabora los presupuestos sobre una hoja en blanco, sino atendiendo a dos precedentes externos: los márgenes de déficit y deuda establecidos por la Unión Europea (artículo 135 CE) y los objetivos de déficit y deuda fijados mediante acuerdo del Consejo de Ministros para los siguientes tres ejercicios y aprobados por el pleno de cada una de las Cámaras. El Ejecutivo sólo puede elaborar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado cuando las Cámaras hayan aprobado los objetivos de estabilidad presupuestaria y interesa, se habla de órgano auxiliar contraponiendo este concepto al de órgano constitucional y refiriéndose a aquellos órganos del Estado que llevan a cabo unas funciones de vigilancia, de control o bien de asesoramiento y consulta. Los órganos auxiliares, a contrario, son aquellos que no llevan a cabo una función constitucional, es decir, creadora de derecho y que, por tanto, no inciden en la forma de Estado. «Órgano auxiliar» y «órgano no constitucional» o «no activo» vienen a ser así sinónimos, del mismo modo que «órgano constitucional» y «órgano activo». En este sentido, por ejemplo, utiliza la Constitución italiana el concepto de órgano auxiliar, aludiendo, en sus artículos 99 y 100, al «Consiglio Nazionale dell'Economía e del Lavoro», al «Consiglio di Siato» y a la «Corte dei Conti». Cfr. Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, “La naturaleza jurídica del Defensor del Pueblo”, en Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 8, 1983, p. 64. 129 sostenibilidad financiera, y aquél debe acomodarse a éstos de conformidad con el artículo 15.7 LOEPSF. La función de control parlamentario de los presupuestos ha evolucionado con la nueva gobernanza de la Unión Europea, de manera que la supervisión del Parlamento ahora ya no cubre sólo dos fases, la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado y la supervisión posterior de su ejecución, sino tres, sumándose a las dos anteriores la supervisión previa a la aprobación de los presupuestos. Supervisión ex ante por el Parlamento sobre el Gobierno que se ha hecho necesaria principalmente por la articulación del Semestre Europeo en el ámbito comunitario. De esta manera, la supervisión del Parlamento sobre el Gobierno se extiende a todo el ciclo presupuestario213. Las modificaciones introducidas en el ámbito comunitario fueron traspuestas en España con la segunda reforma constitucional y la aprobación de la ley orgánica de estabilidad presupuestaria, pero estas reformas no se vieron acompañadas de una reforma de la función de control presupuestario del Parlamento español. No se ha adaptado la función de control presupuestario del Parlamento para controlar el cumplimiento por el Gobierno de los límites de déficit y deuda fijados por la Unión Europea y tampoco para controlar la adecuación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado a los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera aprobados con carácter previo por las Cámaras. Para cumplir esta función de control presupuestario, ex ante, se ha creado la AIReF. Este es el punto donde se hace necesario abrir un debate: ¿es -y debe ser- la AIReF un órgano auxiliar de control presupuestario del Parlamento, del Gobierno o, incluso, de ambos al mismo tiempo? 213 Elena Griglio ha realizado un estudio comparado sobre la evolución de la función de control de los diferentes parlamentos sobre los ejecutivos y concluye que en la mayoría de los países de Europa se ha producido una extensión del control parlamentario de la exigencia de responsabilidades a los gobiernos por acciones pasadas a mecanismos destinados a ejercer una influencia ex ante en la esfera de acción de los ejecutivos. Esta expansión del control parlamentario a la fase ex ante, de elaboración de los presupuestos, no sólo se ha dado en España, sino también en el resto de países europeos. Cfr. Griglio, Elena, Parlamentary Oversight of the Executives. Tools and Procedures in Europe, Hart Publishing, Oxford, 2020, pp. 202-215 y 219-224. 130 La AIReF, tal y como se ha creado, se encuentra en una zona fronteriza entre el Parlamento y el Gobierno. La AIReF controla al Gobierno a lo largo de todo el ciclo presupuestario. Ese control incluye un control ex post, control tradicionalmente ubicado en el Parlamento -con la ayuda del Tribunal de Cuentas- pero también un control ex ante. Durante la fase previa a la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, la AIReF también controla al Gobierno. Aparece aquí una pregunta más concreta: ¿Se refuerza a través de la AIReF el control presupuestario del Parlamento, extendiéndolo a la fase de elaboración de los presupuestos, o la AIReF auxilia al propio Gobierno en la elaboración de los presupuestos? Si el control ex ante que la AIReF lleva a cabo sobre los presupuestos tiene como fin auxiliar al Gobierno en su función de elaborar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, la AIReF sería un órgano con una ubicación dentro del sistema de división de poderes sin precedente, que auxiliaría al mismo tiempo al Parlamento y al Gobierno. A éste último lo auxiliaría a través de un control ex ante, un control basado en la influencia directa sobre el Gobierno, de modo que «control» y «auxilio» serían sinónimos. En esta hipótesis, la AIReF estaría correctamente ubicada en el Ejecutivo, manteniendo su autonomía e independencia funcional, característica común de los órganos auxiliares214. Sería conveniente reforzar la relación de la AIReF no sólo con el Parlamento sino también con el Gobierno, y establecer instrumentos de colaboración entre el consejo fiscal y el Ejecutivo, planteando incluso que el primero enviara al segundo informes privados o que ambos mantuvieran comunicaciones privadas, con el fin de ayudar al Gobierno a cumplir la normativa presupuestaria. En definitiva, la AIReF debería aproximarse al Gobierno y contar con su confianza. Esta posición de la AIReF como órgano que auxilia al mismo tiempo al Gobierno y al Parlamento no sería, a mi juicio, contraria al principio de división de poderes, pues la 214 Una de las características que lleva a Varela Suanzes-Carpegna a concluir que el Defensor del Pueblo es un órgano auxiliar de las Cortes Generales es que «no es un órgano interno de las Cortes, sino que actúa respecto a ellas con una indudable autonomía orgánica y funcional, ínsita, como se ha visto, a los órganos auxiliares». Cfr.Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, “La naturaleza jurídica del Defensor del Pueblo”, ob. cit., p. 67. 131 AIReF no tiene funciones reguladoras ni decisorias, sino meramente consultivas, pero sí sería en cierto modo contraria a la lógica del sistema de control presupuestario. El Gobierno –y también los gobiernos de las Comunidades Autónomas- es el controlado, por lo que a mi juicio el control debe ser externo e independiente. Además, la intervención o la influencia directa de la AIReF sobre el Gobierno en la fase previa de elaboración de los presupuestos pondría en duda la independencia y la objetividad de su evaluación posterior. La otra interpretación es asumir que se ha producido una extensión de la función de control presupuestario del Parlamento también a una fase ex ante, durante la elaboración de los presupuestos, por mor de las reglas fiscales comunitarias. El Parlamento se sirve de la AIReF para controlar que el Gobierno actúa en consecuencia con las normas comunitarias durante todo el ciclo presupuestario. Los consejos fiscales, como la AIReF, se crean con el fin de estimular la rendición de cuentas y la responsabilidad fiscal de los gobiernos, para reforzar el poder de decisión de los parlamentos sobre el destino del dinero público. La rendición de cuentas del gobierno debe ser ante el parlamento y ante los ciudadanos, de modo que se generen costes reputacionales si el gobierno lleva a cabo políticas indeseables. En mi opinión, la función de la AIReF no es de auxilio al Gobierno, un control basado en la influencia directa sobre el Ejecutivo para ayudarle a seguir políticas favorables. Es un control basado en la influencia, sí, pero un control externo e independiente que busca influir en el Gobierno obligándolo a rendir cuentas y generándole costes reputacionales. En el mismo sentido que Elena Griglio considero que los consejos fiscales se crean para reforzar las fuentes independientes de información y la capacidad analítica de los parlamentos con respecto a los datos presupuestarios, fiscales y económicos, con el fin, no de sustituir sino, de fortalecer la supervisión parlamentaria215. Pero no comparto que la AIReF se haya creado como una autoridad al servicio del poder ejecutivo y las 215 Griglio, Elena, Parlamentary Oversight of the Executives. Tools and Procedures in Europe, ob. cit., pp. 202-215 y 219-224. 132 administraciones regionales216. La AIReF se crea como una institución independiente que contribuye a la rendición de cuentas de las Administraciones Públicas ante los ciudadanos, y que no está al servicio de las Administraciones Públicas. Las controla a través de un análisis teóricamente independiente y en cierto modo -si se quiere- tecnócrata-, reforzando la función de control del Parlamento. La protección de su independencia y su acercamiento a los parlamentos son los fines por los que -al menos en el plano teórico- abogan las instituciones comunitarias217. La AIReF se ha creado para controlar el cumplimiento de la normativa presupuestaria de la Unión Europea por el Gobierno durante todo el ciclo presupuestario, lo que, en definitiva, supone una ampliación de la función de control presupuestario del Parlamento también a la fase previa a la aprobación de los presupuestos. ¿Vulnera este fenómeno expansivo del control parlamentario el artículo 134 de la Constitución? El precepto es claro cuando establece en su apartado primero que corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. Sin embargo, el artículo 15.7 de la propia Ley Orgánica 2/2012 ya prevé que los proyectos de presupuestos de las Administraciones Públicas deben acomodarse a los objetivos de déficit y deuda previamente aprobados por las Cortes Generales. Es decir: el Gobierno sigue siendo el único competente para elaborar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, mas ahora ya no tiene total libertad para elaborarlo, debe hacerlo de conformidad con la normativa comunitaria. Y es precisamente para controlar que el Gobierno cumple con la normativa comunitaria para lo que se crea la AIReF. No para ayudar al Gobierno a cumplir, sino para obligarle a rendir cuentas ante el Parlamento y generarle costes reputacionales si voluntariamente decide no cumplir. La AIReF amplía, de forma indirecta, la función de control presupuestario prevista en los artículos 134 y 66.2 de la Constitución. Ahora el control del Parlamento no se limita a examinar, enmendar y aprobar los presupuestos, también alcanza el cumplimiento de las normas presupuestarias de la Unión Europea. Como con la nueva gobernanza de la Unión 216 Ibidem, p. 214. El texto literal de la cita es «In Spain, the Independent Authority for Spanish Fiscal Responsibility was set up in 2013 at the premises of the government, as an authority serving the executive branch and subnational entities». 217 Idem. 133 Europea no se modifica o adapta la función de control presupuestario del Parlamento, ese control se establece a través de la AIReF que refuerza, en última instancia, la función parlamentaria. Se ha producido, también aquí, una mutación constitucional. Por este motivo, no tiene sentido, primero, que la AIReF dependa del Ministerio de Hacienda y no del Parlamento y, segundo, que –como explico más adelante- no se haya establecido una estrecha vinculación entre la AIReF y el Parlamento. García Roca ha señalado que «las funciones auxiliares suponen una relación también auxiliar respecto de los órganos principales o constitucionales que, aunque no se basa en la paridad, tampoco lo hace en la jerarquía o en la subordinación ni en el mandato imperativo, pues suponen un grado de autonomía funcional respecto del órgano al que auxilian»218. No voy a ocultar que tal y como se ha creado la AIReF se acerca más a un órgano auxiliar del Gobierno que del Parlamento, pero la función sobre la que auxilia es propia del Parlamento. La AIReF debe llevar a cabo su control presupuestario, subsidiario y de carácter técnico, con la mayor independencia posible respecto de todos los órganos constitucionales pero, con lógica de una interpretación sistemática, debe integrarse en el Parlamento. B) Calificación administrativa El artículo 1 de la Ley Orgánica 6/2013 define la AIReF como un «ente de Derecho Público dotado de personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, que ejerce sus funciones con autonomía e independencia funcional respecto de las Administraciones Públicas»; y el preámbulo de la misma ley orgánica aclara que «se configura como un ente de naturaleza especial y singular, distinto de los mencionados en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, y que es común en su actuación a todas las Administraciones Públicas»219. 218 García Roca, Javier, El conflicto entre órganos constitucionales, ob. cit., p.87. 219 La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado fue derogada con efectos desde el 2 de octubre de 2016, por la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público. 134 No hay ninguna duda de que la AIReF no es un órgano constitucional; de serlo estaría regulada en la Constitución. Entre la AIReF y los distintos órganos constitucionales no existe ninguna posición de paridad. Tampoco hay duda de que la AIReF es un ente de Derecho Público, aunque el preámbulo de la ley orgánica señala que es un ente distinto de los mencionados en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y el estatuto orgánico, generando cierta confusión, dispone en su artículo 1 que la LOFAGE sí es aplicable –supletoriamente- a la AIReF. La AIReF es un nuevo ente de Derecho Público, distinto, pero en línea con los entes mencionados en las disposiciones adicionales novena y décima de la LOFAGE. La AIReF, a diferencia de la mayoría de entes de Derecho Público independientes, no fue incluida en el listado de las disposiciones adicionales novena y décima de la LOFAGE. Como ejemplo, un mes después de que se aprobara la Ley Orgánica 6/2013 fue aprobada la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno que creó el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como organismo público de los previstos en la disposición adicional décima de la LOFAGE. Como consecuencia de la creación de ese nuevo ente público, la disposición final cuarta de la ley que lo creó modificó la disposición adicional décima de la LOFAGE para incluirlo. En el año 2015 también se incluyó el FROB dentro de esta disposición adicional décima a través de la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión. Es decir, como se creó un nuevo ente público de los regulados en el apartado primero de la disposición adicional décima de la LOFAGE, ésta se modificó para incluirlo en la lista. En cambio, un mes antes fue creado el consejo fiscal español a través de la Ley Orgánica 6/2013 y el apartado primero de la disposición adicional décima de la LOFAGE no fue modificado. En otras palabras, el legislador entendió que la AIReF no era uno de los entes públicos regulados en la LOFAGE. 135 Con posterioridad, la LOFAGE fue derogada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y ésta dejó de recoger la citada lista de organismos públicos para introducir en su capítulo cuarto el concepto de autoridad administrativa independiente de ámbito estatal. Aquí, surgía la duda de si la AIReF podía incluirse en el concepto de autoridad administrativa independiente recogido en los artículos 109 y 110 de la Ley 40/2015. El artículo 109.1 de la Ley 40/2015 define las autoridades administrativas independientes como aquellas «entidades de derecho público que, vinculadas a la Administración General del Estado y con personalidad jurídica propia, tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades determinadas, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del Estado, lo que deberá determinarse en una norma con rango de Ley». Existían motivos para justificar que la AIReF no era una autoridad administrativa independiente. La AIReF tiene como fin supervisar con independencia y especial autonomía, pero no sobre sectores económicos o actividades determinadas, sino sobre la política fiscal y presupuestaria de España en general. En la denominación de la AIReF tampoco figuraba, tal y como obliga el apartado 3 de este artículo 109, la indicación “autoridad administrativa independiente” ni su abreviatura “A.A.I.” (aunque existía la posibilidad de que esta indicación se hubiese dejado para incluirla en alguna modificación legal posterior, como había ocurrido con la Agencia Española de Protección de Datos cuando entró en vigor la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales). Su mandato y sus funciones no coinciden con los de la mayoría de autoridades administrativas independientes. Una de las características comunes a todas éstas es su función reguladora. La AIReF no es un organismo regulador –no ejerce potestad normati- va-, sus funciones se limitan a la evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público y el análisis de las previsiones económicas. 136 También existían motivos para justificar que la AIReF era una autoridad administrativa independiente. Por lo pronto, la regulación prevista para la AIReF es la misma que la establecida para las autoridades administrativas independientes en el artículo 110 de la Ley 40/2015. Además, la AIReF posee otra de las características comunes de las autoridades administrativas independientes: la imposibilidad de revisión por órgano ministerial o administrativo alguno. La AIReF lleva a cabo sus funciones, únicamente, a través de la emisión de informes, opiniones y estudios. En este sentido, la Ley Orgánica 6/2013 prevé en su artículo 13 que los actos del presidente son directamente recurribles en vía contencioso-administrativa y que los informes de la AIReF no son recurribles. Aunque el artículo 13 de la ley orgánica señala expresamente que los actos y decisiones de órganos distintos del presidente son recurribles en vía administrativa, como ha puesto de manifiesto Rallo Lombarte, el mencionado artículo crea una apariencia de una estructuración administrativa jerarquizada que no es real puesto que todas las funciones del consejo fiscal español están concentradas en el presidente y el resto de órganos se limitan a asistir a éste en sus funciones220. Finalmente, las dudas sobre si la AIReF debía o no considerarse una autoridad administrativa independiente fueron despejadas por el Real Decreto 793/2021, de 14 de septiembre, que incluyó la abreviatura A.A.I. dentro del nombre del consejo fiscal español. Ahora bien, la denominación de la AIReF como autoridad administrativa independiente no debería haberse realizado a través de una modificación de su estatuto orgánico sino de la ley orgánica que la creó, pues como he señalado hay motivos tanto para defender que la AIReF, según fue crea por la Ley Orgánica 6/2013 es una autoridad administrativa independiente como para defender que no lo es. En mi opinión, la AIReF no fue creada como una autoridad administrativa independiente. No fue ésta la voluntad del legislador. Hay dos aspectos importantes que condicionan mi posición al respecto. El primer aspecto es la mención expresa en el preámbulo de la Ley Orgánica 6/2013 a que la AIReF es un ente de naturaleza especial y singular, distinto de 220 Rallo Lombarte, Artemi, "La amenazada independencia de la Autoridad de Responsabilidad Fiscal", en Teoría y Realidad Constitucional, n.º 38, 2016, pp. 167-169. 137 los mencionados en la LOFAGE y que es común en su actuación a todas las Administraciones Públicas. Los entes públicos mencionados en la Ley 6/1997 son los que ahora se denominan autoridades administrativas independientes tras la entrada en vigor de la Ley 40/2015 por lo que parece que la voluntad del legislador era que la AIReF no fuera una autoridad administrativa independiente. El segundo aspecto que me lleva a descartar que la AIReF fuera creada como una autoridad administrativa independiente reside en la naturaleza jurídica de sus actos. La AIReF es un ente público distinto del resto de autoridades administrativas independientes por su articulación jerárquica –monocrática-, pero sobre todo por la naturaleza de sus actos. Ni los informes, ni las opiniones ni los estudios son recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta concepción del acto administrativo no tiene precedente, pues las resoluciones de las autoridades administrativas independientes hasta el momento existentes encajan en la concepción tradicional de acto administrativo, cuyos efectos, resolutorios o sancionadores, son susceptibles de recurso ante la jurisdicción ordinaria221. En cualquier caso, las consecuencias de que la AIReF sea o no considerada una autoridad administrativa independiente no parecen trascendentes, pues el régimen legal previsto en la Ley 40/2015 para las autoridades administrativas independientes coincide con el de la AIReF (artículos 1.3 del estatuto orgánico y 8 de la ley orgánica). Por lo tanto, de momento no es determinante la calificación o no de la AIReF como autoridad administrativa independiente, pero sí podrá serlo en el futuro, por ejemplo, en caso de discrepancias entre el contenido de los artículos 109 y 110 de la Ley 40/2015 y el artículo 8 de la Ley Orgánica 6/2013. Y me temo que, aun en este supuesto, difícilmente se alteraría la normativa reguladora de la AIReF, pues se estaría alterando también el régimen jurídico específico previsto para el resto de autoridades administrativas independientes, y se pondría en peligro la característica principal que es común a todas ellas: la independencia. De todo lo anterior, lo más importante es que la característica principal que define a las autoridades administrativas independientes, y concretamente a la AIReF, es la independencia. Hasta en su propio nombre se ha incluido la palabra "independiente". La 221 Rallo Lombarte, Artemi, "La amenazada independencia de la Autoridad de Responsabilidad Fiscal", ob. cit., pp. 167-169. 138 ley orgánica y el estatuto orgánico hacen mención en sus primeros artículos a la independencia del consejo fiscal. Ambos subrayan que la institución fiscal es independiente de las Administración Públicas, es decir, de la Administración, de todos los niveles político-territoriales del Gobierno, de las Cortes Generales y de todos los parlamentos autonómicos. Algo no encaja, sin embargo, cuando la Ley Orgánica 6/2013 prevé que el consejo, sin perjuicio de su independencia y autonomía funcional, a efectos organizativos y presupuestarios está adscrito al Ministerio de Hacienda, a través del Ministro. 4.2. Funciones La AIReF ha sido creada para garantizar el cumplimiento efectivo por las Administraciones Públicas del principio de estabilidad presupuestaria mediante la evaluación continua del ciclo presupuestario y del endeudamiento público, y el análisis de las previsiones económicas. Sus funciones son: a) realizar análisis sobre la sostenibilidad fiscal a largo plazo, b) evaluar los pronósticos macroeconómicos y fiscales del Gobierno y c) controlar el cumplimiento de las reglas fiscales222. A diferencia de algunos consejos fiscales de otros países, la AIReF no emite sus propios pronósticos fiscales y macroeconómicos –se limita a evaluar los realizados por el Gobierno-, no apoya directamente al Parlamento en el análisis presupuestario, no evalúa el coste de las diferentes políticas del Gobierno y tampoco evalúa el coste de otras propuestas políticas ni de los diferentes programas electorales. En principio, tampoco emite recomendaciones normativas, aunque en la práctica sí incluye algunas en sus informes. Entre sus funciones también destacan las de recabar información económico-financiera de las Administraciones Públicas y realizar advertencias públicas y detectar los incumplimientos graves y reiterados del deber de éstas de comunicar información. 222 Las funciones de la AIReF se prevén en el artículo 2 de la ley orgánica y en el artículo 3 del estatuto orgánico. 139 Además, la AIReF realiza los spending review o procesos de revisión integral del gasto público en el conjunto de las Administraciones Públicas, y como se puede comprobar en su página web, publica numerosa documentación de contenido variado en su centro documental, desde documentos técnicos o referidos a la metodología que emplea para su trabajo y presentaciones, hasta actas y resoluciones de sus órganos. Para llevar a cabo estas funciones, la AIReF emite informes, opiniones y estudios. A) Informes La AIReF emite la mayoría de sus análisis y evaluaciones a través de informes, que están tasados en la Ley Orgánica 6/2013 y pueden ser emitidos de oficio por la propia autoridad o a solicitud de una Administración. La AIReF debe motivar sus informes y debe publicarlos en su página web en el plazo de dos días desde su suscripción. Asimismo, la AIReF es libre de determinar el contenido de sus informes y la metodología y los criterios de valoración empleados. Ahora bien, lo esencial es que el contenido de los informes de la AIReF no es vinculante, se aplica el principio de “cumplir o dar explicaciones”. Este principio significa que, si la Administración destinataria de un informe se aparta de las recomendaciones recogidas en el mismo, debe motivarlo e incorporar dicho informe en el correspondiente expediente. Si, por el contrario, la Administración decide seguir las recomendaciones de la AIReF, aquella debe comunicar a ésta las medidas que pretende adoptar (y el plazo previsto, siempre que sea posible); y la AIReF debe hacer público el seguimiento del cumplimiento de sus informes a través de su página web223. 223 La AIReF se asemeja en este punto al Defensor del Pueblo. Éste formula advertencias, recomendaciones, recordatorios y sugerencias a las autoridades y funcionarios de las Administraciones Públicas y éstos pueden tomar las medidas recomendadas por el Defensor del Pueblo o explicar las razones por las que deciden no tomarlas. Si no hace ni una cosa ni la otra, el Defensor del Pueblo puede informar a la máxima autoridad de la Administración afectada y, si tampoco obtiene una justificación adecuada debe incluir tal asunto en un informe, cuyo destinatario es el Parlamento. Con las recomendaciones del Defensor del Pueblo también es aplicable el principio de cumplir o dar explicaciones. Tanto la AIReF como el Defensor del Pueblo son magistraturas de persuasión, con un claro carácter monocrático, a las que se aplica el principio de cumplir o explicar, con el fin de mejorar el comportamiento de las Administraciones Públicas. 140 Aquí se aprecia cómo el único medio de la AIReF para influir en el Gobierno son los costes reputacionales. La AIReF se limita a publicar unos informes, que se dicen técnicos, objetivos e independientes, pero que en realidad cuentan con la subjetividad inherente a cualquier prospectiva económica; de modo que la autoridad independiente no deja de mostrar sus análisis y valoraciones, con el fin de que los ciudadanos los tengan como referencia, los comparen con los del Gobierno y, si no coinciden, tengan éstos últimos por inverosímiles y castiguen en las próximas elecciones al partido político que está en el Gobierno. Para ello, es fundamental que la AIReF sea independiente, porque si no es independiente difícilmente los ciudadanos tendrán como referencia sus informes. Y sorprende que, pese a la insistencia de la normativa reguladora en ese carácter esencial de la AIReF, los artículos 5 de la ley orgánica y 11 del estatuto orgánico le permitan trasladar una propuesta de informe a la Administración destinataria para que pueda indicar errores, ambigüedades o imprecisiones manifiestas. Considero innecesaria esta previsión que puede afectar negativamente a la independencia de la AIReF aunque, al menos, se eliminó por el Senado el trámite de alegaciones inicialmente previsto en el proyecto de ley remitido por el Congreso, que sólo hubiese contribuido a una mayor dilación de los plazos224. Los informes que puede emitir la AIReF vienen tasados en los artículos 14 a 22 de la ley orgánica y son los siguientes: 1. Informe sobre las previsiones macroeconómicas (artículo 14); 2. Informe sobre la metodología para calcular las previsiones tendenciales de ingresos y gastos, y la tasa de referencia de crecimiento (artículo 15); 3. Informe sobre el proyecto de Programa de Estabilidad (artículo 16); 4. Informe sobre el cumplimiento de los objetivos fiscales (artículo 17); 5. Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales para las Comunidades Autónomas (artículo 18); 6. Informe sobre los planes económicos-financieros y planes de reequilibrio (artículo 19); 7. Informe de los proyectos 224 En el texto íntegro del proyecto de ley que el Congreso de los Diputados remitió al Senado el artículo 5.1 de la Ley Orgánica 6/2013 decía que «con carácter previo, la propuesta de informe se someterá a audiencia de la Administración o de la Entidad destinataria para que en el plazo de 15 días pueda realizar alegaciones a su contenido, que en caso de presentación, se incorporará al informe junto con su valoración». Sin embargo fue modificado a través de la enmienda nº 121 (S) del Grupo parlamentario Popular cuya justificación residía en evitar una mayor dilación de los plazos de la autoridad para la emisión de sus informes. 141 y líneas fundamentales de presupuestos (artículo 20 -y 17.1 LOEPSF-); 8. Informe sobre los presupuestos iniciales (17.2 LOEPSF); 9. Informe sobre la aplicación de los mecanismos de corrección previstos en la LOEPSF (artículo 21); 10. Informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales del artículo 11.3 LOEPSF (artículo 22). De esta manera, la Ley Orgánica 6/2013 y la Ley Orgánica 2/2012 prevén un seguimiento del ciclo presupuestario a lo largo del año por la AIReF. Antes del 1 de abril, el informe sobre los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas; antes del 15 de abril, el informe sobre el proyecto del Programa de Estabilidad; antes del 15 de julio, el informe sobre el cumplimiento de los objetivos fiscales; y antes del 15 de octubre, el informe sobre los proyectos y líneas fundamentales de presupuestos. La AIReF es el consejo fiscal que más informes está obligado a emitir de los consejos fiscales de la OCDE, pues la mayoría de los consejos fiscales no están obligados a publicar ningún informe o están obligados a publicar uno o dos al año225. Creo que la AIReF debería emitir menos informes, con más tiempo y más información para elaborarlos, y auguro que esos pocos informes tendrían una mayor trascendencia en la sociedad civil. La emisión de tantos informes con plazos tan breves lleva constantemente a la AIReF a posponer su publicación, vulnerando la ley orgánica, por falta de información. En ocasiones, la rapidez con la que la AIReF tiene que publicar sus informes la lleva a contradecirse, pues la rapidez con la que cambia la situación de la política económica no permite al consejo fiscal español realizar un análisis calmado, atendiendo a lo que verdaderamente tiene como misión, que es la sostenibilidad de las finanzas públicas españolas. Y en otras ocasiones, dada la incertidumbre de la situación económica y la ya mencionada falta de información, la AIReF termina, ante la duda, dando la razón al Gobierno, por ejemplo, avalando sus previsiones económicas so pena de resultar demasiado pesimista cuando no se sabe qué pasará en los próximos meses. 225 De los 36 consejos fiscales que han creado los países que forman parte de la OCDE, la mayoría no está obligada a publicar ningún informe o está obligada a publicar uno o dos al año. La AIReF es el consejo fiscal que más informes está obligado a emitir. Después de la AIReF se encuentran los consejos fiscales de Grecia (seis informes al año), Lituania y Méjico (cinco informes al año). Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019. 142 Las dificultades para la AIReF son tales que, por ejemplo, para los informes que tiene que emitir a solicitud de una Administración, el plazo es de diez días desde que le son solicitados; sin embargo, a las Administraciones Públicas se les exige que faciliten la documentación necesaria en «un plazo de antelación razonable atendiendo a la complejidad y los procesos de elaboración de dicha documentación». Esto supone que la emisión por la AIReF de los informes en el plazo legalmente previsto dependa de la buena fe, la voluntad de cooperación y el sentido común de la Administración Pública requerida226. En mi opinión, quizás no haya sido acertado incluir los informes de la AIReF dentro del procedimiento presupuestario y hacerlos depender de los tiempos marcados por los gobiernos. Hubiera sido a mi juicio más sencillo, más transparente y más organizado que la AIReF hubiera emitido sus informes al margen del procedimiento presupuestario, verbigracia, dos o tres informes anuales fijados en dos o tres momentos importantes del ciclo presupuestario, pero que no dependieran de los tiempos marcados por el Gobierno (como la aprobación de los presupuestos o la comunicación de información a la Unión Europea). Del mismo modo que ahora, los gobiernos estarían obligados a justificar su actuación atendiendo al contenido de los informes de la AIReF, conforme al principio de cumplir o dar explicaciones, pero sus respuestas serían a preguntas más generales, más importantes, sobre la senda de déficit y de deuda o la influencia de las políticas llevadas a cabo por los gobiernos en el medio y en el largo plazo, sin perderse, como a veces ocurre ahora, en determinados aspectos muy concretos como el importe esperado de una determinada partida presupuestaria. 226 Si la AIReF se retrasa en la emisión de un informe que es necesario para continuar un procedimiento administrativo sometido a plazos –como pueden ser los referidos a proyectos de presupuestos que deben convertirse en ley antes del 1 de enero del año siguiente o los referidos a programas de estabilidad que deben ser remitidos a la Unión Europea antes de que termine el mes de abril–, el procedimiento no se puede suspender. Indica el artículo 9.3 del estatuto orgánico que el informe que falta se unirá más tarde a su documentación sin que ello afecte a la validez de los procedimientos concluidos. Es aquí, por lo tanto, donde es preciso cuestionar si la prosecución procedimental, independientemente de la emisión o no de informe por la AIReF, no supone convertir en irrelevante el trabajo del consejo fiscal español, sobre todo en la medida en que su retraso puede deberse a la demora en la entrega de la información necesaria por parte de las Administraciones Públicas afectadas. Propone con sentido Piña Garrido que «el informe de la Autoridad debería unirse al expediente administrativo más tarde, sí, y ser tenido en cuenta de alguna manera, siguiendo sus recomendaciones cuando aún sea posible y explicando, cuando no, la razón». Cfr. Piña Garrido, Lilo, "La Autoridad Fiscal Independiente española", en VVAA, Estudios sobre el sistema tributario actual y la situación financiera del sector público: Homenaje al Profesor Dr. D. Javier Lasarte Álvarez (coords. Francisco Adame Martínez y Jesús Ramos Prieto), Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2014, pp. 3144-3146. 143 Me explico con un ejemplo: creo que sería más útil el trabajo de la AIReF si, en vez de emitir ésta un informe para cada presupuesto inicial de cada Administración Pública, condicionado a la efectiva aprobación de los presupuestos iniciales y a la remisión de la información necesaria por cada Administración, la AIReF fuera recibiendo la información en los mismos plazos en que la recibe ahora, pero fuera estudiándola calmadamente, sin prisas, y en uno o dos momentos determinados del año emitiera un informe sobre cada Administración evaluando cómo ha evolucionado la situación fiscal en ese periodo, como ha influido la política fiscal llevada a cabo por el Gobierno en ese periodo y hacia dónde se dirige la situación económica en los próximos meses si el Gobierno continúa con la misma política presupuestaria. Finalmente, es necesario señalar que, a pesar de que la misión principal de la AIReF es garantizar el cumplimiento efectivo del principio de sostenibilidad financiera por las Administraciones Públicas, no se prevé legalmente que la AIReF emita informe alguno sobre la sostenibilidad de las finanzas a largo plazo. Por lo tanto, parece que lo único que puede emitir la AIReF sobre la sostenibilidad de las finanzas a largo plazo son opiniones, que ni son vinculantes para las Administraciones Públicas, ni quedan sometidas al principio de cumplir o dar explicaciones, es decir, pueden ser ignoradas por las Administraciones Públicas sin necesidad de justificación. Más adelante explico cómo, a mi juicio, la autoridad fiscal se ha convertido en la práctica en un comentarista de cada uno de los informes emitidos por los gobiernos de las Administraciones Públicas a lo largo del ciclo presupuestario, de modo que sus informes no permiten a los ciudadanos – ni al Parlamento en su función de control- juzgar si las políticas llevadas a cabo por esos gobiernos son o no adecuadas para la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de España. Y creo que una de las causas reside en la excesivamente detallada y legalista normativa que regula la actividad de la AIReF. B) Opiniones El segundo instrumento del que se vale la AIReF para llevar cabo sus funciones son las opiniones: juicios o valoraciones técnicas que emite el consejo fiscal por iniciativa propia sobre cualquier tema relacionado con la política fiscal, pues la lista de materias recogida 144 en la ley orgánica no es un numerus clausus227. La principal diferencia entre los informes y las opiniones es que éstas no son vinculantes y la Administración destinataria de la opinión, a diferencia de lo que ocurre con los informes, no está obligada a motivar su decisión si decide apartarse de su contenido. En la práctica, como expongo más adelante, la AIReF no publica apenas opiniones y en los pocos casos en que las ha publicado han sido sobre asuntos menores y han tenido escasa trascendencia. C) Estudios El último instrumento de la AIReF para realizar sus funciones son los estudios que, de conformidad con el artículo 5.3 de la ley orgánica, sólo puede emitir previa solicitud del Gobierno, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de la Comisión Nacional de la Administración Local, de la Comisión Financiera de la Seguridad Social, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales (estas dos últimas sólo sobre materias que sean de su competencia). Por lo tanto, la ley orgánica no permite solicitar estudios al Parlamento, lo que sorprende, porque teóricamente los consejos fiscales son órganos que auxilian al Parlamento en su función de control presupuestario. Además, la situación es la opuesta para el caso del Gobierno, pues a éste no sólo se le permite solicitar informes sobre materias de su competencia sino sobre cualquier materia, incluidas aquellas materias que son competencia de las Comunidades Autónomas; y puede hacerlo directamente, sin la necesidad de hacerlo a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera, pese a que el Gobierno, como las Comunidades Autónomas, también forma parte de este órgano colegiado. Por último, hay que señalar dos aspectos en los que los estudios se diferencian de los informes y las opiniones. El primero es que los estudios no son gratuitos para las 227 El artículo 23 de la ley orgánica sólo permite que se amplíe el listado de materias que enumera a través de ley. Sin embargo, a través del estatuto orgánico, norma con valor reglamentario, se incluyeron dos materias más: el índice de revalorización de las pensiones y del factor de sostenibilidad (artículo 22.5) y el déficit estructural de las Administraciones de la Seguridad Social (artículo 22.6). 145 Administraciones Públicas y que éstas deben abonar un precio público a la AIReF, fijado por ésta antes de la elaboración del estudio. El segundo aspecto es que, a diferencia de lo que ocurre con los informes y las opiniones, la AIReF debe contar con la autorización expresa de la Administración interesada para poder publicar los estudios en su página web. Como ha puesto de manifiesto Rallo Lombarte, la naturaleza de los actos de la AIReF difiere sustancialmente de la de los actos de otros organismos independientes, la mayoría, eso sí, a diferencia de la AIReF, son organismos reguladores (como el Consejo de Seguridad Nuclear, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Agencia Española de Protección de Datos, el Banco de España o la Comisión Nacional del Mercado y de la Competencia). Los actos de todas estas instituciones responden a la categoría tradicional del acto administrativo: aplican la legislación y generan efectos jurídicos resolutorios o sancionadores que, a su vez, pueden ser fiscalizados por la jurisdicción ordinaria; algunos, incluso tienen potestad normativa dentro de su ámbito. No ocurre así, sin embargo, con la AIReF, que no es un órgano regulador y, por lo tanto, la fiscalización judicial de sus actos -informes, opiniones y estudios- se limita al cumplimiento del objeto, procedimiento y efectos jurídicos de su emisión. Esto permite preguntarse por qué el artículo 13 de la Ley Orgánica 6/2013 impide, en su apartado primero, que los informes emitidos por el consejo fiscal español puedan ser recurridos. Durante la tramitación parlamentaria del proyecto de la ley orgánica, Convergència i Unió propuso permitir que los informes emitidos por la autoridad fueran recurribles, para evitar la indefensión de las Administraciones supervisadas, en concreto, en relación con algunas de sus funciones como la fijación de los objetivos individuales para las Comunidades Autónomas228. Sin embargo, la prohibición de recurrir los informes de la AIReF se mantuvo en la ley orgánica. También desconcertó que en la Ley Orgánica 6/2013 se impidiera expresamente recurrir los informes pero no se dijera nada sobre la posibilidad de recurrir las opiniones y los estudios, entre otras razones, porque el contenido de unos y otros es el mismo, un contenido analítico basado en conocimientos técnicos. En consecuencia, la interpretación lógica era que, si no se preveía nada al respecto, las opiniones y los estudios sí eran 228 Enmienda n.º 127 (CD) del Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió). 146 recurribles229. Finalmente, las dudas fueron despejadas por el artículo 1.5 del estatuto orgánico que aclaró que ni los estudios, ni las opiniones ni los informes están sujetos a control jurisdiccional. Me parece que ésta es la interpretación más razonable, dado que los tres instrumentos tienen el mismo contenido y ninguno de ellos tiene carácter vinculante (lo que me lleva a no considerar apropiada la citada propuesta incluida en la enmienda del Grupo Parlamentario Catalán). En suma: la función de la AIReF es emitir informes, estudios y opiniones analizando y evaluando la sostenibilidad fiscal a largo plazo, los pronósticos macroeconómicos y fiscales del Gobierno y el cumplimiento de las reglas fiscales. A través de sus informes, estudios y opiniones, la AIReF formula recomendaciones y advertencias públicas sobre las Administraciones Públicas. Estas recomendaciones y advertencias públicas pueden referirse, por un lado, a las medidas que las Administraciones Públicas deben seguir para cumplir las reglas de estabilidad presupuestaria y, por otro, al deber de comunicación de información a la AIReF que tienen las Administraciones Públicas. De esta manera, cuando una Administración Pública recibe una recomendación o una advertencia de la AIReF tiene dos opciones: cumplirla, seguir lo que dice la recomendación, o no seguirla, en cuyo caso tiene la obligación de justificar o explicar los motivos por los que ha decidido no seguirla. Como la AIReF hace públicas estas recomendaciones y advertencias, el objetivo es producir un cierto coste reputacional para las Administraciones Públicas que decidan no seguirlas, así como para aquellas que incumplan o estén cerca de incumplir las reglas fiscales. Así pues, la AIReF no es una institución con legitimación democrática para decidir sobre asuntos fiscales y presupuestarios. Su función queda limitada, en principio, a analizar y verificar, con carácter técnico, la conformidad de las medidas o los presupuestos con las reglas fiscales preestablecidas, sobre las que la AIReF no tiene ningún margen de discrecionalidad. Corre empero el riesgo de que su función termine siendo la de llevar a cabo un control sobre la oportunidad de las decisiones políticas en materia presupuestaria. Por este motivo, considero que la atribución de demasiadas funciones de la AIReF puede desviarla de su misión principal de controlar la estabilidad presupuestaria española y 229 Rallo Lombarte, Artemi, "La amenazada independencia de la Autoridad de Responsabilidad Fiscal", ob. cit., pp. 170 y 171. 147 poner en tela de juicio su independencia, que es el requisito fundamental que la define y diferencia de otras instituciones. Que la AIReF haya sido creada con tantas funciones -y que todavía traten de ampliarse más- no es positivo para la institución, sus funciones deberían ser pocas e importantes, y llevadas a cabo por una plantilla formada por pocos funcionarios de prestigio. 4.3. Integración en el sistema institucional nacional Uno de los requisitos recomendados por la Unión Europea y la OCDE para los consejos fiscales es que se integren adecuadamente en el sistema institucional de cada Estado. De un lado, se busca una mayor credibilidad del consejo fiscal y una mayor confianza de los ciudadanos, que puedan sentirse identificados al ser un organismo nacional y no un organismo que parezca impuesto desde fuera, que por algunos ciudadanos sería visto como una amenaza. De otro lado, se busca una buena relación entre el consejo fiscal, las Administraciones Públicas y el resto de supervisores nacionales, tanto para facilitar el acceso a la información que unos y otros deben intercambiar como para contribuir a mantener el prestigio del consejo fiscal. Algunos autores, como Michal Horváth, han considerado que la AIReF se identifica bien con España, que está bien integrada en nuestro país230. No es fácil determinar si la AIReF es un consejo fiscal que está mejor o peor adaptado a España de lo que otros consejos lo están de sus respectivos países. Sí se puede afirmar que, hasta el momento, la AIReF cuenta con el apoyo del Gobierno del Estado y que las Comunidades Autónomas, en general, no han mostrado grandes hostilidades231. En cuanto a la sociedad civil, no se puede decir que los informes de la AIReF sean determinantes para los ciudadanos a la hora de valorar la situación presupuestaria del país, ni tampoco a la hora de valorar a sus políticos ni de determinar su voto. No conecta con la opinión pública. Pero la institución, 230 Horváth, Michal, "European Fiscal Compact in Action: Can Independent Fiscal Institutions Deliver Effective Oversight?", ob. cit., p. 6. 231 Sí es cierto que, antes de que la institución presupuestaria española fuese creada, el Gobierno de España manifestó una cierta hostilidad hacia la posibilidad de crear un consejo fiscal en España. El Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, Cristóbal Montoro, expresó el 5 de junio de 2013: «se están poniendo muy pesados con esta entidad. Realmente lo que quieren es un controlador de carácter tecnócrata, y eso roza lo antidemocrático». Rallo Lombarte se refiere a la noticia publicada en el diario digital vozpópuli. Cfr. Rallo Lombarte, Artemi, "La amenazada independencia de la Autoridad de Responsabilidad Fiscal", ob. cit., p. 183. 148 en los pocos años de existencia que tiene, ha hecho un esfuerzo importante por hacerse un hueco en el espacio público, a través de su presencia en los medios de comunicación y en las redes sociales. Uno de los aspectos en los que más se diferencia España del resto de países es su distribución territorial y la correspondiente distribución de competencias entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Dice el preámbulo de la Ley Orgánica 6/2013 que la AIReF es común en su actuación a todas las Administraciones Públicas. Y efectivamente la actuación de la AIReF se extiende a todos los subsectores de la Administración. Sin embargo, la AIReF no cuenta con participación autonómica y local. En primer lugar, en el proceso de creación de la AIReF no participó ninguna Administración territorial y tampoco se prevé la participación de éstas en la elección de su presidente. En segundo lugar, la creación y la actividad de la AIReF debe contextualizarse en el marco de la Ley Orgánica 2/2012, una ley que ha sido diseñada de principio a fin para permitir el control presupuestario del Estado sobre las Administraciones territoriales (el supuesto autocontrol del Estado pretendido por la LOEPSF carece de sentido). Y en tercer lugar, lo más relevante, la AIReF es un organismo dependiente del Ministerio de Hacienda, integrado por lo tanto en el Gobierno del Estado. Estas características, a mi juicio, suponen una invasión por la AIReF de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. Por lo pronto, la AIReF no debería depender del Gobierno sino del Parlamento, de tal manera que el consejo fiscal español supervisara de manera efectiva a la Administración central, aparte de supervisar, como ya supervisa, a las Administraciones territoriales. Pero, además, las instituciones autonómicas también forman parte del sistema de control presupuestario español y deberían ser partícipes en ese proceso de integración de la autoridad fiscal. Una mayor participación autonómica se podría conseguir, por ejemplo, con la participación del Consejo de Política Fiscal y Financiera en el nombramiento del presidente de la AIReF. Otra alternativa razonable, habría sido articular el sistema institucional de control presupuestario como se ha hecho en Alemania, a través de un consejo de estabilidad (Stabilitätsrat), compuesto por representantes de la Federación y de los Länder, 149 asesorado, a su vez, por el consejo fiscal independiente alemán (Advisory Board). El Consejo de Estabilidad alemán está compuesto por los Ministros de Finanzas y de Economía y Energía de la Federación y los Ministros de Finanzas de los Länder, y lleva a cabo una supervisión ex ante de la situación fiscal y el cumplimiento de los objetivos de déficit y deuda por la Federación, los Länder, las autoridades locales y la seguridad social. Está copresidido por el Ministro Federal de Finanzas y el presidente de la Conferencia de Ministros de Finanzas de los Länder, se reúne al menos dos veces al año y sus decisiones requieren el voto de la Federación y una mayoría de dos tercios de los votos de los Länder. El consejo fiscal independiente alemán asiste al Consejo de Estabilidad como órgano asesor que emite declaraciones y recomendaciones sobre el cumplimiento de los objetivos fiscales. Está formado por un representante del Deutsche Bundesbank, uno del Consejo Alemán de Expertos Económicos, uno de los institutos de investigación que participan en la preparación de los Joint Economic Forecast, cuatro expertos nombrados por representantes de la Federación y los Länder en el Consejo de Estabilidad y dos expertos designados por las asociaciones nacionales de las autoridades locales y las organizaciones nacionales de los fondos de la seguridad social232. La principal diferencia entre el sistema de control presupuestario alemán y el español es que en el segundo es el Gobierno del Estado el que toma directamente las decisiones en materia presupuestaria, y en el primero se ha creado un consejo de estabilidad para coordinar la política fiscal que cuenta con la participación de la Federación y de los Länder. El Consejo de Estabilidad es, además, un órgano constitucional, previsto en el artículo 109a de la Ley Fundamental. Es decir: la institución alemana equivalente a la AIReF no es el Consejo de Estabilidad, sino el Advisory Board que asesora al Consejo de Estabilidad (de hecho, es aquél y no éste el que forma parte de la Red de Instituciones Fiscales de la Unión Europea). 232 Sección primera de la Ley del Consejo de Estabilidad (Act on the Establishment of a Stability Council and on the Avoidance of Budgetary Emergencies (Stability Council Act). (Stability Council Act of 10 August 2009 (Federal Law Gazette I, p. 2702), last amended by Article 4 of the Act of 14 August 2017 (Federal Law Gazette I, p. 3122). Un análisis sobre el sistema de control presupuestario alemán y el Consejo de Estabilidad se puede encontrar en OCDE, “Budget Review: Germany”, en OECD Journal on Budgeting, vol. 2014/2, 2015. 150 Como ya he señalado, en mi opinión, el sistema de control presupuestario español es claramente intrusivo con la autonomía fiscal de las Comunidades Autónomas porque la toma de decisiones reside en exclusiva en el Gobierno del Estado, y la única supervisión sobre éste es encomendada a la AIReF, institución que depende de ese Gobierno central en muchos aspectos y que no cuenta con participación alguna de las Administraciones territoriales. Por esta razón, creo que en España debió crearse un consejo de estabilidad, similar al alemán, en el que las decisiones sobre la política fiscal de nuestro país fueran el resultado de una deliberación conjunta entre las distintas Administraciones Públicas. En el actual sistema de control presupuestario español se plantea, entre otros, el problema de que la activación de las medidas preventivas, correctivas y coercitivas contra las Administraciones Públicas incumplidoras depende de la decisión del Gobierno central. El Gobierno del Estado puede aplicar las medidas preventivas del artículo 19 de la ley de estabilidad presupuestaria a una Comunidad Autónoma cuando considere que existe riesgo de incumplimiento de los objetivos, y si la comunidad en cuestión no cumple esas medidas preventivas se aplican las correctivas. Además, el Gobierno central es el encargo de detectar los incumplimientos que dan lugar a la activación de las medidas correctivas y coercitivas. El Gobierno de España decide, interpretando conceptos jurídico- económicos indeterminados, la imposición de sanciones a las Comunidades Autónomas. Y creo que hubiera sido mucho más respetuoso con la autonomía financiera de la Comunidades Autónomas y más coherente con la distribución territorial de nuestro país haber diseñado un sistema parecido al alemán, donde los advertidos y sancionados pueden ser tanto los Länder como el Gobierno central, porque la determinación de los incumplimientos no corresponde al Gobierno sino al Consejo de Estabilidad, atendiendo a un informe técnico que le presenta el consejo fiscal independiente. Acaso en España es demasiado tarde para crear un consejo de estabilidad como el alemán, porque esto supondría cambiar todo el sistema de control presupuestario, incluso reformar nuevamente el texto constitucional, pues lo idóneo sería que un hipotético consejo de estabilidad español se incluyera en el artículo 135 de la Constitución en una futura reforma territorial. Mas una solución temporal –aunque menos coherente con su carácter auxiliar- podría ser que las advertencias de incumplimiento que dan lugar a la activación de las medidas preventivas y correctivas fueran emitidas por la AIReF. De este modo, ya no sería el Gobierno central el encargado de interpretar esos conceptos jurídicos 151 indeterminados a los que he hecho referencia, sería la AIReF, en principio una institución independiente y de carácter técnico, la encargada de interpretarlos, y sólo cuando el consejo fiscal hubiera advertido del riesgo de incumplimiento, el Gobierno podría imponer las medidas a las Comunidades Autónomas o a sí mismo. Es cierto que no se subsanaría el sinsentido del autocontrol del Gobierno, pero al menos tendría una presión mayor. Sorprende en este sentido que la Ley Orgánica 6/2013 no fuera objeto de recurso de inconstitucionalidad ni se haya planteado sobre la misma ninguna cuestión de constitucionalidad. Recurso y cuestión que, dicho sea de paso, hubiesen tenido poco recorrido, pues el Tribunal Constitucional hubiese legitimado casi con toda seguridad la ley orgánica con base en la distribución territorial de competencias, el principio de coordinación para garantizar el equilibrio económico general y los artículos 156.1 y 149.1 CE, apartados 13 y 14, y 11 y 18, tal y como lo ha hecho en sus SSTS 134/2011, de 20 de julio, 157/2011, de 18 de octubre, y 215/2014, de 18 de diciembre233. Para concluir ese apartado, conviene matizar que quizás la AIReF se haya integrado bien en el sistema institucional nacional, pero esto tiene una parte negativa pues, como explico más adelante cuando analizo la actividad de la AIReF, el Gobierno de España, en términos generales, está cómodo con el consejo fiscal español y cuando no le interesa desoye las recomendaciones de la AIReF, sin ninguna justificación. Es la AIReF la que, más precavida, o temerosa, no se atreve a oponerse tajantemente a las previsiones del Gobierno aun cuando su cumplimiento, a veces, es simplemente imposible. 4.4. Independencia La característica más importante de la AIReF es su independencia. La ley orgánica y el estatuto orgánico obligan a la AIReF a actuar con plena independencia orgánica y funcional y prohíben que reciba instrucciones de cualquier entidad, sea privada o pública, 233 Esta última STC 215/2014, de 18 de diciembre incluso ha señalado en su fundamento jurídico séptimo que «la redacción dada al art. 135 CE consagra unos nuevos límites a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que condicionan sus políticas de gasto al someterlas no sólo a las políticas que, en materia de estabilidad presupuestaria, determine con carácter general el Estado, sino ahora también a las que adopten las propias instituciones europeas». 152 así como que sus actos puedan ser revisados por un órgano ministerial o administrativo externo234. Sin embargo, como ya he mencionado, hay un aspecto fundamental que no se puede obviar: el artículo 7 de la ley orgánica prevé que, a efectos puramente organizativos y presupuestarios, el consejo fiscal español se adscribe al Ministerio de Hacienda, a través del Ministro. Para valorar la independencia de la AIReF es necesario analizar su creación legal, su relación con el Parlamento, el procedimiento para nombrar a su presidente, los directores de división y su personal, su acceso a la información del resto de Administraciones Públicas, su régimen presupuestario, su régimen de transparencia, su presencia en los medios y en el debate público y su sometimiento a evaluaciones externas. A) Órgano de creación legal La AIReF pudo crearse a través de la reforma constitucional del artículo 135 de la Constitución o de la Ley Orgánica 2/2012, pero se creó a través de una ley orgánica específica: la Ley Orgánica 6/2013. En la exposición de motivos de la propia ley orgánica de creación de la AIReF se expresa que «su carácter orgánico se justifica en el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria consagrado en el artículo 135 de la Constitución Española» y que es una norma «complementaria a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera». Su carácter orgánico no afecta empero a todos los preceptos de la ley; en su disposición final segunda se señala cuáles son los preceptos con carácter de ley ordinaria, por lo que la Ley Orgánica 6/2013 es una ley orgánica pero sólo parcialmente235. 234 Rallo Lombarte ha señalado que esta referencia a la prohibición de recibir instrucciones, sólo se puede referir a actos jurídicos formalizados y vinculantes, pues sería complicado detectar y sancionar cualquier otra modalidad de instrucción. El autor opina que la única sanción imaginable a una instrucción proveniente de una entidad pública o privada sería la nulidad de dicha instrucción, ya sea considerada infracción administrativa o penal. Cfr. Rallo Lombarte, Artemi, "La amenazada independencia de la Autoridad de Responsabilidad Fiscal", ob. cit., pp. 167 y ss. 235 Según la disposición final segunda «tienen el carácter de Ley ordinaria los artículos 5.3, 5.5, 6, 9.2, 9.3 y 10, así como los apartados 2, 4 y 5 de la disposición adicional primera y la disposición adicional segunda». 153 Si se revisa el artículo 135 CE se comprueba fácilmente que no hay ninguna referencia a la creación de un consejo fiscal. El Consejo de Estado reconoció en su dictamen 606/2013 que en el texto del artículo 135 CE «no hay ese engarce explícito en cuanto a la creación de un organismo independiente que supervise el cumplimiento efectivo del principio de estabilidad presupuestaria» pero que, sin embargo, «su naturaleza orgánica puede justificarse por razón de que constituye un instrumento necesario, y como tal exigido por las normas europeas, para garantizar un mejor y más eficaz cumplimiento de los objetivos de deuda y déficit apuntados en el mencionado precepto constitucional y en atención a la previsión de que sus competencias se proyectan también sobre Comunidades Autónomas y Entidades Locales». Añadió también el Consejo de Estado que el artículo 135.5 CE «no establece una enumeración cerrada y exhaustiva de los distintos aspectos que ha de comprender la regulación orgánica de la estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad financiera, sino que simplemente enuncia de modo expreso y singularizado aquellas cuestiones que necesariamente han de estar comprendidas en dicha regulación»236. Así se justificó entonces, en el momento de su creación, que la regulación de la AIReF se articulara mediante una ley orgánica para algunos de sus preceptos y mediante una ley ordinaria para otros. No se puede decir que la interpretación realizada por el Consejo de Estado cabalgue sobre hipótesis descabelladas, pero sí parece –desde luego- más coherente y razonable, tanto con la redacción del artículo 135 CE como con la configuración de las leyes orgánicas como instrumentos normativos excepcionales, entender que la creación de un consejo fiscal no se desprende del artículo 135 y que, en todo caso, hubiese sido más idóneo que la AIReF se hubiera creado en la Ley Orgánica 2/2012. El artículo 135 CE exige que una ley orgánica fije el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas (apartado 2), y desarrolle los principios a que se refiere este artículo, así como la participación de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas y, en todo caso, a) la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos 236 Dictamen del Consejo de Estado número 606/2013 de fecha 13/06/2013 con asunto "Anteproyecto de ley orgánica de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal". 154 excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones, b) la metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural y c) la responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos (apartado 5). No se hace mención a la creación de un consejo fiscal en ninguno de estos dos apartados, ni parece que pueda incluirse de manera más o menos clara en ninguno de ellos. El artículo 135 CE sólo exige su desarrollo a una ley orgánica, la Ley Orgánica 2/2012, que como ya he señalado cumple una función constitucional porque sin ella no podría aplicarse la Constitución y es una norma integrada en el bloque de constitucionalidad. El artículo 135 no se refiere a varias leyes orgánicas, sino a una ley orgánica. Por este motivo creo que la AIReF debió incluirse en la Ley Orgánica 2/2012, tal y como propuso Unión Progreso y Democracia durante la tramitación de esta ley237. Además, la AIReF ni siquiera tiene competencias para decidir sobre las cuestiones enumeradas en los apartados 2 y 5 del artículo 135 CE. El Consejo de Estado reconoció en su dictamen 606/2013 que la creación de la AIReF no tenía «un engarce inmediato y explícito en la Constitución, aunque se encuentra estrechamente relacionada con la estabilidad presupuestaria»238. Su engarce es mediato e implícito pero inmanente. En este sentido, es cierto que la AIReF informa sobre los objetivos de déficit y deuda de las Comunidades Autónomas, sobre si concurren o no las circunstancias excepcionales que permiten desviaciones respecto de las reglas fiscales y sobre los cambios en la metodología para calcular el déficit estructural. Pero también lo es que su actuación se limita a un asesoramiento técnico, que no vincula a las autoridades competentes para decidir. La AIReF tampoco es un órgano de coordinación institucional entre 237 El señor Anchuelo Crego expuso el día 9 de abril de 2012 en el Congreso de los Diputados lo siguiente: «Hay un segundo bloque, formado por 5 enmiendas, las números 123, 125, 127, 144 y 146, que tratan otra gran cuestión, y es que se cree un consejo de estabilidad presupuestaria, formado por técnicos independientes, que realice las funciones técnicas que en la Ley de Estabilidad se otorgan al Ministerio de Economía, como el cálculo de los déficit estructurales, el cálculo del crecimiento del PIB a medio plazo y el informe de situación económica. Creemos que estos cálculos son técnicos y que si quedan en manos del ministerio pueden dar lugar a comportamientos discrecionales, a que se negocien políticamente. Por eso proponemos que se cree un consejo de expertos independientes, el Consejo de estabilidad presupuestaria, que realice dichos cálculos» (BOCG, X Legislatura, Serie A, Congreso de los Diputados, núm. 63 de 09/04/2012). 238 Dictamen del Consejo de Estado número 606/2013 de fecha 13/06/2013 con asunto “Anteproyecto de ley orgánica de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal”. 155 Administraciones Públicas, pues ha sido creada por el Estado, regulada en una ley estatal y su presidente es nombrado por el Gobierno del Estado -y en cierta medida también por el Parlamento-239. Bastaba con una ley de carácter ordinario. La interpretación del artículo 81 CE por el Tribunal Constitucional ha sido muy estricta: «sólo habrán de revestir la forma de ley orgánica aquellas materias previstas de manera expresa por el constituyente, sin que el alcance de este ámbito material pueda someterse a una interpretación extensiva; por lo tanto, la reserva de ley orgánica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reserva por el hecho de estar incluida en una ley orgánica haya de gozar definitivamente de la resistencia o fuerza pasiva propia de este tipo de norma y de la necesidad de una mayoría cualificada para su ulterior modificación, pues tal efecto puede y aun debe ser excluido por la misma ley orgánica, determinando cuáles son propias de su normativas y cuáles las dejadas a la ley ordinaria, sin perjuicio de la última y definitiva interpretación de este Tribunal»240. Esta interpretación constitucional tiene más sentido todavía si se tiene en cuenta el abuso que los políticos llevan a cabo en muchas ocasiones con la elección de este instrumento normativo, como también abusan, dicho sea de paso, de los decretos-leyes. El Tribunal Constitucional exige que las leyes orgánicas se limiten a desarrollar materias previstas en la Constitución a fin de evitar que, por ejemplo, un Gobierno con mayoría absoluta pueda evitar una reforma constitucional sirviéndose de modo abusivo de este instrumento normativo. Así lo refleja la STC 215/2014, de 18 de diciembre, cuyo fundamento jurídico tercero, ha señalado que «la necesidad de aplicar un criterio estricto o restrictivo para determinar el alcance de la reserva, tanto en lo referente al término “desarrollar”, como respecto de la “materia” objeto de reserva, se debe a la finalidad de evitar petrificaciones del ordenamiento y de preservar la regla de las mayorías parlamentarias no cualificadas»241. 239 Piña Garrido, Lilo, "La Autoridad Fiscal Independiente española", ob. cit., p. 3140. 240 STC 185/1995, de 14 de diciembre (fundamento jurídico octavo). También se aprecia la exigencia del Tribunal Constitucional de interpretar restrictivamente el artículo 81 CE en las SSTC 5/1981, de 13 de febrero, 137/1986, de 6 de noviembre, 160/1987, de 27 de octubre, 161/1987, de 27 de octubre, 127/1994, de 5 de mayo, 212/1996, de 19 de diciembre y 173/1998, de 23 de julio. 241 En el mismo sentido las SSTC 5/1981, de 13 de febrero (fundamento jurídico vigésimo primero), 173/1998, de 23 de julio (fundamento jurídico séptimo), 129/1999, de 1 de julio (fundamento jurídico segundo); 53/2002, de 27 de febrero (fundamento jurídico decimosegundo), 184/2012, de 17 de octubre (fundamento jurídico noveno), 212/2012, de 14 de noviembre (fundamento jurídico primero) y 151/2014, de 25 de septiembre (fundamento jurídico cuarto). https://boe.vlex.es/vid/ley-organica-2-2019-769932049 https://boe.vlex.es/vid/ley-organica-2-2019-769932049 https://boe.vlex.es/vid/ley-organica-2-2019-769932049 https://boe.vlex.es/vid/ley-organica-2-2019-769932049 https://boe.vlex.es/vid/ley-organica-2-2019-769932049 156 Cuestión diferente es que la institución que se crea extienda su ámbito de actuación a todas las Administraciones Públicas y pueda llegar a condicionar bastante su forma de actuación, ya que los informes emitidos por la AIReF pueden ser utilizados por el Gobierno para poner en marcha los mecanismos previstos en la ley orgánica de estabilidad presupuestaria, para obligar a las Administraciones Públicas a corregir o evitar determinadas actuaciones o desviaciones en el cumplimiento de los objetivos. Por esta razón, considero que hubiera sido apropiado que las Administraciones territoriales hubiesen participado en la negociación de esta ley -que debería ser ordinaria- por la que se creó la AIReF. Precisamente se persigue todo lo contrario cuando se opta por la utilización de una ley orgánica para crear el consejo fiscal; se persigue precisamente excluir a las Comunidades Autónomas de su participación legislativa, y evitar que éstas creen sus propias autoridades fiscales independientes242. El problema reside en que el contenido del artículo 135 CE es amplio y vago. No hace referencia al control institucional de la estabilidad presupuestaria y deja demasiado contenido para que sea desarrollado por la ley orgánica posterior. A mi juicio, la Ley Orgánica 6/2013 no requería rango de ley orgánica. No es una ley relativa al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, no aprueba Estatutos de Autonomía ni el régimen electoral general, y no está prevista en la Constitución, porque no desarrolla -al menos no directamente- el artículo 135 CE. Me parece sensato concluir que lo más apropiado es que la AIReF se hubiera creado en la Constitución. La AIReF debería ser un órgano con relevancia constitucional. Igual que el Tribunal de Cuentas, la AIReF debe auxiliar al Parlamento en su función de control presupuestario y lo debe hacer con la mayor independencia posible. Su previsión constitucional le otorgaría una posición más estable dentro del sistema institucional 242 Las únicas excepciones que realiza la Ley Orgánica 6/2013 se refieren a las Comunidades Forales, recogidas en la disposición final sexta. Lo hace con una mera remisión, en el caso de Navarra, a la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y al Convenio Económico Navarro y, en el caso del País Vasco a la Ley del Concierto Vasco. Nada se establece sobre las funciones que la AIReF deberá desempeñar en estos territorios. Por lo tanto, en mi opinión, siguiendo a Piña Garrido, la AIReF debe actuar de la misma manera en estas dos Comunidades Forales que en el resto de Comunidades Autónomas, porque no parece que haya razón alguna para que proceda de un modo distinto. Cfr. Piña Garrido, Lilo, "La Autoridad Fiscal Independiente española”, ob. cit., pp. 3140 y 3141. 157 español y reforzaría la autonomía y la independencia de su funcionamiento. La AIReF no estaría integrada en el Ejecutivo y podría contar con una dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado, incluso con una financiación plurianual. Una vez descartada su creación en la Constitución, lo más lógico hubiera sido que la AIReF se crease en la LOEPSF porque el artículo 135 CE sólo encarga su desarrollo a una ley orgánica. Y descartadas las dos opciones anteriores, la AIReF debió crearse mediante una ley ordinaria porque no tiene competencia para decidir sobre ninguna de las materias reservadas. B) Relación con el Parlamento La AIReF está adscrita al Ministerio de Hacienda, aunque sólo lo está a efectos puramente organizativos y presupuestarios y dicha adscripción -dice el artículo 7.2 de la ley orgánica- «en ningún caso afectará a su autonomía e independencia funcional». Esta adscripción de la AIReF al Ministerio de Hacienda ya fue objeto de enmiendas cuando se tramitó el proyecto de ley. El Grupo Parlamentario La Izquierda Plural propuso que la AIReF estuviera adscrita orgánicamente a la Secretaría General del Congreso de los Diputados, para garantizar su autonomía e independencia funcional243. El Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió), en el mismo sentido, propuso su vinculación a las Cortes Generales, a semejanza de la Office for Budget Responsability del Reino Unido244. El Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia propuso que la AIReF se adscribiese a las Cortes Generales, con un régimen jurídico similar al del Tribunal de Cuentas245. Y Teresa Jordà i Roura (Grupo Parlamentario Mixto) y el Grupo Parlamentario Socialista también apostaron por su adscripción a las Cortes Generales, proponiendo éste último que se realizara a través del presidente del Congreso de los Diputados246. 243 Enmienda n.º 2 (CD) del Grupo Parlamentario de IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural. 244 Enmiendas n.º 117 y n.º 123 (CD) del Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió). 245 Enmienda n.º 52 (CD) del Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia. 246 Enmienda n.º 82 (CD) de Teresa Jordà i Roura (Grupo Parlamentario Mixto) y Enmienda n.º 95 (CD) del Grupo Parlamentario Socialista. 158 El Consejo de Estado, en su dictamen 606/2013, reconoció que tanto la Comisión Europea, como el Fondo Monetario Internacional, como varias Comunidades Autónomas, habían objetado que la adscripción de la AIReF al Ministerio de Hacienda no respetaba su independencia funcional. Sin embargo, pese a reconocer que pudo haberse vinculado directamente a las Cortes Generales, el Consejo de Estado apuntó que la adscripción formal a un Ministerio no supone quebrar la autonomía funcional de la autoridad, pues la adscripción a un Ministerio responde únicamente «a la necesaria incardinación del ente en el conjunto del sector público español conforme a los mecanismos de integración de entes del derecho administrativo español, si bien dicha adscripción tiene una configuración formal dado que se contienen diversos preceptos que garantizan la autonomía e independencia funcional del ente más allá de dicha adscripción formal». Sí entendió empero el Alto Órgano Consultivo que hubiese sido oportuno considerar la posibilidad de que la adscripción hubiera sido al Ministerio de la Presidencia, dada su relevancia y el ámbito de sus competencias247. También se criticó por algunos grupos parlamentarios durante la tramitación del proyecto de ley la configuración del artículo 6 de la ley orgánica, atinente a las relaciones institucionales, cuestionándose la obligación de que la AIReF se coordine con el Ministerio de Hacienda para su comunicación con las instituciones comunitarias, así como la ausencia de mención en ese artículo a las Comunidades Autónomas248. Me parece que el artículo es contrario al principio de independencia que rige la actividad de la AIReF y sirve, una vez más, para poner de manifiesto que la AIReF no se crea como una autoridad que supervise de manera independiente el cumplimiento de los objetivos fiscales de todas las Administraciones Públicas, sino una autoridad dependiente de la Administración del Estado que ayude a ésta a controlar el cumplimiento de los objetivos fiscales de las Administraciones territoriales. Esta vía para comunicarse internacionalmente es más propia de un órgano auxiliar del Ejecutivo. 247 Dictamen del Consejo de Estado número 606/2013 de fecha 13/06/2013 con asunto "Anteproyecto de ley orgánica de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal". 248 Enmiendas n.º 81 (CD) de Teresa Jordà i Roura (Grupo Parlamentario Mixto) y n.º 122 (CD) del Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió). 159 A diferencia de lo que defendieron la mayoría de grupos parlamentarios durante la tramitación del proyecto de ley que, desde luego, hubiera sido lo más coherente con el sistema institucional español y el principio de división de poderes, la AIReF se encuadró dentro del Ejecutivo. Tampoco se establece en la ley orgánica una vinculación mínima entre la autoridad fiscal y las Cortes Generales. La vinculación entre ambas es mínima. La Ley Orgánica 6/2013 se limita: a) a contar con las Cortes Generales para la elección del presidente, b) a obligar al presidente a que, en caso de incumplimiento grave o reiterado de una Administración, conforme al artículo 27.7 LOEPSF, se lo comunique al Gobierno de la Nación y a las Cortes Generales, para que se le impongan las medidas automáticas de corrección previstas en el artículo 20 LOEPSF; c) a obligar al presidente a comparecer, como mínimo una vez al año, ante la Comisión competente del Congreso de los Diputados y del Senado. La Ley Orgánica 6/2013 ni siquiera prevé que el Parlamento pueda exigir al presidente de la AIReF su comparecencia para explicar determinadas cuestiones –lo que podría ser especialmente interesante con ocasión de informes con resultado desfavorable-, ni que el Parlamento pueda solicitarle información o sus informes, estudios u opiniones. No tiene sentido que la AIReF esté adscrita al Ministerio de Hacienda, aunque sólo lo esté a efectos puramente organizativos y presupuestarios como dice la ley. El objetivo de la AIReF es estimular la responsabilidad fiscal de los gobiernos y reforzar la rendición de cuentas ante el Parlamento. Quienes deben decidir sobre el destino del dinero o, al menos, ejercer el control, son las Cámaras parlamentarias y no el Gobierno, por lo que lo lógico hubiese sido que la AIReF dependiera –organizativa y presupuestariamente- del Parlamento y no del Gobierno que es a quien tiene que evaluar y controlar. El Ministerio de Hacienda controla los recursos humanos y presupuestarios del consejo fiscal español. Tampoco es coherente que la AIReF esté adscrita a un Ministerio y se encargue de supervisar al resto de Administraciones territoriales. Esto supone la supervisión por el Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, pues poca esperanza se puede tener en esa suerte de autosupervisión que la Ley Orgánica 2/2012 confía al propio Gobierno. 160 Como ya he señalado, Calmfors ha contemplado tres posibles posiciones que puede ocupar un consejo fiscal para desempeñar su función de control de las finanzas públicas249. La primera es que el consejo fiscal se limite a analizar las propuestas presupuestarias de los gobiernos y a emitir pronósticos independientes y recomendaciones de política fiscal. La segunda es que el consejo fiscal desempeñe sus funciones directamente para el parlamento, enviándole directamente sus informes (incluso puede intervenir directamente en el proceso de toma de decisiones en el parlamento). Y la tercera posición que puede asumir un consejo fiscal, la más radical, es asumir el control sobre la toma de decisiones a través de un poder de veto sobre el proyecto de ley de presupuestos. También he expuesto que, de las tres alternativas propuestas por Calmfors, la que se ha hecho efectiva en la mayoría de los países es la primera, de modo que la mayor parte de los consejos fiscales tiene como funciones la evaluación ex ante y ex post de las previsiones fiscales de los gobiernos y el análisis de la sostenibilidad financiera y de la transparencia fiscal250. Dentro de esta primera alternativa se encuentra la AIReF. La AIReF no apoya directamente al Parlamento en el control presupuestario, no responde a consultas de comisiones parlamentarias y tampoco realiza análisis presupuestarios para determinados grupos parlamentarios o representantes parlamentarios individuales, como sí lo hacen otros consejos fiscales251. Como ya he señalado, en el ordenamiento jurídico español ni siquiera se prevé que la AIReF entregue al Parlamento sus informes para que las Cámaras puedan tenerlos en cuenta a la hora de aprobar las normas fiscales. Sus informes no son vinculantes ni para el Parlamento ni para el Gobierno. Aunque en defensa 249 Calmfors, Lars, "What Remains of the Stability Pact and What Next?", ob. cit., pp. 88-90. 250 Debrun, Xavier y Takahashi, Keiko, "Independent Fiscal Councils in Continental Europe: Old Wine in New Bottles?", ob. cit., pp. 46 y 47. Calmfors, Lars, "What Remains of the Stability Pact and What Next?" ob. cit., pp.90 y ss.; Debrun, Xavier, Hauner, David y Kumar, Manmohan S., "Independent Fiscal Agencies", ob. cit., pp. 54-56.; Wyplosz, Charles, "Fiscal Policy: Institutions versus Rules" ob. cit.; Kopits, George, "Independent Fiscal Institutions: Developing Good Practices", ob. cit., pp. 2-5. 251 Algunos consejos fiscales apoyan directamente al parlamento en el análisis de los presupuestos: los consejos de Australia, Canadá, Corea, Estados Unidos, Italia, Méjico y los Países Bajos. Unos proporcionan análisis integrales de las propuestas del gobierno (Canadá, Corea, Estados Unidos, Méjico y los Países Bajos), otros responden a consultas de comités parlamentarios (Australia, Canadá, Corea, Estados Unidos, Italia y Méjico) y otros asumen análisis presupuestarios confidenciales para grupos de parlamentarios o representantes parlamentarios individuales (Australia). Cfr. von Trapp, Lisa, “Evolución del proceso legislativo de presupuesto y de las instituciones fiscales independientes”, ob. cit., p.228. 161 de la autoridad fiscal se le debe reconocer el esfuerzo que ha realizado a fin de acercarse cada vez más al Parlamento, enviándole la mayoría de sus informes –aquéllos que tienen una mayor importancia- y participando sus presidentes en cada vez más audiencias parlamentarias. Respecto de los Presupuestos Generales del Estado, lo único que se ha previsto es que la AIReF informe sobre las previsiones macroeconómicas y los objetivos fiscales incorporados en el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (artículos 17 de la Ley Orgánica 2/2012 y 14 y 20 de la Ley Orgánica 6/2013) y que si el Gobierno se aparta de las recomendaciones de la AIReF debe motivarlo e incorporar el informe en el expediente. Al menos, como se prevé para muchos consejos fiscales de otros países, debería incluirse una previsión legal que exigiera el envío de los informes de la AIReF directamente a las Cámaras parlamentarias, con suficiente antelación para que éstas los tuvieran en cuenta a la hora de aprobar o no las distintas normas presupuestarias. La mera obligación de que el presidente de la AIReF comparezca una vez al año ante la Comisión competente del Congreso y del Senado no es suficiente. La AIReF y la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales. A lo largo de la democracia española se han producido varios intentos de establecer una oficina presupuestaria en el Parlamento, promovidos principalmente por la oposición y las minorías, pues el sistema parlamentario de mayorías de nuestro país, que de manera recurrente lleva al Parlamento a apoyar al Gobierno, no ha despertado el interés, de la mayoría en cada momento existente en las Cámaras, en incrementar el control presupuestario sobre el Gobierno. Los dos únicos intentos que han prosperado se produjeron en los años 1990 (disposición adicional vigésima de la Ley 4/1990 de 29 de junio) y 2010 (Ley 37/2010, de 15 de noviembre). El primer intento fracasó por el inmovilismo y la inoperancia que sucedieron a la creación de la oficina. El segundo intento –éste sí contó con el apoyo de los distintos grupos parlamentarios- «obedece a la necesidad de articular en el seno de las Cámaras un mecanismo eficaz de asesoramiento técnico en materia de seguimiento y control de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado y sobre aquellos aspectos que tengan repercusión en los ingresos y gastos públicos», según expone el preámbulo de la Ley 37/2010, que todavía está vigente. Sin 162 embargo, como ocurrió con el proyecto de 1990, la oficina presupuestaria creada en 2010, formada únicamente por dos personas, tampoco está funcionando. La actual Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales, está adscrita orgánicamente a la Secretaría General del Congreso de los Diputados, por lo que está concebida como una unidad de ayuda administrativa que, en la práctica, tiene su actividad limitada al registro y archivo de la información que la ley exige al Gobierno remitir al Parlamento (función a la que se suma la emisión esporádica de informes a petición de las Mesas y algunas consultas verbales que puedan realizar los diputados). Es la AIReF la institución que desempeña las funciones propias de una oficina presupuestaria del parlamento, como puede ser la CBO de Estado Unidos. Dado que la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales no funciona como tal y la institución que actualmente tiene asignadas las funciones de control presupuestario sobre el Gobierno es la AIReF, debe ser ésta la que ocupe el lugar de la oficina presupuestaria del Parlamento. Actualmente, la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales es una mera unidad administrativa por lo que podría servir de nexo entre las Cámaras y la AIReF. Es decir: la Oficina Presupuestaria podría continuar llevando a cabo su función de recabar los informes que el Gobierno envía a las Cámaras, pero adicionalmente, la AIReF debería llevar un control sobre el Gobierno durante todo el ciclo presupuestario, de modo que el Parlamento estuviera informado de manera continuada sobre la situación presupuestaria del país y sobre el realismo y la idoneidad de las políticas llevadas a cabo por el Gobierno. C) Recursos humanos y nombramiento del personal La AIReF está dirigida por un presidente, asistido por un Comité Directivo integrado por los directores de división. Cada director está encargado de una división: Análisis Económico, Análisis Presupuestario, Evaluación del Gasto Público y Jurídico- Institucional. En total, la AIReF cuenta con una plantilla de 58 personas, una de las plantillas más numerosas en comparación con el resto de consejos fiscales extranjeros. 163 El presidente. El presidente de la AIReF tiene la consideración de alto cargo y rango de subsecretario252. Es nombrado por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda, previa comparecencia ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados que puede aprobar la propuesta por mayoría absoluta o no, en cuyo caso, transcurridos quince días, la Comisión competente del Senado puede aprobar la propuesta por mayoría simple. Como requisitos se exige que el presidente sea una persona de reconocido prestigio con una experiencia mínima de diez años de ejercicio profesional en materias de análisis presupuestario, económico y financiero del sector público. Es decir: el nombramiento del presidente de la AIReF es un nombramiento político con base en unos criterios de valoración exclusivamente de carácter político. Además, me parece que el procedimiento de ratificación del presidente por el Parlamento es problemático. La ratificación del presidente propuesto por el Ministro de Hacienda corresponde a la Comisión del Congreso de los Diputados por mayoría absoluta. Hasta aquí, desde un punto de vista estrictamente procedimental, la ratificación no es conflictiva. Los problemas surgirían, en todo caso, de los inevitables riesgos que siempre puede suponer que un Gobierno cuente con mayoría absoluta en el Congreso o en las dos Cámaras, pues si la propuesta la acepta la Cámara Baja el Senado ni siquiera interviene en el nombramiento del presidente. Pero el escenario cambia cuando la Comisión del Congreso de los Diputados no acepta la propuesta del candidato. Cuando se produce este rechazo, la ley orgánica, en vez de aceptar que el candidato propuesto no tiene el beneplácito de la Comisión de la Cámara Baja y exigir al Ministro de Hacienda que proponga un nuevo candidato, se olvida de la mayoría absoluta y de la Comisión del Congreso y pasa a exigir únicamente la mayoría simple de la Comisión competente del Senado para que quede aceptado el candidato nombrado. Esto supone que el partido que está en el Gobierno pueda nombrar presidente de la AIReF al candidato que desee siempre que tenga mayoría simple en el Senado, sin tener en cuenta la opinión del Congreso. La mayoría absoluta que la ley exige para la Comisión del Congreso de los Diputados, salvo cuando el Gobierno cuente con mayoría absoluta de diputados, requiere que las diferentes fuerzas políticas lleguen a un consenso. Sin embargo, la posibilidad de aprobación del candidato por la mayoría simple de la Comisión competente del Senado es fácil de lograr 252 A través del Real Decreto 793/2021, de 14 de septiembre, por el que se modifica el estatuto orgánico de la AIReF, también se ha otorgado nivel orgánico de subdirección general al Gabinete que el artículo 24.8 del estatuto orgánico prevé como órgano de asistencia inmediata del presidente. 164 para el Gobierno, pues no requiere un amplio consenso, ni siquiera contar con el apoyo de la oposición. De alguna manera, el procedimiento se articula de tal forma que la Comisión del Senado anula el veto de la del Congreso. Desde luego, el sistema elegido para el nombramiento del presidente de la AIReF no es el más adecuado. Con Martínez Lago, creo que hubiese sido más oportuno que la ratificación del candidato nombrado por el Consejo de Ministros sólo tuviera que ser aceptada por el Congreso de los Diputados, pero no por una Comisión sino por el Pleno y, además, requiriendo una mayoría cualificada similar a la exigida para los magistrados del Tribunal Constitucional253. La duración del mandato del presidente es de seis años no renovables (a diferencia de la mayoría de los consejos fiscales del resto de países cuyos mandatos presidenciales son renovables) y una vez finalizado su mandato el presidente no puede ejercer actividades profesionales relacionadas con las funciones de la AIReF en los dos años siguientes. A pesar de que así lo ordena el artículo 24 de la ley orgánica, el expresidente de la AIReF José Luis Escrivá, poniendo en entredicho la imagen o apariencia de imparcialidad de la autoridad, dejó su cargo en enero de 2020 para formar parte del Gobierno como Ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones del Gobierno254. La última causa de cese del presidente de la AIReF tasada en la ley tiene previsto un procedimiento por el cual el cese será «acordado por el Gobierno, previa instrucción del expediente por el titular del Ministerio de Hacienda, quien lo pondrá en conocimiento de las Cortes Generales, y en el que serán oídos los restantes miembros del comité directivo»255; procedimiento que se olvida de las dos comisiones parlamentarias a las que 253 Martínez Lago, Miguel Ángel, "Reglas fiscales y organismos independientes de supervisión: la Autoridad de Responsabilidad Fiscal Española", ob. cit., p. 3084. También en Martínez Lago, Miguel Ángel, "La Autoridad Fiscal Independiente", ob. cit., pp. 44 y 45. 254 Como muestra de la falta de independencia, se puede señalar que el expresidente de la AIReF, José Luis Escrivá, sacó adelante desde su Ministerio el proyecto de una renta mínima o ingreso mínimo vital en España, proyecto que parte de un estudio que la AIReF realizó bajo su presidencia, en el año 2019. 255 Las causas de cese del presidente tasadas en el artículo 24.6 de la Ley Orgánica 6/2013 son: a) por finalizar el período para el que fue nombrado, b) a petición propia, c) por estar incurso en alguna causa de incompatibilidad, d) por incapacidad sobrevenida para el ejercicio de sus funciones, e) por condena por delito doloso, f) por incumplimiento grave de sus obligaciones (en cuyo caso su separación será acordada por el Gobierno, previa instrucción del expediente por el titular del Ministerio de Hacienda, quien lo pondrá 165 la Ley Orgánica 6/2013 sí otorga un papel relevante cuando se nombra al presidente. Además, tampoco debe pasar desapercibido que esta última causa de cese tasada en la ley prevé que el cese del presidente de la AIReF lo acuerde el Gobierno y la instrucción la lleve a cabo el Ministerio de Hacienda, lo que pone en entredicho una vez más la condición de independiente del consejo fiscal español. En cuanto al Parlamento sólo se exige que el Ministerio lo ponga en su conocimiento. El artículo 24 de la ley orgánica fue objeto de numerosas enmiendas. Entre todas, el Grupo Parlamentario Socialista propuso un diseño institucional diferente de la autoridad para que contara, además de con su presidente, con un Comité de Dirección, como órgano colegiado de resolución, formado por el presidente y seis consejeros -uno de los cuales sería vicepresidente-, y con un Consejo Asesor, como órgano de asesoramiento del Comité de Dirección formado por seis profesionales especializados en asuntos fiscales y económicos256. Aceptada la estructura monocrática de la autoridad, el Grupo Parlamentario de IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural propuso que el presidente fuese nombrado por las Mesas de las dos Cámaras en reunión conjunta, a propuesta del presidente del Congreso de los Diputados, oídas las respectivas Juntas de Portavoces257. El Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia planteó que el presidente fuese nombrado exclusivamente por la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, con una mayoría cualificada de dos tercios258. Dentro del Grupo Parlamentario Mixto, D.ª Teresa Jordà i Roura propuso que el presidente fuera nombrado por el Congreso de los Diputados y no por el Consejo de Ministros; lo mismo que propuso D.ª M.ª Olaia Fernández Davila, que planteó, además, que fuera nombrado por mayoría de cuatro quintos del número total de diputados de la Comisión y que en caso de ser rechazada la propuesta debiera someterse a propuesta una nueva persona259. Otros grupos parlamentarios llegaron a proponer que el presidente fuera nombrado por el Senado o que, en conocimiento de las Cortes Generales, y en el que serán oídos los restantes miembros del comité directivo). 256 Enmienda nº 104 (CD) del Grupo Parlamentario Socialista. 257 Enmienda nº 10 (CD) del Grupo Parlamentario de IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural. 258 Enmienda nº 58 (CD) del Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia. 259 Enmiendas nº 85 (CD) de M.ª Olaia Fernández Davila y nº 71 (CD) de Teresa Jordà i Roura (Grupo Parlamentario Mixto). 166 de ser nombrado por el Consejo de Ministros, al menos, se exigiera informe previo favorable del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local260. Creo que la mayoría de enmiendas al artículo 24 de la ley orgánica fueron dirigidas por el buen camino. No tiene sentido que el presidente de la AIReF lo proponga el Ministro de Hacienda y lo nombre el Consejo de Ministros. Para proteger la independencia de la autoridad fiscal, su presidente debería ser nombrado por el Parlamento, por una mayoría reforzada del Pleno del Congreso de los Diputados o, al menos, por una mayoría reforzada de la Comisión correspondiente. Finalmente, para concluir este apartado dedicado al presidente de la AIReF simplemente señalar que éste concentra prácticamente la totalidad de las facultades atribuidas al consejo fiscal español, por lo que la autoridad tiene un claro carácter monocrático. Este carácter presidencial identificado en el titular recuerda al Defensor del Pueblo. Hasta el momento ha habido dos presidentes, el expresidente José Luis Escrivá (22 de febrero 2014 - 12 de enero 2020), que también fue presidente, al mismo tiempo, de la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, y la actual presidenta Cristina Herrero (desde el 4 de marzo de 2020). Los directores de división. La Autoridad independiente se organiza en cuatro divisiones: Análisis Económico, Análisis Presupuestario, Evaluación del Gasto Público y Jurídico- Institucional. La división de Análisis Económico se divide en dos áreas: la de previsiones macroeconómicas y la de endeudamiento público; la de Análisis Presupuestario también se divide en dos áreas: la del Estado y la Seguridad Social, y la de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales; la de Evaluación del Gasto Público en otras dos: la de análisis institucional y la de análisis técnico; y la Jurídico-Institucional, sólo cuenta con un área, de gerencia261. 260 Enmiendas nº 130 (CD) del Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió) y nº 25 (CD) de Carlos Casimiro Salvador Armendáriz (Grupo Parlamentario Mixto). 261 Hasta septiembre de 2021, la AIReF sólo contaba con tres divisiones: Análisis Económico, Análisis Presupuestario y Jurídico-Institucional. La división de Evaluación del Gasto Público ha sido introducida a través del Real Decreto 793/2021, de 14 de septiembre, por el que se modifica el estatuto orgánico de la AIReF, aprovechando el refuerzo de la evaluación que el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia presentado por el Gobierno de España el 27 de abril de 2021 atribuía a la AIReF. 167 Cada una de las cuatro divisiones está dirigida por un director y todos ellos forman el Comité Directivo que asiste al presidente. Los directores de división son propuestos por el presidente de la AIReF y nombrados por el Consejo de Ministros. Nuevamente, el encargado de designar a los miembros del órgano de decisión de la AIReF es el Gobierno –y el presidente de la AIReF, nombrado, a su vez, por el Gobierno-, y creo que su nombramiento -como propuso el Grupo Parlamentario Unión Progreso y Democracia- o al menos la aprobación del candidato propuesto -como propuso el Grupo Parlamentario Socialista- debió dejarse en manos de la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados262. Por último, señalar que los directores no tienen la condición de alto cargo, lo que supondría que estos puestos sólo pudieran ser ocupados por funcionarios, sino la de personal directivo profesional (según la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público). 262 El Grupo Parlamentario Socialista, que propuso que el Comité de Dirección fuese el órgano colegiado de decisión en relación con las funciones atribuidas a la autoridad, defendió un Comité de Dirección formado por un presidente y seis consejeros, en el que todos fueran nombrados por el Consejo de Ministros pero propuestos por la Comisión Delegada de Asuntos Económicos y avalados por mayoría de tres quintas partes de la Comisión competente Congreso de los Diputados, y que, a su vez, dicho Comité aprobara su estatuto orgánico y no pudieran asistir a sus reuniones los miembros del Gobierno ni los altos cargos de las Administraciones Públicas (vid. Enmiendas nº 106 y nº 107 (CD) del Grupo Parlamentario Socialista). El Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia propuso que además de estar compuesto por los directores de las divisiones el Comité Directivo fuera un Consejo de Expertos formado por tres miembros: el presidente de la AIReF y otros dos (elegidos por el mismo procedimiento que el Presidente). También propuso que los directores de las divisiones fueran nombrados por la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, a propuesta del presidente de la autoridad (vid. Enmiendas nº 59 y nº 60 (CD) del Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia). En lo referido a los directores de división, el Grupo Parlamentario de IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural, propuso que fueran nombrados por las Mesas de las Cámaras en reunión conjunta, D.ª M.ª Olaia Fernández Davila (Grupo Parlamentario Mixto) que fuesen nombrados por el Consejo de Ministros, previa comparecencia en la comisión correspondiente del Congreso de los Diputados y aprobación de su designación en los términos previstos para la del Presidente, y D.ª Teresa Jordà i Roura (Grupo Parlamentario Mixto) que fueran nombrados por el Congreso de los Diputados por mayoría absoluta, previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la comisión correspondiente (vid. Enmiendas nº 12 (CD) del Grupo Parlamentario de IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural; nº 72 (CD) de M.ª Olaia Fernández Davila (Grupo Parlamentario Mixto); y nº 87 (CD) de Teresa Jordà i Roura (Grupo Parlamentario Mixto). Por último, el Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió) propuso que el presidente de la AIReF estuviese asistido por un equipo directivo nombrado por él mismo y seleccionado de forma abierta y competitiva, así como que la AIReF tuviese la obligación de someterse, al menos una vez cada cinco años, a una evaluación externa realizada por evaluadores independientes (vid. Enmiendas nº 132 y nº 133 (CD) del Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió). 168 Y esta condición de personal directivo de los directores no es una cuestión trivial en tanto permite asignar a estos profesionales unos salarios muy superiores a los que les corresponderían si fueran funcionarios263. El Consejo Asesor. Adicionalmente al Comité Directivo, pero con base en el mismo artículo 34 de la ley orgánica que permite solicitar la asistencia de expertos de reconocido prestigio nacional e internacional, se creó un Consejo Asesor de la AIReF integrado por once miembros en marzo de 2015. Los once miembros son nombrados por el presidente de la AIReF por un periodo de tres años entre personas de reconocido prestigio nacional e internacional que cuentan con al menos diez años de experiencia en materia de análisis presupuestario, económico y financiero. En la práctica el consejo asesor está formado por académicos de prestigio, la mayor parte de ellos doctores y catedráticos en economía264. Ahora bien, una cosa es la cualificación y la competencia de los miembros del consejo asesor de la AIReF y otra el trabajo efectivo que estos realicen en la práctica pues, en este tipo de consejos suele ocurrir que esos expertos con prestigio figuran en la teoría, pero luego no desempeñan un trabajo efectivo. Esta es la impresión que da el consejo asesor de la AIReF y, tal vez para evitar esa impresión, la presidenta Herrero ha aprobado un nuevo Reglamento de Régimen Interno del Consejo Asesor de la AIReF que obliga al pleno del consejo a reunirse, como mínimo, dos veces al año265. 263 Según los últimos datos publicados en la página web de la propia AIReF, durante el año 2022, el sueldo de la presidenta ha sido de 156.624,66 €, el del director de la División de Análisis Presupuestario, de 148.344,30 €, el de la directora de la División de Análisis Económico, de 145.189,80 €, el del director de la División Jurídico Institucional, de 149.242,98 €, y el del director de la División de Evaluación del Gasto Público, de 145.189,80 €. Se trata de cantidades muy superiores a las que se reciben en puestos equivalentes en otros organismos públicos. Los salarios del presidente y los directores son publicados por la AIReF en su página web: https://www.airef.es/es/transparencia/gestion-economica/ 264 Los miembros del consejo asesor de la AIReF hasta el año 2021 fueron: Rafael Álvarez Blanco, Javier Andrés, Jordi Caballé, Teresa García-Milà Lloveras, Javier Gardeazabal, Julio Segura, José María Marín Vigueras, Miguel Martín Fernández, Aurelio Martínez Estévez, Carlos Monasterio Escudero y Carlos Sebastián Gascón. A partir de 2021, el consejo asesor fue renovado y actualmente cuenta con los siguientes miembros: Javier Andrés Domingo, Samuel Bentolila, Antonio Cabrales, Olga Cantó, Álvaro Escribano, Beatriz González López-Valcárcel, Eckhard Janeba, Francisco Pedraja y Eva Senra. Cfr. AIREF, Resolución número 4/2021, de 16 de marzo, por la que se aprueba el nombramiento de los miembros del Consejo Asesor de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, 16 de marzo de 2021. 265 AIREF, Resolución número 3/2021, de 16 de marzo, por la que se aprueba el nuevo Reglamento de Régimen Interno del Consejo Asesor de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), 16 de marzo de 2021. https://www.airef.es/es/transparencia/gestion-economica/ 169 Los recursos humanos. En total, la plantilla de la AIReF está formada por 58 personas, a veces incrementada por funcionarios del Banco de España que son enviados de forma temporal. La plantilla de la AIReF es de las más grandes si se compara con el resto de consejos fiscales extranjeros. Ahora bien, hay que tener en cuenta que el trabajo realizado por la AIReF se dirige a la Administración Central, a las diecisiete Comunidades Autónomas, a las Corporaciones Locales -hay más de ocho mil municipios en nuestro país- y a las Administraciones de la Seguridad Social. Esta característica particular de la distribución territorial de nuestro país dificulta notablemente el desempeño de las funciones por el consejo fiscal español en comparación con los consejos de otros países. El personal de la AIReF está compuesto, con carácter general, por funcionarios de carrera de las Administraciones Públicas o, en su caso, de personal laboral procedente de organismos nacionales o internacionales, y la contratación del personal se rige por la ley orgánica, el estatuto orgánico, el Estatuto Básico del Empleado Público y la restante legislación del Estado en materia de función pública. El artículo 35.4 del estatuto orgánico reduce la autonomía de la AIReF para la disponibilidad de sus recursos exigiendo al presidente presentar anualmente al Ministerio de Hacienda su propuesta de Oferta de Empleo Público, para que éste último la apruebe y la incluya en la Oferta de Empleo Público de la Administración General del Estado. Y en el mismo sentido, el artículo 39 del estatuto orgánico prevé que la AIReF debe tener una relación de puestos de trabajo que el presidente debe proponer a los órganos competentes, cuando por éstos no parece que puedan entenderse otros que no sean el Ministerio de Hacienda. Los artículos 35 y 39 del estatuto orgánico suponen un recorte a la autonomía del presidente de la AIReF para contratar a su personal y gestionar sus recursos humanos. Es el Gobierno quien, en última instancia, decide cuándo los recursos humanos de la AIReF son suficientes para el cumplimiento de sus fines y, todo ello, aun en el caso de que la autoridad independiente cuente con recursos financieros suficientes para incrementar su plantilla, debido -por ejemplo- al cobro de las tasas de supervisión y los precios públicos (que conviene recordar, es su principal vía de financiación)266. 266 En el mismo sentido, Michal Horváth ha señalado que en España existe un control ministerial indebido sobre la contratación en la AIReF porque el Ministerio de Hacienda tiene el control sobre el número y tipo de puestos de trabajo, así como el control sobre los costes generales para personal. Cfr. Horváth, Michal, 170 De hecho, se ha mencionado por la prensa española una carta enviada por la AIReF al Ministerio de Hacienda en el año 2015 solicitándole una gratificación extraordinaria para su personal en atención a la sobrecarga excepcional de trabajo que la AIReF llevaba asumiendo desde su creación267. Meses antes, en una entrevista el expresidente José Luis Escrivá se quejaba de la falta de recursos de la AIReF dado su amplio mandato268; y, posteriormente, la presidenta Cristina Herrero ha vuelto a incidir en ello269. A mi parecer, la AIReF debe contar con personal suficiente para llevar a cabo sus funciones y debería tener libertad para contratar a su propio personal. La autorización del Gobierno de la Oferta de Empleo Público de la AIReF y su inclusión posterior en la Oferta de Empleo Público de la Administración General del Estado, afecta de manera negativa a la independencia de la AIReF. Y en este punto, debería reformarse el estatuto orgánico para que no fuera el Gobierno el que decidiera qué recursos humanos necesita la AIReF para llevar a cabo sus funciones. En cambio, creo que es un error el constante propósito de expansión de la AIReF. La AIReF comenzó con cerca de una treintena de trabajadores en su plantilla y ahora ya cuenta con más de cincuenta. Durante años, el consejo fiscal español estuvo exigiendo al Gobierno que se aumentara su plantilla hasta 69 trabajadores y, ahora, como quiere llevar a cabo una nueva función de evaluación permanente, exige que su plantilla sea todavía más numerosa. A mi juicio, la AIReF debería centrarse en sus funciones, las establecidas en la ley orgánica, que ya son demasiadas, centrarse en conservar su independencia y “Children of the crisis: Fiscal councils in Portugal, Spain and Ireland”, en VVAA, Independent Fiscal Councils: Watchdogs or lapdogs? (eds. Roel Beetsma y Xavier Debrun), CEPR Press, Londres, 2018, p. 129. 267 Entre otros diarios, El País publicó el día 12 de noviembre de 2015 una noticia titulada “La autoridad fiscal pide a Montoro una paga extra por exceso de trabajo”. [En línea: https://elpais.com/economia/2015/11/12/actualidad/1447312520_491209.html]. 268 Entrevista publicada por el diario El País el 19 de junio de 2015. [En línea: https://elpais.com/economia/2015/06/19/actualidad/1434717430_796344.html]. 269 Por ejemplo, la presidenta hizo hincapié en la necesidad de mayores recursos humanos en su Comparecencia el día 25 de febrero de 2020 ante la Comisión de Hacienda del Congreso de los Diputados para que ésta examinara su cargo, tras haber sido propuesta por el Consejo de Ministros. El discurso íntegro está publicado en la página de la AIReF. [En línea: https://www.airef.es/es/centro- documental/comparecencia-de-la-presidenta-de-la-airef-cristina-herrero-ante-la-comision-de-hacienda- del-congreso-de-los-diputados/]. https://elpais.com/economia/2015/11/12/actualidad/1447312520_491209.html https://elpais.com/economia/2015/06/19/actualidad/1434717430_796344.html https://www.airef.es/es/centro-documental/comparecencia-de-la-presidenta-de-la-airef-cristina-herrero-ante-la-comision-de-hacienda-del-congreso-de-los-diputados/ https://www.airef.es/es/centro-documental/comparecencia-de-la-presidenta-de-la-airef-cristina-herrero-ante-la-comision-de-hacienda-del-congreso-de-los-diputados/ https://www.airef.es/es/centro-documental/comparecencia-de-la-presidenta-de-la-airef-cristina-herrero-ante-la-comision-de-hacienda-del-congreso-de-los-diputados/ 171 ganarse una buena reputación social por la calidad de sus informes. Creo que yerra la autoridad con sus pretensiones de expansión y que debería primar la calidad de su trabajo por encima de la cantidad, y para lograr esto sería más conveniente que su plantilla fuera reducida –pocos funcionarios pero prestigiosos y competentes- y que sus funciones se limitaran a las más importantes. D) Régimen presupuestario La independencia presupuestaria de la AIReF está reconocida legalmente, sin embargo, a diferencia de las recomendaciones de la literatura y los organismos internacionales de referencia, como la OCDE, la AIReF no tiene una línea presupuestaria separada ni un compromiso de financiación plurianual. La autonomía financiera y presupuestaria es un rasgo esencial para la independencia de un consejo fiscal. Por esto, la Ley Orgánica 6/2013 prevé en su artículo 11 que la AIReF debe disponer de patrimonio propio, independiente del patrimonio de la Administración General del Estado, y de recursos económicos y humanos suficientes para el cumplimiento de sus fines. Y aquí el legislador español ha introducido una novedosa vía de financiación, con la que no cuentan los consejos fiscales de otros países: las tasas de supervisión (determinadas en la ley) y los precios públicos (por estudios), que deben abonar las Administraciones Públicas270. El legislador exige, además, que sea ésta la principal vía de financiación de la AIReF, lo que sin duda supone un importante refuerzo de la autonomía e independencia de la autoridad. Las tasas de supervisión. Las tasas han sido un medio de financiación generalmente aplaudido por la doctrina. Sí debe precisarse que su hecho imponible son los informes y las opiniones. Y aquí reside la debilidad del sistema pues estas últimas, a diferencia de los informes, pueden ser emitidas por la AIReF por propia iniciativa, lo que podría llegar a permitir un comportamiento abusivo por parte del consejo fiscal, emitiendo opiniones prescindibles para incrementar sus ingresos. Esto fue criticado durante la tramitación del 270 Los contribuyentes son el Estado, las Comunidades Autónomas, las Ciudades con Estatuto de Autonomía, las Corporaciones Locales y el Sistema de Seguridad Social, a través de la Tesorería General de la Seguridad Social. Están exentas las Entidades Locales cuando su base imponible sea inferior a la que se determine en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. 172 proyecto de ley en algunas enmiendas de grupos parlamentarios que consideraban que no era razonable que la AIReF recaudase tasas por la realización de unas funciones desarrolladas de oficio o por informes y estudios a petición de las Administraciones, y propusieron que la financiación proviniese únicamente de los Presupuestos Generales del Estado271. Hasta el momento, esta previsión no ha generado problemas porque la AIReF apenas ha publicado opiniones. Otro aspecto dudoso es el criterio de devengo empleado. El devengo de la tasa se produce el día 1 de enero de cada año y la base imponible coincide con el importe de los créditos iniciales para operaciones no financieras contempladas en los capítulos 1 a 7, ambos incluidos, del último presupuesto aprobado del contribuyente272. Si el devengo se establece el día 1 de enero, la base imponible sólo se puede componer de los importes que hayan sido determinados hasta esa fecha, por lo que quedan fuera de la base imponible aquellas modificaciones presupuestarias que se producen a lo largo del año y que, en muchas ocasiones, hacen que los importes previstos para ingresos y gastos a primeros de año poco o nada tengan que ver con los finalmente ejecutados (los servicios finalmente prestados, que constituyen el hecho imponible). Piña Garrido ha señalado como alternativa más favorable que la base imponible atendiera a las cifras de ingresos con las que cuentan las Administraciones Públicas a final de año, evitándose así las desviaciones respecto de las previsiones iniciales273. También pueden plantearse dudas en torno a la aplicabilidad de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, pues no se debe olvidar que las tasas, de conformidad con el principio de equivalencia, tienden a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho imponible y, sin embargo, la tasa de supervisión, análisis, 271 Enmiendas nº 99 (CD) del Grupo Parlamentario Socialista, n.º 125 (CD) del Grupo Parlamentario Catalán (CiU), n.º 13 (CD) del Grupo Parlamentario La Izquierda Plural, n.º 8 (CD) del Grupo Parlamentario La Izquierda Plural y nº 111 (CD) del Grupo Parlamentario Socialista. 272 En el párrafo segundo de la letra f) de la disposición adicional segunda, de la Ley Orgánica 6/2013, se concreta que, en el caso del Estado, se tienen en cuenta los créditos iniciales no financieros del Estado incluidos en los Presupuestos Generales del Estado; para la Seguridad Social se toman los créditos iniciales no financieros del agregado del Sistema de la Seguridad Social; para las CCAA los de la Administración general de la Comunidad Autónoma; y para las EELL los del presupuesto general de la propia Entidad Local. 273 Piña Garrido, Lilo, "La Autoridad Fiscal Independiente española", ob. cit., pp. 3157-3159. 173 asesoramiento y seguimiento de la política fiscal de la AIReF sólo tiene en cuenta la capacidad económica de la Administración Pública gravada274. En lo atinente al tipo de gravamen, la disposición final segunda de la Ley Orgánica 6/2013 deja que la Ley de Presupuestos Generales del Estado fije un porcentaje de la base imponible que permita mantener el equilibrio financiero de las tasas. Así lo han venido haciendo cada año las leyes de presupuestos generales del Estado, desde 2014, 0,00085 por ciento el tipo de ese año, hasta la última de 2021 con un tipo de gravamen del 0,00144 por ciento. El Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia propuso cuando se tramitó el proyecto de ley que, a fin de evitar que la fijación anual del tipo de gravamen por el Gobierno fuese utilizada por éste para presionar al consejo fiscal español, coartando su independencia, el tipo de gravamen se fijara para un período de tres años275. La plurianualidad hubiera sido, a mi juicio, una buena solución para proteger la independencia de la AIReF276. Ingresos y gastos. Las tasas de supervisión y los precios públicos son la principal fuente de financiación de la AIReF pero no la única. La AIReF también se financia a través de: a) las asignaciones que se establezcan anualmente en los Presupuestos Generales del Estado, b) los bienes y derechos que constituyan su patrimonio, así como los productos y rentas del mismo, y c) cualesquiera otros que legalmente puedan serle atribuidos. Los datos publicados por la propia AIReF muestran como efectivamente las tasas de supervisión cobradas por la autoridad independiente son la principal fuente de financiación y cubren sobradamente los gastos originados por el funcionamiento de la AIReF. Verbigracia, el presupuesto establecido para el año 2021 fue de 9.014.200 euros277. 274 Idem. 275 Enmienda nº 61 (CD) del Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia. 276 Por último, dispone la disposición adicional segunda citada que la gestión de la tasa corresponde a la AIReF, pero que es el Ministro de Hacienda el que determina el modelo, lugar y plazos en que los contribuyentes declaran, liquidan e ingresan la tasa, Así lo ha hecho a través de la Orden HAP/1286/2014, de 14 de julio, por la que se aprueba el modelo 017, «Tasa de supervisión, análisis, asesoramiento y seguimiento de la política fiscal. Autoliquidación» y se determinan el lugar, plazo y forma de presentación. 277 Se puede consultar en la página web de la AIReF: https://www.airef.es/es/transparencia-informacion- economica-presupuestos-de-la-airef-2021 https://www.airef.es/es/transparencia-informacion-economica-presupuestos-de-la-airef-2021 https://www.airef.es/es/transparencia-informacion-economica-presupuestos-de-la-airef-2021 174 De un lado, los ingresos de la AIReF para el año 2020 provinieron principalmente de la tasa de supervisión, análisis, asesoramiento y seguimiento de la política fiscal (7.386.200 €) y de los precios públicos correspondientes a estudios realizados por la AIReF (2.310.000 €). De otro lado, en cuanto a los gastos, se puede observar que 5.896.510 € se correspondieron a gastos de personal, 3.445.690 € a gastos corrientes en bienes y servicios, 160.000 € a transferencias corrientes, 200.000 € a inversiones reales y 12.000 € a activos financieros. La independencia de la AIReF se ve indudablemente favorecida por el establecimiento de las tasas por la emisión de informes y de los precios públicos. Además, el gasto finalmente ejecutado por la AIReF es menor que el presupuestado. En el año 2021 el gasto de la AIReF fue de 6.360.000 €, un porcentaje de ejecución del presupuesto del 65,51%278. La AIReF cuenta con un presupuesto adecuado, si no excesivo, para realizar sus funciones. El consejo fiscal español es uno de los consejos fiscales dotados de mayor presupuesto. El presupuesto de la AIReF. El artículo 12 de la ley orgánica establece que la AIReF elabore anualmente un anteproyecto de presupuesto y lo remita al Ministerio de Hacienda para su posterior integración en los Presupuestos Generales del Estado. La ley orgánica habla de "integración" por lo que, en principio, el Gobierno debe limitarse a eso, a integrarlo en los Presupuestos Generales del Estado, sin que pueda modificarlo, siempre que haya formulado sus cuentas de acuerdo con la legislación presupuestaria y las normas y principios de la normativa contable. En mi opinión el presupuesto debería elaborarlo la propia autoridad y deberían aprobarlo las Cortes Generales, evitando así un control de la gestión económico-financiera de la AIReF por parte de la Intervención General de la Administración del Estado que perjudica 278 AIReF, Memoria anual de actividades 2021, p. 43. 175 la plena autonomía funcional de la autoridad279. Sería, sin embargo, una concesión de autonomía presupuestaria excepcional. Tal vez sería más coherente incluir el consejo fiscal en la Constitución antes de dotarlo de autonomía presupuestaria, pues en el ordenamiento jurídico español, hasta el momento, sólo los órganos constitucionales tienen autonomía presupuestaria280. Para terminar, conviene señalar que el presupuesto de la AIReF tiene carácter limitativo por su importe global y carácter estimativo para la distribución de los créditos por categorías económicas. Hasta aquí bien, mas el artículo 44.2 del estatuto orgánico incluye una excepción: «los correspondientes a gastos de personal que, en todo caso, tendrán carácter limitativo y vinculante por su cuantía total». En otras palabras: la autorización de las variaciones que suponen un incremento global de los créditos inicialmente aprobados corresponde al presidente de la AIReF, salvo para las variaciones presupuestarias que incrementen los créditos para gastos de personal que corresponde aprobarlas al titular del Ministerio de Hacienda. La excepción que el artículo 44 del estatuto orgánico establece para los créditos para gastos de personal no es gratuita. Si se observan los datos publicados por la AIReF, la mayoría de los recursos de los que dispone el consejo fiscal español se emplean para gastos de personal. Tanto es así que, por ejemplo, de los 9.014.200 euros que la AIReF previó en su presupuesto como gasto total en el año 2021, 5.896.510 euros se reservan para gastos de personal. En consecuencia, lo que consigue el estatuto es restringir el margen de actuación de la AIReF, de modo que el Ministerio de Hacienda tenga el control y pueda realizar variaciones sobre los créditos que afectan a gastos de personal, principal recurso del consejo fiscal. 279 En este sentido fueron propuestas algunas enmiendas al proyecto de ley orgánica: Enmiendas n.º 100 (CD) del Grupo Parlamentario Socialista, n.º 84 (CD) de Teresa Jordà i Roura (Grupo Parlamentario Mixto), n.º 124 (CD) del Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió), y n.º 34 (CD) del Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV). 280 En la Constitución solo se prevé la autonomía presupuestaria de las Cortes Generales. Al resto de órganos constitucionales se les ha atribuido por las leyes orgánicas que los regulan. Por ejemplo, la autonomía presupuestaria del Tribunal de Cuentas se prevé en la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (artículo 10.3) y en la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (artículo 6). Ambas establecen que «el Tribunal de Cuentas elaborará su propio presupuesto, que se integrará en los Generales del Estado, en una sección independiente y será aprobado por las Cortes Generales». 176 La AIReF debería contar una línea presupuestaria separada, independiente, de manera que fuera ella la que elaborara su presupuesto y después fuera aprobado por el Parlamento, sin ningún tipo de intervención ni del Gobierno ni del Ministerio de Hacienda. En el peor de los casos, de mantenerse la aprobación del presupuesto de la AIReF en última instancia por el Ministerio de Hacienda, otra solución, que también sería extraña –y, por ello, quizás poco realista- dentro del sistema presupuestario español, consistiría en que su presupuesto no se incluyera dentro de la ley anual de Presupuestos Generales del Estado y se fijara a través de un compromiso de financiación plurianual, limitando así la influencia política sobre la actividad de la AIReF a través de sus recursos presupuestarios. E) Organización y funcionamiento internos El estatuto orgánico de la AIReF se aprueba mediante real decreto del Consejo de Ministros, previa consulta al presidente de la AIReF. Es decir, el Consejo de Ministros es el encargado de establecer la organización y el funcionamiento interno de la AIReF, lo que pone en entredicho, una vez más, la independencia que le es exigida a la institución fiscal española. Así las cosas, este artículo fue objeto de algunas enmiendas durante la tramitación del proyecto de ley. Con razón, Teresa Jordà i Roura (Grupo Parlamentario Mixto), el Grupo Parlamentario Socialista y el Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV) señalaron que para hablar de plena autonomía funcional debía ser la propia AIReF, en vez del Consejo de Ministros, el que aprobase su estatuto orgánico281. F) Acceso a la información El acceso de la AIReF a la información de las Administraciones Públicas está previsto en la ley, pero no existe un memorando de entendimiento, como recomiendan la literatura internacional y los consejos fiscales. 281 Enmiendas n.º 83 (CD) de Teresa Jordà i Roura (Grupo Parlamentario Mixto), n.º 96 (CD) del Grupo Parlamentario Socialista y n.º 33 (CD) del Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV). Menos interesantes me parecen las enmiendas propuestas por el Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia, que propuso que el Consejo de Ministros aprobara mediante real decreto solo los rasgos básicos del estatuto orgánico, siendo la propia institución fiscal la que aprobase su Estatuto, y por el Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió), que propuso que fuera el Senado el que aprobara el estatuto orgánico (vid. Enmiendas n.º 53 (CD) del Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia y n.º 124 (CD) del Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió). 177 Es esencial que la AIReF tenga un acceso completo a la información económico- financiera de las Administraciones Públicas y así lo prevé la ley orgánica. Las Administraciones Públicas están obligadas a suministrar a la AIReF la información que ésta les requiera para poder emitir sus informes, estudios y opiniones. No es difícil, sin embargo, pensar que el hecho de que sean los propios sujetos supervisados por el consejo fiscal los que tienen que proporcionarle a éste la información que supervisará, promueva una actitud evasiva o, al menos, poco participativa. A pesar de ello, el legislador español, como respuesta a ese incumplimiento del deber de colaboración, sólo ha previsto que la autoridad independiente incluya una advertencia pública en su página web. Esto quiere decir que una Administración Pública puede no remitir a la AIReF la información que ésta le haya solicitado y conseguir que ésta no publique un informe que, por los motivos que sean, no le conviene en ese momento, y la única consecuencia es que la AIReF publique en su página web el comportamiento indisciplinado de la Administración en cuestión. La eficacia de la medida es, cuanto menos, cuestionable. Sobre todo, porque muchas de las veces en las que una Administración Pública no remite información es para evitar que se publique una información que afecta a su imagen y reputación que, en la mayoría de los casos, se verá más afectada que por la mera publicación de su falta de colaboración con la autoridad independiente en su página web. Las facultades coercitivas de la AIReF son prácticamente inexistentes282. Lo que sí establece la ley orgánica es que cuando el presidente de la AIReF aprecie que el incumplimiento de una Administración es grave o reiterado, conforme al artículo 27.7 LOEPSF, se lo comunicará al Gobierno de la Nación y a las Cortes Generales, para que - previa audiencia del sujeto incumplidor- se le puedan imponer las medidas automáticas de corrección previstas en el artículo 20 LOEPSF (autorización por el Estado de las 282 Uno de los ejemplos más paradigmáticos lo constituye el Ayuntamiento de Barbate. El 22 de noviembre de 2021, la presidenta de la AIReF emitió una resolución apreciando el incumplimiento grave y reiterado del deber de colaboración, informando de que «desde septiembre de 2018 el Ayuntamiento de Barbate no ha atendido ninguna de las solicitudes de información que se le han hecho desde la AIReF, haciendo caso omiso de forma reiterada a las sucesivas advertencias en la web de esta institución y comunicaciones de tal situación tanto al Gobierno de la Nación como a las Cortes Generales». Cfr. AIReF, Resolución de la presidenta de la AIReF por la que se aprecia incumplimiento grave y reiterado del deber de colaboración por el Ayuntamiento de Barbate, 22 de noviembre de 2021. 178 operaciones de crédito y previo informe favorable del Ministerio de Hacienda para conceder subvenciones y suscribir convenios)283. La ineptitud de la remisión a la Ley Orgánica 2/2012 reside en que, en el caso de que fuese el Gobierno de España el que no facilitase información a la AIReF, tendría que ser el propio Gobierno, y no la AIReF, el que se impusiera así mismo las medidas de corrección automáticas previstas en el artículo 20 LOEPSF. Desde la creación de la AIReF se han originado conflictos con algunas administraciones debidos a esta dificultad de la autoridad para acceder a la información necesaria y de calidad para desempeñar su trabajo. La AIReF ha llegado al punto de litigar con el Ministerio de Hacienda. Éste, a través de la Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas 1287/2015, de 23 de junio, exigió al consejo fiscal español que, para solicitar la información que necesitara, con independencia de la Administración que tuviera esa información, tenía que hacerlo a través del Ministerio de Hacienda, siendo la unidad de enlace del Ministerio, la Central de información económico-financiera de las Administraciones Públicas, dependiente de la Subdirección General de Coordinación de la Información Económico-Financiera. La orden creaba un procedimiento que introducía un filtro previo, la necesidad de acudir previamente al Ministerio de Hacienda –a través de la Central de Información-, que no es compatible con la expresión del artículo 4.2 ley orgánica: «sin perjuicio de que pueda requerirse directamente información adicional a las correspondientes Administraciones Públicas». En consecuencia, la AIReF recurrió la orden del Ministerio ante la Audiencia Nacional alegando que violaba su autonomía e independencia funcional en tanto creaba un procedimiento con trámites no previstos en los artículos 4.2 de la ley orgánica y 6.4 del estatuto orgánico que impedían a la AIReF la posibilidad de solicitar la información directamente a las Administraciones Públicas284. Finalmente, el Ministerio retrocedió 283 El contenido del artículo 27.6 LOEPSF pasó a recogerse por el 27.7 tras la modificación de la LOEPSF por el artículo 9.1 de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público. 284 Acta del Comité Directivo de la AIReF de 4 de noviembre de 2015 [En línea: http://www.airef.es/wp- content/uploads/2018/06/Acta-30-2015-del-Comit%C3%A9-Directivo-de-AIReF-de-4-de-noviembre-de- 2015.pdf] http://www.airef.es/wp-content/uploads/2018/06/Acta-30-2015-del-Comit%C3%A9-Directivo-de-AIReF-de-4-de-noviembre-de-2015.pdf http://www.airef.es/wp-content/uploads/2018/06/Acta-30-2015-del-Comit%C3%A9-Directivo-de-AIReF-de-4-de-noviembre-de-2015.pdf http://www.airef.es/wp-content/uploads/2018/06/Acta-30-2015-del-Comit%C3%A9-Directivo-de-AIReF-de-4-de-noviembre-de-2015.pdf 179 antes de terminar el procedimiento y derogó los artículos 2, 5 y 12 de la Orden HAP/1287/2015, de 23 de junio, a través de la Orden HFP/232/2017, de 14 de marzo285. Para concluir este apartado, conviene recordar que la AIReF incluye entre sus funciones las de realizar advertencias públicas y detectar los incumplimientos graves y reiterados del deber de comunicación de las Administraciones Públicas. Las recomendaciones y las advertencias públicas que la AIReF emite sobre las Administraciones Públicas son el resultado de las funciones de análisis y seguimiento que realiza la autoridad fiscal. Estas recomendaciones y advertencias públicas pueden referirse, por un lado, al deber de comunicación de información a la AIReF que tienen las Administraciones Públicas y, por otro, a las medidas que las Administraciones Públicas deben seguir para cumplir las reglas de estabilidad presupuestaria. Así, cuando una Administración Pública recibe una recomendación tiene dos opciones: cumplirla, seguir lo que dice la recomendación, o no seguirla, en cuyo caso tiene la obligación de justificar o explicar los motivos por los que ha decidido no seguirla. Como la AIReF hace públicas estas advertencias, el objetivo es producir un cierto coste reputacional para las Administraciones Públicas que decidan no seguir las recomendaciones emitidas por el consejo fiscal así como para aquellas que incumplan o están cerca de incumplir las reglas de estabilidad presupuestaria. Como he señalado más arriba, dentro de esta función de la AIReF de detectar los incumplimientos en que incurren las Administraciones Públicas, debe incluirse la de que el presidente comunique al Gobierno de España el 285 Se ha mantenido en cambio la Central de Información Económico-Financiera de las Administraciones Públicas prevista en el artículo 6.3 del estatuto orgánico con el objetivo de facilitar a la AIReF el acceso a la información de todas las Administraciones Públicas. Y, con el mismo objetivo, se ha creado la Comité Técnico de Cuentas Nacionales previsto en la disposición adicional primera de la ley orgánica que, integrado por representantes del Instituto Nacional de Estadística, del Banco de España y de la Intervención General de la Administración del Estado (órganos competentes en la elaboración de las cuentas nacionales de las diferentes unidades del sector de las Administraciones Públicas y de las sociedades financieras y no financieras públicas), su función principal es la valoración e imputación de las operaciones económicas efectuadas por las diferentes unidades del sector público, así como la delimitación sectorial de las citadas unidades, de acuerdo con los criterios establecidos en el Sistema Europeo de Cuentas. Durante la tramitación parlamentaria del proyecto de Ley se planteó tanto la supresión de la disposición adicional primera y la supresión del Comité técnico de cuentas nacionales, considerando que ya se encargaba de esas funciones la IGAE y que no era por tanto necesario (cfr. Enmienda nº 39 (CD) del Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV)), como que las Comunidades Autónomas formasen parte del Comité cuando hubiese un cambio en el perímetro Sistema Europeo de Cuentas (cfr. Enmienda nº 134 (CD) del Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió). 180 incumplimiento reiterado o grave del deber comunicar información a la autoridad que, conforme al artículo 27.7 LOEPSF, puede poner en marcha las medidas previstas en el artículo 20 LOEPSF. Pues bien, en lo que a las recomendaciones emitidas por la AIReF se refiere, la mayoría están relacionadas con la transparencia a la hora de facilitar información al consejo fiscal. Como explicaré más adelante, el Ministerio de Hacienda es el destinatario de la mayor parte de las recomendaciones, seguido por el Ministerio de Economía, y su contenido versa por lo general sobre la ausencia de información facilitada a la AIReF o las deficientes explicaciones sobre la metodología seguida para realizar su trabajo286. La ausencia de información facilitada por la Administración también es puesta de manifiesto por la AIReF en algunas ocasiones a través de notas informativas, como por ejemplo la emitida el 18 de abril de 2020, en la que la AIReF comunicó que la falta de información suficiente le impedía elaborar sus informes sobre las previsiones macroeconómicas y el Programa de Estabilidad 2016-2019287. G) Transparencia El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno publicó un informe en el año 2017 que incluía un ranking sobre el cumplimiento del principio de transparencia por los órganos constitucionales y de relevancia constitucional y entes reguladores, y atribuyó a la AIReF un buen resultado en cuanto a transparencia sobre aquella información a cuya publicación 286 Kasperskaya, Yulia y Xifré, Ramón, "Los primeros años de la AIREF en el contexto del marco fiscal de la Unión Europea", ob. cit., pp. 75-79. 287 La nota informativa de la AIReF de 18 de abril de 2020 señala expresamente lo siguiente: «para poder realizar este trabajo en los plazos marcados por la ley, la AIReF debe disponer, con suficiente antelación, del texto del proyecto del Programa de Estabilidad, que irá acompañado de las correspondientes previsiones presupuestarias a medio plazo, así como cualquier otra información o documentación que soporte las previsiones y datos incorporados. El 8 de abril del presente año, la AIReF recibió del Ministerio de Economía y Competitividad un borrador de escenario macroeconómico que acompañaría el Programa de Estabilidad 2016-2019, para proceder a su evaluación en el marco del citado artículo 14 de la Ley Orgánica 6/2013. Sin embargo, la AIReF no puede evaluar los resultados y la consistencia interna del escenario macroeconómico enviado al no disponer de la política fiscal subyacente. Sin un mínimo detalle de la composición de los ingresos y gastos no es posible evaluar la influencia del sector público en la actividad de la economía española. Por otra parte, la AIReF no ha recibido ni el borrador del proyecto del Programa de Estabilidad 2016-2019 ni tampoco otra información relacionada con su contenido. Por todos estos motivos, la AIReF no puede emitir los citados informes en el plazo legalmente establecido». 181 estaba obligada por ley, pero un mal resultando en cuanto a transparencia en la información voluntaria, que no estaba obligada a publicar288. En el año 2019, la OCDE señaló que la transparencia operacional de la AIReF es completa, que todos sus informes son publicados y que también es publicada la metodología subyacente289. La ley orgánica y el estatuto orgánico obligan al consejo fiscal español a publicar numerosa información en su página web: los informes y las opiniones así como la metodología y los criterios a valorar en ellos, la memoria anual de actividades, el plan de actuaciones anual, el calendario con las fechas límite de remisión de información, el currículum vítae de los directores de división, la contratación de su personal funcionariado y laboral, etcétera. El Reglamento de Régimen Interior de la AIReF establece, por su parte, la obligación de la AIReF de publicar información adicional en materia de transparencia, como la publicación en su página web de las actas de las reuniones del Comité Directivo, las resoluciones del presidente, las retribuciones de los miembros del Comité Directivo y cualesquiera gastos en que incurra el consejo por importe superior a mil euros. Por lo demás, mencionar que la página web de la AIReF tiene un apartado específico dedicado a la transparencia donde, además de las cuestiones que acabo de exponer, se publican otras muchas más, como información sobre normativa aplicable, viajes, bienes, obsequios recibidos, coches oficiales, etcétera. Por lo expuesto, sólo cabe concluir que a los efectos de transparencia la AIReF cuenta con un régimen jurídico adecuado y, además, en la práctica ha demostrado interés por aplicarse a sí misma este principio que debe regir toda actuación de la Administración Pública. 288 Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, Informe de evaluación del cumplimiento de la ley de transparencia. Órganos constitucionales y de relevancia constitucional y entes reguladores, marzo de 2017. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha publicado recientemente un nuevo informe con una valoración muy positiva de los esfuerzos de la AIReF en transparencia en la información obligatoria, pero no se pronuncia sobre la transparencia en la información voluntaria. Vid. Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, Informe de evaluación sobre el cumplimiento de la LTAIBG por parte de los Órganos reguladores y supervisores y de las Autoridades Administrativas Independientes, 2022. 289 OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019. 182 H) Presencia en los medios y en el debate público La AIReF ha hecho también grandes esfuerzos por lograr una presencia en los medios de comunicación y por adquirir una posición trascendente en el debate público. No se trata de una exigencia legal, sino de un objetivo necesario para dar sentido a su misión, y que, de alguna manera, forma parte de su idiosincrasia. Una magistratura de persuasión como también lo es el Defensor del Pueblo. En su página web figura un apartado denominado “actualidad” donde se pueden seguir las noticias relacionadas con el consejo fiscal español, se pone su departamento de comunicación al servicio del público interesado en tener acceso a su actividad, se ofrecen vídeos e imágenes sobre los actos en los que participa la AIReF y se incorpora un calendario con los eventos en los que ésta participa. Lo cierto es que la mayoría de los medios de comunicación sí tienen en cuenta las publicaciones de la AIReF y las utilizan para comparar sus datos con los ofrecidos por el Gobierno. Es habitual que cuando la AIReF publica un informe de cierta importancia las conclusiones a las que llega sean anunciadas en las noticias de la televisión y de la radio y en los periódicos. Creo, sin embargo, que, a pesar de los esfuerzos del consejo fiscal español, la presencia de la AIReF en el debate público y en las redes sociales todavía no es muy significativa. La mayor parte de los ciudadanos todavía no sabe qué es la AIReF y me temo que la mayoría de los que lo saben la ve como un organismo de independencia dudosa y actividad excesivamente compleja. En cuanto a las redes sociales, la AIReF también está haciendo un esfuerzo importante por ganar presencia. Hoy en día no se concibe que una institución como la AIReF no esté en las redes sociales, es esencial para acercarse a los ciudadanos, pero, precisamente la especialidad y complejidad de su actividad son una desventaja para obtener popularidad en las redes. Actualmente cuenta con 9.488 seguidores en Twitter, 311 seguidores en Facebook, 1.968 seguidores el LinkedIn y 229 suscriptores en su canal de YouTube. 183 I) Evaluaciones externas Las evaluaciones externas de la AIReF no están previstas en la ley y en el estatuto orgánico, pero el expresidente de la AIReF se comprometió desde el principio a que la actividad del consejo fuera objeto de revisión externa290. Algunas de las enmiendas al proyecto de ley defendieron la inclusión de una previsión legal que obligara a la AIReF a someterse a evaluaciones externas. Aunque estas enmiendas no prosperaron, la AIReF se ha sometiendo a ellas, hasta el momento ha sido evaluada por la OCDE, el Tribunal de Cuentas y la Fundación Hay Derecho. En este sentido, la AIReF ha hecho un esfuerzo por ofrecer una imagen transparente, y también de humildad, aplicándose así misma el principio de cumplir o explicar -que exige para el resto de Administraciones Públicas- respecto de las evaluaciones externas a las que se ha sometido. Actualmente, el Reglamento de Régimen Interior de la AIReF sí regula en su artículo 15 la rendición de cuentas, calificándola de principio esencial y exigiendo a la AIReF que se someta a una evaluación externa cada tres años. Como acabo de señalar, la AIReF se ha sometido hasta el momento a dos evaluaciones externas realizadas por la OCDE y la Fundación Hay Derecho, además de la llevada a cabo por el Tribunal de Cuentas dentro de su función fiscalizadora291. 290 En palabras del ex presidente José Luis Escrivá: «Es también mi intención y mi compromiso diseñar mecanismos de evaluación externa de la institución, realizados por ejemplo por un organismo internacional independiente, como podría ser el Fondo Monetario Internacional, con probado conocimiento en la materia. Esta evaluación debería afectar no solo a los informes de la institución sino también a su propia gobernanza y estructura orgánica e incluso a su mandato. En España se ha optado por una configuración determinada de la institución dentro del aparato administrativo del Estado. Como ya he señalado, la experiencia internacional es muy diversa sobre esta cuestión y es previsible que, a medida que estas instituciones se vayan desarrollando, puedan definirse esquemas institucionales que se perciban superiores a otros. Por ello es importante que en los próximos años nos cuestionamos abiertamente el marco institucional inicialmente diseñado, de forma que se identifiquen a tiempo problemas de funcionamiento y se propongan las modificaciones oportunas que ayuden a mejorar el cumplimiento del mandato otorgado a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Sirva esta comparecencia para manifestar mi compromiso con que la primera de estas evaluaciones externas tendrá lugar la mitad de mi mandato». Cfr. Congreso de los Diputados. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, n.º. 509, sesión n.º 21 celebrada el jueves 20 de febrero de 2014, pp. 4 y 5. 291 El informe del Tribunal de Cuentas se limita a valorar aspectos propios de su función fiscalizadora, sin entrar en ninguna cuestión relevante a los efectos de este trabajo más allá de algunas irregularidades menores en materia de contratación y gestión de personal. 184 En la evaluación realizada por la Fundación Hay Derecho publicada en diciembre de 2018, la fundación considera que la AIReF cuenta con las herramientas suficientes para llevar a cabo la misión para la que fue creada con eficacia y con instrumentos suficientes para generar confianza en los ciudadanos, y le otorga una buena puntuación (80,5 puntos sobre 100). La fundación señala como puntos fuertes de la AIReF los procedimientos de trabajo, la formación y organización de los recursos humanos, los contrapesos y la transparencia y la rendición de cuentas; y como puntos débiles, la falta de recursos humanos, su esquema de retribución variable (productividad) del personal y el excesivo peso de los contratos menores como mecanismo de contratación292. La contratación a través de contratos menores es un aspecto que depende en gran medida del tipo y el importe de los contratos celebrados y mientras la AIReF respete lo establecido en la ley de contratos del sector público, no es a mi juicio relevante que opte por un tipo u otro de contrato. Sin embargo, las otras dos debilidades sobre las que alerta la fundación, la falta de recursos humanos y el esquema de retribución variable del personal, son más preocupantes. Ambos puntos débiles tienen la misma causa: su dependencia del Gobierno. Tanto los recursos humanos como los recursos presupuestarios han sido dejados por el legislador español en manos del Ejecutivo, con las consecuencias que esto puede tener en la independencia del consejo fiscal español. Sí es conveniente señalar una actuación a la que el Tribunal de Cuentas hace mención en su informe y que afecta a los principios de integridad y transparencia por los que se debe regir el consejo fiscal español. En el año 2014, la AIReF contrató a dos empleados con retribuciones superiores a las que les correspondían según la Relación de Puestos de Trabajo. Posteriormente, la AIReF trató de pactar con los empleados afectados la nulidad de las cláusulas de los contratos que regulaban sus retribuciones pero, ante la negativa de éstos a devolver las cantidades percibidas indebidamente, el consejo fiscal los demandó ante la jurisdicción social. Condenado uno de los trabajadores a devolver la retribución recibida indebidamente, la AIReF lo volvió a contratar de nuevo adjudicándole una plaza como personal laboral temporal con el doble de remuneración de la que le correspondía según la Relación de Puestos de Trabajo. Pues bien, el Tribunal de Cuentas pone de manifiesto en su informe que la AIReF, desobedeciendo la ley, no publicó la convocatoria ni en el BOE ni en su página web, que los requisitos exigidos en la convocatoria coincidían con los del empleado en cuestión y no se presentó ningún aspirante más, y que el contrato celebrado no tenía autonomía y sustantividad propia dentro de la actividad de la empresa, por lo que, a pesar de la prohibición, fue utilizado para contratar a un trabajador que tenía las mismas funciones y actividad que los trabajadores con contratos indefinidos. Cfr. Tribunal de Cuentas, Informe de fiscalización de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, ejercicios 2015 y 2016, nº 1.248, 21 de diciembre de 2017, pp. 30-32. 292 Fundación Hay Derecho, Índice de Gobernanza de las Instituciones. El proyecto piloto: la AIReF (informe de evaluación institucional de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal), en hayderecho.com, 14 de diciembre de 2018. (https://hayderecho.com/wp- content/uploads/2018/12/FHD_Indice-Gobernanza_Resumen-Ejecutivo_.pdf). https://hayderecho.com/wp-content/uploads/2018/12/FHD_Indice-Gobernanza_Resumen-Ejecutivo_.pdf https://hayderecho.com/wp-content/uploads/2018/12/FHD_Indice-Gobernanza_Resumen-Ejecutivo_.pdf 185 Que, según la Fundación Hay Derecho, la AIReF no cuente con los recursos humanos y presupuestarios suficientes corrobora que la ley orgánica no fue lo suficiente garantista respecto a estas dos materias. El estudio de evaluación de la AIReF publicado por la OCDE el 29 de noviembre de 2017 es más extenso y detallado293. En él la OCDE analiza si el consejo fiscal español cumple o no con cada uno de los principios publicados por dicha organización para las instituciones fiscales independientes en el año 2013294. La conclusión a la que llegan estos cinco expertos es que la AIReF ha tenido un comienzo excelente y que el trabajo realizado por la autoridad independiente «está alineado con las buenas prácticas en términos de enfoque, rigor y transparencia, así como en comparación con las IFI pares». Asimismo indica la OCDE que la AIReF «ha ayudado a generar mejoras en los métodos de realización de pronósticos económicos, el monitoreo de la implementación presupuestaria y la detección temprana de incumplimiento de las reglas fiscales», que las partes interesadas a nivel sub nacional la ven como «un intermediario honesto en la coordinación fiscal nacional/sub nacional» y que la AIReF ha promovido «una nueva cultura de transparencia en España»295. Sin embargo, la OCDE también aprecia una serie de problemas y de retos que pone de manifiesto en su estudio. Los principales problemas son la exigencia a la AIReF de que desempeñe unas tareas que superan lo que sus recursos razonablemente permiten, la posible introducción por el Ministerio de Hacienda de recortes al presupuesto de la AIReF sin consultarle y la inexistencia de compromisos de financiación plurianual, que podrían fortalecer su independencia. Además, la OCDE considera que existen algunas 293 El estudio es realizado por cinco expertos independientes: dos miembros de la División de Presupuestos y Gasto Público de la Dirección de Gobernanza Pública de la OCDE (Lisa von Trapp y Scherie Nicol), dos expertos en instituciones fiscales independientes de los Países Bajos y los Estados Unidos (Wim Suyker y Peter Fontaine) y un académico español (Santiago Lago-Peñas). OCDE, Estudio de evaluación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF) (realizado por Lisa von Trapp, Scherie Nicol, Peter Fontaine, Santiago Lago-Peñas y Wim Suyker), OECD, 29 de noviembre de 2017. 294 OCDE, Principles for Independent fiscal institutions, OECD Publishing, 12 de febrero de 2013. 295 OCDE, Estudio de evaluación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF)(realizado por Lisa von Trapp, Scherie Nicol, Peter Fontaine, Santiago Lago-Peñas y Wim Suyker), OECD, 29 de noviembre de 2017, pp. 5 y 6. 186 restricciones para contratar y despedir personal, que -pese a que la ley dispone que el presidente comparecerá al menos una vez año ante la comisión del Congreso- no se prevé que las comisiones soliciten análisis a la AIReF, y que -pese a que los fundamentos legislativos son sólidos- en la práctica existen dilaciones recurrentes en el acceso a la información que provocan demoras en la publicación de los informes296. Para corregir estos defectos la propia OCDE propuso algunas soluciones: 1. Elaboración de un memorando de entendimiento para el acceso a la información entre la AIReF y el Ministerio de Hacienda297. 2. Fijación de un compromiso de financiación multianual para la AIReF que cubra el gasto a medio plazo para proteger su independencia298. 3. Reevaluación acerca de si los recursos asignados a la AIReF corresponden a su mandato, y mientras tanto evitar que la AIReF asuma nuevas funciones299. 4. Revisión del calendario de los informes de la AIReF a la luz de las restricciones de información, de modo que se indique un periodo de tiempo para la publicación de cada informe a partir del momento de recepción de la información necesaria300. 5. Elaboración por la AIReF de proyecciones a medio plazo, de tres a cinco años, más allá del año en curso301. 6. Inclusión de un mayor contenido gráfico y visual y de estimaciones más detalladas en los informes de la AIReF302. 7. Replanteamiento periódico de la decisión de abstenerse de publicar su propio pronóstico macroeconómico independiente303. 296 Ibidem, pp. 17 y 18. 297 Ibidem, p. 38. 298 Ibidem, p. 38. 299 Ibidem, p. 7. 300 Ibidem, p. 39. 301 Ibidem, p. 56. 302 Idem. 303 Idem. 187 8. Mejora de la calidad de los análisis fiscales sobre las diferentes regiones así como sobre la distribución vertical de los objetivos fiscales a través de los distintos niveles de gobierno304. 9. Seguimiento de una estrategia de mayor selectividad en cuanto a sus recomendaciones305. 10. Mayor accesibilidad de sus materiales para el público, mayor presencia en medios de comunicación, incremento de su actividad con las universidades y realización periódica de encuestas de satisfacción para grupos clave como los parlamentarios y académicos306. Como respuesta a las recomendaciones de la OCDE, la AIReF publicó una tabla de seguimiento que ha actualizado a enero de 2019 y a enero de 2020. El seguimiento realizado por la AIReF de las recomendaciones de la OCDE es riguroso, sin embargo los imponderables -la mayor parte de las veces, la negativa de la Administración del Estado a colaborar - impiden un seguimiento continuo. Así, la AIReF ha solicitado la firma de un memorando de entendimiento con los Ministerios de Economía y Hacienda, ha indicado que no le parece necesario que su financiación sea plurianual porque el Ministerio de Hacienda no suele modificar su anteproyecto de presupuestos, ha considerado la posibilidad de reformar el calendario de publicación de informes en una futura reforma legal, ha informado de que cada vez está realizando más proyecciones a medio plazo, ha anunciado que tiene previsto publicar una autoevaluación de sus proyecciones macroeconómicas y principales variables fiscales y que se plantea la posibilidad de realizar las previsiones macroeconómicas inerciales para el Gobierno, etcétera307. En suma: la AIReF pone empeño es llevar a cabo las recomendaciones emitidas por sus evaluadores externos, incluso, se aplica a sí mismo el principio de cumplir o explicar; sin embargo, como la mayoría de recomendaciones no dependen de ella sino de las Administraciones Públicas y -en el caso de reformas legales- del 304 Idem. 305 Ibidem, p. 80. 306 Idem. 307 AIReF, Actualización tabla del seguimiento de recomendaciones de la evaluación externa de la OCDE, de fecha 16 de enero de 2019, publicada en la página web http://www.airef.es; AIReF, Actualización tabla del seguimiento de recomendaciones de la evaluación externa de la OCDE, de fecha 31 de enero de 2020, publicada en la página web http://www.airef.es. http://www.airef.es/wp-content/uploads/2019/Evaluaciones/2019-01-16-Seguimiento_Tabla-CoE_OCDE-Eval-Externa_Final_enero2019.pdf http://www.airef.es/ http://www.airef.es/ 188 Parlamento, la AIReF se ve obligada a introducir en cada actualización de su seguimiento avances ínfimos. Finalmente, es menester señalar que el control que los evaluadores externos llevan a cabo sobre la AIReF no es, tampoco, un control vinculante, en la medida en que la AIReF no está obligada a seguir las recomendaciones que emitan los evaluadores externos. Se trata de un control con fines reputacionales que, además, en muchos casos, se refiere más al Gobierno del Estado que a la propia AIReF, con el fin de poner de manifiesto y evitar injerencias en la actividad de ésta que afecten a su independencia. 189 CAPÍTULO QUINTO - LA ACTIVIDAD Y LOS RESULTADOS DE LA AIREF 5.1. El contenido de los informes La AIReF lleva a cabo un seguimiento continuo del ciclo presupuestario. La autoridad fiscal interviene en el momento inicial de planificación de la política fiscal e informa sobre los planes de estabilidad, sobre las previsiones macroeconómicas y sobre los objetivos de las Administraciones Públicas. Hace un seguimiento del proceso presupuestario, tanto ex ante, informando sobre los proyectos de presupuestos y opinando sobre la determinación del índice de revalorización de las pensiones, como en el año en curso, informando sobre los presupuestos iniciales e identificando posibles riesgos en el cumplimiento de los objetivos. Y finalmente, la AIReF vela por el cumplimiento de la Ley Orgánica 2/2012, solicitando al Ministerio de Hacienda que active los mecanismos preventivos, correctivos y coercitivos previstos en esa ley orgánica e informando sobre los planes económico-financieros y los planes de reequilibrio. Para que la AIReF lleve a cabo ese seguimiento continuo del ciclo presupuestario, la Ley Orgánica 6/2013 establece una serie de informes que la autoridad fiscal está obligada a emitir a lo largo de ese proceso presupuestario. La AIReF está obligada a emitir los siguientes informes: 1.- Informe de los proyectos y líneas fundamentales de presupuestos de las Administraciones Públicas (artículos 17.1 de la Ley Orgánica 2/2012 y 20 de la Ley Orgánica 6/2013). La AIReF debe emitir su informe de los proyectos y líneas fundamentales de presupuestos de las Administraciones Públicas antes del 15 de octubre de cada año. En dicho informe la AIReF analiza la adecuación del proyecto de Presupuestos Generales del Estado y las líneas fundamentales de presupuestos de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales a los objetivos de estabilidad, de deuda y a la regla de gasto, y puede incluir recomendaciones si aprecia desviaciones. Es decir, partiendo de la previsión de liquidación del año en curso, la AIReF analiza si el proyecto de Presupuestos Generales del Estado y las líneas fundamentales de los presupuestos de las Comunidades Autónomas se ajustan a los objetivos fijados para el año próximo, identificando aquellas partidas en 190 las que existen riesgos de desviación en su ejecución e incertidumbre en cuanto a la probabilidad de cumplimiento de los objetivos fijados para el año siguiente. A pesar de que la Ley Orgánica 2/2012 exige que este informe sea publicado antes del 15 de octubre de cada año, la propia AIReF advierte en su página web de que «el informe se publicará cuando la institución cuente con la información necesaria para ello». Lo cierto es que la AIReF no puede cumplir el plazo previsto en el apartado primero del artículo 17 LOEPSF porque para esa fecha todavía no dispone de información suficiente para estudiar los proyectos de presupuestos de las Administraciones Públicas. Algunos años, el 15 de octubre ni siquiera se ha aprobado por el Consejo de Ministros el proyecto de Presupuestos Generales del Estado ni las Comunidades Autónomas han publicado los informes individuales de las líneas presupuestarias. La AIReF tampoco emite, según mandan los artículos 17.1 LOEPSF y 20 de la ley orgánica, un único informe sobre los proyectos y líneas fundamentales de presupuestos de las Administraciones Públicas. El consejo fiscal realiza un informe para cada uno de los subsectores porque cada subsector –incluso cada comunidad o corporación local- tiene un marco temporal presupuestario distinto y cada subsector facilita su información a la AIReF en momentos diferentes. No obstante, la AIReF sí trata de emitir, en un momento temporal distinto, una valoración global y unas recomendaciones generales para el conjunto de Administraciones Públicas. El sistema de plazos recogido en la ley orgánica de estabilidad presupuestaria y en la ley orgánica creadora del consejo fiscal para la emisión de los informes de la AIReF no funciona ni ha funcionado desde que se introdujo. Es evidente que la práctica de los procedimientos presupuestarios en España no permite el cumplimiento de un sistema de control articulado a través de plazos breves e inamovibles, por lo que es necesaria una reforma normativa que establezca un sistema de control con un marco temporal independiente de la actuación de las Administraciones Públicas. 191 2.- Informe sobre los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas (artículo 17.2 de la Ley Orgánica 2/2012). En el mismo artículo 17, apartado 2, la LOEPSF establece que la AIReF debe emitir un informe, antes del 1 de abril de cada año, sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública y de la regla de gasto en los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas. En este informe sobre los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas, la AIReF tiene que analizar las variaciones que detecte en la nueva información que haya recibido –con los presupuestos de las Administraciones Públicas ya aprobados- respecto de la documentación que le haya sido remitida anteriormente y concretamente de la que analizó para la emisión del informe sobre los proyectos y líneas fundamentales de los presupuestos de las Administraciones Públicas (artículo 17.1 LOEPSF). En otras palabras, la AIReF informa sobre la adecuación a los objetivos de estabilidad, de deuda y a la regla de gasto de los proyectos y líneas fundamentales de los presupuestos de las Administraciones Públicas y sobre las variaciones detectadas desde aquel informe. Así, la AIReF informa sobre los presupuestos en dos momentos de su tramitación: a) en el momento de la presentación de los proyectos de Presupuestos Generales del Estado y de las líneas fundamentales de las Comunidades Autónomas antes de la elaboración de los presupuestos, y b) una vez los presupuestos han sido aprobados. La información nueva con la que suele contar el consejo fiscal español cuando emite el segundo informe reside en los cambios que, vía enmiendas, se hayan podido establecer a lo largo de la tramitación de los presupuestos, los datos de cierre del año anterior que son publicados por el Ministerio de Hacienda entre uno y otro informe y otros hechos o medidas ajenos que puedan darse con independencia de los presupuestos. Nuevamente, los plazos previstos en la normativa son incumplibles. La AIReF ha puesto de manifiesto en numerosas ocasiones la dificultad de cumplir con el límite de tiempo, establecido por el artículo 17.2 LOEPSF, de publicar su informe antes del día 1 de abril de cada año. La existencia de un Gobierno en funciones, el hecho de que algunas Administraciones Públicas todavía no hayan aprobado sus presupuestos, la necesidad de incorporar los datos de cierre del año anterior publicados con retraso o, en el caso de las 192 Comunidades Autónomas, la necesidad de incorporar las actualizaciones derivadas de la presentación del proyecto de Presupuestos Generales del Estado, son algunas de las causas que llevan a la AIReF a publicar el informe de presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas más tarde del día 1 de abril (o, en ocasiones, a fragmentarlo y emitir varios informes con diferentes fechas)308. 3.- Informes sobre las previsiones macroeconómicas (artículos 14 de la Ley Orgánica 6/2013 y 12 del estatuto orgánico). La AIReF emite varios informes sobre previsiones macroeconómicas: el informe sobre las previsiones macroeconómicas del proyecto de Presupuestos Generales del Estado, el informe sobre las previsiones macroeconómicas del proyecto de presupuestos de las Comunidades Autónomas, el informe sobre el proyecto de Actualización del Programa de Estabilidad y el informe sobre las previsiones macroeconómicas del proyecto de Plan Presupuestario. En el mes de septiembre, la AIReF emite sus informes sobre las previsiones macroeconómicas del proyecto de Presupuestos Generales del Estado y del proyecto de presupuestos de las Comunidades Autónomas. Son las propias Administraciones Públicas las que están obligadas a solicitar a la AIReF la emisión del informe, en el que la AIReF debe indicar si avala o no las previsiones macroeconómicas incorporadas, y las Administraciones Públicas deben tener en cuenta el informe para las previsiones definitivas que incluyan en los proyectos de presupuestos. Además, la AIReF informa, generalmente a principios del mes de octubre, sobre las previsiones macroeconómicas incorporadas al proyecto de Plan Presupuestario que, de conformidad con el artículo 6 del Reglamento (UE) núm. 473/2013, España debe presentar anualmente –antes del 15 de octubre- a la Comisión y al Eurogrupo; se trata de un proyecto de Plan Presupuestario para el año siguiente abordando los principales 308 Así lo ha expresado la AIReF en sus informes de 3 de abril de 2019, 3 de mayo de 2018 y 25 de abril de 2017. Cfr. AIReF, Informe sobre los presupuestos iniciales de las Comunidades Autónomas para 2017, 25 de abril de 2017, p. 2; AIReF, Informe sobre los presupuestos iniciales para 2018 de las Comunidades Autónomas, 3 de mayo de 2018, p. 9; AIReF, Informe presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas 2019, 3 de abril de 2019, p. 5. 193 aspectos de la situación presupuestaria de las Administraciones Públicas y de sus subsectores. Por último, el artículo 10 del estatuto orgánico exige a las Administraciones Públicas que indiquen en todos los acuerdos, programas o proyectos sobre los que haya informado la AIReF, de modo expreso, si ésta ha avalado o no las previsiones macroeconómicas. La realidad es que la AIReF avala todas las previsiones macroeconómicas de los gobiernos, por más inverosímiles que éstas puedan llegar a ser. La AIReF ha introducido en sus informes un sistema de calificación alternativo en función de la factibilidad de las previsiones que incluye las siguientes posibilidades: muy probable, probable, factible, improbable y muy improbable. Sin embargo, la AIReF tampoco sigue en todos sus informes este sistema pues a veces también utiliza otros términos, como prudente, verosímil o realista. Por lo tanto, la AIReF ha avalado en todos sus informes las previsiones macroeconómicas del proyecto de Presupuestos Generales del Estado309; aunque las previsiones referidas a los presupuestos de 2015 y 2016 las calificó como probables y las de 2017, 2018 y 2019 como prudentes. También ha avalado la AIReF las previsiones macroeconómicas del proyecto de presupuestos de las Comunidades Autónomas en los tres informes que ha emitido analizando el conjunto del subsector310. El consejo fiscal español considera en todos sus informes que son probables, salvo en contadas ocasiones, como en el informe de las previsiones para 2015 que calificó las de Madrid y Murcia como poco probables. 309 AIReF, Informe sobre las Previsiones Macroeconómicas del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2015, 26 de septiembre de 2014; AIReF, Informe sobre las Previsiones Macroeconómicas del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2016, 29 de julio de 2015; AIReF, Informe sobre las Previsiones Macroeconómicas del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2017, 31 de marzo de 2017; AIReF, Informe sobre las previsiones macroeconómicas del proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2018, 5 de abril de 2018; AIReF, Informe sobre las previsiones macroeconómicas del proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2019, 25 de enero de 2019; AIReF, Aval de las previsiones macroeconómicas del proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2022, 20 de septiembre de 2021. 310 AIReF, Informe sobre las Previsiones Macroeconómicas de los Presupuestos para 2015 de las Comunidades Autónomas, 18 de diciembre de 2014; AIReF, Informe sobre las Previsiones Macroeconómicas de los Presupuestos para 2017 de las Comunidades Autónomas, 23 de enero de 2017; AIReF, Informe sobre las previsiones macroeconómicas del presupuesto 2018 de las Comunidades Autónomas, 23 de enero de 2018. 194 Lo mismo con el resto. La AIReF ha avalado como prudentes o realistas en su conjunto los seis informes sobre las previsiones macroeconómicas del proyecto del Plan Presupuestario, salvo las últimas previsiones del proyecto del Plan Presupuestario 2021, sobre las que se limita a avalar las previsiones, sin más calificaciones, parece que debido a la incertidumbre sobre las consecuencias de la pandemia311. En los informes sobre las previsiones macroeconómicas de la Actualización del Programa de Estabilidad, por último, la AIReF también ha avalado todas las previsiones, calificándolas como prudentes, salvo las correspondientes al año 2020, cuyo escenario es calificado primero como «razonable en un contexto de gran incertidumbre económica» y después como factible, y las correspondientes al año 2021, en las que el consejo fiscal considera factible el escenario macroeconómico del Gobierno312. En los últimos informes, publicados bajo la incertidumbre de la pandemia, la AIReF deja de emitir sus previsiones sobre el escenario macroeconómico previsto por el Gobierno (que hasta el momento el consejo fiscal español calificaba de probable, factible, etc.), para presentar la propia AIReF tres escenarios posibles alternativos, coincidiendo, el más favorable, con el presentado por el Gobierno. La autoridad fiscal maraña sus informes y el embrollo no permite sacar conclusiones válidas. Los avales de la AIReF sobre las previsiones macroeconómicas del Gobierno y de las Comunidades Autónomas sirven para poco. La AIReF avala siempre las previsiones macroeconómicas del Gobierno, quizás para trasmitir una imagen de seriedad y de confianza a las instituciones comunitarias y a los mercados, pero lo que se transmite es la falta de independencia del consejo fiscal. Primero, la AIReF emitía siempre su aval 311 AIReF, Informe sobre las Previsiones Macroeconómicas del Proyecto de Plan Presupuestario 2017, 7 de octubre de 2016; AIReF, Informe sobre las Previsiones Macroeconómicas de la Actualización del Plan Presupuestario 2017, 2 de diciembre de 2016; AIReF, Informe sobre las previsiones macroeconómicas del proyecto del Plan Presupuestario 2018, 16 de octubre de 2017; AIReF, Informe sobre las previsiones macroeconómicas del proyecto del Plan Presupuestario 2019, 15 de octubre de 2018; AIReF, Informe sobre las previsiones macroeconómicas del proyecto del Plan Presupuestario 2020, 14 de octubre de 2019; AIReF, Aval de las previsiones macroeconómicas del Proyecto del Plan Presupuestario 2021, 6 de octubre de 2020. 312 AIReF, Informe sobre las Previsiones Macroeconómicas de la Actualización del Programa de Estabilidad (APE) 2017-2020, 28 de abril de 2017; AIReF, Informe sobre las previsiones macroeconómicas de la Actualización del Programa de Estabilidad (APE) 2018-2021, 17 de mayo de 2018; AIReF, Informe sobre las previsiones macroeconómicas de la Actualización del Programa se Estabilidad (APE) 2019- 2022, 25 de abril de 2019; AIReF, Aval de las previsiones macroeconómicas del Programa de Estabilidad 2020-2021, 30 de abril de 2020; AIReF, Aval de las previsiones macroeconómicas del Programa de Estabilidad 2021-2024, 27 de abril de 2021. 195 directamente a las previsiones macroeconómicas del Gobierno y, ahora, ha pasado a presentar diversos escenarios posibles, con el único fin, a mi juicio, de continuar avalando siempre las previsiones económicas del Gobierno, aun cuando las probabilidades de que se dé un escenario tan favorable como el presentado por éste sean mínimas. 4.- Informe sobre el cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto de las Administraciones Públicas (artículos 17 de la Ley Orgánica 6/2013 y 19 del estatuto orgánico). Como cierre del seguimiento presupuestario que con carácter anual realiza la AIReF, antes del 15 de julio de cada año, ésta tiene que emitir su informe sobre el cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto de las Administraciones Públicas. La AIReF debe analizar en dicho informe si se cumplen o no los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública del ejercicio en curso, así como de la regla de gasto, de todas las Administraciones Públicas, y para ello debe tener en cuenta la ejecución presupuestaria y las medidas previstas en el año en curso y el inmediato anterior. Si la AIReF detecta riesgos específicos derivados de la situación de una Comunidad Autónoma o Entidad local tiene que remitir el informe a la Administración en cuestión y al Ministerio de Hacienda. Desde 2014 hasta 2020 sólo en dos ocasiones la AIReF ha elaborado su informe dentro del plazo previsto en la Ley Orgánica 6/2013313. Los retrasos apenas son de días, pero estos retrasos, que el consejo fiscal español no justifica en el cuerpo de sus informes, pueden ser importantes si reflejan, como ya he indicado, un preocupante síntoma de la evidente ineficacia de una parte importante de la normativa: que hasta a la propia AIReF no le importe no cumplir los plazos legales por considerar la normativa demasiado rígida y desfasada. 313 En el año 2015 la AIReF emitió su informe sobre el cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto de las AAPP el 15 de julio; en el año 2016, el 19 de julio; en el año 2017, el 17 de julio; en el año 2018, el 20 de julio; y en el año 2019, el 16 de julio. En los años 2020 y 2021, la AIReF ha cumplido el plazo emitiendo sus informes el 15 de julio, pero en estos años los objetivos fiscales han estado suspendidos y la AIReF ha cambiado el objeto del informe, enfocándolo hacia la evaluación de las previsiones de déficit y deuda. 196 5.- Informe sobre el proyecto de Actualización del Programa de Estabilidad (APE) (artículo 16 de la Ley Orgánica 6/2013). La AIReF comienza la evaluación del ciclo presupuestario con la publicación del informe sobre el proyecto de Actualización del Programa de Estabilidad y el informe sobre las previsiones macroeconómicas incorporadas a éste. El informe sobre el proyecto de Programa de Estabilidad debe ser emitido por la AIReF antes del 15 de abril de cada año y debe valorar los compromisos que garanticen el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, el límite de deuda pública y la regla de gasto. Además, la Ley también prevé la realización de un informe de estas características en caso de que el Gobierno realice cambios en el objetivo de estabilidad presupuestaria, el límite de deuda y la regla de gasto que afecten al Programa de Estabilidad. La relevancia de este informe reside en que es el único informe que la AIReF emite sobre la senda presupuestaria de las Administraciones Públicas enfocado en el medio plazo, lo que sorprende: ¿cómo es posible que la institución encargada de controlar la sostenibilidad financiera sólo emita un informe evaluando la senda de déficit y deuda en el medio plazo, y que todos los demás informes que realiza se centren en el corto plazo? 6.- Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales de las Comunidades Autónomas (artículo 18 de la Ley Orgánica 6/2013). También en el mes de julio, la AIReF publica su informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales de las Comunidades Autónomas. Una vez fijados los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y cada uno de sus subsectores, el Ministerio de Hacienda formula una propuesta de objetivos individuales para cada una de las Comunidades Autónomas que, previo informe de la AIReF y del Consejo de Política Fiscal y Financiera, son aprobados por el Gobierno. La AIReF publicó sólo tres informes, los años 2015, 2016 y 2017314. Si bien los años 2015 y 2016 la AIReF publicó su informe en el mes de julio, en el año 2016 lo hizo en el 314 AIReF, Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria y deuda pública para las Comunidades Autónomas, 27 de julio de 2015; AIReF, Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria y deuda pública para las 197 mes de diciembre, debido a un retraso considerable tanto en la fijación del objetivo para el conjunto de Comunidades Autónomas como en la formulación por el Ministerio de Hacienda de la propuesta de distribución horizontal de los objetivos (causado por la existencia de un Gobierno en funciones y la comunicación del Consejo Europeo estableciendo una nueva senda de consolidación fiscal para 2016-2019). Los artículos 16 de la Ley Orgánica 2/2012 y 18 de la Ley Orgánica 6/2013 no permiten al consejo fiscal español informar sobre el reparto vertical de objetivos entre subsectores, sólo puede hacerlo sobre el reparto horizontal entre Comunidades Autónomas. Y en cuanto a estos se refiere, la AIReF lleva insistiendo desde su creación en que, como las Comunidades Autónomas parten de posiciones muy diferentes, no tiene sentido que los objetivos sean homogéneos para todas ellas, y defiende que la distribución horizontal de objetivos se lleve a cabo en términos de factibilidad, equidad y regla de gasto315. La regla de gasto debe tenerse en cuenta para la fijación del objetivo de estabilidad, como establece el artículo 15.2 LOEPSF, y la AIReF ha señalado en repetidas ocasiones que si se fijasen objetivos individualizados teniendo en cuenta la regla de gasto se restringiría el déficit que la mayoría de las Comunidades Autónomas tiene permitido alcanzar, de tal manera que la contribución del subsector Comunidades Autónomas al cumplimiento de los compromisos asumidos por España sería superior. La AIReF ha dejado de emitir este informe y no ha explicado por qué, aunque no es difícil intuir que se debe a la negativa del Ministerio de Hacienda a seguir la recomendación que la AIReF le dirigió con ocasión de los informes de 2015, 2016 y 2017 consistente en que fijara unos objetivos individuales para las Comunidades Autónomas, objetivos que fueran distintos para cada una de ellas en función de su situación, pues éste es el sentido lógico que debe darse al artículo 16 LOEPSF cuando señala que el Gobierno debe fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de ellas. Comunidades Autónomas, 22 de diciembre de 2016; AIReF, Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria y deuda pública 2018-2020 para las Comunidades Autónomas, 25 de julio de 2017. 315 AIReF, Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria y deuda pública para las Comunidades Autónomas, 27 de julio de 2015, p. 9; AIReF, Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria y deuda pública para las Comunidades Autónomas, 22 de diciembre de 2016, p. 4; AIReF, Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria y deuda pública 2018-2020 para las Comunidades Autónomas, 25 de julio de 2017, p. 6. 198 Parece que, como el Gobierno, con argumentos poco convincentes, ha optado por no hacer caso a la autoridad fiscal y seguir estableciendo unos objetivos de déficit homogéneos para todas las Comunidades Autónomas, la AIReF ha decidido voluntariamente dejar de emitir su informe sobre los objetivos individuales de éstas. El artículo 18 de la Ley Orgánica 6/2013 obliga empero a la AIReF a publicar dicho informe en los diez días siguientes a la aprobación por el Gobierno de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas. De esta manera, la interpretación que hace el Gobierno de la Ley Orgánica 2/2012 vacía de contenido el informe que la Ley Orgánica 6/2013 obliga a publicar a la AIReF. Tras tres informes emitidos por la autoridad fiscal en 2015, 2016 y 2017 -cumpliendo con el artículo 18 de la Ley Orgánica 6/2013-, parece que la AIReF se cansó de cumplir con un mandado legal sin contenido y decidió no seguir publicando este informe. 7- Informe sobre los planes económico-financieros (artículo 19 de la Ley Orgánica 6/2013). En los meses de julio y diciembre (aproximadamente, en función de las fechas en las que el Ministro de Hacienda eleve al Gobierno, respectivamente, sus informes exigidos por los apartados 3 y 4 del artículo 17 LOEPSF), la AIReF emite, con carácter previo a su aprobación, los informes sobre los planes económico-financieros de las Comunidades Autónomas que incumplieron el objetivo de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o la regla de gasto. Las Comunidades Autónomas incumplidoras están obligadas por el artículo 21 LOEPSF a presentar unos planes económico-financieros que permitan en el año en curso y el siguiente el cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto, en el plazo máximo de un mes desde que se constate el incumplimiento (no computando dentro de ese mes el tiempo transcurrido entre la solicitud y la emisión del informe de la AIReF). Posteriormente, los planes económico-financieros deben ser aprobados por los órganos competentes en el plazo máximo de dos meses desde su presentación y su puesta en marcha no puede exceder de tres meses desde la constatación del incumplimiento. En cualquier caso, los planes económico-financieros de las Comunidades Autónomas son 199 enviados después al Consejo de Política Fiscal y Financiera316, encargado de comprobar la idoneidad de las medidas incluidas y, de considerar inidóneos los planes, puede requerir a las Comunidades Autónomas para que presenten unos planes nuevos, y en el caso de no presentarlos o no ser suficientes se aplican las medidas coercitivas del artículo 25 LOEPSF. 8.- Informe sobre la metodología para calcular las previsiones tendenciales de ingresos y gastos, y la tasa de referencia de crecimiento (artículos 15 de la Ley Orgánica 6/2013 y 13 del estatuto orgánico). El informe sobre la metodología para el cálculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y la tasa de referencia de crecimiento no es un informe que la AIReF esté obligada a elaborar con carácter periódico dentro del ciclo presupuestario anual, sólo debe emitirlo cuando se modifique la orden ministerial que regula esa metodología, con carácter previo a su aprobación. El artículo 13 del estatuto orgánico exige que el preámbulo de la orden incorpore de forma expresa si es aprobada con la conformidad de la AIReF o en contra de las recomendaciones de ésta, motivando en este último caso el apartamiento. Hasta el momento, la AIReF sólo ha publicado este informe en una ocasión, con fecha 27 de febrero de 2015, e indicó en el mismo que el proyecto de la orden ministerial daba cumplimiento a la norma por la que se prevé una revisión de la sensibilidad al ciclo económico del presupuesto del conjunto de las Administraciones Públicas y de sus subsectores como consecuencia de las revisiones introducidas a nivel comunitario317. Como recomendación, la autoridad fiscal instó a completar el proyecto de orden con información adicional para mejorar la transparencia, facilitar la reproducción de los cálculos para todos los subsectores y realizar algunas modificaciones para adaptar mejor la metodología comunitaria a las particularidades de la economía española318. 316 Cuando se trata de Navarra las referencias al Consejo de Política Fiscal y Financiera deben entenderse por hechas a la Comisión Coordinadora regulada en el artículo 67 del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra. 317 AIReF, Informe sobre la metodología para el cálculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y la tasa de referencia de crecimiento, 27 de febrero de 2015. 318 AIReF, Informe sobre la metodología para el cálculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y la tasa de referencia de crecimiento, 27 de febrero de 2015, p.1. 200 9.- Informe sobre la aplicación de los mecanismos de corrección previstos en la LOEPSF (artículo 21 de la Ley Orgánica 6/2013 y 20 del estatuto orgánico). El informe sobre la aplicación de los mecanismos de corrección previstos en la LOEPSF es emitido por la autoridad cuando ésta estima conveniente que se activen las medidas preventivas, correctivas y coercitivas previstas en el capítulo IV de la LOEPSF, y también se emite este informe para el seguimiento de las medidas que se hayan adoptado. El artículo 20 del estatuto orgánico lo reduce a dos supuestos: a) cuando, del análisis de la publicación trimestral en términos de contabilidad nacional de las operaciones no financieras del conjunto de las Administraciones Públicas o de los informes de seguimiento de planes económico-financieros, se concluya que una Administración se ha desviado o puede desviarse de los objetivos establecidos; b) cuando en el desarrollo de cualquiera de los informes previstos en este estatuto se detecte dicha situación. También se exige que la AIReF remita su informe tanto a la Administración o autoridad responsable de la activación de los correspondientes mecanismos y medidas como al Ministerio de Hacienda. La AIReF ha publicado dos informes hasta el momento. Ambos fechados el 16 de julio de 2019, uno se refiere a las Comunidades Autónomas y el otro a las Corporaciones Locales. Son los informes n.º 52/2019 y 53/2019319. En el primero, la AIReF señaló que en los informes individuales sobre el cumplimiento esperado de las reglas fiscales en las Comunidades Autónomas se habían puesto de manifiesto riesgos de desviación significativos respecto al cumplimiento del objetivo de estabilidad y la regla de gasto. En concreto, la AIReF solicitó la activación de las medidas 319 AIReF, Informe sobre la aplicación de los mecanismos de corrección previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en Comunidades Autónomas, 16 de julio de 2019; AIReF, Informe sobre la aplicación de los mecanismos de corrección previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en Comunidades Locales, 16 de julio de 2019. 201 preventivas previstas en el artículo 19 LOEPSF a Canarias, Madrid, Navarra, Islas Baleares, Murcia y Comunidad Valenciana. El segundo informe fue emitido por la AIReF como resultado del informe complementario de evaluación individual del cumplimiento esperado de las reglas fiscales en las Corporaciones Locales, donde el consejo fiscal detectó un alto riesgo de incumplimiento en 2019 de alguna regla fiscal en los Ayuntamientos de Córdoba, Las Palmas de Gran Canaria, Madrid, Almonte, Jaén, Jerez de la Frontera, Parla y Navalcarnero, y en el Cabildo Insular de Tenerife. De un lado, llama la atención que la AIReF sólo ha emitido esos dos informes en el año 2019; no ha emitido más. El consejo fiscal no está obligado a emitir dicho informe pues el artículo 21 de la ley orgánica, a diferencia de lo que establece para el resto de informes, prevé que la AIReF podrá informar sobre la conveniencia de activar las medidas de activar las medidas preventivas, correctivas y coercitivas de la LOEPSF y sobre su seguimiento; sin embargo, se desconoce por qué la AIReF ha decidido no publicar más informes sobre la aplicación de los mecanismos de corrección previstos en la LOEPSF. De otro lado, también se desconoce si el Gobierno, de conformidad con el artículo 19 LOEPSF, llegó a formular o no una advertencia motivada a las Administraciones responsables porque, a pesar de que el citado artículo exige que dicha advertencia sea «pública para general conocimiento», en la página web del Ministerio de Hacienda no hay nada publicado al respecto. 10.- Informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 LOEPSF (artículos 22 de la Ley Orgánica 6/2013 y 14 del estatuto orgánico). El informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 LOEPSF se prevé en la normativa como un informe excepcional, que la AIReF sólo tiene que emitir en casos de catástrofes naturales, recesiones económicas graves o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social. Esa excepcionalidad es la que lleva a 202 exigir para su apreciación la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Y pese a que cuando se aprobó la Ley Orgánica 6/2013 quizás se creyó que no se aplicaría o tardaría mucho en aplicarse, el día 13 de octubre de 2020 la AIReF tuvo que publicar este informe320. El artículo 14 del estatuto orgánico establece que es el Gobierno el encargado de remitir a la AIReF la documentación necesaria para la elaboración de este informe con carácter previo a la iniciación de la tramitación parlamentaria, identificando además la causa concreta del artículo 11.3 LOEPSF alegada, los criterios indicados en ese artículo y la justificación de los supuestos económicos o de hecho en que se pretenda su fundamentación. La AIReF emitió su informe de 13 de octubre de 2020 después de haber llamado la atención al Gobierno en numerosas ocasiones para que aplicara la cláusula de escape, como se había hecho en el ordenamiento comunitario, sin obtener una respuesta del Ejecutivo. En este sentido la AIReF recordó en su informe de 13 de octubre de 2020 que España en materia de estabilidad presupuestaria está sometida a una doble regulación, la comunitaria y la nacional, y ésta se encuentra inspirada en aquella, la imita y, por lo tanto, con ella debe garantizar su coherencia. En el Pacto de Estabilidad y Crecimiento se recoge una cláusula general de escape ante situaciones de recesión económica severas, que fue incorporada a través de la reforma del año 2011, buscando una mayor flexibilidad tras la crisis de 2008. En el mes de marzo de 2020, en uno de los momentos más complicados de la pandemia, la Comisión Europea y el Consejo aprobaron la activación de la cláusula general de escape para el año 2020 y, en el mes de septiembre confirmaron su ampliación a 2021. La activación de la cláusula de escape no permite a los Estados miembros dejar de cumplir el PEC, pero les permite posponer y dejar en suspenso la senda de consolidación fijada con anterioridad a la situación excepcional. 320 AIReF, Informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, 13 de octubre de 2020. 203 En el marco normativo nacional (artículo 11.3 LOEPSF), también se prevé una cláusula de escape, que es una copia de la establecida en el ámbito comunitario. Sin embargo, la actuación del Gobierno no fue tan rápida como la de las instituciones comunitarias. El Gobierno no acordó recurrir a la cláusula de escape (a pesar de las repetidas recomendaciones de la AIReF) hasta el día 6 de octubre, y lo hizo a través del Acuerdo de Consejo de Ministros por el que se fijaba el límite de gasto no financiero del Estado para 2021. En cuanto a la justificación de la activación de la cláusula de escape, la AIReF apreció en su informe la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 LOEPSF como consecuencia de la pandemia: «la grave crisis ocasionada por la pandemia puede ser considerada, sin lugar a duda, dentro de los supuestos excepcionales a los que hace referencia el artículo 11.3 de la LOEPSF. Esta situación de carácter extraordinario, que escapa al control de las AA.PP., está teniendo un fuerte impacto global en términos humanos, sanitarios, sociales y económicos»321. Pero a pesar de todo, lo más importante que la AIReF puso de manifiesto en su informe es que el Gobierno, no sólo se había demorado en exceso en activar la cláusula de escape, sino que tampoco había aprobado el plan de equilibrio que la LOEPSF obliga a poner en marcha siempre que se apruebe por el Congreso de los Diputados la aplicación de dicha cláusula322. La AIReF insistió en que el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia 321 AIReF, Informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, 13 de octubre de 2020, p. 7. 322 El artículo 11.3 LOEPSF establece que la aprobación de la cláusula de escape conlleva la obligación de poner en marcha un plan de reequilibrio a medio plazo: «en estos casos deberá aprobarse un plan de reequilibrio que permita la corrección del déficit estructural teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que originó el incumplimiento». El artículo 22 LOEPSF, por su parte, también obliga a las Administraciones Públicas que incurran en los supuestos del artículo 11.3, a presentar un plan de reequilibrio que debe recoger: a) Las causas del incumplimiento. b) Las previsiones tendenciales de ingresos y gastos, bajo el supuesto de que no se producen cambios en las políticas fiscales y de gastos. c) La descripción, cuantificación y el calendario de aplicación de las medidas incluidas en el plan, señalando las partidas presupuestarias o registros extrapresupuestarios en los que se contabilizarán. d) Las previsiones de las variables económicas y presupuestarias de las que parte el plan, así como los supuestos sobre los que se basan estas previsiones. e) Un análisis de sensibilidad considerando escenarios económicos alternativos. 204 constituía una planificación a medio plazo de las inversiones y reformas estratégicas del conjunto de las Administraciones Públicas y era importante, pero no suficiente, y exigió al Gobierno que llevase a cabo un plan fiscal a medio plazo que recogiera, además de las reformas, las previsiones de los principales agregados fiscales e incluyera la fijación de prioridades estratégicas y de objetivos presupuestarios a medio plazo323. El día 29 de julio de 2021 la AIReF publicó un segundo informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales del artículo 11.3 LOEPSF en el que consideró que, como consecuencia de la pandemia, todavía concurrían las circunstancias excepcionales a las que hace referencia ese artículo y procedía mantener en vigor la cláusula general de salvaguarda para el año 2022 pues, a pesar de «los avances en el proceso de vacunación, las sucesivas oleadas de la pandemia arrojan incertidumbre sobre el grado de normalización que se podrá alcanzar en términos sanitarios, económicos y sociales en lo que resta de 2021 y 2022»324. Actualmente, el Gobierno todavía no ha aprobado un plan de reequilibrio, a pesar de que está obligado a aprobarlo por los artículos 11.3 y 22 LOEPSF. f) La senda prevista para alcanzar el objetivo de estabilidad presupuestaria, desagregando la evolución de los ingresos y los gastos, y de sus principales partidas. Por último, el artículo 22 LOEPSF, apartado 2, señala que en el supuesto de que se hayan superado los límites de deuda pública (supuesto del artículo 13.3 LOEPSF), además de toda la información enumerada, el plan de reequilibrio debe incluir un análisis de la dinámica de la deuda pública que incluya las variables que determinan su evolución, otros factores de riesgo y un análisis de la vida media de la deuda. 323 AIReF, Informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, 13 de octubre de 2020, p. 11. Concretamente, la AIReF reiteró al Gobierno en la página 12 de su informe la recomendación de «que establezca una estrategia fiscal nacional a medio plazo que sirva de orientación fiscal y garantice de manera realista y creíble la sostenibilidad financiera de las AA.PP. Esto requiere: ▪ Contar con todos los niveles de la administración, considerando sus realidades fiscales en materia de recursos y competencias, para asegurar una adecuada coordinación y corresponsabilidad. ▪ Considerar los niveles de deuda pública y los riesgos fiscales, en especial, los asumidos por la gestión de la crisis de la COVID-19. ▪ Establecer un calendario tentativo para el cumplimiento de hitos. ▪ Servir de marco para los planes de reequilibrio de las AA.PP. y promover su coordinación con el plan de recuperación y resiliencia». 324 AIReF, Informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, 29 de julio de 2021, p.10. 205 11.- Informe sobre los planes de reequilibrio de la Administración Central y de las Comunidades Autónomas (artículo 19 de la Ley Orgánica 6/2013). El artículo 19 de la ley orgánica no sólo obliga a la AIReF a informar, con carácter previo a su aprobación, sobre los planes económico-financieros -que las Comunidades Autónomas deben elaborar cuando incumplan uno de los objetivos de déficit o deuda o la regla de gasto para cumplir con ellos en el año en curso y en el siguiente-, sino también sobre los planes de reequilibrio de la Administración Central y de las Comunidades Autónomas, que éstas deben elaborar cuando se dan circunstancias excepcionales como catástrofes naturales, recesiones económicas o situaciones de emergencia extraordinaria. Hasta el momento, la AIReF no ha emitido ningún informe sobre los planes de reequilibrio a pesar de que, como he señalado en el apartado anterior, la Administración Central ya debería haberlo emitido, de conformidad con el artículo 11.3 LOEPSF, cuando el Congreso de los Diputados aprobó la aplicación de la cláusula de escape. 5.2. Los estudios y la nueva función de evaluación Como he explicado en el apartado 4.2 de este trabajo, los estudios son trabajos técnicos realizados por la AIReF previo encargo de las Administraciones Públicas en los que analiza una determinada materia del ámbito de competencia de la Administración solicitante y realiza propuestas. Sólo pueden solicitar estudios el Gobierno, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, la Comisión Nacional de la Administración Local, la Comisión Financiera de la Seguridad Social, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Estudio sobre el escenario macroeconómico y presupuestario bajo el supuesto de políticas constantes. La AIReF ha ido emitiendo cada vez más estudios, la mayoría a petición del Gobierno. Con fecha 10 de julio de 2018, la AIReF ya emitió un estudio a petición del Gobierno sobre el escenario macroeconómico y presupuestario de 2018 y 2019 bajo el supuesto de políticas constantes. Según manda el artículo 15 de la ley orgánica de estabilidad presupuestaria, el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, tiene que fijar en el primer semestre de cada año los objetivos de estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pública referidos a los tres ejercicios siguientes –y 206 también el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado- para el conjunto de Administraciones Públicas y para cada uno de sus subsectores. Para llevar a cabo esta tarea, el Gobierno solicitó a la AIReF que, a modo de marco de referencia que pudiera servir de base al Gobierno, elaborase una previsión inercial del cierre de las Administraciones Públicas para 2018 y 2019, basada a su vez en un cuadro macroeconómico inercial y una evolución de ingresos y gastos a políticas constantes. Este estudio fue, a mi juicio, un exceso de interpretación normativa pues el obligado a presentar el escenario macroeconómico y presupuestario en nuestro país es el Gobierno, y no la AIReF, que no tiene entre sus funciones la de proyectar políticas constantes sobre las que el gobierno incorpore sus medidas de política económica y fiscal y elabore sus previsiones. El marco normativo español (artículos 29.3 de la Ley Orgánica 2/2012 y 14.1 de la Ley Orgánica 6/2013) atribuye al Gobierno la elaboración de las previsiones macroeconómicas oficiales y a la AIReF la publicación de un informe comunicando si las avala o no. Por lo tanto, el Gobierno no puede solicitar a la AIReF que emita un estudio sobre una materia que no sólo no está dentro de las funciones del consejo fiscal sino que, además, es objeto de evaluación posterior por la AIReF. Si se pretende que la AIReF amplíe sus funciones e incluya dentro de ellas la elaboración de escenarios inerciales debe modificarse la Ley Orgánica 6/2013 y el estatuto orgánico de la autoridad. Spending review. Además del estudio sobre el escenario macroeconómico y presupuestario de 2018 y 2019 bajo el supuesto de políticas constantes de 10 de julio de 2018, la AIReF ha realizado otros estudios enmarcados en una nueva función que se añade a la de supervisión: la actividad de evaluación. La AIReF ha emitido una serie de estudios dentro del spending review, incluido a su vez en la Actualización del Programa de Estabilidad 2017-2020. El spending review consiste en una evaluación del gasto público en España por parte de la AIReF, analizando la eficacia y la eficiencia de diferentes áreas de gasto de las Administraciones Públicas. Los estudios fueron emitidos por la AIReF en dos fases. Los siete primeros estudios fueron presentados en junio de 2019 y evaluaron el gasto público asociado a la estrategia y el procedimiento en la concesión de subvenciones, a los medicamentos dispensados a través 207 de receta médica, a las políticas activas de empleo, a las becas de educación universitaria, a la promoción del talento y su empleabilidad en I+D+I, a la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A y la prestación del servicio postal universal, y al fortalecimiento de la competitividad empresarial. Los cuatro estudios restantes, publicados a lo largo del año 2020, analizaron el gasto relativo a los beneficios fiscales, los incentivos a la contratación, el gasto hospitalario e inversión en bienes de alta tecnología y las infraestructuras de transporte. La nueva función de evaluación. La función de evaluación no es otra que la función que la AIReF realiza cuando emite sus estudios, función atribuida a la AIReF en el artículo 5.3 de la Ley Orgánica 6/2013. El artículo 23 del estatuto orgánico repite lo mismo en sus dos primeros apartados para aclarar en su apartado tercero que corresponde a la AIReF la definición de la metodología, de los criterios objetivos y de los aspectos específicos a valorar en los estudios. También en este artículo se prevé la emisión de un presupuesto previo para la Administración solicitante, la posibilidad de desistimiento de ésta, la remisión del estudio a ésta una vez finalizado, y la necesidad de autorización de ésta para publicarlo (apartados 4 a 6). La AIReF comenzó a llevar a cabo una función de evaluación con carácter recurrente a través del denominado spending review que, repito, consiste en un análisis de la eficacia y la eficiencia de diferentes áreas de gasto de las Administraciones Públicas españolas. El spending review ha dado lugar a unos estudios muy extensos y elaborados, y la AIReF ha visto en su función de evaluación ad hoc, previa petición de una Administración, una nueva función permanente, que quiere incorporar entre sus funciones principales. Esta nueva función que la AIReF quiere convertir en recurrente debe entenderse, en línea con los estudios del spending review, como función de consultoría y asesoramiento, como revisión de la eficiencia y eficacia de las políticas vigentes de las Administraciones Públicas y propuestas de mejoras. Por lo tanto, no es una función de evaluación, porque la AIReF no sólo evalúa, también aconseja y propone. La AIReF ha insistido en los últimos años en que se modifiquen la ley orgánica y el estatuto orgánico para incluir entre sus funciones principales esta función de evaluación, de modo que la normativa recoja un plan de evaluación anual de la AIReF que ésta tenga 208 que llevar a cabo sin necesidad de requerimiento previo de una Administración Pública (una serie de informes que la autoridad fiscal tuviera que elaborar cada año). En mi opinión, es un error que la AIReF asuma esta nueva función de evaluación como función recurrente. En primer lugar, no es el mejor momento. La AIReF lleva años quejándose del escaso personal con el que cuenta para llevar a cabo sus funciones tal y como están previstas en la normativa vigente y solicitando ampliar su plantilla. No parece lógico ampliar las funciones de la AIReF, además con una función que conlleva tanto trabajo como la que se pretende, pues el consejo fiscal español necesitaría incrementar sus recursos humanos muy significativamente, lo que no parece que vaya a ocurrir en el corto plazo. En segundo lugar, habría que modificar tanto la ley orgánica como el estatuto orgánico, pues la actual división entre informes, estudios y opiniones quedaría desvirtuada (no olvidemos que la principal característica diferenciadora de los estudios es esa mayor privacidad o dependencia de la Administración solicitante que nace de la petición o del encargo), y los estudios se dividirían en dos tipos, estudios emitidos bajo petición y estudios previstos en la ley. A mi juicio, es más sencillo ampliar las materias del artículo 23 de la ley orgánica y permitir que la AIReF emita sus evaluaciones, por ejemplo sobre la eficiencia de las políticas de gasto, a través de opiniones y no de estudios. Además, el spending review está más cerca de una opinión que de un estudio, pues en la práctica es una función de asesoría o consultoría, sobre qué políticas son –a juicio de la AIReF- más eficientes. Sin embargo, la división entre informes, estudios y opiniones que hace la ley orgánica concede mayor relevancia a los primeros y menor a las últimas; puede que ésta sea la razón por la que la AIReF ha llevado a cabo esta función a través de estudios –no de opiniones- y pretende que ahora pase a tener una mayor importancia, a través de los informes. Lo que lleva a plantear otra alternativa: simplemente, ampliar el número de informes de la Ley Orgánica 6/2013. Ahora bien, en este caso, la reforma normativa que afecta al consejo fiscal español sería radical, hasta el punto -casi- de crear una institución diferente que dejaría de caracterizarse por su función supervisora de la política fiscal española. En este sentido, en tercer lugar, creo que la función de análisis y supervisión de las políticas presupuestarias llevadas a cabo por los diferentes gobiernos debe continuar 209 siendo la principal función de la AIReF, pues es éste y no otro el fin para el que se creó el consejo fiscal, y no creo que ampliar sus funciones, además hacia una función tan subjetiva como el asesoramiento o la consultoría, pueda contribuir a la independencia, el prestigio y la credibilidad de la institución, todos ellos requisitos esenciales para su supervivencia. Mejor menos funciones -claras y con recursos humanos suficientes- que sean útiles y posibles de cumplir, que muchas funciones, que puedan desviar la misión principal de la institución y no puedan ser abarcadas con los recursos disponibles325. Además, centrarse en esta función de evaluación, supone para la AIReF un riesgo de mezclar funciones normativas y consultivas, confundir su función de vigilancia de las normas y objetivos fiscales con esta nueva función de revisión de la idoneidad de determinadas políticas fiscales. Y en último lugar, tampoco creo que sea el momento más adecuado para reformar la normativa reguladora de la AIReF dada la inestabilidad económica y social provocada por la pandemia y la suspensión de la tramitación de la nueva normativa sobre estabilidad presupuestaria por las instituciones de la Unión Europea. Mejor esperar a que se apruebe una nueva normativa fiscal comunitaria para después modificar la española en consecuencia con ella. De momento, aunque no se ha llevado a cabo esta reforma normativa, sí se ha creado una nueva división, de Evaluación del Gasto Público. Hasta septiembre de 2021, la AIReF sólo contaba con tres divisiones: Análisis Económico, Análisis Presupuestario y Jurídico- Institucional. La división de Evaluación del Gasto Público ha sido introducida a través del Real Decreto 793/2021, de 14 de septiembre, por el que se modifica el estatuto orgánico de la AIReF. La creación de esta nueva división de la AIReF se justifica en el referido real decreto aludiendo a la previsión de evaluación del gasto por la AIReF que realiza el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. No obstante lo dispuesto en el citado real decreto, lo cierto es que la AIReF ya venía reclamando con mucha insistencia desde hacía años ampliar sus funciones previstas en la ley para incorporar una 325 La AIReF ya cuenta con una gran cantidad de funciones previstas en la ley. La AIReF es uno de los consejos fiscales que más informes está obligada a emitir, diez informes al año. Sin embargo, los consejos fiscales de países como Finlandia, Islandia y los Países Bajos sólo están obligados a publicar un informe anual. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019. 210 nueva de evaluación del gasto público, que comenzó a desarrollar en el marco del spending review en el año 2017. No es lógico que se cree una nueva división para desempeñar una nueva función de la AIReF, o para desempeñar una función que pasa a ser una función principal de la AIReF, y que, sin embargo, esa función no se prevea como tal en la ley orgánica y en el estatuto orgánico. Para introducir la evaluación del gasto público como función principal, permanente, de la AIReF, dicha función debería incluirse, no sólo dentro del estatuto orgánico sino también, dentro de la Ley Orgánica 6/2013. Así las cosas, como la AIReF ha creado una nueva división para desempeñar una función que no le atribuye la ley orgánica por la que fue creada y sólo puede emitir los informes expresamente previstos en las leyes, la autoridad fiscal sólo podrá desempeñar esta nueva función de evaluación previa petición de una Administración Pública y a través de la emisión de estudios. La Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas. La función de evaluación de las políticas vigentes de las Administraciones Públicas y de hacer propuestas de mejoras ha residido, primero, en la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios y, desde el año 2017, en el Instituto para la Evaluación de Políticas Públicas, ambos ubicados dentro del Ejecutivo. De hecho, el Gobierno tiene la intención de crear, siguiendo el Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia, una nueva Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas, a través del anteproyecto de ley de institucionalización de la evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado, que ya ha sido aprobado por el Consejo de Ministros y recibido por la Comisión de Hacienda y Función Pública del Congreso326. A pesar de que en el referido anteproyecto de ley se reconoce la función de evaluación que la AIReF está realizando, parece obvio que ambas instituciones van a llevar a cabo prácticamente las mismas funciones de evaluación. Tanto es así que el propio anteproyecto de ley establece que «no se parte de cero» dado que la AIReF «cuenta con dilatada experiencia en la evaluación ex post de revisión del gasto público» y «con esta ley se pretende ampliar estos enfoques y dar un carácter transversal a la evaluación de políticas públicas». La creación de esta nueva Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas cuyas funciones se van a solapar de manera evidente con las de la AIReF debería ser razón suficiente para que la 326 Se puede seguir en el sitio web del Congreso de los Diputados: https://www.congreso.es/proyectos-de- ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mos trarDetalle&_iniciativas_legislatura=XIV&_iniciativas_id=121%2F000103 https://www.congreso.es/proyectos-de-ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mostrarDetalle&_iniciativas_legislatura=XIV&_iniciativas_id=121%2F000103 https://www.congreso.es/proyectos-de-ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mostrarDetalle&_iniciativas_legislatura=XIV&_iniciativas_id=121%2F000103 https://www.congreso.es/proyectos-de-ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mostrarDetalle&_iniciativas_legislatura=XIV&_iniciativas_id=121%2F000103 211 AIReF abandonara esta nueva función que ha asumido sin estar facultada ex lege para desempeñarla y que pone en cuestión su independencia para llevar a cabo su función principal, que es la supervisión del cumplimiento por las Administraciones Públicas del principio de estabilidad presupuestaria. La evaluación del gasto público por el Tribunal de Cuentas. La supervisión externa del gasto público reside en el Tribunal de Cuentas, que tiene encomendada la función de proporcionar una valoración de los sistemas y procedimientos de las Administraciones Públicas en cuanto a su racionalidad económico-financiera y su sometimiento a los principios de buena gestión, pronunciándose sobre el grado de cumplimiento de los principios de eficacia, eficiencia y economía327. Aunque los procedimientos previstos para la evaluación del gasto público por la AIReF y por el Tribunal de Cuentas son distintos -éste utiliza habitualmente técnicas de auditoría, revisando y evaluando documentos contables y de procedimientos de control y gestión- sus competencias también se solapan o, al menos, existe un alto riesgo de que se solapen. Se puede concluir que la nueva función de evaluación pública de la AIReF se encuentra en una zona fronteriza entre la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas y el Tribunal de Cuentas. Otros estudios. Otra materia importante que ha evaluado la AIReF es la renta mínima. El consejo fiscal español publicó en 2019 un estudio solicitado por el Gobierno en el que analizó la Iniciativa Legislativa Popular propuesta en febrero de 2017 por UGT y CCOO. Finalmente, la AIReF también ha emitido cuatro estudios de evaluación a solicitud de las Comunidades Autónomas. Así lo hizo, por encargo de la Generalidad de Cataluña, cuando publicó su Valoración de la resolución anticipada de la concesión para la construcción y explotación del eje viario “Eix Transversal (C-25)” (29 de septiembre de 2017); por encargo de Cantabria, publicando su Estudio sobre empresas y fundaciones públicas autonómicas de Cantabria (7 de marzo de 2018); por encargo de Andalucía, con la publicación de su Estudio sobre el sistema universitario público andaluz (julio de 2020); y por encargo de Castilla y León del estudio Políticas Activas de Empleo en Castilla y León (15 de diciembre de 2021). 327 Artículo 13 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. 212 5.3. Las opiniones La AIReF ha publicado hasta el momento diez opiniones. Tres fueron emitidas en el año 2014: una opinión recomendando cambios en los procedimientos del ciclo presupuestario, una sobre la valoración del cumplimiento de los objetivos de déficit y deuda, y la otra sobre sobre el Índice de Revalorización de las Pensiones (IRP) aplicable en 2015328. También se pronunció la autoridad fiscal sobre los índices aplicables en los años 2016 y 2017, pues el artículo 22.5 del estatuto orgánico exige que el consejo fiscal emita una opinión sobre los valores calculados por el Ministerio de Seguridad Social para la determinación del índice de revalorización de las pensiones aplicable en cada ejercicio y del factor de sostenibilidad329. Sin embargo, el Gobierno decidió dejar de tomar en consideración el IRP a partir del año 2017, volviendo a tener en consideración el IPC para la revalorización de las pensiones, y el ministro de la Seguridad Social y antiguo presidente de la AIReF José Luis Escrivá, anunció en 2021 una nueva reforma que eliminaba definitivamente la aplicación tanto del IRP como del factor de sostenibilidad330. La AIReF también publicó dos opiniones sobre la aplicación de la fórmula para calcular el tipo de cotización de la prestación por cese de actividad de los trabajadores autónomos en los años 2016 y 2017331. Sobre estas dos últimas opiniones, conviene señalar que la AIReF las emitió voluntariamente pues, a diferencia de las opiniones sobre el IRP, la autoridad no está obligada a emitirlas. En los últimos años la AIReF ha publicado tres opiniones. La primera, sobre la sostenibilidad de la Seguridad Social cuando en el año 2019, según lo previsto en el 328 AIReF, Opinión sobre los cambios en los procedimientos del ciclo presupuestario, 22 de julio de 2014; AIReF, Opinión sobre el cumplimiento de los objetivos de déficit y deuda, 30 de julio de 2014; AIReF, Opinión sobre el Índice de Revalorización de las Pensiones 2015, 25 de noviembre de 2014. 329 AIReF, Opinión sobre la determinación del Índice de Revalorización de las Pensiones 2016, 3 de noviembre de 2015; AIReF, Opinión sobre la determinación del Índice de Revalorización de las Pensiones 2017, 13 de julio de 2017. 330 La recuperación del IPC como índice de revalorización, en detrimento del IRP, se ha llevado a cabo finalmente a través de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones. 331 AIReF, Opinión sobre la aplicación de la fórmula para calcular el tipo de cotización de la presentación por cese de actividad de los trabajadores autónomos, 22 de febrero de 2016; AIReF, Opinión sobre la aplicación de la fórmula para calcular el tipo de cotización de la presentación por cese de actividad de los trabajadores autónomos en 2017, 21 de noviembre de 2017. 213 artículo 22.6 del estatuto orgánico, la AIReF previó que ésta podía incurrir en déficit estructural332. La segunda, en el año 2020, sobre el establecimiento de una estrategia de acceso a datos administrativos para avanzar, en palabras de la AIReF «en la disponibilidad de datos registrales personales convenientemente anonimizados para la investigación sin ánimo de lucro que redunde en beneficio del interés público»333. Y la tercera opinión, en el año 2021, sobre la transparencia fiscal en las Administraciones Públicas, recomendando la aprobación del reglamento interno del Comité Técnico de Cuentas Nacionales exigiéndole más transparencia, la elaboración de un marco presupuestario de medio plazo integral para el conjunto de las Administraciones Públicas y para cada una de ellas, la conciliación de los términos de caja y de contabilidad nacional, y la preparación de un informe sobre riesgos específicos que afectan a las proyecciones fiscales334. 5.4. Otras actividades La AIReF ha ido desarrollando con el tiempo una serie de herramientas interactivas y de simulación que están disponibles a través de la página web del consejo fiscal y que, en general, permiten al público acceder a datos de interés para conocer la situación económica española y hacer proyecciones y simulaciones con base en esos datos. Estas herramientas, modelos o metodologías, publicadas en el apartado “Data Lab” de la página web de la AIReF son las siguientes: el modelo MIPred (genera previsiones de crecimiento del PIB en tiempo real), la METCAP (Metodología de Estimación Trimestral por Comunidades Autónomas del PIB, que permite estimar la composición por Comunidades Autónomas del PIB trimestral nacional), el Observatorio de las Corporaciones Locales (recopila datos económico-financieros de todas ellas, permitiendo ver cómo evolucionan las diferentes variables de las economías locales así como los recursos que obtienen y a qué los destinan), la herramienta de análisis del gasto en pensiones (realiza proyecciones del gasto en pensiones en función de diferentes 332 AIReF, Opinión sobre la sostenibilidad del sistema de Seguridad Social, n.º 1/19, 9 de enero de 2019. 333 AIReF, Opinión para una estrategia de acceso a datos administrativos, n.º 1/20, 7 de octubre de 2020, p. 30. 334 AIReF, Opinión sobre la transparencia fiscal en las Administraciones Públicas en España, n.º 1/21, 15 de abril de 2021. 214 escenarios que puedan producirse) y el Observatorio de deuda (permite realizar un análisis sobre la sostenibilidad de la deuda de las Administraciones Públicas, así como simulaciones y proyecciones). 5.5. Recomendaciones y advertencias La AIReF nació como una institución cuya misión era velar por el cumplimiento de las Administraciones Públicas españolas de las reglas fiscales establecidas tanto a nivel nacional como comunitario. Sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa, poco a poco se han ido articulando los medios o los instrumentos de los que se vale el consejo fiscal español para lograr ese fin principal. La AIReF lleva a cabo una supervisión del proceso presupuestario en todas sus etapas. En primer lugar, la AIReF avala las previsiones macroeconómicas del Gobierno antes de que sean comunicadas a las instituciones de la Unión Europea. La autoridad fiscal presta su aval dos veces al año. En segundo lugar, la AIReF hace una evaluación continua del ciclo presupuestario. Evalúa las líneas fundamentales y los proyectos de presupuestos de las Administraciones Públicas, la ejecución presupuestaria, y el cumplimiento de las reglas fiscales a posteriori. También evalúa los planes económico financieros -planes de ajuste de las Administraciones Públicas que han incumplido las reglas fiscales- antes de que sean enviados al Consejo de Política Fiscal y Financiera, y tiene un papel importante en la evaluación del comportamiento de la Seguridad Social. Finalmente, la AIReF también lleva a cabo una nueva función, no prevista en la ley orgánica o al menos no prevista como función principal o recurrente, que es la función de consultoría y asesoramiento (revisar las políticas vigentes, analizar su eficiencia y su eficacia y hacer propuestas de mejora) de las Administraciones Públicas. La AIReF está realizando diferentes proyectos en los que evalúa y aconseja a las Administraciones Públicas, previa petición de éstas, sobre diferentes cuestiones relacionadas con las finanzas públicas españolas, como la posibilidad de establecer una renta mínima o el estudio de eficiencia de la política de gasto denominado spending review. La AIReF insiste continuamente en que se incluya dentro de sus funciones habituales esta nueva función pues, en los últimos años, la AIReF ha evaluado la calidad y eficiencia de 215 la política de gasto público en España de manera recurrente, especialmente a través del proyecto spending review en el que la autoridad fiscal ha evaluado el gasto público asociado a distintos sectores. Para ello, como he explicado en el apartado 5.2 de este trabajo, la AIReF ha solicitado que se modifiquen la ley orgánica y el estatuto orgánico, de modo que se establezca un plan de evaluación anual que pueda ser realizado por la autoridad sin necesidad de requerimiento previo de una Administración Pública, de manera que en la propia ley orgánica se recogiera una serie de informes que la AIReF tuviera que elaborar cada año. También hace hincapié la AIReF en la importancia de reforzar la cultura de la evaluación y en la transparencia y disponibilidad de los datos administrativos. La AIReF ha criticado que las Administraciones Públicas en España orienten sus bases de datos exclusivamente hacia la gestión administrativa, pero no almacenen esos datos teniendo en cuenta que deben ser evaluados posteriormente. Esto hace que cuando las instituciones encargadas de su evaluación solicitan los datos a las Administraciones Públicas, éstas no estén preparadas para entregarlos y les supone un trabajo adicional tener que hacerlo. Además, la AIReF ha puesto de manifiesto que entre las distintas Administraciones Públicas no hay coordinación y que ni siquiera se comparten datos. Volviendo a la misión principal de la AIReF, que es la del control del cumplimiento de las reglas fiscales por las Administraciones Públicas de nuestro país, el principal instrumento del que dispone la autoridad fiscal es el principio de cumplir o explicar. Los informes de la AIReF incluyen recomendaciones y las Administraciones Públicas deben cumplirlas o explicar por qué no las cumplen, de conformidad con el principio de cumplir o dar explicaciones, lo que sólo es posible a través de un diálogo con las Administraciones Públicas. Además, la AIReF también ha comenzado a aplicarse a sí misma dicho principio y esto pone de manifiesto la voluntad de transparencia del consejo fiscal. El Tribunal de Cuentas y la OCDE publicaron en el año 2018 dos informes de evaluación de la AIReF y la autoridad fiscal ha ido cumpliendo algunas de las recomendaciones y explicando por qué decidía no cumplir otras. En último lugar, es importante señalar que la AIReF, a lo largo de sus informes, así como en el resto de actividades, ha puesto de manifiesto qué terceros consejos fiscales son sus modelos a seguir. La AIReF tiene como referente a dos consejos fiscales creados con 216 anterioridad a la crisis de 2008, la CBO de Estados Unidos y la CPB de los Países Bajos, y a tres consejos fiscales creados después de la crisis de 2008, la OBR del Reino Unido, el CBR de Eslovaquia y el Consejo Fiscal de Irlanda. A continuación me propongo analizar cómo ha sido, a mi juicio, la actividad de la AIReF hasta el momento, así como exponer cuáles son los aspectos más importantes sobre los que la AIReF ha hecho referencia a los largo de sus informes, aspectos sobre los que la autoridad fiscal pone un mayor énfasis cuando critica la conducta de las Administraciones Públicas españolas y sobre los que España debe mejorar si quiere alcanzar un sistema normativo e institucional de control de las reglas fiscales transparente, eficaz y eficiente. Algunas cuestiones sobre las que reflexionar sobre la actividad y el funcionamiento de la AIReF y de las Administraciones Públicas en España. A) Incumplimiento reiterado y revisión continua de los objetivos La AIReF no realiza un seguimiento año por año de los objetivos fijados por el Gobierno y el cumplimiento o la desviación respecto de los mismos al cierre de cada uno de esos años. Este análisis de la evolución del Gobierno en la fijación de sus objetivos y de su cumplimiento, permitiría saber si la creación del consejo fiscal español ha servido o no para algo. Los objetivos propuestos por el Gobierno al inicio del ciclo presupuestario no son reales, lo que lleva a éste a modificarlos constantemente, en cuanto quedan inservibles por la imposibilidad de ser cumplidos. Lógicamente, el análisis que permite valorar la actividad de la AIReF desde su creación no es el análisis de los objetivos del Gobierno y de las previsiones de la AIReF publicados cuando ya está avanzado el ciclo presupuestario; es el análisis de los primeros objetivos y las primeras previsiones, publicados cada año por el Gobierno y la AIReF, el que permite comprobar si los objetivos presentados ex ante por el Gobierno son realistas y si son cumplidos, y el que permite evaluar si la AIReF está realmente contribuyendo a que esos objetivos cada vez sean menos optimistas y permitan a España seguir una senda de medio plazo creíble hacia la sostenibilidad financiera. Como este análisis de seguimiento no lo realiza la autoridad fiscal, me ha parecido conveniente hacerlo yo, e incluirlo en este trabajo335. 335 El 18 de febrero de 2022, la AIReF ha publicado por primera vez, después de ocho años de actividad, una evaluación de sus previsiones macroeconómicas y fiscales y, según declara, pretende realizarla anualmente a partir de este año. Esta evaluación sólo se refiere a los objetivos de déficit, no a los de deuda, 217 Las preguntas que uno debe hacerse son: ¿Cuándo y por qué ha avalado la AIReF las previsiones macroeconómicas del Gobierno? ¿Son realistas los objetivos fijados por el Gobierno y coinciden con los resultados de las Administraciones Públicas al término de cada año? ¿Coinciden habitualmente las previsiones de la AIReF con las del Gobierno? ¿Son realistas las previsiones de la AIReF y coinciden con los resultados de las Administraciones Públicas al término de cada año? Sólo buscando respuestas a estas preguntas se puede abordar la pregunta fundamental: ¿son más realistas las previsiones y los objetivos del Gobierno desde que se ha creado la AIReF? En el año 2015 los objetivos fijados por el Gobierno fueron poco realistas, fueron optimistas y los incumplió la mayoría de las Administraciones Públicas –todas salvo la Administración Central y las Corporaciones Locales-. En 2016, los objetivos propuestos por el Gobierno todavía fueron menos realistas que los de 2015 y fueron incumplidos por todas las Administraciones Públicas, este año también la Administración Central incumplió su objetivo. En 2017, se produjo un acontecimiento excepcional; por primera vez el Gobierno de España fijó unos objetivos realistas que fueron cumplidos por las Administraciones Públicas (aunque se produjo, como excepción, una desviación y tampoco se refiere a los distintos subsectores. Las conclusiones de la AIReF -como se verá más adelante, alejadas de las de este trabajo- son las siguientes: - «En general no se aprecian sesgos estadísticamente significativos en ningún caso errores persistentes, y la precisión de las estimaciones es alta. Además, la AIReF acierta la mayor parte de los puntos de giro en el crecimiento del PIB, del resto de agregados y del empleo». - «El análisis no identifica sesgos relevantes en las previsiones fiscales de la AIReF, que resultan en promedio más precisas que las del Gobierno». La AIReF realiza esta evaluación a través de «un amplio conjunto de métricas y estadísticos de contraste habituales en la literatura», cuya complejidad técnica dificulta, sino directamente impide, su comprensión. El ejercicio de autoevaluación de la AIReF es positivo, pero el sistema por el que ha optado el consejo fiscal es, a mi juicio, excesiva e innecesariamente técnico. Basta con comparar las previsiones iniciales con los resultados obtenidos y comparar. Hay experiencia suficiente como para valorar la influencia de la AIReF sobre los Gobiernos en términos generales. En ocho años, la AIReF ha emitido sus previsiones con diferentes escenarios económicos y éstas se han visto afectadas por muchos elementos no recurrentes. Además, las previsiones que procede comparar con los resultados son las emitidas inicialmente, no las de las sucesivas revisiones según avanza el ciclo presupuestario. De poco sirve que el acierto de la predicción se calcule en función de las previsiones que la AIReF y los gobiernos van emitiendo según se va aproximando el cierre del año, habitualmente muy diferentes que las que publicaron inicialmente. Vid. AIReF, Evaluación de las Previsiones Macroeconómicas y Fiscales de la AIReF, 18 de febrero de 2022. 218 importante del objetivo previsto para la Administración Central). En 2018 los objetivos de déficit fijados por el Gobierno volvieron a ser optimistas y fueron incumplidos nuevamente por todas las Administraciones Públicas. Y lo mismo volvió a ocurrir en el año 2019. En cuanto a la fijación de los objetivos de deuda pública, en el año 2015, los objetivos de deuda fueron más realistas que los objetivos de déficit y fueron cumplidos por las Administraciones Públicas (salvo por las Comunidades Autónomas). En el año 2016, los objetivos de deuda fijados por el Gobierno fueron más optimistas, de manera que el agregado de la Administración Central y la Seguridad y las Corporaciones Locales cumplieron sus objetivos y las Comunidades Autónomas y el agregado de todas las Administraciones Públicas los incumplieron. En 2017 los objetivos de deuda fueron realistas y cumplidos por las Administraciones Públicas –la única desviación se produjo en las Comunidades Autónomas-. En 2018, las estimaciones del Gobierno volvieron a ser optimistas, aunque las desviaciones no fueron muy significativas. Y, finalmente, en el año 2019, se puede decir que el Gobierno fue ligeramente optimista, pero lo cierto es que las desviaciones que se produjeron ese año fueron ínfimas. Finalmente, en cuanto al acierto de las previsiones de la AIReF, la autoridad fiscal alertó en 2016 de que lo más probable era que todas las Administraciones Públicas, salvo las Corporaciones Locales, incumplieran su objetivo de déficit, y así ocurrió. En 2017, el Gobierno fijó unos objetivos por primera vez realistas y los cumplió, y sin embargo erró la AIReF, con unas previsiones más pesimistas durante todos sus informes. Sí estuvo más acertada la AIReF ese año prediciendo el cumplimiento de los objetivos de deuda de todas las Administraciones Públicas salvo de las Comunidades Autónomas, como finalmente ocurrió. En 2018, la AIReF previó con acierto que los objetivos de déficit fijados por el Gobierno eran optimistas y que las Administraciones Públicas no alcanzarían esos objetivos de déficit. No obstante, la AIReF fue demasiado pesimista en sus previsiones – y optimista para las referidas a las Corporaciones Locales- por lo que, aunque las previsiones del Gobierno no se incumplieron en 2018 por optimistas, las suyas no se cumplieron por pesimistas. En lo atinente a la deuda pública, las previsiones para 2018 de la AIReF estuvieron en línea con las del Gobierno y ambas fueron optimistas. Por último, en 2019 las previsiones realizadas por la AIReF al comienzo del ciclo presupuestario fueron, en todos los casos, más pesimistas que las del Gobierno, pero aun 219 así fueron optimistas atendiendo a los resultados obtenidos al cierre del año, por lo que las previsiones de la AIReF tampoco fueron acertadas. La conclusión es que las previsiones de la AIReF no han supuesto un cambio significativo, en el sentido de que no son una referencia para comparar las previsiones del Gobierno diferente de la que son las previsiones de otras instituciones prexistentes, como el Fondo Monetario Internacional, el BBVA, el think tank FUNCAS, la Comisión Europea o el Banco de España. A este conjunto de previsiones se suman desde 2015 las de la AIReF, que no tienen especial relevancia porque no predicen el cumplimiento o no de los objetivos marcados de déficit o de deuda y, por lo tanto, no consiguen alertar de la cada vez más preocupante situación de la política fiscal española. Otro ejercicio interesante para evaluar si la creación de la AIReF ha ayudado a mejorar el realismo de los objetivos fijados por el Gobierno –y, por tanto, el realismo de las previsiones del Gobierno- es analizar si en los años previos a la pandemia, desde 2015 a 2019, se redujo la diferencia entre los objetivos fijados por el Gobierno y los resultados finalmente alcanzados por las Administraciones Públicas. Si se obtienen las diferencias, las desviaciones, entre los objetivos de déficit fijados en los sucesivos acuerdos del Consejo de Ministros y las primeras notificaciones realizadas cada año a las instituciones comunitarias, de un lado, y los resultados finalmente obtenidos al cierre del año por las distintas Administraciones Públicas, de otro lado, no se observa un cambio de comportamiento del Gobierno –no se aprecia una mayor credibilidad en sus previsiones-. Los resultados son dispares y dependen de cada año, unos años los resultados de cierre se acercan más a los objetivos fijados y otros menos, pero no se aprecia una evolución favorable a lo largo de los años. Verbigracia, el nivel de déficit obtenido por el conjunto de las Administraciones Públicas en 2015 incumplió el objetivo de déficit por un 1%, en 2016 por un -1,5%, en 2017 lo cumplió con un exceso de un 0,1%, en 2018 lo incumplió por un 0,3% y, finalmente, en 2019, lo incumplió por un 1,6% o un 0,9% (en función de si se toma como referencia el objetivo previsto en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de julio de 2017 o el objetivo incluido en la primera notificación a la Unión de 9 de abril de 2019). 220 Sí se aprecia, en cambio, una evolución favorable desde 2015 a 2019 en los objetivos y los resultados referidos a la deuda pública, es decir, los objetivos fueron cada año más realistas. La mayoría de los subsectores obtuvieron cada año unos resultados más cercanos a los objetivos fijados ex ante por el Gobierno. Así, el resultado del agregado de todos los subsectores en 2015 superó el objetivo de deuda fijado ese año en un 2,4% y, en 2016, en un 0,7%; sin embargo, el agregado cumplió el objetivo fijado en 2018 con un exceso del 0,2% y en 2019 con un exceso del 0,1%. Sin perjuicio del incumplimiento permanente de los objetivos previstos en la ley orgánica de estabilidad presupuestaria, en general, se apreció entre 2015 y 2019 un aumento de la credibilidad de los objetivos de deuda propuestos por el Gobierno. Quizás, pueda considerarse este análisis un análisis inútil, en tanto simplifica demasiado la compleja realidad. Es cierto que la diferencia entre los objetivos fijados por el Gobierno y los resultados obtenidos finalmente por las Administraciones Públicas no sólo depende del realismo de las previsiones del primero, sino también de otros factores como, por ejemplo, el esfuerzo fiscal que lleven a cabo las Administraciones Públicas. Pero no es menos cierto que si hay alguna manera de comprobar que los objetivos propuestos por el Gobierno son menos optimistas y más realistas desde la creación de la AIReF, ésta es atendiendo a la evolución de los resultados obtenidos. Por eso, creo que es útil este análisis, so pena de caer en un exceso de simplificación de la realidad, porque la única manera de evaluar objetivamente si ha servido para algo la creación de la AIReF es analizando los datos. La AIReF lleva a cabo un análisis probabilístico, considerando qué probabilidad tiene cada Administración Pública y el conjunto de todas ellas de alcanzar los objetivos fijados. Lo hace a través de una calificación del cumplimiento de cada objetivo con los siguientes términos: muy probable, probable, factible, improbable o muy improbable. Siguiendo con el ejemplo anterior, la AIReF consideró que el objetivo inicial de déficit previsto para 2016 del 2,8% era imposible de cumplir, el objetivo del 3,6% era improbable y el objetivo del 4,6% probable. Dada la incertidumbre inherente a la política económica, a veces acierta y a veces no. La incertidumbre puede hacer que las previsiones, tanto del Gobierno como de la AIReF, cambien sustancialmente en poco tiempo. Por ejemplo, la AIReF consideró en octubre de 221 2018 que las previsiones de julio del mismo año para 2019 estaban ya desactualizadas y, en este caso, el cambio no respondía tanto a la actividad del Gobierno como a una desconocida revisión por el Instituto Nacional de Estadística de los datos de contabilidad nacional y al empeoramiento del entorno exterior (incertidumbre por la subida de los tipos de interés del Tesoro en Italia, el incremento de los precios del petróleo y la intensificación de las tensiones proteccionistas y geopolíticas a nivel mundial). Esto hizo que la AIReF estimara una décima más de déficit tanto para 2018 como para 2019 del esperado en el mes de julio. Naturalmente, no es fácil evaluar la influencia de un consejo fiscal en la evolución económica de un país. Tampoco determinar el número de veces que tiene que equivocarse un consejo fiscal para considerar que no hace bien su trabajo. Y lo mismo puede decirse respecto de los gobiernos y sus previsiones. La economía es prospectiva, y está llena de incertidumbre. Ahora bien, con ser importante lo anterior no es, sin embargo, lo esencial a los efectos de este trabajo. Lo esencial es que los objetivos fijados son modificados constantemente porque, desde que son aprobados, son imposibles o muy difíciles de cumplir por las Administraciones Públicas, y esto es un síntoma de que el sistema de control presupuestario español no funciona. Los objetivos previstos en los planes presupuestarios se van revisando constantemente, dada la imposibilidad de cumplirlos por las Administraciones Públicas. Por ejemplo, el objetivo de déficit del 2,8% del PIB aprobado en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de julio de 2015 se amplió en el Programa de Estabilidad 2016-2019 al 3,6% del PIB, y en la recomendación del Consejo Europeo en el mes de agosto se volvió a ampliar hasta el 4,6%, cumpliendo el agregado de las Administraciones Públicas finalmente este objetivo, obteniendo un nivel de déficit en 2016 del 4,5% del PIB. Esta revisión constante de los objetivos por parte de las Administraciones Públicas hace que no se pueda realizar un seguimiento con un mínimo de objetividad, comparando los objetivos fijados al inicio de un año y los resultados finalmente obtenidos. Por supuesto, también son importantes las consecuencias que este cambio recurrente de los objetivos de estabilidad presupuestaria tiene en la confianza que las instituciones de la Unión 222 Europea, el resto de países, los inversores internacionales y las agencias de rating depositan en nuestro país. El impacto negativo del incumplimiento sistemático de los objetivos fijados, que no son realistas, afecta negativamente a la credibilidad de España. La AIReF debería publicar en su página web una tabla con los objetivos fijados por el Gobierno de España y comunicados a las instituciones de la Unión Europea, con su análisis y evaluación de esos objetivos, y con los resultados finalmente alcanzados, por supuesto acompañado de las precisiones y aclaraciones que sean necesarias. Creo que esta es la mejor manera de que la institución sea transparente y de que los ciudadanos puedan comparar si la evolución de la política fiscal española y de sus representantes políticos es o no positiva. B) Fijación y seguimiento de una senda fiscal a medio plazo Una de las recomendaciones más repetidas en los informes de la AIReF es que el Gobierno de España debe fijar ex ante una senda a medio plazo y realizar un esfuerzo fiscal constante que permita el cumplimiento de unos objetivos realistas: «a veces la confianza y credibilidad se gana con procedimientos y reglas que se cumplen y están bien diseñadas, con la información bien diseñada que se publica; y no con sobresfuerzos de ajuste en determinados momentos»336. Lo cierto es que el Gobierno sigue fijando sus objetivos en función de intereses cortoplacistas, principalmente, las comunicaciones de esos objetivos a las instituciones comunitarias. El Gobierno fija sus objetivos con el único fin de no ser reprendido por las instituciones de la Unión, con independencia de que esos objetivos sean realistas o coherentes con la situación económica española. No se sigue, por lo tanto, ninguna senda a medio plazo. Sobre las Comunidades Autónomas, la AIReF ha puesto de manifiesto que la exigencia de un objetivo homogéneo para todas, algunos años –como por ejemplo en 2017-, ha supuesto una diferencia de más de un punto del PIB entre el esfuerzo exigido a unas 336 Escrivá, José Luis, Comparecencia del presidente de la AIReF ante el Congreso de los diputados, 6 de abril de 2017. 223 comunidades y a otras, por lo que ha recomendado que los objetivos se fijen en términos de factibilidad, equidad y regla de gasto, adecuados a la posición fiscal de cada Comunidad Autónoma. Sin embargo, el Gobierno se ha negado a hacerlo bajo el débil argumento de que un objetivo homogéneo aporta más transparencia al reparto de los objetivos. El consejo fiscal ha advertido desde su creación de los riesgos de que España no siga una trayectoria a medio plazo, anunciando que, en ausencia de medidas, según sus previsiones, el déficit estructural a medio plazo se estabilizaría en torno al 2,5% del PIB. A esto se suma que la situación presupuestaria española se dirige hacia un –cada vez- mayor gasto por el envejecimiento progresivo de la población y el aumento del gasto en pensiones y una estabilización de los ingresos en torno al 38% del PIB, con tipos impositivos más altos pero con menores bases imponibles. La AIReF ha recomendado de manera repetida al Ministerio de Hacienda que lleve a cabo un seguimiento continuo de la ejecución presupuestaria de la Administración Central y de la Seguridad Social para comprobar que no se producen desviaciones en el impacto de las medidas previstas, así como que intensifique el seguimiento, control y alerta temprana para garantizar el cumplimiento de las reglas fiscales por las Administraciones territoriales337. A pesar de ello, el Ministerio de Hacienda hace lo mínimo por mejorar en este aspecto y la situación presupuestaria de la Administración Central y de la Seguridad Social es cada vez más preocupante. C) Incumplimiento de la normativa sobre estabilidad presupuestaria La normativa sobre estabilidad presupuestaria aplicable en España no se cumple. La Ley Orgánica 2/2012 no se cumple en muchos aspectos. Las Administraciones Públicas son conscientes pero no les interesa cumplir; la AIReF también es consciente y adopta dos posiciones: en cuanto a los incumplimientos voluntarios de las Administraciones Públicas, informa de ellos -y se resigna-, y en cuanto a las deficiencias de la norma, las 337 Escrivá, José Luis, Comparecencia del presidente de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 9 de mayo de 2018; Escrivá, José Luis, Comparecencia del presidente de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 25 de octubre de 2018. 224 pone de manifiesto, pide que se reformen y termina por no tener en cuenta esos artículos de la ley, considerándolos inaplicables por desfasados, lo que la lleva en muchas ocasiones a incumplir también ella la normativa. Los plazos para emitir los informes. Por lo pronto, los plazos previstos en la Ley Orgánica 2/2012 y en la Ley Orgánica 6/2013 para que la AIReF emita sus informes no se cumplen la mayoría de las veces. Son muchos los ejemplos que se pueden poner al respecto. En el año 2017, a pesar de que la AIReF estaba obligada por el artículo 17.2 LOEPSF a emitir su informe sobre los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas antes del 1 de abril, debido a la existencia de un gobierno central en funciones hasta octubre de 2016 y a la modificación del reparto vertical de objetivos entre subsectores como consecuencia de la flexibilidad temporal concedida ese año por el Consejo de la Unión a España para la corrección del déficit, el consejo fiscal fragmentó su informe, publicándolo por partes entre el 25 de abril, el 29 de mayo, el 19 de julio y el 27 de septiembre de 2017. En el año 2018, la AIReF publicó su informe sobre los presupuestos iniciales para 2018 de las Comunidades Autónomas el día 3 de mayo a pesar de que el artículo 17.2 LOEPSF la obliga a hacerlo antes del 15 de abril, justificando su retraso en que no había dispuesto hasta ese momento de los datos de cierre del año 2017 ni de las actualizaciones derivadas de la presentación del proyecto de Presupuestos Generales del Estado. Por poner un último ejemplo, también en el año 2018, la AIReF debía publicar su informe sobre los proyectos y líneas fundamentales de presupuestos de las Administraciones Públicas antes del 15 de octubre de conformidad con el artículo 17.1 LOEPSF y, sin embargo, el proyecto de PGE para 2019 no fue aprobado hasta el día 14 de enero de 2019 y en esa fecha las Comunidades Autónomas todavía no habían publicado sus informes individuales de las líneas presupuestarias. La AIReF no puede cumplir con los plazos fijados por la normativa porque no cuenta con la información necesaria, lo que ha llevado al consejo fiscal a advertir en su página web (en referencia a los informes sobre los proyectos y líneas fundamentales de presupuestos de las Administraciones Públicas) de 225 que «el informe se publicará cuando la institución cuente con la información necesaria para ello»338. Como he expresado anteriormente, considero que el sistema de control presupuestario de la AIReF no debería articularse con base en unos hitos temporales marcados por la actuación de los gobiernos, sino a través de un calendario independiente de la actividad de las Administraciones Públicas. La AIReF podría emitir sus informes en unas fechas determinadas a lo largo del ciclo presupuestario, analizando las políticas seguidas por los gobiernos y el cumplimiento de las reglas fiscales hasta esos momentos determinados, con independencia de la agilidad procedimental de las Administraciones Públicas. Los planes económico-financieros y los planes de reequilibrio. Otro incumplimiento habitual de la Ley Orgánica 2/2012, es el incumplimiento de la obligación de las Administraciones Públicas de elaborar los planes de reequilibrio y los planes económico- financieros. Estos planes deben ser presentados, según ordena el artículo 23 LOEPSF – previo informe de la AIReF- en el plazo máximo de un mes desde que se constate el incumplimiento o se aprecien las circunstancias del artículo 11.3 LOEPSF, y deben ser aprobados por los órganos correspondientes en los dos meses siguientes a su presentación y puestos en práctica en los tres meses siguientes a la constatación del incumplimiento o a la apreciación de las circunstancias del artículo 11.3 LOEPSF. Sin embargo, y a pesar de que la AIReF sí informa sobre la oportunidad de que las Administraciones Públicas lleven a cabo estos planes, muchas veces, éstos no llegan a ser aprobados. Lo que, además, debería dar lugar –y no da- a la aplicación de las medidas coercitivas recogidas en el artículo 25 LOEPSF. El problema no es baladí, pues los planes económico-financieros y los planes de reequilibrio son el único instrumento normativo previsto para que las Administraciones Públicas incumplidoras retornen a la senda de la estabilidad presupuestaria, y el que decide la imposición o no de las medidas en última instancia es el Gobierno central. Éste no aplica las medidas a las Comunidades Autónomas y, por supuesto, tampoco se las aplica a sí mismo. Así las cosas, la solución no es fácil. Si el Gobierno del Estado decide no imponer o no ejecutar las medidas coercitivas previstas en la LOEPSF, esa decisión 338 https://www.airef.es/es/informes-tipo/informes-sobre-los-proyectos-y-lineas-fundamentales-de- presupuestos-de-las-aapp/. https://www.airef.es/es/informes-tipo/informes-sobre-los-proyectos-y-lineas-fundamentales-de-presupuestos-de-las-aapp/ https://www.airef.es/es/informes-tipo/informes-sobre-los-proyectos-y-lineas-fundamentales-de-presupuestos-de-las-aapp/ 226 no tiene para el Gobierno ninguna consecuencia. Además, como solución a este problema, no sería suficiente dejar la decisión de imponer las medidas coercitivas a otra institución –ya fuera el Parlamento, la AIReF, el Consejo de Política Fiscal y Financiera o un hipotético Consejo de Estabilidad similar al alemán-, porque si el Gobierno decide no ejecutar las medidas éstas seguirían sin aplicarse y tampoco tendría consecuencias para éste. Lo único que cabría sería demandar al Gobierno del Estado ante la jurisdicción contencioso-administrativa y las únicas con interés legítimo para ello serían, en principio, por ser las directamente afectadas, las Comunidades Autónomas, que no tendrían motivos para hacerlo. La vertiente preventiva de la LOEPSF. La vertiente preventiva de la Ley Orgánica 2/2012 tampoco funciona. Por un lado, cuando la AIReF ha solicitado que se activen las medidas preventivas de la LOEPSF por riesgo de incumplimiento de una Administración Pública, no se han activado. Por otro lado, el control preventivo recogido en el artículo 18 LOEPSF no sólo está previsto para las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, sino también para la Administración Central. El problema reside en la ausencia de previsión de un procedimiento preventivo similar al existente en el artículo 19 LOEPSF para cuando se aprecian riesgos de desviación en las Administraciones territoriales. Ese silencio de la Ley Orgánica 2/2012 puede traducirse en una suerte de autodisciplina, impuesta únicamente por el citado artículo 18, pero a mi juicio es una interpretación desafortunada que debe corregirse a través de una reforma legal que permita corregir ex ante las desviaciones de la Administración Central. La AIReF ha propuesto constantemente que se lleve a cabo por el Ministerio de Hacienda un control de la ejecución de las medidas adoptadas y de la evolución del gasto de la Administración Central a través de un seguimiento mensual, informando de esta evaluación a las Cortes Generales y a la propia AIReF. Como el Ministerio no ha dado ningún paso en este sentido, la AIReF ha terminado proponiendo también, aunque en términos generales, que se revise la LOEPSF para que los procedimientos de prevención y corrección de las desviaciones sean aplicables a la Administración Central de la misma manera que al resto de subsectores. Los objetivos de deuda. Los objetivos de deuda pública fijados en la LOEPSF son incumplidos año tras año desde su entrada en vigor, y siguen vigentes. No hay duda de que la LOEPSF debe ser reformada en este sentido, concretamente el artículo 13 y la 227 disposición transitoria primera, que establecía un periodo de transición hasta 2020 que nunca se ha llegado a cumplir. La AIReF insiste a menudo en la pérdida de credibilidad y la mala imagen que transmite España cada vez que fija unos objetivos irrealizables que poco después tiene que modificar para no incumplirlos. Mas todavía es mayor la pérdida de credibilidad y peor la mala imagen que transmite España cuando modifica constantemente sus objetivos a corto y medio plazo pero mantiene inalterables sus objetivos a largo plazo, como ocurre en términos de sostenibilidad financiera339. La única solución, dado que los objetivos de deuda pública se han quedado desfasados, es reformar la LOEPSF para que los objetivos que se recojan en ésta sean unos objetivos realistas y basados en una senda a medio plazo. La distribución de los objetivos entre subsectores. Tampoco son realistas los objetivos fijados para los distintos subsectores y, en este sentido, la LOEPSF tampoco se cumple. El reparto de objetivos en España se realiza de tal manera que las Corporaciones Locales obtienen superávit año tras año superando holgadamente su objetivo de equilibrio presupuestario y la Administración Central y la Seguridad Social incurren en déficits considerables, incumpliendo –también año tras año- sus objetivos. Por lo tanto, si se aplicara la LOEPSF, la Administración Central y la Seguridad Social deberían ser sancionadas recurrentemente, mediante las medidas correctivas o coercitivas (artículos 20 y 25 LOEPSF). A este respecto, la AIReF ha puesto de manifiesto la dificultad que tiene para ella cumplir con el mandato del artículo 21 de la Ley Orgánica 6/2013 de informar sobre la conveniencia de activar las medidas preventivas, correctivas y coercitivas previstas en el capítulo IV de la Ley Orgánica 2/2012, cuando los objetivos fijados ya resultan imposibles de cumplir desde el momento en el que son aprobados. No es razonable que se apliquen sanciones por no cumplir unos objetivos que son imposibles de cumplir. La regla de gasto. Por último, no se exige a las Administraciones Públicas el cumplimiento de la regla de gasto. En la Ley Orgánica 2/2012, el cumplimiento de los 339 Escrivá Belmonte, José Luis, Conferencia-desayuno organizada por Nueva Economía Fórum, 15 de enero de 2019. 228 objetivos de déficit y de deuda pública y el cumplimiento de la regla de gasto tienen el mismo grado de prioridad y, además, si se aplicara la regla de gasto a todas las Administraciones Públicas se corregiría en parte la disparatada distribución de objetivos entre subsectores. Para evitar los reiterados incumplimientos de la LOEPSF y de la Ley Orgánica 6/2013, la AIReF ha llamado, sin éxito, a los diferentes partidos políticos a que se pongan de acuerdo para revisar el marco fiscal establecido de modo que garantice la coherencia entre los principios y las reglas fiscales, a través una senda a medio plazo con objetivos cumplibles para las Administraciones Públicas. D) Falta de transparencia y de acceso a la información Seguimiento de las respuestas de las Administraciones Públicas a las solicitudes de información. En el año 2016, la AIReF estableció un sistema de seguimiento de las solicitudes de información realizadas a las Administraciones Públicas a través de la Central de Información Económico-Financiera. Las respuestas a las solicitudes son clasificadas por el consejo fiscal en tres categorías: respuestas ajustadas a la solicitud, respuestas parciales (no suficientes para que la AIReF pueda realizar su evaluación) y respuestas con información denegada o no ajustada a la solicitud (no válidas). De dicho seguimiento la AIReF concluyó que, en el año 2016, el 69% de las solicitudes de información dirigidas a la Central de Información Económico-Financiera fueron denegadas o no se ajustaban a lo solicitado y el 75% de estas peticiones fueron justificadas por el Ministerio de Hacienda como «fuera de las competencias de la AIReF», «información auxiliar» o «no disponible» (pues, como explico más adelante, el estatuto orgánico preveía en su versión originaria que la AIReF no tenía acceso a la información auxiliar o de apoyo)340. En el año 2017, el 51% de las solicitudes de información de la AIReF a la Central de Información fueron denegadas o las respuestas dadas no fueron ajustadas. En ese año, la Comisión Europea, la OCDE y Tribunal de Cuentas llamaron la atención sobre los problemas de acceso a la información de las Administraciones Públicas 340 AIReF, Memoria anual de actividades 2016, p. 48. 229 por parte de la AIReF341. En 2018, el 50% de las solicitudes realizadas a la Central de Información fueron denegadas (el 44% no contestadas y el restante 6% no ajustadas a lo solicitado)342; en 2019, el 42%343; en 2020, el 41%344; y en 2021 el 49%345. Cabe decir, sin embargo, que el porcentaje de respuestas denegadas o no contestadas correctamente por la Central de Información contrasta con el porcentaje de respuestas denegadas o no ajustadas de las Corporaciones Locales y de las Comunidades Autónomas, que ningún año ha excedido el 7% de las peticiones. Los datos disponibles de los años 2016, 2017, 2018 y 2019, facilitados por la AIReF, muestran una tendencia progresiva favorable, aunque moderada, en el porcentaje de respuestas de las Administraciones Públicas que son adecuadas a las peticiones formuladas por el consejo fiscal. El número de respuestas adecuadas de la Central de Información fue en 2017 del 36%, en 2018 del 44%, en 2019 del 57%, en 2020 del 56% y en 2021 del 51%. La trayectoria en general es positiva, la Central de Información cada vez emite más respuestas adecuadas a las peticiones de la AIReF. Y en el mismo sentido, de los datos se concluye que el número de respuestas denegadas, no ajustadas o no remitidas de la Central de Información se ha reducido progresivamente: en 2017 un 51%, en 2018 un 50%, en 2019 un 42% y en 2020 un 41% (en 2021 se incrementa hasta el 49%). En el caso de las Comunidades Autónomas tanto el número de respuestas adecuadas a las solicitudes de la AIReF como el número de respuestas denegadas, no ajustadas o no remitidas, se han mantenido constantes en términos generales -se aprecia un ligero empeoramiento en el año 2020, que no parece importante por la inestabilidad asociada a ese año-. Y que se hayan mantenido esos porcentajes a lo largo de los años es positivo, pues el porcentaje de respuestas adecuadas se sitúa en torno al 96% y el de denegadas, no ajustadas o no remitidas entre el 0% y el 1%. 341 AIReF, Memoria anual de actividades 2017, p. 55. 342 AIReF, Memoria anual de actividades 2018, pp. 71-75. 343 AIReF, Memoria anual de actividades 2019, pp. 33-36. 344 AIReF, Memoria anual de actividades 2020, pp. 35-38. 345 AIReF, Memoria anual de actividades 2021, pp. 38-40. 230 Finalmente, la situación de las Corporaciones Locales es muy parecida a la de las Comunidades Autónomas. Las Corporaciones Locales mantienen a lo largo de los años un porcentaje de respuestas denegadas, no ajustadas o no remitidas entre el 4% y el 7%, y el porcentaje de respuestas ajustadas a las peticiones de la AIReF ha aumentado aproximadamente un punto porcentual cada año, desde el 92% en 2017 hasta el 96% en 2020. Ahora bien, aunque la evolución es positiva, lo preocupante para el acceso de la AIReF a la información de las Administraciones Públicas es que la Central de Información no cumple, a diferencia de las Administraciones territoriales que sí lo hacen, con los artículos 4 de la Ley Orgánica 6/2013 y 6 del estatuto orgánico, que obligan a todas las Administraciones Públicas a facilitar a la autoridad fiscal la información económico- financiera requerida que sea necesaria para el desempeño de sus funciones. El porcentaje de peticiones de información de la AIReF que son rechazadas con respuestas denegadas, no ajustadas o no remitidas es muy importante y, aunque se ha reducido del 69% en 2016 al 41% en 2020 -y desde 2019 es superior el porcentaje de respuestas adecuadas al de denegadas, no ajustadas o no remitidas-, debe reducirse de manera significativa si se pretende que la AIReF tenga futuro como consejo fiscal independiente supervisor de las finanzas públicas españolas. La confianza y el apoyo de las propias Administraciones Públicas en la AIReF son esenciales para su supervivencia y los datos muestran que actualmente casi la mitad de las peticiones de información recibidas por el Ministerio de Hacienda, a través de la Central de Información, no son respondidas, son rechazadas o son contestadas con respuestas que no se ajustan a lo solicitado. Además, en la mayoría de los casos esas peticiones de información que no son atendidas adecuadamente por el Ministerio de Hacienda son peticiones cuyo objeto está relacionado directamente con la fijación y el cumplimiento de los objetivos de deuda y estabilidad presupuestaria. El problema reside una vez más en el artículo 4.3 de la ley orgánica, que establece como única medida que la AIReF puede tomar para hacer frente a la falta de colaboración de las Administraciones Públicas la publicación de una advertencia de dicha circunstancia en su página web. La AIReF por lo tanto no tiene mecanismos para sancionar la falta de suministro de información de las Administraciones Públicas porque, aunque es cierto que el artículo 4.3 de la Ley 6/2013 permite aplicar, en caso de incumplimiento grave o 231 reiterado del deber de colaboración, las medidas automáticas de corrección del artículo 20 LOEPSF (por remisión del artículo 27.2 LOEPSF), su aplicación depende de la voluntad del Gobierno. En otras palabras: el incumplimiento del deber de colaboración de una Administración Pública con la AIReF sólo tiene como consecuencia la aplicación de medidas correctivas cuando el Gobierno así lo decida. Recomendaciones de la AIReF para mejorar el acceso a la información. La AIReF ha señalado en múltiples ocasiones que, unas veces, las Administraciones Públicas no le facilitan la información necesaria para poder emitir sus informes y, otras veces, no se la facilitan con tiempo suficiente. Verbigracia, el consejo fiscal ha destacado que muchos de los presupuestos de las Administraciones Públicas no incluyen la información necesaria para evaluar la regla de gasto y el objetivo de deuda. También que los presupuestos deben incluir un escenario inercial junto al escenario fiscal y el macroeconómico para que la AIReF pueda evaluar el impacto de las medidas y pronunciarse sobre si son o no coherentes. Otra de las recomendaciones de la AIReF es la firma de un memorando de entendimiento o un convenio para regular el intercambio de información -que todavía no se ha llevado a cabo, aunque en 2019 la AIReF firmó un convenio de colaboración con la Agencia Estatal de Administración Tributaria para el intercambio de información estadística-. También ha puesto de manifiesto la autoridad fiscal en numerosas ocasiones que el Plan Presupuestario presentado por el Gobierno a la Unión Europea no incluye información sobre los distintos subsectores, por lo que no se garantiza la coherencia entre los datos presupuestarios presentados por cada subsector –en contabilidad presupuestaria- y los datos agregados que forman el propio plan –en contabilidad nacional-. Lo mismo ocurre con la Actualización del Programa de Estabilidad346. La AIReF ha indicado que para su labor es fundamental esta información, ya que el Plan Presupuestario remitido a las instituciones comunitarias se elabora en términos de contabilidad nacional, contabilidad en la que se establecen las reglas fiscales y en la que se mide su cumplimiento. La AIReF no puede evaluar la probabilidad de que los presupuestos presentados por los distintos 346 Marco Peñas ha explicado de forma breve y clara la metodología del Sistema Europeo de Cuentas (SEC- 2010) y los ajustes entre ésta y la contabilidad presupuestaria: Marco Peñas, Ester, “Entidades Locales, disciplina presupuestaria y regla de gasto: el alcance de las restricciones de la gobernanza económica europea”, ob. cit., pp. 394-402. 232 subsectores cumplan o no con los objetivos y las reglas fiscales, si la información de los presupuestos de las distintas Administraciones Públicas y del Plan Presupuestario presentado por el Gobierno a la Unión Europea no es homogénea ni directamente comparable 347. Además, también existe un problema de calendario. Ha habido muchos años en los que las Comunidades Autónomas todavía no han presentado su proyecto de presupuestos cuando el Gobierno envía el Plan Presupuestario a la Unión. Incluso ha habido años en los que ni siquiera el Gobierno ha presentado el proyecto de Presupuestos Generales del Estado como en 2020, año en el que el Gobierno presentó (el correspondiente a 2021) el día 27 de octubre. La AIReF ha comunicado que no puede evaluar el Plan Presupuestario sin conocer los Presupuestos Generales del Estado, por un lado, porque una gran parte de éstos se destina a financiar a otras Administraciones Públicas y, por otro, porque en los Presupuestos Generales del Estado se establecen normas muy relevantes para las otras Administraciones Públicas, como por ejemplo la normativa sobre la remuneración de asalariados. El resultado es que, aunque lo artículos 14 de la Ley Orgánica 6/2013 y 12 del estatuto orgánico obligan a la AIReF a informar sobre –y a avalar o no- las previsiones macroeconómicas del Plan Presupuestario antes de que el Gobierno lo remita a las instituciones de la Unión, aquella no suele emitir su informe hasta que le ha sido facilitado, por lo menos, el proyecto de Presupuestos Generales del Estado. Y todo esto hace que la AIReF no cuente con información suficiente para realizar su análisis bottom up. Probablemente, la recomendación atinente a la información en la que más ha insistido la AIReF desde su creación ha sido la referida a la ausencia de vinculación entre los presupuestos elaborados por las Administraciones Públicas en términos de caja o presupuestarios, y los datos enviados a las instituciones europeas presentados en términos de contabilidad nacional. 347 Herrero Sánchez, Cristina, Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 5 de noviembre de 2020. 233 La AIReF lleva, al menos desde el año 2017, poniendo de manifiesto que no existe vinculación entre la contabilidad presupuestaria y la contabilidad nacional, y que esta falta de información dificulta a la autoridad la elaboración de sus análisis y estimaciones presupuestarios. La presentación de los presupuestos en términos de contabilidad nacional o en términos presupuestarios puede suponer, por ejemplo, que aplicando un tipo de contabilidad se aprecie que el problema de un previsible incumplimiento de los objetivos reside en un desbordamiento de los gastos y, aplicando el otro tipo, se aprecie que el cumplimiento se debe a una estimación más moderada de la recaudación por una evolución de los ingresos diferente a la prevista por el Gobierno. No obstante, el motivo más importante por el que la AIReF ha hecho hincapié en esta cuestión es que los presupuestos aprobados por las distintas Administraciones Públicas se publican en términos de contabilidad presupuestaria y los datos remitidos a las instituciones de la Unión Europea se presentan en términos de contabilidad nacional. Si el Gobierno no publica los ajustes de contabilidad nacional, la AIReF no cuenta con la información suficiente para analizar unos datos y otros, pues le son presentados sin relación alguna entre ellos. Por lo tanto, la AIReF ha recomendado que los presupuestos se hagan directamente en términos de contabilidad nacional o, al menos, si no se hace esto, que se publique la información que permite enlazar un tipo y otro de contabilidad. Otro de los requerimientos habituales de la AIReF a las Administraciones Públicas es que faciliten más información sobre los pasivos contingentes que podrían materializarse en los años siguientes. Conocer cuáles son los pasivos contingentes –avales, ayudas, sentencias, etc.- que pueden tener un impacto importante en los años próximos es esencial para evaluar los riesgos fiscales que pueden afectar a medio plazo a la senda de déficit y deuda. La AIReF lleva realizando la mayor parte de estas recomendaciones desde que empezó a funcionar en el año 2014 y las Administraciones Públicas, principalmente, la Administración central, no las siguen, poniendo en la mayoría de los casos excusas que son un mero rebozo. A mi juicio, todas son recomendaciones muy razonables que persiguen mejorar el acceso a la información de las Administraciones Públicas por la AIReF, por lo que creo que debería aprovecharse la próxima reforma normativa para 234 incluirlas en la ley orgánica de estabilidad presupuestaria. Me temo que el profesor Jürgen von Hagen acierta cuando dice que no existe solución que pueda poner fin a la falta de entrega de información por los gobiernos a los consejos fiscales, pero la manera más efectiva de intentar asegurarla es a través de previsiones legales348. Restricciones normativas del acceso a la información. No se pueden tratar las deficiencias de la información facilitada por las Administraciones Públicas al consejo fiscal español sin hacer mención a dos restricciones al acceso a la información de las Administraciones Públicas por parte de la AIReF que se han intentado imponer a través de diferentes normas, pero que finalmente han sido derogadas. La primera se originó en el año 2015 con ocasión de la aprobación de la hoy parcialmente derogada Orden HAP/1287/2015, de 23 de junio, por la que se determinan la información y procedimientos de remisión que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente a disposición de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. El Ministerio de Hacienda, haciendo caso omiso a las sugerencias y a las alegaciones realizadas por el consejo fiscal durante la tramitación, aprobó la Orden HAP/1287/2015, cuyos artículos 2, 5 y 12 obligaban a la AIReF a solicitar la información que necesitara de las Administraciones Públicas a través de la central de información económico- financiera del Ministerio de Hacienda. Los citados artículos contradecían de forma manifiesta los artículos 4.2 de la ley orgánica y 6.4 del estatuto orgánico que disponen que el acceso a la información a través del Ministerio de Hacienda es preferente, pero la AIReF también puede requerir directamente información al resto de Administraciones Públicas. Así que la AIReF recurrió en vía contencioso-administrativa la citada orden ministerial349. El conflicto no terminó con una resolución judicial, sino con la rectificación voluntaria del Ministerio de Hacienda, derogando parcialmente Orden HAP/1287/2015, de 23 de 348 von Hagen, Jürgen, “Are fiscal councils here to stay?”, ob. cit., pp. 190 y 191. 349 AIREF, Acta del Comité Directivo de la AIReF n.º 30/2015 de 4 de noviembre de 2015. 235 junio mediante la Orden HFP/232/2017, de 14 de marzo. Aunque es cierto que la decisión del Ministerio de derogar parcialmente la orden fue voluntaria, no lo es menos que la Comisión Europea acababa de darle un toque de atención en un informe de 22 de febrero de 2017 sobre la transposición del fiscal compact, anunciando que la orden ministerial de 23 de junio de 2015 restringía indebidamente la información a la que podía acceder la AIReF. La segunda restricción injustificada al acceso a la información de la AIReF se produjo con la entrada en vigor, en 2014, del estatuto orgánico de la AIReF. Su artículo 4.3 obliga a las Administraciones Públicas a facilitar a la AIReF la información económico- financiera que les requiera, exceptuando únicamente aquella información que no sea necesaria para el desempeño de sus funciones. Con la aprobación en el año 2014 del estatuto orgánico se restringió el acceso a la información de la AIReF, pues su artículo 6.1, por un lado, sólo obligaba a las Administraciones Públicas a remitir a la AIReF la información económico-financiera elaborada en cumplimiento de la LOEPSF o de otras disposiciones legales o reglamentarias y, por otro lado, excluía el acceso de la AIReF a la información que tuviera «carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas». En el año 2018, con la modificación del estatuto orgánico a través del Real Decreto 105/2018, de 9 de marzo, la AIReF volvió empero a recuperar el acceso a la información de carácter auxiliar o de apoyo, quedando redactado el artículo 6.1 del modo que sigue: «para el adecuado desarrollo de sus funciones, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal tendrá acceso, previa solicitud, a la información económico-financiera correspondiente a cualquiera de los sujetos a que se refiere el artículo 2 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, y elaborada en cumplimiento de dicha Ley o de otras disposiciones legales o reglamentarias». Como he señalado, el acceso a la información de las Administraciones Públicas en última instancia siempre va a depender de la voluntad de colaboración de las Administraciones Públicas requeridas. Éstas, siempre van a poder hacer oídos sordos y no atender los requerimientos o, simplemente, decir que no disponen de esa información o que no existe. En este sentido es difícil articular procedimientos sancionatorios tendentes a asegurar la transparencia y el acceso a la información por parte de los consejos fiscales. Por supuesto, los consejos fiscales deben defender su acceso a la información con la aprobación de 236 normas que traten de garantizarlo, mas creo que es una batalla que los consejos fiscales deben librar al mismo tiempo en el ámbito de los riesgos reputacionales asociados a la calificación de una Administración como poco transparente, y también en el ámbito del desarrollo del principio de transparencia propio de los estados democráticos modernos. E) Control de los gastos de personal por el Ministerio de Hacienda La evolución de los recursos humanos de la AIReF. La AIReF ha solicitado constantemente desde su creación la ampliación de su plantilla por considerarla insuficiente para desempeñar sus funciones. La AIReF comenzó a funcionar en 2014 con una plantilla de 31 puestos de trabajo -34 incluyendo los directores de división-. En la memoria anual de actividades del año 2016, la AIReF puso de manifiesto que seguía contando con 31 puestos de trabajo y que había presentado a los órganos competentes varias propuestas de modificación de su relación de puestos de trabajo para incrementar la plantilla y que estas modificaciones no fueron aprobadas350. Sin embargo, en el año 2017 se aprobó una primera ampliación de la relación de puestos de trabajo de la AIReF, que pasó a contar con 38 puestos de trabajo351, en el año 2018 la plantilla fue ampliada a 47 puestos de trabajo352, en 2019 se amplió hasta 49 trabajadores353, en 2020 hasta 54354, y en 2021 hasta 57 trabajadores355. A pesar del significativo aumento de la plantilla de la AIReF, ésta considera que es insuficiente y sigue exigiendo que se incremente hasta 65 puestos de trabajo. Es más, ahora solicita ampliarla con otros diez funcionarios para llevar a cabo su función de evaluación de políticas públicas356. 350 AIReF, Memoria anual de actividades 2016, pp. 57 y 58. 351 AIReF, Memoria anual de actividades 2017, p. 71. 352 AIReF, Memoria anual de actividades 2018, p. 88. 353 AIReF, Memoria anual de actividades 2019, p. 43. 354 AIReF, Memoria anual de actividades 2020, p. 45. 355 AIReF, Memoria anual de actividades 2021, p. 46. 356 Idem. 237 La AIReF tiene una plantilla muy numerosa si se compara con el resto de consejos fiscales de su entorno. En la comparativa publicada por la OCDE en 2019, el HCFP francés tenía 13 trabajadores, la PBO italiana 27, el consejo fiscal griego 18, el IFAC irlandés 11 y el FPC sueco 11357. La CPB de los Países Bajos, esta sí, contaba con más de 124 puestos de trabajo, y es uno de los consejos fiscales referentes para el consejo fiscal español. También es cierto que la AIReF tiene más funciones que la mayoría de consejos fiscales de su entorno, que analiza o evalúa las Administraciones territoriales y que la compleja división territorial de nuestro país no existe en otros países. No es fácil determinar qué número de trabajadores necesita la AIReF para poder llevar a cabo sus funciones. Desde luego, la AIReF lleva criticando desde su creación que no cuenta con personal suficiente y, contradictoriamente, cada vez asume más funciones. Hasta ahora pedía 65 puestos de trabajo y ahora pide que se amplíe más su plantilla para llevar a cabo una nueva función permanente de evaluación de las políticas públicas. En mi opinión, la AIReF debería centrarse en desempeñar con personal suficiente unas pocas funciones, que estén bien definidas y a través de ellas dar cumplimiento a su misión principal, que es la de comunicar a los ciudadanos cómo está la situación económico-financiera de España y si las políticas de los Gobiernos son o no realistas. Por tener más o menos plantilla, la AIReF no tiene por qué lograr mejor su objetivo principal. No se trata de elaborar más informes, ni de convertir el consejo fiscal en una institución dedicada a aconsejar a las Administraciones Públicas dónde es más o menos eficiente que destinen sus recursos. Se trata de supervisar que las políticas llevadas a cabo por los gobiernos sean realistas y no perjudiquen en el largo plazo a las finanzas públicas de nuestro país. La nueva función de evaluación de las políticas públicas es una función que ya asumen las agencias de evaluación de políticas públicas, pero no parece que sea necesario ni urgente que la AIReF asuma esta función con carácter permanente cuando ni siquiera dispone, según asegura la propia institución, de la plantilla suficiente para desempeñar las funciones para las que fue creada. 357 Los datos de la evolución del personal también son relevantes. La AIReF ha pasado de 49 trabajadores en 2019 a 58 en 2021. Ha incrementado su plantilla sustancialmente a diferencia del resto de consejos fiscales. En el periodo de transcurre de 2019 a 2021, el HCFP francés ha pasado de 13 a 15 trabajadores, la PBO italiana de 27 a 28, el consejo fiscal griego de 18 a 20 y el IFAC irlandés y el FPC sueco han mantenido su plantilla en 11 personas. Fuente: OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019; OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2021. 238 La evolución del presupuesto de la AIReF. La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2016 asignó a la AIReF un presupuesto de 4,48 millones de euros, inferior al propuesto por la AIReF, que finalmente tuvo que ser modificado como consecuencia de factores externos elevando el presupuesto a 4,65 millones de euros358. En 2017 el presupuesto asignado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado fue de 4,67 millones de euros359. En 2018 fue de 7,04 millones de euros, de los que 1,56 millones de euros iban destinados a la nueva función de evaluación de las políticas públicas a través del spending review360. En 2019 y 2020 se prorrogó la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el 2018, con un presupuesto para la AIReF de 7,04 millones de euros, y a lo largo del año se aprobaron modificaciones presupuestarias que elevaron el presupuesto a 8,48 millones de euros (en 2019)361 y 8,86 millones de euros (en 2020)362. En 2021 el presupuesto de la AIReF fue de 9,71 millones de euros363. La cantidades recaudadas por la tasa fueron 3,91 millones de euros en 2016 (84 % del presupuesto de gastos)364, 3,89 millones de euros en 2017 (76,77 % del presupuesto de gastos)365, 4,26 millones de euros en 2018 (77,69 % del presupuesto, sin contar los 1,56 millones de euros destinados al spending review)366, 6,58 millones de euros en 2019 (100% del presupuesto, sin contar los 1,56 millones de euros destinados al spending review)367, 6,66 millones de euros en 2020 (a los que se sumaron unos ingresos por la emisión de estudios de 737.497,16 euros, de los cuales se hicieron efectivos, en ese ejercicio 2020, 65.841,16 euros)368, y 9,25 millones de euros en 2021 (más unos ingresos 358 AIReF, Memoria anual de actividades 2016, pp. 55-57. 359 AIReF, Memoria anual de actividades 2017, pp. 67-70. 360 AIReF, Memoria anual de actividades 2018, pp. 85-88. 361 AIReF, Memoria anual de actividades 2019, pp. 39-42. 362 AIReF, Memoria anual de actividades 2020, pp. 42-45. 363 AIReF, Memoria anual de actividades 2021, pp. 43-45. 364 AIReF, Memoria anual de actividades 2016, pp. 55-57. 365 AIReF, Memoria anual de actividades 2017, pp. 67-70. 366 AIReF, Memoria anual de actividades 2018, pp. 85-88. 367 AIReF, Memoria anual de actividades 2019, pp. 39-42. 368 AIReF, Memoria anual de actividades 2020, pp. 42-45. 239 de 1.001.586 euros por la emisión de estudios, 446.635 euros efectivos en ese ejercicio)369. Los datos publicados por la AIReF muestran que el presupuesto de la AIReF se ha incrementado año tras año pasando desde un presupuesto de 4,65 millones de euros en 2016 a un presupuesto de 9,71 millones de euros en 2021. La tasa de actividad ha sido durante todos estos años la principal fuente de financiación de la AIReF, sin perjuicio de que a través de la función de supervisión de las políticas públicas también haya obtenido unos ingresos de importe considerable. La AIReF ha pasado de recaudar en el año 2014 a través de la tasa de actividad 3,91 millones de euros a recaudar 9,25 millones de euros en 2021. Si se compara con los consejos fiscales de los países de su entorno, el presupuesto de la AIReF es elevado. El HCFP francés ha contado en 2021 con un presupuesto de 1,1 millones de euros, la PBO italiana en 2020 de 6 millones de euros, el consejo fiscal griego de 1,1 millones de euros, el IFAC irlandés en 2021 de 0,8 millones de euros y la CPB de los Países Bajos en 2020 de 17,1 millones de euros370. Parece que el presupuesto de la AIReF es suficiente y se confirma que la tasa de supervisión es un instrumento de financiación que está funcionando bien. La AIReF se financia en muy buena parte a través de esta tasa que, además, fortalece su independencia. No obstante, si la AIReF quiere abarcar cada vez más funciones necesitará cada vez un presupuesto superior y está por ver si será suficiente la recaudación que la autoridad fiscal obtenga a través de los precios públicos correspondientes a las evaluaciones que vaya realizando, pero auguro nuevos conflictos con el Ejecutivo. Recomendaciones de la AIReF sobre su régimen presupuestario y de contratación de personal. La AIReF viene criticando desde hace años que su régimen de contratación de personal y la asignación del presupuesto correspondiente a ese personal afectan a su 369 AIReF, Memoria anual de actividades 2021, pp. 43-45. 370 OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2021. 240 autonomía funcional y organizativa y es un régimen muy distinto a los regímenes que tienen otras instituciones supervisoras en España. El artículo 44.2 del estatuto orgánico establece que el presupuesto de la AIReF tiene carácter limitativo por su importe global y carácter estimativo para la distribución de los créditos por categorías económicas, con excepción de los gastos de personal y los protocolarios que tienen carácter limitativo y vinculante. El artículo 44.3 del estatuto orgánico, letra b), prevé que las variaciones presupuestarias que incrementen los créditos para gastos de personal –y supongan un incremento global de los créditos inicialmente aprobados- deben ser autorizadas por el Ministerio de Hacienda, y el apartado 4 del mismo artículo 44 señala que las variaciones internas entre las diversas partidas presupuestarias que no incrementen la cuantía global del presupuesto también deberán ser autorizadas por el Ministerio de Hacienda. En resumen, lo que se establece es que cualquier modificación del presupuesto de la AIReF en materia de personal requiere autorización del Ministerio de Hacienda, con las consecuencias que esto tiene para la independencia y la autonomía funcional de la AIReF. Desde luego, no tiene sentido que sea el Ministerio de Hacienda el encargado de decidir qué parte del presupuesto de la AIReF puede destinar a personal teniendo en cuenta, además, que ésta es la principal partida de gasto de la autoridad fiscal. Ésta ha solicitado que se refuerce su autonomía funcional en este sentido, sin éxito hasta el momento371. La AIReF también ha criticado su dependencia de la oferta de empleo público y su obligación de presentar una relación de puestos de trabajo al Ministerio de Hacienda para su aprobación, haciendo referencia a que su régimen de contratación es mucho más estricto que el que tienen otras instituciones como, por ejemplo, la Comisión Nacional del Mercado de Valores –que no depende de la oferta de empleo público-, el Tribunal de Cuentas –en el que su propio presidente es el que aprueba su relación de puestos de trabajo y su oferta de empleo público- o el Banco de España –que sólo tiene como límite un nivel determinado del incremento de la masa salarial-372. Y es difícil no estar de acuerdo en este punto con la autoridad fiscal, pues la contratación de su personal queda sometida a 371 Herrero Sánchez, Cristina, Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 22 de diciembre de 2020. 372 Idem. 241 la aprobación del Ministerio de Hacienda, al que la AIReF posteriormente tiene que evaluar. F) Orientación procíclica de la política fiscal española La política fiscal española fue procíclica, neutral, durante los años de recuperación y crecimiento económico posteriores a la crisis de 2008. La AIReF ha explicado que igual que España realizó un ajuste en términos estructurales de ocho puntos del déficit entre los años 2010 y 2013, no realizó ningún ajuste estructural entre los años 2014 y 2019. Todo el ajuste que España experimentó desde 2014 a 2019 fue un ajuste cíclico, España no hizo ningún esfuerzo fiscal para mejorar su situación económica. Verbigracia, la AIReF ha expuesto que de 2014 a 2017 España redujo su gasto público casi un 4%, pero la mayor parte de esa reducción fue cíclica. Un punto se debió a la reducción de las prestaciones por desempleo resultado de la mejora del mercado de trabajo, otro punto a la bajada de los tipos de interés y los otros dos puntos restantes a elementos discrecionales de la evolución del consumo público373. En el año 2018, el presidente de la AIReF explicó en el mismo sentido que, pese a que en el año 2017 el conjunto de Administraciones Públicas había obtenido un déficit del 3,1% del PIB y en el año 2018 se esperaba un déficit del 2,3% del PIB, esa reducción del déficit público de ocho décimas no residía en la contribución de la política fiscal española al ciclo económico, sino en un ajuste consecuencia del propio ciclo económico. Así, explicó José Luis Escrivá que, de esas ocho décimas, dos se debían a la reducción de los intereses de la deuda y cinco a la ganancia cíclica (cuatro a la ganancia cíclica en ingresos y una a la reducción del gasto del SEPE por prestaciones de desempleo). Por lo tanto, sólo quedaba una décima y esto le llevaba a concluir que la tendencia de la política fiscal española era neutral. La solución aportada por la AIReF es –o ha sido, al menos, hasta la pandemia- que se aplique la regla de gasto pues, de aplicarse ésta, el esfuerzo fiscal de las Administraciones Públicas sería significativo y sería más fácil alcanzar los objetivos de déficit fijados374. 373 Escrivá, José Luis, Comparecencia del presidente de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 9 de mayo de 2018. 374 Escrivá, José Luis, Comparecencia del presidente de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 17 de abril de 2018. 242 Adicionalmente, la AIReF ha advertido de un problema estructural de difícil solución: la menor recaudación de los impuestos corregido el efecto normativo. La AIReF ha informado de la debilidad recaudatoria que experimenta nuestro país en la mayoría de los impuestos, con independencia del efecto normativo que puedan tener las medidas aprobadas por los sucesivos gobiernos375. Esta debilidad recaudatoria se aprecia en el Impuesto de Sucesiones, en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el Impuesto sobre el Valor Añadido, en los impuestos especiales e, incluso, en las cotizaciones sociales. El crecimiento económico de España en los últimos años previos a la pandemia ha sido mucho más equilibrado de lo que era en otros momentos, ha sido un crecimiento sin inflación y sin déficit por cuenta corriente –es decir, los ingresos de las exportaciones superaban los gastos de las importaciones-. Y esta evolución fiscal ha llevado a obtener una menor recaudación tributaria. La causa de la menor recaudación del IRPF, impuesto progresivo, reside en la inflación. El IRPF es un impuesto inflacionario y en los últimos años no ha habido inflación – tampoco la recuperación de la crisis desde 2014 fue inflacionista-, por lo que las rentas son más bajas y se les aplican tipos más bajos del IRPF. Lo mismo ocurre con las cotizaciones sociales, la menor recaudación se debe a la baja inflación. La AIReF insta a que se tomen soluciones para equilibrar ingresos y gastos en el Pacto de Toledo. Desde mediados de 2021, se ha producido una tendencia claramente alcista de la inflación provocada por el fin de las restricciones de la pandemia, por lo que la recaudación tributaria se ha incrementado con el nuevo contexto, aunque sólo sea temporalmente - hasta que la inflación repercuta también en los gastos- y las deficiencias del sistema sigan sin abordarse detenidamente376. No se trata de aumentar la carga de tributaria de los ciudadanos, sino al contrario, de reducirla a través de un sistema tributario eficiente, bien orientado. En el caso del IS, las bases imponibles negativas son muy elevadas como consecuencia de la crisis. La menor recaudación del IVA, con independencia de la subida 375 Herrero Sánchez, Cristina, “Hacia una estabilidad presupuestaria y una deuda sostenible”, Conferencia impartida dentro del ciclo presencial “El día después. La recuperación”, organizada por el Observatorio de Economía Global de la Escuela de Organización Industrial, 7 de octubre de 2021. 376 AIReF, Informe sobre los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas 2022, 7 de abril de 2022, pp. 35-39. 243 o bajada de los tipos, se debe a la reducción de las importaciones. Éstas tienen un peso importante en la recaudación del IVA y el crecimiento de la economía española –al menos hasta la pandemia- cada vez ha sido más estable y ha ido dependiendo menos de las importaciones -lo que es positivo, pero tiene como parte negativa que la recaudación del IVA es menor-. Y en referencia a los impuestos especiales no hace falta, por obvio, decir que la menor recaudación reside en la caída del consumo de los bienes afectados377. Otras de las causas de la menor recaudación impositiva advertidas por la AIReF son un desplazamiento de los impuestos directos a los indirectos -cuyas bases imponibles han experimentado en los últimos años un crecimiento menor-, el aumento del excedente bruto de explotación (porcentaje del PIB), sobre el que se ha reducido la imposición, y la bajada de los salarios, sobre los que se ha aumentado la imposición378. Es decir, España ha dirigido su estructura impositiva hacia la parte que genera menos recaudación y esto afecta particularmente a los impuestos directos. G) Ineficiente reparto de los objetivos por subsectores La AIReF insiste en que la distribución de los objetivos de déficit y deuda para cada uno de los subsectores no es realista. El objetivo para el conjunto de las Administraciones Públicas, el que se comunica a las instituciones de la Unión Europea, suele ser factible; pero la distribución nacional de los objetivos, así como la aplicación de las reglas fiscales a los subsectores, no es razonable. No tiene sentido que las Corporaciones Locales tengan superávit cuando la Seguridad Social registra constantemente déficits importantes. Durante los años previos a la pandemia, lo habitual era que el conjunto de las Administraciones Públicas cumpliera con su objetivo de estabilidad presupuestaria gracias a que el superávit de las Corporaciones Locales compensaba el déficit de la Administración Central y la Seguridad Social. Esta distorsión en el reparto de los objetivos de estabilidad entre los distintos subsectores se debía, según la AIReF, a la falta de consideración de la regla de gasto para fijar el objetivo 377 Escrivá, José Luis, Comparecencia del presidente de la AIReF ante el Congreso de los diputados, 6 de abril de 2017. 378 Idem. 244 de estabilidad presupuestaria de las Corporaciones Locales, pues éstas solían obtener notables superávits año tras año, sin que se modificase su objetivo de equilibrio presupuestario. Ha habido años en los que las Corporaciones Locales han gastado menos de lo que podrían haber gastado de aplicarse la regla de gasto a nivel agregado; este sobrecumplimiento del agregado se debe a la compensación entre unos ayuntamientos y otros. Por esto la propuesta de la AIReF era que los objetivos de las Corporaciones Locales no se fijasen en el equilibrio presupuestario, que siempre se cumplía, sino atendiendo a la regla de gasto. O, en otras palabras, que se tuviera en cuenta la estimación del superávit local en el momento de fijación de los objetivos y no al cierre del ejercicio para compensar desviaciones de otros subsectores379. Como ya he explicado anteriormente, este reparto desajustado de los objetivos por subsectores con el único fin de que el agregado sí cumpla el objetivo fijado para el conjunto de las Administraciones Públicas comunicado a las instituciones de la Unión supone, además, un incumplimiento constante de la Ley Orgánica 2/2012. De conformidad con esta ley, la Administración Central y la Seguridad Social, que incurren en déficits considerables año tras año, deberían ser sancionadas con la aplicación de las medidas correctivas y coercitivas previstas en los artículos 20 y 25 LOEPSF. H) Inaplicación de la regla de gasto La regla de gasto y su aplicación es otro de los aspectos recurrentes en los informes del consejo fiscal español. La AIReF ha insistido una y otra vez en que se aplique la regla de gasto a las Administraciones Públicas, recordando que la Ley Orgánica 2/2012 obliga a su cumplimiento en la misma medida en que obliga al cumplimiento de los objetivos de déficit y deuda pública. La recomendación de la AIReF es simple: debe aplicarse una regla de gasto clara que no permita que el gasto crezca por encima del crecimiento nominal de la economía, salvo que se aumenten proporcionalmente los impuestos. La AIReF ha insistido en que la regla de gasto debe utilizarse como instrumento para alcanzar los objetivos de deuda pública y en muchos de sus informes ha pedido a las 379 Escrivá Belmonte, José Luis, Comparecencia del presidente de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 26 de abril de 2017. 245 Administraciones Públicas que le faciliten más información sobre la metodología y el cálculo empleados para la regla de gasto380. Tampoco es adecuado para la AIReF el diseño de la regla de gasto que realiza el artículo 12 LOEPSF, que establece que cuando se aumente la recaudación en unos años determinados, el nivel de gasto computable permitido para esos años puede aumentar en cuantía equivalente, y viceversa. La AIReF considera que si España reduce los impuestos en un año determinado –como ocurrió en 2015- no debe estar obligada a compensar toda esa reducción por el lado del gasto en ese mismo año, sino que debe poder compensarlo de manera progresiva en un margen de los tres o cinco años siguientes, como ocurre en otros países. No tiene sentido, desde luego, que en el artículo 12 LOEPSF no se prevean medidas para atemperar el impacto que determinadas inversiones importantes puedan tener en el presupuesto. Finalmente, es necesario concluir este apartado referido a la regla de gasto haciendo referencia a dos cuestiones importantes. La primera es que la regla de gasto europea es más exigente que la española. Mientras España estuvo dentro del Procedimiento de Déficit Excesivo le fue aplicada la regla de gasto española –sólo rige un déficit nominal fijado-, pero una vez que España salió de ese Procedimiento de Déficit Excesivo le resulta aplicable la regla de gasto europea, que es más exigente, incluyendo –por ejemplo- el gasto de la Seguridad Social dentro del gasto computable. La regla de gasto comunitaria también es más exigente en tanto fija un objetivo más estricto de la moderación del gasto en función de lo lejos que está el país en cuestión a) del objeto del 60% del PIB de deuda y b) del objetivo de medio plazo (MTO), que en España es del 0% del PIB381. Por esto, la salida del Procedimiento de Déficit 380 Así se expresa por la AIReF, por ejemplo, en los informes siguientes: AIReF, Informe sobre los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas para 2016, 4 de abril de 2016; AIReF, Evaluación de los Planes Económico-Financieros 2016-2017 de las CCAA, 8 de junio de 2016; AIReF, Informe sobre los presupuestos iniciales de las Comunidades Autónomas para 2017, 25 de abril de 2017; AIReF, Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria y deuda pública 2018- 2020 para las Comunidades Autónomas, 25 de julio de 2017. 381 La regla de gasto europea no se aplicó a España mientras estuvo sometida al Procedimiento de Déficit Excesivo porque se concibe como un instrumento que pertenece a la vertiente preventiva del PEC y que se articula en torno al cumplimiento del objetivo presupuestario a medio plazo (MTO). Es decir: el objetivo de la regla de gasto europea es que los Estados miembros cumplan el MTO, y para ello la regla de gasto se aplica de forma diferente a los Estados miembros en función de si éstos han alcanzado o no ese MTO. Si 246 Excesivo de España en el año 2019 supuso una mayor exigencia en el esfuerzo estructural de reducción del déficit para nuestro país; esfuerzo estructural que España no cumplió ni cumple, pero con la llegada de la pandemia la respuesta de las instituciones comunitarias parece haber quedado en suspenso. La segunda cuestión importante es si procede o no exigir el cumplimento de la regla de gasto a las Corporaciones Locales una vez activada la cláusula de escape del artículo 11.3 de la Ley Orgánica 2/2012. Cuestión que se ha planteado con ocasión de la pandemia. El apartado 3 del artículo 11 LOEPSF no incluye a las Corporaciones Locales, sólo permite incurrir en déficit estructural a la Administración Central y a las Comunidades Autónomas, y el apartado 4 obliga a las Corporaciones Locales a mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario, sin excepción. Pues bien, caben dos posibilidades: entender –interpretación literal de la norma- que, al igual que ocurre con el déficit, las Corporaciones Locales deben cumplir con la regla de gasto aunque se haya activado la cláusula de escape, o considerar –de manera más pragmática- que no tiene sentido que, sumergida España en la crisis provocada por la pandemia, se exija a las Corporaciones Locales cumplir con la regla de gasto y a la Administración Central y a las Comunidades Autónomas se les suspenda la aplicación de todas las reglas fiscales. La AIReF ha defendido que no procede exigir el cumplimiento de la regla de gasto a las Corporaciones Locales mientras esté en suspenso el cumplimiento de los límites de déficit y deuda, y además ha señalado que debe permitirse a éstas que hagan uso del superávit que han acumulado en años anteriores382. En mi opinión, la Ley Orgánica 2/2012 no lo han alcanzado, se establece como condición que el crecimiento anual del gasto no exceda «de una tasa de crecimiento potencial del PIB a medio plazo que sirva de referencia, a menos que el exceso se compense con medidas discrecionales relativas a los ingresos; y si todavía no han alcanzado el MTO, se establece como condición que el crecimiento anual del gasto no exceda de una tasa inferior a una tasa de crecimiento potencial del PIB a medio plazo que sirva de referencia, a menos que el exceso se compense con medidas discrecionales en relación con los ingreso» (artículo 5 del Reglamento (CE) n.º 1466/97 modificado por el Reglamento (UE) n.º 1175/2011). De esta manera se establece una relación directa entre el cumplimiento del MTO o la proximidad a su cumplimiento de un Estado miembro y el nivel de exigencia de la regla de gasto europea. 382 Herrero Sánchez, Cristina, Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 4 de junio de 2020. 247 permite la suspensión de la regla de gasto a las Corporaciones Locales, el artículo 11 es claro y sólo permite incurrir en déficit estructural a la Administración Central y a las Comunidades Autónomas, por lo que, si se pretende ampliar su ámbito subjetivo, debe realizarse a través de una reforma de la ley orgánica. I) El objetivo de la sostenibilidad financiera España debe evitar una reestructuración de deuda a la que cada vez parece acercarse más. Cuando se produce la reestructuración de deuda de un país, el coste de financiación y el acceso a los mercados ya no vuelve a ser el mismo; recuperar la confianza de los mercados es muy complicado. La AIReF ha insistido durante años –hasta la pandemia- en que, en ausencia de medidas, la deuda pública se estabilizaría en torno al 100% del PIB. La única manera de evitarlo, según la AIReF, era que España lograse sucesivos déficits primarios en torno al 2% del PIB. Por ejemplo, en el año 2017, la AIReF consideró que si se tomaban las medidas adecuadas España alcanzaría el objetivo a medio plazo del 60% del PIB en la década de los 30383. En el mes de mayo del año 2018, la AIReF mantuvo esta previsión estimando que, si simplemente se alcanzaba un saldo primario en equilibrio, la deuda se estabilizaría en torno al 85% del PIB a partir de 2019, pero si España seguía una senda con un superávit primario del 2% del PIB la deuda descendería al 60% en el año 2033384. En octubre de 2018, el consejo fiscal esperaba que, de cumplirse las reglas fiscales, el 60% se alcanzase en 2034 y, de no cumplirse con las reglas fiscales, se estabilizara en torno al 90% del PIB. La evolución normativa que debía seguir el conjunto de Administraciones Públicas según la AIReF consistía en una mejora progresiva del nivel de déficit estructural hasta el equilibrio presupuestario y un superávit primario promedio del 1,6% del PIB hasta 2034385. Esa evolución recomendada por la AIReF era en todo caso optimista, si se tiene 383 Escrivá, José Luis, Comparecencia del presidente de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 6 de abril de 2017. 384 Escrivá, José Luis, Comparecencia del presidente de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 17 de abril de 2018; Escrivá, José Luis, Comparecencia del presidente de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 9 de mayo de 2018. 385 Escrivá, José Luis, Comparecencia del presidente de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 25 de octubre de 2018. 248 en cuenta que desde 2008 a 2014 la deuda pública se había incrementado un 65% del PIB (del 35,6% al 100,4%). La razón por la que la AIReF considera necesario para reducir la deuda que España alcance unos déficits primarios sucesivos de en torno al 2% del PIB es la poca confianza que transmite nuestro país. Sólo esto explica que España, que suele crecer a un ritmo superior a países como Francia o Bélgica y tener unos niveles de déficit y deuda similares, tenga una prima de riesgo más alta y, por lo tanto, su deuda pública tenga un coste mayor386. Otras razones por las que el consejo fiscal español ha urgido a los diferentes gobiernos a tomar medidas para reducir la deuda pública son la sensibilidad de nuestro país a los tipos de interés -si éstos subiesen, España, con una ratio de deuda pública sobre PIB muy elevada, se verá especialmente afectada-, la vulnerabilidad ante la posible materialización de pasivos contingentes y ante escenarios macroeconómicos adversos y la dificultad para gestionar el gasto que a medio plazo va a suponer el envejecimiento de la población387. Recientemente, la AIReF ha alertado sobre las consecuencias negativas que un contexto como el actual, de alza de tipos, inflación y menor crecimiento, puede tener sobre el elevado nivel de deuda de nuestro país, advirtiendo de que, si no se reduce el déficit estructural, la deuda iniciará una senda ascendente a partir de 2025388. No hay en España un sistema de control presupuestario que transmita confianza y tampoco una auténtica programación de medio plazo con base en una senda creíble de reducción de deuda. En 1999, la deuda pública española era del 60% del PIB, como la de Alemania, Holanda y Francia. Aunque la trayectoria de la deuda francesa ha sido similar a la española, Alemania y Holanda han mantenido un nivel de deuda entorno al 60%. Estos dos países son referencias habituales de la AIReF porque, compartiendo el marco 386 Al margen de la prima de riesgo conviene advertir de que el desmesurado endeudamiento público no es exclusivo de España. El hecho de que otros países de su entorno, como Francia, Bélgica o Italia, tengan niveles de deuda similares pone en cuestión que el endeudamiento excesivo sea exclusivamente un problema del deficitario control presupuestario sobre las Administraciones Públicas en España. Quizás se trate de una patología económica estructural, o de una patología constitucional, y no quede otra solución que esperar a que un ciclo económico alto lo arregle. 387 Escrivá, José Luis, Comparecencia del presidente de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 6 de abril de 2017. 388 Herrero Sánchez, Cristina, Intervención en el seminario organizado por la Asociación de Periodistas de Información Económica (APIE) en la Universidad Menéndez Pelayo, 21 de junio de 2022. 249 normativo comunitario con nuestro país, han mantenido su nivel de deuda, su renta per cápita ha evolucionado positivamente y han tenido una gran capacidad para neutralizar la mayor desigualdad de renta que sí ha tenido lugar en otros países como España. La conclusión a la que llega la AIReF es que son países con una calidad institucional muy superior en el ámbito presupuestario389. Como ya he indicado, en los años de recuperación económica, la única recuperación económica que se produjo en España se debió al efecto denominador, al diferencial entre la reducción de los tipos de interés y el crecimiento económico, pero España no hizo ningún ajuste en términos de saldo primario390. El presidente Escrivá criticó repetidamente durante su mandato que no se llegue a un consenso político para imponer una senda de medio plazo que permita reducir el nivel de deuda pública al 60% del PIB. El país de referencia para el presidente volvió a ser nuevamente Holanda, que lleva con gobiernos de coalición de múltiples partidos desde la Segunda Guerra Mundial –como ahora los tiene España-, y tiene un sistema de reglas simples y efectivas con un marco de medio plazo razonable y de instituciones independientes de carácter técnico, donde los espacios de discrecionalidad están bien acotados e impera el gradualismo y la transparencia391. España no hizo un esfuerzo cuando pudo hacerlo y ahora el nivel de deuda pública de nuestro país es excesivo. Con la crisis de la pandemia y el conflicto bélico en Ucrania, la situación es todavía más preocupante. Son pocas las esperanzas, no ya de que España reduzca su deuda sino simplemente, de que España haga algún esfuerzo por reducirla. En esta situación, cuestionar a través del consejo fiscal la reputación o la credibilidad de los gobiernos, si estos no hacen nada por reducir la deuda, no será suficiente para que actúen con responsabilidad. Han aparecido en la prensa algunas voces solicitando la condonación de la deuda pública atesorada por el Banco Central Europeo; lo que, lógicamente, no parece que vaya a ocurrir. De lo que se trata es de que los gobiernos sean responsables, no de permitir sus irresponsabilidades con la condenación de deuda. Recientemente, para 389 Escrivá, José Luis, Conferencia-desayuno organizada por Nueva Economía Fórum, 15 de enero de 2019. 390 Herrero Sánchez, Cristina, Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 4 de junio de 2020. 391 Escrivá, José Luis, Conferencia-desayuno organizada por Nueva Economía Fórum, 15 de enero de 2019. 250 financiar los fondos de recuperación de la pandemia, la Unión Europea ha decidido recurrir a la mutualización de la deuda. Esta decisión puede contribuir de manera determinante a la recuperación de los Estados miembros de la crisis provocada por la pandemia, pero está por ver si sólo es una medida temporal o si realmente se consigue un consenso entre los Estados. Tampoco la mutualización de la deuda pone solución al problema de fondo: algunos Estados miembros como España no hacen ningún esfuerzo por controlar y reducir su endeudamiento público. En mi opinión, esta situación sólo puede ser abordada a través de un plan a largo plazo exigente que sea impuesto por las instituciones de la Unión y que no permita a España un incumplimiento reiterado. J) El reto de la evolución demográfica La AIReF analiza y evalúa la sostenibilidad de las cuentas de las Administraciones Públicas, y dentro de esta función se incluye el análisis y la evaluación de la sostenibilidad de los fondos de la Seguridad Social. El problema que realmente preocupa de la Seguridad Social está en el largo plazo: los riesgos derivados del envejecimiento y la dispersión territorial de la población en España. La evolución del gasto en pensiones depende de factores demográficos (migración, fecundidad y esperanza de vida), de factores institucionales (edad de jubilación, carrera de cotización y revalorización de las pensiones) y de factores del mercado de trabajo (tasa de actividad, tasa de paro y productividad del trabajo). Con el paso del tiempo, los factores demográficos van a contribuir al crecimiento del gasto en pensiones, por lo que es fundamental que ese exceso de gasto se vea reducido por la evolución del mercado de trabajo y por los factores institucionales, ambos condicionados por las reformas que se adopten. Riesgo de “japonización”. El presidente de la AIReF, José Luis Escrivá, explicó que existen oportunidades en la natalidad y especialmente en la inmigración para evitar lo que ha llamado “japonización” de la economía española392. Son dos, por lo tanto, los grandes 392 Escrivá, José Luis, Comparecencia del presidente de la AIReF ante la Comisión Especial del Senado sobre la Evolución Demográfica en España, 17 de diciembre de 2018. 251 retos a los que se enfrenta la evolución demográfica española: el envejecimiento de la población y su distribución territorial. España está siguiendo la misma trayectoria que Japón con la población en edad de trabajar, de manera que el factor trabajo cada vez aporta menos al crecimiento del PIB, y la AIReF ha alertado de que la aportación del factor trabajo podría estancarse en el 0,7% del PIB si no se toman medidas para corregir esta tendencia. Contrastan las pesimistas previsiones del Instituto Nacional de Estadística sobre la evolución demográfica, prediciendo una “japonización” de la población española que supondría una reducción significativa del número de personas en edad de trabajar hasta el año 2050, con las previsiones de la AIReF, mucho más optimistas. La AIReF prevé –o preveía, al menos, hasta la pandemia- que España va a seguir una evolución similar a la de algunos países de su entorno, con políticas fiscales que favorecen la natalidad, con un mercado de trabajo que facilite la conciliación familiar y, sobre todo, favoreciendo la inmigración. De esta manera, la AIReF mantenía en diciembre de 2018 que España conseguiría una tasa de fecundidad de entre 1,8 y 2 hijos por mujer en 2050393. Casi dos años después, en septiembre de 2020, la AIReF ha reducido su previsión a 1,4 hijos por mujer en 2050394. Actualmente, la tasa fecundidad en España se encuentra en torno a los 1,23 hijos por mujer -1,17 en el caso de las españolas- y su evolución dependerá en gran medida de la situación del mercado laboral y la dificultad del acceso a la vivienda395. Inmigración. Además, el presidente de la AIReF explicó en 2018 que la autoridad estimaba que el flujo de entradas netas de inmigrantes para el periodo 2018-2050 sería de 270.000 entradas cada año, y la presidenta indicó en 2020 que el flujo de entradas anuales netas promedio sería de 330.000 personas en el periodo 2020–2050. Para lograr cualquiera de las dos previsiones, sería necesario que España mantuviera un marco regulatorio favorable a la inmigración en línea con los países de su entorno. La previsión 393 Idem. 394 Herrero Sánchez, Cristina, Rueda de prensa para presentar la actualización de las previsiones demográficas y de gasto en pensiones, 28 de septiembre de 2020. 395 AIReF, Documento técnico: Actualización de previsiones demográficas y de gasto en pensiones, 28 de septiembre de 2020, p. 11. 252 de la AIReF es que España tendrá entre cincuenta y sesenta millones de personas en 2050 -entre veintiocho y treinta millones en edad de trabajar- y la tasa de dependencia - población de más de 66 años dividida entre población entre 16 y 66 años- alcanzaría el 53% en 2050, de modo que si, en el año 2010, en España, trabajaban cinco personas por cada jubilado, en el año 2050, trabajarán dos personas por cada jubilado396. De esta manera, España mantendría la productividad del trabajo histórica en el 1%, que unida a una contribución del factor trabajo del 0,6%, daría lugar a una tasa de crecimiento económico del 1,6%. Como se ve, la tendencia de “japonización” no se reduce del todo – el crecimiento económico promedio entre 1985 y 2017 fue del 2,1%- pero sí se reduce significativamente397. Esperanza de vida. En cuanto a la esperanza de vida, la AIReF confía en que mejorará, pero lo hará a un ritmo menor que en las décadas pasadas –en las que la esperanza de vida aumentaba dos años por década-, como resultado de la baja mortalidad infantil que existe en la actualidad, sin apenas margen para reducirla más. La presidenta de la AIReF ha informado de que, atendiendo a las proyecciones de la autoridad fiscal, el aumento de la esperanza de vida será de aproximadamente un año por década, con una esperanza de vida al nacer en 2050 para los hombres de unos 84,3 años y para las mujeres de unos 89,5 años398. Reformas normativas. Las reformas que hasta el momento se han llevado a cabo para hacer frente al envejecimiento de la población son las reformas paramétricas aprobadas en el año 2011 -aumento del período de la carrera de cotización y de la edad de jubilación- y las reformas sobre la aplicación del IRP y el factor de sostenibilidad aprobadas en el año 2013. Sobre estas últimas, cabe decir que, por un lado, la aplicación del IRP lleva años suspendiéndose y las pensiones se han revalorizado conforme al IPC. La aplicación del factor de sostenibilidad, por otro lado, se demoró hasta el año 2023. Teniendo en cuenta estas medidas, la AIReF estimó que el gasto en pensiones en 2050 se situaría en 396 Idem. 397 En 2020, la presidenta de la AIReF comunicó que, en lo referido al crecimiento y al mercado de trabajo, la AIReF asume como escenario central un crecimiento promedio anual del PIB real del 1,4% entre 2020 y 2050. (Vid. Herrero Sánchez, Cristina, Rueda de prensa para presentar la actualización de las previsiones demográficas y de gasto en pensiones, 28 de septiembre de 2020). 398 Idem. 253 el 14,2% del PIB frente al 10,9% existente en 2020. Sin embargo, el 1 de enero de 2022 ha entrado en vigor la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de Garantía del Poder Adquisitivo de las Pensiones y de otras Medidas de Refuerzo de la Sostenibilidad Financiera y Social del Sistema Público de Pensiones, que deja sin efecto las medidas aprobadas en 2013 y recupera el IPC como índice de revalorización. Veremos si cambian o no las previsiones de la AIReF. En todo caso, para hacer frente a los dos grandes retos de la evolución demográfica española –el envejecimiento y la dispersión de la población- se requiere, según la AIReF, adoptar políticas públicas bien diseñadas, desplegadas de manera anticipada y ordenada y fiscalmente sostenibles. En este sentido, el presidente Escrivá señaló en 2018 algunas cuestiones sobre las que reflexionar: qué políticas de fomento de la natalidad funcionan mejor, cómo mantener un marco regulatorio favorable a la inmigración y socialmente asimilable, qué políticas fiscalmente sostenibles son más eficaces para reducir la dispersión de la población, en qué medida puede la descentralización de las Administraciones Públicas del Estado –como se ha hecho en Alemania, el Reino Unido y Dinamarca- reducir el despoblamiento, si –una vez agotada la inversión en infraestructuras del transporte- se puede mejorar la cohesión social invirtiendo en infraestructuras tecnológicas, y en qué medida el sistema de financiación autonómica y local interioriza los retos demográficos existentes399. Las reformas que deben acometerse para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de Seguridad Social escapan del objeto de este trabajo, pero, antes o después, los diferentes partidos políticos tendrán que ponerse de acuerdo en el Pacto de Toledo y tomar medidas para atajar con tiempo suficiente los problemas del envejecimiento y la dispersión de la población. Hasta el momento, la AIReF se ha limitado a publicar sus pronósticos sobre el envejecimiento de la población y el pago de las pensiones, así como a proponer medidas en beneficio de la sostenibilidad financiera del sistema de la Seguridad Social, pero como se puede ver, los gobiernos no han elaborado una hoja de ruta ni han aprobado medidas que eviten esa tendencia a la “japonización” de la que alerta la AIReF. 399 Escrivá, José Luis, Comparecencia del presidente de la AIReF ante la Comisión Especial del Senado sobre la Evolución Demográfica en España, 17 de diciembre de 2018. 254 K) Incumplimiento de las recomendaciones El artículo 5.1 de la Ley Orgánica 6/2013 da por hecho que la AIReF incluye en sus informes recomendaciones a las Administraciones Públicas y obliga a éstas, en el caso de que se aparten de las recomendaciones, a motivar por qué lo hacen y a incorporar el informe del consejo fiscal en el correspondiente expediente. La resolución número 14/2015 de la AIReF “Calendario de solicitud y recepción de información para la emisión de informes y el seguimiento de las recomendaciones para 2015” indica que las conclusiones a las que se refiere el artículo 5 de la ley orgánica pueden ser a) recomendaciones relacionadas con el objeto del informe, b) recomendaciones relacionadas con la aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y de la transparencia y c) recomendaciones dirigidas a la subsanación de las limitaciones al alcance400. Esta resolución número 14/2015 establece que la autoridad independiente debe dirigirse a las Administraciones Públicas afectadas, cada vez que haya publicado un informe, para solicitarles que, en el plazo de un mes desde la publicación del informe, comuniquen si van a seguir las recomendaciones o si se van a apartar de ellas. Y en el mismo informe, la AIReF debe instar a las Administraciones Públicas a seguir el principio de cumplir o dar explicaciones: si la administración decide seguir las recomendaciones, debe adjuntar la información relativa a las medidas que va a tomar y un calendario orientativo; si la Administración decide apartarse, debe explicar cuáles son sus motivos e incorporarlos en el correspondiente expediente. Finalmente, la citada resolución prevé que la AIReF realice y publique un seguimiento trimestral de las recomendaciones de manera que, al final de cada trimestre, recoja las recomendaciones formuladas hasta el inicio del mismo y el grado de avance en el seguimiento por la Administración afectada. 400 AIREF, Resolución número 14/2015 “Calendario de solicitud y recepción de información para la emisión de informes y el seguimiento de las recomendaciones para 2015”, 13 de marzo de 2015. 255 En el año 2014, la AIReF emitió 26 recomendaciones: 10 referidas a las limitaciones al alcance, esto es, sobre deficiencias en la información relevante y necesaria para la emisión del informe, y 16 referidas al objeto del informe o al incumplimiento de la normativa de estabilidad presupuestaria401. En el año 2015, la AIReF emitió 67 recomendaciones: 23 referidas a las limitaciones al alcance y 44 referidas al objeto del informe402. En el año 2016 emitió 52 recomendaciones: 39 referidas a las limitaciones al alcance y 13 referidas al objeto del informe403. En 2017, la AIReF emitió 95 recomendaciones: 77 referidas a las limitaciones al alcance y 18 al objeto del informe404. En 2018 emitió 71 recomendaciones: 48 sobre limitaciones al alcance y 23 sobre el objeto del informe405. En 2019, la AIReF cambió la clasificación de sus recomendaciones, dejando el método que había empleado hasta entonces en función del objeto de las mismas, y dividiéndolas en recomendaciones nuevas, reiteradas y vivas. Así, en 2019, la AIReF emitió 97 recomendaciones: 67 nuevas, 8 reiteradas y 22 vivas406. En 2020, siguiendo el mismo método clasificatorio, comunicó que había emitido 25 recomendaciones: 16 nuevas, 6 reiteradas y 3 vivas407. Y en 2021 la AIReF emitió 41 recomendaciones: 28 nuevas, 3 reiteradas y 10 vivas408. La conclusión es que con los datos que publica la AIReF no se puede hacer un seguimiento mínimo. Lo único que se puede afirmar es que la AIReF emitió 26 recomendaciones en 2014, 67 en 2015, 52 en 2016, 95 en 2017, 71 en 2018, 97 en 2019, 25 en 2020 y 41 en 2021. Nada interesante se puede concluir de estos datos, pues la evolución es muy poco uniforme, no aumenta ni disminuye de manera constante el número de recomendaciones emitidas por la AIReF a lo largo de los años. Sí se puede apreciar que, en términos generales, la AIReF emite más recomendaciones sobre las 401 AIReF, Memoria anual de actividades 2014, pp. 19-29. 402 AIReF, Memoria anual de actividades 2015, pp. 29-41. 403 AIReF, Memoria anual de actividades 2016, pp. 29-41. 404 AIReF, Memoria anual de actividades 2017, pp. 37-47. 405 AIReF, Memoria anual de actividades 2018, pp. 51-61. 406 AIReF, Memoria anual de actividades 2019, pp. 19-25. 407 AIReF, Memoria anual de actividades 2020, pp. 21-28. 408 AIReF, Memoria anual de actividades 2021, pp. 24-31. 256 limitaciones al alcance que sobre el objeto del informe y que, en los años 2019, 2020 y 2021, el número de recomendaciones nuevas fue muy superior al de recomendaciones vivas o reiteradas. Esto supone que la mayoría de las recomendaciones de la AIReF se refieren a la falta de información que le impide o dificulta elaborar sus informes y puede que esta falta de información resida en la negativa de las Administraciones Públicas a entregarla, pero también al retraso en entregarla o a la no disponibilidad de esa información por las propias Administraciones Públicas. Una señal de que la AIReF está cumpliendo su misión sería que el número de recomendaciones fuera disminuyendo cada año; aunque para que esto se produzca quizás deberían pasar más años, teniendo en cuenta que los años previos a la pandemia en los que la AIReF ha desempeñado sus funciones sólo han sido cinco, durante los cuales la AIReF ha ido haciendo hincapié en diferentes aspectos en los que ha ido considerando que las distintas Administraciones Públicas deben mejorar -que son muchos, algunos importantes y difíciles de corregir, y no pueden ser corregidos en cinco años-. La sensación cuando se analizan las recomendaciones emitidas por la AIReF y su seguimiento es de caos y desorden. El número de recomendaciones es tan elevado y el contenido de las mismas tan concreto que no es posible determinar con claridad qué se ha recomendado cada año y qué se ha cumplido y qué no. En este sentido, la OCDE ya advirtió en su evaluación del año 2017 a la autoridad fiscal de que debía centrarse en las recomendaciones que fueran más relevantes y en el seguimiento de éstas409. Del análisis del contenido de las recomendaciones de la AIReF se puede concluir que los Ministerios de Hacienda y Economía son los que reciben más recomendaciones, la mayoría de las veces debido a la falta de información facilitada y a la falta de motivación cuando se apartan de las recomendaciones. Las recomendaciones más recurrentes versan sobre el cumplimiento de los objetivos y las reglas fiscales, la transparencia y la escasa información facilitada, la revisión de la senda de deuda fijada en la LOEPSF, la fijación de objetivos de déficit adecuados para cada 409 OCDE, Estudio de evaluación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF) (realizado por Lisa von Trapp, Scherie Nicol, Peter Fontaine, Santiago Lago-Peñas y Wim Suyker), OECD, 29 de noviembre de 2017, p. 9. 257 Comunidad Autónoma, la no aplicación de la regla de gasto y la falta de transparencia en su cálculo y metodología, la elaboración de los presupuestos en términos de contabilidad nacional, la publicación de escenarios plurianuales de los presupuestos, la adopción de medidas en el sistema de Seguridad social y, quizás la más emitida, la elaboración de un plan a medio plazo que establezca una senda creíble tanto de reducción de déficit como de deuda y que tenga como fin la sostenibilidad de las finanzas públicas españolas. La AIReF realiza constantemente las mismas recomendaciones, a las que va añadiendo otras recomendaciones nuevas pero que, en realidad son extensiones de recomendaciones ya realizadas en años anteriores. El consejo fiscal español dirige recomendaciones a todas las Administraciones Públicas y éstas, en términos generales, responden en virtud del principio de cumplir o dar explicaciones. Las Administraciones territoriales suelen responder favorablemente a las recomendaciones de la AIReF, cumpliendo o comprometiéndose a cumplir con las mismas. No ocurre empero lo mismo con el Gobierno del Estado, concretamente con el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía. Las recomendaciones de la AIReF son contestadas por estos ministerios, en virtud del principio de cumplir o dar explicaciones pero, a diferencia de las Administraciones territoriales -que en términos generales han seguido las recomendaciones de la autoridad fiscal-, los referidos ministerios no dan cumplimiento a las recomendaciones de la AIReF o lo hacen sólo parcialmente. El problema reside en la vaguedad y desidia de las respuestas de los ministerios, que la mayoría de las veces se limitan decir que las recomendaciones de la AIReF ya se están siguiendo a través de cualquier medida que ya se ha adoptado o que ya se cumple con la ley y no es necesario cumplir unas recomendaciones más exigentes. Por ejemplo, la AIReF recomendó al Gobierno en 2015 que se realizase un análisis de la capacidad financiera de cada subsector atendiendo a los servicios prestados de acuerdo con el reparto competencial vigente; y el Ministerio de Hacienda contestó que este análisis ya se realizaba y se había concretado en la reforma local, y que además era competencia del Gobierno determinar el momento oportuno para plantear ese análisis. El mismo año, la AIReF recomendó que se fijase un sistema de objetivos de deuda factibles que permitiera el control del endeudamiento y el Ministerio de Hacienda respondió que el sistema actual ya era conforme la normativa y a los compromisos europeos. En el año 2017, en el mismo sentido, la AIReF solicitó al Ministerio de Hacienda que activara las 258 medidas preventivas de la LOEPSF para las Comunidades Autónomas con riesgo elevado de incumplimiento y que reforzase los controles mensuales de la ejecución presupuestaria tanto de la Administración Central como de las Comunidades Autónomas; sin embargo, el Ministerio de Hacienda se apartó de estas recomendaciones expresando que no eran necesarios ni la activación de las medidas de la LOEPSF para las Comunidades Autónomas, porque ya se estaban aplicando las medidas coercitivas, ni un seguimiento mensual más reforzado, porque consideraba que la información publicada mensualmente en ese momento ya era suficiente. Y por poner un último ejemplo, en el año 2020, el Gobierno cumplió con la recomendación de activar la cláusula de escape y clarificar el marco fiscal aplicable, pero se apartó de cumplir las recomendaciones dirigidas a establecer una senda de medio plazo, alegando que no resultaban necesarias -bien porque ya se estaban cumpliendo, bien porque el sistema establecido ya era suficiente-, o que su cumplimiento era muy difícil dada la situación de incertidumbre originada por la pandemia. Los ejemplos anteriores no son excepciones, sino la actitud y la conducta general del Gobierno central y de los ministerios. Estos se apartan constantemente de las recomendaciones del consejo fiscal español diciendo que no ven necesario su cumplimiento, que ya existe una regulación suficientemente detallada o que ya se publica suficiente información410. De nada sirve que se conteste por las Administraciones Públicas a las recomendaciones de la AIReF si las respuestas apartándose de las recomendaciones no van acompañadas de una justificación suficiente o se contestan con subterfugios y evasivas. Si las Administraciones Públicas no responden con interés y voluntad de compromiso a las recomendaciones de la AIReF, sino como si fuera un trámite burocrático y pesado que han de cumplir, quitándoselo de encima de la manera más fácil, no cumplen con el 410 En el año 2018, verbigracia, de las recomendaciones emitidas por la AIReF, las Administraciones Públicas cumplieron o se comprometieron a cumplir el 60% y dentro de este porcentaje el 80% de las respuestas favorables fueron de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales; por su parte, el Ministerio de Hacienda se apartó del cumplimiento del 72% de las recomendaciones. Del mismo modo, de las recomendaciones emitidas por la AIReF en 2019, las Administraciones Públicas se mostraron favorables a su cumplimiento en el 60% de las recomendaciones y, dentro de este porcentaje, el 85% de las respuestas favorables fueron de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales. Y, como último ejemplo, en el año 2020 las Administraciones Públicas cumplieron o se comprometieron a cumplir el 75% de las recomendaciones y, dentro de este porcentaje, las Comunidades Autónomas se comprometieron a cumplir el 92%, las Corporaciones Locales el 76% y el Gobierno central tan sólo el 28%. 259 principio de cumplir las recomendaciones o dar explicaciones, violan el principio de colaboración recogido en los artículos 4.3 de la ley orgánica y 6 del estatuto orgánico. El problema reside nuevamente en la ausencia de previsión en la normativa de un sistema de control externo y sancionador sobre el Gobierno central, que actualmente puede incumplir la normativa presupuestaria sin temor a la imposición de sanciones. L) La incertidumbre originada por la pandemia En el año 2020, con la pandemia, la situación económica en España cambia por completo, los dogmas defendidos por la doctrina y todas las previsiones y recomendaciones de la AIReF emitidas hasta ese momento quedan desfasados, inservibles o, por lo menos, su importancia se ve reducida. De octubre de 2019 a julio de 2020. La AIReF pasó de estimar en octubre de 2019 que el conjunto de Administraciones Públicas alcanzaría un déficit del 1,7% del PIB en 2020 a considerar, tan sólo unos meses después, en mayo de 2020, que ese nivel se situaría entre el 10,9% y el 13,8% y, en julio, que se situaría entre el 11,9% y el 14,4% del PIB. Y lo mismo respecto de la deuda pública: la AIReF pasó de considerar factible en octubre de 2019 el objetivo fijado para 2020 por el Gobierno en el 94,6% del PIB, a considerar, en mayo de 2020, un nivel entre el 115% y el 122% y, en julio, un nivel entre el 117,6% y el 123,2% del PIB. La autoridad fiscal no tuvo más remedio que adaptarse a la situación extraordinaria derivada de la crisis sanitaria, social y económica, y realizar sus análisis sometida a una mayor incertidumbre. Además, siguiendo las instrucciones de la Unión Europea, que permitían una mayor flexibilidad –reducción del horizonte temporal de la Actualización del Programa de Estabilidad de cuatro a dos años-, la Actualización del Programa de Estabilidad aprobada por el Gobierno se limitó exclusivamente a los años 2020 y 2021 para las previsiones macroeconómicas y, sólo a 2020, para las previsiones presupuestarias (aunque la AIReF también se pronunció sobre el escenario fiscal para 2021). La AIReF puso de manifiesto en repetidas ocasiones que se tuviera presente a la hora de tomar en cuenta sus previsiones que, debido a la situación excepcional provocada por la pandemia, las había emitido con importantes limitaciones de información –ni siquiera contó con el escenario macroeconómico inercial- y con escasas estadísticas disponibles debido a la 260 insuficiencia de datos facilitados. Dada la situación, la AIReF decidió elaborar dos escenarios macroeconómicos y fiscales propios en función de dos factores: la duración de la pandemia y la velocidad de recuperación. En ambos escenarios, la autoridad señaló que la recuperación de la economía española sería lenta y gradual. El primer escenario de la AIReF partía de la hipótesis de que los resultados epidemiológicos permitirían relajar las restricciones de las actividades económicas en mayo de 2020, con una recuperación gradual de la actividad económica y las actividades relacionadas con el turismo y la hostelería afectadas hasta finales de 2020 por las medidas de distanciamiento social. Es decir, el inverosímil escenario de desescalada del Gobierno. El optimismo de las previsiones de la AIReF llegó hasta el punto de que -como reconoció el propio consejo fiscal- al inicio había previsto un posible escenario adicional, todavía más benigno, que había quedado superado por la realidad antes de la publicación de su informe sobre la Actualización del Programa de Estabilidad 2020-2021. El segundo escenario también partía de que el 15 de mayo ya no habría confinamiento, pero se impondría otro en otoño por un nuevo rebrote, provocando una menor capacidad de recuperación de la economía, mayores dificultades financieras de las empresas y hogares y un menor crecimiento del comercio mundial411. En el año 2020, por lo tanto, la AIReF introdujo dentro de sus funciones una nueva, elaborando escenarios macroeconómicos propios. Creo que, con independencia de la pandemia, la asunción de la AIReF de la elaboración de escenarios macroeconómicos propios forma parte de su voluntad de expansión constante, a mi juicio errónea, por la falta de medios y el riesgo de que su independencia se vea afectada. La AIReF ha empezado a elaborar sus propios escenarios macroeconómicos «con el propósito de estar en mejor disposición de valorar» el escenario macroeconómico de la Gobierno412, cuando no mucho antes aseguraba que no los elaboraría porque había tomado «la decisión estratégica de no competir con otras previsiones económicas (especialmente las oficiales)», dado que su función se limitaba a prestar su aval a las previsiones del 411 Herrero Sánchez, Cristina, Gordo Mora, Esther y Fernández-Huertas Moraga, Ignacio, Comparecencia de la presidenta y los directores de las divisiones de análisis económico y análisis presupuestario de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 6 de mayo de 2020. 412 AIReF, Informe sobre la Actualización del Programa de Estabilidad 2020-2021, 6 de mayo de 2020, p. 7. 261 Gobierno413. Veremos si la AIReF asume esta nueva función como una función temporal o permanente, pero es cuestionable la cabida de esta nueva función dentro de la Ley Orgánica 6/2013, que establece en su artículo 5.1 que los informes evacuados por la AIReF son los previstos en ella y en su artículo 14.1 que el informe sobre las previsiones macroeconómicas debe referirse a aquellas que incorporen el programa de estabilidad y los proyectos de presupuestos de todas las Administraciones Públicas. La AIReF sólo puede emitir los informes previstos en la ley, así que no cabría que la AIReF emitiera un informe distinto de los previstos en la ley orgánica con sus propios escenarios macroeconómicos. Sin embargo, lo que ha comenzado a hacer la AIReF es ampliar el contenido de uno de los informes previstos en la ley orgánica para introducir sus propios escenarios macroeconómicos. El precepto es interpretable en ambos sentidos porque es cierto que la ley orgánica no prohíbe a la AIReF incluir en el informe sobre las previsiones macroeconómicas sus propios escenarios macroeconómicos, pero también es cierto que cuando la ley orgánica se refiere al informe sobre las previsiones macroeconómicas se refiere a un informe en el que la AIReF se pronuncie sobre las previsiones de los gobiernos y sobre si las avala o no. En cualquier caso, una función tan importante como la elaboración de escenarios macroeconómicos propios debería incluirse expresamente en la ley, en el sentido que defiende la literatura internacional existente sobre los consejos fiscales. Volviendo de nuevo a las previsiones publicadas por la AIReF en mayo de 2020, en el primer escenario, la AIReF previó una caída del PIB de un 8,9% en 2020 y un crecimiento del 4,6% en 2021, y en el segundo escenario una caída en 2020 del 11,7% y una recuperación del 5,8% en 2021. En cuanto al déficit, la AIReF previó en su primer informe tras la llegada de la pandemia que, en el primer escenario, el déficit del agregado de las Administraciones Públicas en 2020 sería del 10,9% y, en el segundo escenario, que sería del 13,8%. La previsión del Gobierno incluida en la Actualización del Programa de Estabilidad para ese año era del 10,3%. Para el año 2021, la AIReF estimó, en el primer escenario, un déficit del 7,5% y, en el segundo, un déficit del 9,4% (el Gobierno no hizo previsión de déficit para 2021). 413 AIReF, Actualización tabla del seguimiento de recomendaciones de la evaluación externa de la OCDE, de fecha 13 de enero de 2020 (recomendación 11, p. 7), publicada en la página web http://www.airef.es. http://www.airef.es/wp-content/uploads/2019/Evaluaciones/2019-01-16-Seguimiento_Tabla-CoE_OCDE-Eval-Externa_Final_enero2019.pdf http://www.airef.es/ 262 En todo caso, la autoridad fiscal previó que España experimentaría un importante incremento del déficit como consecuencia del efecto denominador (por la enorme caída del PIB), del efecto de las medidas adoptadas por las Administraciones Públicas (por el aumento del consumo público por la contratación de personal y por la compra de material sanitario) y del efecto macroeconómico de la caída de la actividad económica414. Sobre el nivel de la deuda pública, la AIReF estimó que el conjunto de las Administraciones Públicas alcanzaría en 2020 un 115% del PIB, en el primer escenario, y un 122% del PIB, en el segundo escenario. La previsión de deuda del Gobierno para 2020 recogida en la Actualización del Programa de Estabilidad fue del 115,5%. Para 2021, la AIReF estimó un nivel de deuda del 117% y del 124% del PIB, en un escenario y otro respectivamente (el Gobierno tampoco hizo previsión de deuda para 2021). La AIReF también modificó sus previsiones sobre la sostenibilidad de la deuda, estimando que sólo para mantener en 2030 el nivel de deuda de 2021, se requeriría un esfuerzo fiscal similar al realizado entre 2010 y 2020, es decir, volver al equilibrio presupuestario. Hasta 2040 España no volvería al nivel del 95% del PIB previo a la crisis, y hasta 2050 no se alcanzaría el objetivo del 60%. Y, por último, la AIReF comunicó que no coincidía con las previsiones del Gobierno de recuperación de la economía en 2021 y que, aunque sí coincidía con las del año 2020, las previsiones fiscales del Gobierno incorporadas a la Actualización del Programa de Estabilidad no eran completamente coherentes con el escenario macroeconómico previsto por el Gobierno y avalado por la propia AIReF415. Pero, conviene insistir en que la AIReF avala igualmente las previsiones macroeconómicas del Gobierno. 414 Por subsectores, la AIReF informó de que la mayor parte del déficit lo asumirían la Administración central y la Seguridad Social; aunque todos se verían afectados en función de las transferencias que finalmente se llevaran a cabo entre Administraciones Públicas, por ejemplo, a través de las transferencias para financiar el SEPE entre la Administración Central y la Seguridad Social o el fondo no reembolsable de 16.000 millones de euros a favor de las Comunidades Autónomas. 415 Herrero Sánchez, Cristina, Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 4 de junio de 2020. 263 El aval a las previsiones macroeconómicas. A veces da la sensación de que la AIReF es o no legalista según le conviene. Cuando se trata de plazos o de cumplimiento de objetivos, en muchas ocasiones, se aparta de la normativa por considerarla desfasada y cuando se trata de la emisión de su aval sobre los escenarios macroeconómicos del Gobierno se ciñe excesivamente a la ley. Es cierto que la Ley Orgánica 2/2012 sólo exige el aval del consejo fiscal para los escenarios macroeconómicos y no para los escenarios fiscales o presupuestarios. Pero es inútil que la AIReF siempre preste su aval a los escenarios macroeconómicos y la mayoría de las veces sus discrepancias con el Gobierno residan en las previsiones fiscales, sólo para que a efectos de las instituciones de la Unión Europea quede registrado que las previsiones de España cuentan con el aval de su consejo fiscal. Si la AIReF considera que las previsiones macroeconómicas del Gobierno no son coherentes con las previsiones fiscales, la AIReF no debe avalar ni unas ni otras. Sólo de esta manera puede el consejo fiscal hacer ver a los ciudadanos si las políticas prometidas y llevadas a cabo por sus representantes son o no creíbles y financieramente sostenibles416. Tampoco beneficia a la AIReF que se apoye constantemente para avalar las previsiones macroeconómicas del Gobierno en las previsiones macroeconómicas de otras instituciones como el Fondo Monetario Internacional, el BBVA, el think tank FUNCAS, la Comisión Europea y el Banco de España. Está bien que el consejo fiscal español tenga en cuenta el trabajo realizado por estas instituciones, pero sus previsiones deben ser 416 La presidenta de la AIReF ha tratado de justificar de manera poco convincente el incesante aval de la autoridad fiscal de todos los escenarios macroeconómicos presentados por el Gobierno. Verbigracia, la Sra. Herrero ha expresado lo que sigue: «nosotros, muchas veces, lo que nos ocurre, no es tanto que avalemos el escenario macroeconómico del Gobierno, sino que nos cuesta no avalarlo, en el sentido siguiente: a lo mejor no es nuestro escenario central, pero es verdad que no podemos descartar, o no podíamos descartar en aquel momento que la evolución de la pandemia pudiera llevar a ese escenario que hoy en día tildamos de optimista y que, desde luego, está cada vez más lejos de que se puede materializar» (minutos 09:08 a 09:43); y también: «Las previsiones del Gobierno se sustentaban en una hipótesis que, claro, según va pasando el año está cada vez más lejano y era que, al cierre del 2020 la pandemia estaba controlada, no hacía falta un confinamiento generalizado más allá de a lo mejor determinadas medidas restrictivas y que, por lo tanto, entendemos que, en el supuesto que subyacía a sus previsiones de consumo privado era que de alguna forma había campaña de Navidad. Esa situación, pues a primeros de octubre, nos parecía que desde luego era optimista pero, yo creo que en aquel momento lo que no se podía era descartar. Desgraciadamente, un mes después, o mes y medio después, pues ya lo tenemos prácticamente descartado» (minutos 11:15- 12:00). Cfr. Herrero Sánchez, Cristina, “Datos, evaluación y presupuestos: Conversación con Cristina Herrero, presidente de Airef”, Webinario organizado por Esade con el director de EsadeEcPol, Toni Roldan, sobre evaluación y acceso a datos administrativos, 25 de noviembre de 2020. En línea: https://dobetter.esade.edu/es/webinar-datos-presupuesto?_wrapper_format=html. https://dobetter.esade.edu/es/webinar-datos-presupuesto?_wrapper_format=html 264 propias e independientes, so pena de quedar, en caso contrario, como una institución poco útil y con funciones repetidas. De mayo a diciembre de 2020. La rapidez de los cambios en la situación económica española hace muy difícil una supervisión estructurada, regular y coherente por parte de la AIReF. Tal es así que lo expresado por la autoridad fiscal en sus informes de 6 de mayo y 15 de julio de 2020 sobre la Actualización del Programa de Estabilidad 2020-2021 quedó superado enseguida. La AIReF ya hablaba en su informe de 5 de noviembre de 2020 sobre las líneas fundamentales de presupuestos para 2021 de las Administraciones Públicas de un nuevo empeoramiento de las previsiones dirigido hacia los escenarios más pesimistas como consecuencia de la evolución de la pandemia. El consejo fiscal volvió a introducir tres posibles escenarios nuevos. Un escenario central y un escenario pesimista, realistas; y un escenario optimista que coincidía con el escenario previsto por el Gobierno: un escenario en el que los efectos de la pandemia remitían en los meses finales de 2020, se producía un incremento del consumo en Navidad y se eliminaban progresivamente las medidas de reducción de la movilidad. Es decir: un escenario inverosímil desde que fue planteado, que le servía a la AIReF para concluir que el crecimiento del PIB estimado por el Gobierno era coherente con sus previsiones. Con independencia de ese escenario optimista en línea con las estimaciones del Gobierno, la AIReF alertó en su informe de noviembre de un nuevo cambio de las previsiones de su escenario central. La AIReF preveía para el agregado un déficit del 11,6% del PIB para 2020 (frente al 11,3% del Plan Presupuestario y por debajo del margen previsto por la propia autoridad fiscal en julio entre el 11,9% y el 14,4% del PIB) y del 8% del PIB para 2021 (frente al 7,7% del Plan Presupuestario). Y para la deuda púbica, un nivel del 118,4% del PIB en 2020 (en línea con el 118,7% del proyecto de los PGE para 2021 y también con la previsión de su informe de 15 de julio) y del 116% en 2021 (inferior al 117,4% del proyecto de los PGE para 2021 y por debajo del margen estimado en su informe de julio entre el 118,7% y el 125,7%). Estas actualizaciones residían, según la AIReF, en la evolución de la pandemia y las nuevas medidas aprobadas y anunciadas por el Gobierno para hacer frente a la crisis sanitaria y económica. 265 Año 2021. Finalmente, los resultados en 2020 fueron un nivel de déficit del 11% del PIB y de deuda pública del 120 PIB417. Las previsiones de la AIReF para 2021 han vuelto a cambiar constantemente. En abril de 2021, la AIReF estimó para ese año un déficit del 7,6% del PIB y en julio de 2021 estimó que el déficit aumentaría hasta el 7,9% del PIB, en ambos casos por debajo del 8,4% del PIB previsto por el Gobierno a finales de abril en la Actualización del Programa Presupuestario 2021-2024. En octubre, la AIReF estimó un déficit del 7,7% del PIB y en noviembre del 7,3%418. Finalmente, el nivel déficit al cierre de 2021 fue del 6,9% del PIB419. En cuanto al endeudamiento, las previsiones de los informes de la AIReF de los meses de abril y julio se mantenían en un nivel de deuda del 118,7% del PIB para el año 2021, y finalmente, la deuda al cierre de ese año fue del 118,4% del PIB420. La conclusión es que la incertidumbre provocada por la evolución de la pandemia y por las medidas propuestas para la recuperación económica todavía no permite al consejo fiscal realizar su análisis y sus previsiones con un mínimo de rigor. Recomendaciones. La AIReF ha señalado que la composición estructural de la economía española no es la mejor para la recuperación económica: especialización en el sector turístico, segmentación y temporalidad laboral, falta de preparación para el teletrabajo y peso importante de las pymes en la demografía empresarial421. Por esto, el consejo fiscal instó al Gobierno a que, una vez sumergida España en la pandemia, activara la cláusula de escape, que permite, bajo circunstancias excepcionales, la suspensión de las reglas fiscales, y a que preparara una estrategia fiscal de recuperación a través de un plan de 417 Banco de España, Informe Anual 2020, 13 de mayo de 2021, p. 78. 418 AIReF, Informe sobre las líneas fundamentales de los presupuestos de las Administraciones Públicas 2022, 25 octubre 2021, p.7; AIReF, Comparecencia de la presidenta de la AIReF en la Comisión de Presupuestos del Senado, 30 de noviembre de 2021. 419 Banco de España, Informe Anual 2021, 18 de mayo de 2022, p. 93. 420 AIReF, Informe sobre los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas 2021, 8 de abril de 2021; AIReF, Informe complementario de evaluación individual de la ejecución presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2021 de las Administraciones Públicas, 15 de julio de 2021; Banco de España, Informe Anual 2021, 18 de mayo de 2022, p. 93. 421 Herrero Sánchez, Cristina, Gordo Mora, Esther y Fernández-Huertas Moraga, Ignacio, Comparecencia de la presidenta y los directores de las divisiones de análisis económico y análisis presupuestario de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 6 de mayo de 2020. 266 reequilibrio que garantizase la sostenibilidad de las finanzas públicas en el medio y largo plazo. En cuanto a las medidas tomadas por el Gobierno para hacer frente a la pandemia, la AIReF, ha realizado una serie de recomendaciones. La institución fiscal ha recomendado que se lleve a cabo un control exhaustivo de los pasivos contingentes que suponen algunas medidas para hacer frente a la pandemia –avales, garantías y aplazamientos tributarios-, que no se utilice la financiación temporal para introducir medidas que requieran una financiación permanente, que se haga un uso responsable del gasto sanitario previsto por el Gobierno, que se tenga en cuenta el riesgo de subidas de los tipos de interés y el incremento del gasto en pensiones asociado al envejecimiento de la población, y que el ingreso mínimo vital se estructure de una manera responsable -en tanto requiere una financiación estructural-422. Como conclusión de este apartado, puede afirmarse que la pandemia ha cambiado el contexto de una manera tan radical que, en principio, exige un replanteamiento completo del actual sistema de control presupuestario423. A pesar de ello, ni en el sistema español ni en el comunitario parece que vaya a cambiarse gran cosa424. Las instituciones comunitarias siguen apostando por el combinado de las reglas fiscales y los consejos 422 Herrero Sánchez, Cristina, Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante la Comisión de Presupuestos del Senado, 9 de diciembre de 2020. Sobre el ingreso mínimo vital: AIReF, Estudio: Los programas de rentas mínimas en España, 26 de junio de 2019; Herrero Sánchez, Cristina, Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 4 de junio de 2020. 423 Algunos autores, como Aranda Álvarez, reconocen que la crisis del covid-19 ha llevado tanto a la Unión Europea como a los Estados miembros a aplicar una política, consistente en la activación de políticas de fuerte gasto público, opuesta a la que aplicaron para hacer frente a la crisis económica de 2008, pero ponen en duda que esta crisis originada por la pandemia vaya a alterar de forma sustancial el marco económico- financiero de la Unión Europea y los Estados miembros. Cfr. Aranda Álvarez, Elviro, Los efectos de la crisis del covid-19 en el Derecho Constitucional Económico de la Unión Europea. Una oportunidad para repensar la relación entre estabilidad presupuestaria y gasto púbico, Marcial Pons – Fundación Manuel Giménez Abad, Madrid, 2021, p. 18. Comparto la incertidumbre respecto de si efectivamente las reformas que se realicen del marco económico- financiero existente entre la Unión y los Estados miembros serán o no sustanciales, sin embargo, creo que si las reformas no son sustanciales, el motivo no será la menor reacción que haya generado la crisis sino la ausencia de soluciones o la falta de acuerdo entre los Estados miembros para adoptarlas. 424 La presidenta de la AIReF tampoco cree que vaya a producirse un cambio significativo en el sistema de control presupuestario de la Unión Europea y ha indicado que todo parece apuntar a una solución de compromiso en el ámbito de la Unión, de modo que se mantendrá el mismo sistema normativo, pero se permitirán algunas diferenciaciones entre los Estados miembros en función del estado en el que se encuentren sus economías. Cfr. Herrero Sánchez, Cristina, “Hacia una estabilidad presupuestaria y una deuda sostenible”, Conferencia impartida dentro del ciclo presencial “El día después. La recuperación”, organizada por el Observatorio de Economía Global de la Escuela de Organización Industrial, 7 de octubre de 2021. 267 fiscales independientes. Naturalmente, en breve se modificará el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que a su vez dará lugar a una reforma de la Ley Orgánica 2/2012 (si se da el consenso parlamentario suficiente para aprobarla). Sobre los consejos fiscales no se prevé ninguna reforma por lo que, en principio, seguirán configurados como lo están actualmente y desempeñando las mismas funciones. Espero, al menos, que desde el derecho comunitario se refuerce su posición de algún modo que no sea demasiado intrusivo con la soberanía de los Estados miembros, mas vaticino que el camino será la creación progresiva de una red de consejos fiscales nacionales cada vez más dependiente del Consejo Fiscal Europeo integrado dentro de la Comisión Europea. M) Los fondos de la Unión y el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia de España Los fondos de la Unión. El 27 de mayo de 2020, la Comisión presentó para hacer frente a la pandemia una propuesta actualizada del marco presupuestario plurianual, a la que se añadía un instrumento extraordinario de refuerzo denominado NextGenerationUE. Con base en esta propuesta, el Consejo Europeo reunido de manera extraordinaria los días 17 a 21 de julio de 2020 acordó destinar 1,82 billones de euros a la recuperación de los Estados miembros de la crisis económica provocada por el Covid-19, con el fin de lograr al mismo tiempo una Unión Europea más ecológica, digital y resiliente425. Esos 1,82 billones de euros incluyen los fondos correspondientes al marco financiero plurianual 2021-2027 (presupuesto a largo plazo) -1,0743 billones de euros a precios de 2018- y los fondos correspondientes al denominado NextGenerationUE -750.000 millones de euros- 426. 425 Consejo Europeo, Reunión extraordinaria del Consejo Europeo (17, 18, 19, 20 y 21 de julio de 2020) – Conclusiones, Bruselas, 21 de julio de 2020. 426 El instrumento temporal de recuperación denominado NextGenerationEU, regulado en el Reglamento (UE) núm. 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 cuenta con 750.000 millones de euros (de los que más de dos tercios serán entregados a través de transferencias a los Estados miembros, atendiendo a los niveles de desempleo y los daños provocados por la pandemia) para reparar los daños económicos y sociales inmediatos causados por la pandemia, distribuidos a través de los siguientes programas o fondos: 1.- Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (672.500 millones de euros, 360.000 millones de euros en forma de préstamos y 312.500 millones de euros en forma de subvenciones); 2.- REACT-UE (47.500 millones de euros); 3.- Horizonte Europa (5.000 millones de euros); 4.- InvestEU (5.600 millones de euros); 5.- Desarrollo Rural (7.500 millones de euros); 6.- Fondos de Transición Justa (10.000 millones de euros); 7.- RescEU (1.900 millones de euros). (Vid. Artículo 2 del Reglamento (UE) núm. 2020/2094). 268 El programa principal al que están destinados los fondos de la Unión Europea es el Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia -regulado a través del Reglamento (UE) núm. 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021- que va a financiar los proyectos de reformas e inversiones hasta 2026 recogidos por los Estados miembros en los planes de recuperación y resiliencia que han tenido que presentar a las instituciones de la Unión para acceder a los fondos427. Cada Estado miembro ha elaborado un plan nacional de recuperación y resiliencia y lo ha presentado a las instituciones comunitarias antes del 30 de abril de 2021428. La Comisión ha evaluado su coherencia con las recomendaciones emitidas en el Semestre Europeo, así como la influencia en el crecimiento, el empleo y la resiliencia económica y social del Estado miembro y en las transiciones ecológica y digital (los planes deben dedicar un 37% de su contenido a temas relacionados con el clima y un 20 % a reformas digitales)429. 427 Estos planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros deben contener proyectos que contribuyan a) a la transición ecológica, b) a la transformación digital, c) al crecimiento inteligente, sostenible e integrador - que incluya la cohesión económica, el empleo, la productividad, la competitividad, la investigación, el desarrollo y la innovación, y un mercado interior que funcione correctamente con pymes sólidas-, d) a la cohesión social y territorial, e) a la salud y resiliencia económica, social e institucional y f) a las políticas para la próxima generación, la infancia y la juventud -como la educación y el desarrollo de capacidades- (artículo 3 del Reglamento (UE) núm. 2021/241). Los fondos del Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia han sido repartidos entre los Estados miembros en función del mayor o menor deterioro de su situación económica y social como consecuencia de la pandemia pero, para que éstos puedan recibir los fondos que les han sido asignados, es necesario que hayan elaborado unos planes nacionales de recuperación y resiliencia así como que ejecuten las inversiones y las reformas incluidas en sus planes. 428 Cuando el Consejo ha aprobado los planes nacionales de recuperación y resiliencia de los Estados miembros, éstos han recibido –si la han solicitado- una prefinanciación de un 13% del total del plan; recibiendo el resto a través de dos ingresos anuales, en función del cumplimiento de los objetivos fijados en su plan. De un lado, en lo que se refiere a la concesión de las subvenciones objeto del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (312.500 millones de euros a precios de 2018), un 70% de las mismas se compromete en 2021 y 2022, y el 30% restante a finales de 2023. Para el reparto de los años 2021 y 2022, la Comisión valora, de cada Estado miembro, la población, el PIB per cápita inverso y la tasa de desempleo de los cinco últimos años; y para el reparto de 2023, la caída del PIB real en 2020, la pérdida acumulada del PIB real durante 2020-2021, la población y el PIB per cápita inverso. De otro lado, los préstamos (360.000 millones de euros) están a disposición de los Estados miembros hasta finales de 2023 y, por regla general, el importe máximo de préstamos no superará el 6,8% de la renta nacional bruta en 2019 en precios corrientes de cada Estado miembro. (Vid. Artículos 11 a 15 del Reglamento (UE) núm. 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia). 429 Artículo 19 del Reglamento (UE) núm. 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. 269 Y, posteriormente, el Consejo ha aprobado por mayoría cualificada cada uno de los planes430. Para hacer frente a las importantes cifras de gasto público citadas, la Unión Europea prevé, además de las fuentes de ingresos tradicionales (derechos de aduana y contribuciones de los Estados miembros en función de la base de su IVA y de su renta nacional bruta), algunos recursos nuevos, como un nuevo impuesto sobre residuos no reciclados de envases de plástico. Como esto no es suficiente, la Unión también va a tener que endeudarse. La Comisión ya está emitiendo empréstitos y prevé seguir haciéndolo hasta el año 2026431. Del importe total recaudado hasta 2026, la Comisión destinará un importe máximo de 360.000 millones euros a precios de 2018, a préstamos, y un importe máximo de 390.000 millones de euros a precios de 2018, a sufragar gastos (ayuda no reembolsable). Antes de que finalice 2058, deben haberse extinguido todos los pasivos de la Unión432. Naturalmente, la Unión Europea establece una serie de condiciones para que los Estados miembros reciban estos fondos que, en definitiva, se refieren a la buena gobernanza económica. El artículo 10 del Reglamento (UE) núm. 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 enumera una extensa lista de supuestos en los que la Comisión puede proponer al Consejo la suspensión total o parcial de los compromisos 430 Artículo 20 del Reglamento (UE) núm. 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. 431 Para ello fue necesario que todos los Estados miembros ratificaran dicha decisión sobre los recursos propios. A través de la Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea y por el que se deroga la Decisión 2014/335/UE, Euratom, de 24 de septiembre de 2020, se incrementó el límite máximo de los recursos propios, es decir, el importe máximo de recursos que los Estados miembros pueden aportar anualmente para financiar el gasto de la Unión. El límite permitido aumentó del 1,2% al 1,4% de la suma de las rentas nacionales brutas de los 27 Estados miembros. En la misma decisión se autorizó excepcionalmente a la Comisión a contraer temporalmente empréstitos por un valor máximo de 750.000 millones de euros a precios de 2018 para hacer frente a la pandemia, y se incrementó el límite máximo de los recursos propios un 0,6%, de manera excepcional y temporal, para hacer frente a los pasivos derivados de los empréstitos hasta que se hayan extinguido. En todo caso, la decisión sobre los recursos propios debía ser ratificada por cada uno de las Estados miembros, de conformidad con sus respectivos textos constitucionales. En España, las Cortes Generales la ratificaron de acuerdo con el 94.1 CE. 432 Artículo 6 de la Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea y por el que se deroga la Decisión 2014/335/UE, Euratom, Bruselas, 24 de septiembre de 2020. 270 o los pagos a un Estado miembro que incumpla sus obligaciones para corregir el déficit público433; y dicha propuesta, en el caso de la suspensión de los compromisos, se considera adoptada por el Consejo a menos que éste decida, mediante un acto de ejecución, rechazarla por mayoría cualificada en el plazo de un mes a partir de la presentación de la propuesta de la Comisión (en el caso de la suspensión de pagos, se prevé que el Consejo adopte una decisión, mediante un acto de ejecución). Aranda Álvarez ha señalado al respecto que frente al modelo tecnócrata que venía imponiéndose hasta ahora a través de la cesión de la política monetaria al Banco Central Europeo y al Sistema Europeo de Bancos Centrales, el plan de recuperación de la crisis provocada por la pandemia anunciado por la Unión Europea «va a fortalecer con toda seguridad a la Comisión y el Consejo contribuyendo a crear un centro de decisión política que desarrolle una política fiscal que, al menos, complemente el poder monetario que en la actualidad tiene el Banco Central Europeo»434. No lo creo. Comparto con el citado autor –y con Stiglitz- que la cesión de la política monetaria al Banco Central Europeo le ha otorgado a éste un poder excesivo, y se ha creado un sistema de control sobre la política monetaria que se centra demasiado en la inflación y en el que, efectivamente, no queda claro quién decide, cuál es el proceso de toma de decisiones y ante quién se responde. 433 Los supuestos en los que la Comisión puede proponer al Consejo la suspensión de los compromisos y pagos, de conformidad con el artículo 10 del Reglamento (UE) núm. 2021/241 son los siguientes: «1.La Comisión presentará una propuesta al Consejo para suspender la totalidad o parte de los compromisos o pagos cuando el Consejo decida, de conformidad con el artículo 126, apartados 8 u 11, del TFUE, que un Estado miembro no ha tomado medidas efectivas para corregir su déficit excesivo, a menos que haya determinado la existencia de una recesión económica grave en el conjunto de la Unión en el sentido del artículo 3, apartado 5, y el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1467/97 del Consejo(25). 2.La Comisión podrá proponer al Consejo la suspensión total o parcial de los compromisos o los pagos en relación con cualquiera de los supuestos siguientes: a) cuando el Consejo adopte dos recomendaciones sucesivas en el marco del mismo procedimiento de desequilibrio excesivo de conformidad con el artículo 8, apartado 3, del Reglamento (UE) n.o 1176/2011, basándose en que el Estado miembro ha presentado un plan de acción correctora insuficiente; b) cuando el Consejo adopte dos decisiones sucesivas en el marco del mismo procedimiento de desequilibrio excesivo de conformidad con el artículo 10, apartado 4, del Reglamento (UE) n.o 1176/2011, en las que constate el incumplimiento del Estado miembro basándose en que este no ha tomado las medidas correctoras recomendadas; c) cuando la Comisión llegue a la conclusión de que el Estado miembro no ha tomado medidas con arreglo al Reglamento (CE) n.o 332/2002 y, en consecuencia, decida no autorizar el desembolso de la asistencia financiera concedida a ese Estado miembro; d) cuando el Consejo decida que un Estado miembro no cumple el programa de ajuste macroeconómico a que se refiere el artículo 7 del Reglamento (UE) n.o 472/2013, o las medidas exigidas en una decisión del Consejo adoptada de conformidad con el artículo 136, apartado 1, del TFUE». 434 Aranda Álvarez, Elviro, Los efectos de la crisis del covid-19 en el Derecho Constitucional Económico de la Unión Europea. Una oportunidad para repensar la relación entre estabilidad presupuestaria y gasto púbico, ob. cit., p. 83. 271 Pero no puedo compartir la tesis de que el nuevo plan de recuperación europeo servirá de contrapeso por conceder a la Comisión y al Consejo de la Unión el control sobre los fondos entregados a los Estados miembros. Las decisiones en esta materia siempre han sido decisiones políticas, bien tomadas por los gobiernos de los Estados miembros, bien por las instituciones de la Unión. Por lo tanto, no cambiará la dirección de la política monetaria, y tampoco la de la política fiscal, y si ésta cambia lo hará en la misma línea en la que lo ha hecho en los últimos tiempos: las instituciones comunitarias tendrán un mayor control sobre la política fiscal en detrimento de los gobiernos de los Estados miembros435. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España. La economía española ha sido una de las economías más afectadas por la pandemia en Europa debido a las extremas medidas de confinamiento y a determinadas características estructurales de la economía española (por ejemplo, la importancia de las pymes y del sector turístico), la recuperación desigual por sectores y Comunidades Autónomas y el impacto desigual en los distintos grupos de población. Por eso, España será, a priori, uno de los países que recibirá más fondos de la Unión Europea. En España se ha aprobado el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, y el Gobierno del Estado remitió el 27 de abril de 2021 a las instituciones comunitarias su Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. El Gobierno ha estimado que España recibirá más de 140.000 millones de euros en forma de transferencias y préstamos para el periodo 2021-2026436. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia se ha centrado en la primera fase en la que el Gobierno 435 Idem. Citado por el propio Aranda Álvarez: Stiglitz, Joseph E., El euro. Cómo la moneda común amenaza el futuro de Europa, Taurus, Madrid, 2016, p. 182. 436 Gobierno de España, Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, 27 de abril de 2021, p. 22. Lo mismo expresa el Preámbulo del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, p. 6. El Gobierno ha estimado también que el impacto que tendrá la recepción de estos fondos será de un incremento de un 2,6% del crecimiento anual del PIB durante el período 2021-2023 y, en el largo plazo (2030), el crecimiento potencial de la economía española podría situarse entre un 0,4% y un 0,5% por encima del proyectado en ausencia del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (Vid. AIReF, Informe sobre las líneas fundamentales de presupuestos de las Administraciones Públicas 2021, 5 de noviembre de 2020, p.43). 272 prevé que España recibirá de la Unión Europea unos 70.000 millones de euros en trasferencias entre 2021 y 2023 (59.168 millones de euros del Mecanismo de Reconstrucción y Resiliencia, y 12.436 millones de euros del programa REACT-EU)437. Está centrado en los cuatro ámbitos en los que el Gobierno ha centrado su estrategia de política económica desde mediados de 2018: la transición ecológica, la transformación digital, la igualdad de género y la cohesión social y territorial; y dentro de estos cuatro ámbitos, España va a llevar a cabo inversiones y reformas que permitan el cumplimiento de las recomendaciones de las instituciones de la Unión Europea438. Finalmente, el plan hace referencia a las facultades de control sobre su ejecución y sobre sus resultados y establece, de un lado, un control parlamentario periódico a través de la Comisión Mixta Congreso-Senado para la Unión Europea y, de otro lado, un seguimiento y evaluación de la ejecución por la Comisión Europea439. Incertidumbre por las cantidades que se recibirán finalmente. España va a recibir enormes cantidades de dinero de la Unión Europea en los próximos años, hasta 140.000 millones de euros entre transferencias (ayudas no reembolsables) y préstamos. No se sabe todavía qué cantidad va a recibir nuestro país en transferencias, aunque sí se sabe cuál es el importe máximo que va a recibir (69.528 millones de euros con cargo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y 12.400 millones de euros del programa REACT-EU). Que España reciba finalmente más o menos fondos va a depender de la idoneidad de su Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y de su posterior ejecución. Si el plan no se adecúa a las exigencias de la Unión Europea o, adecuándose, España no cumple 437 Aunque el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia se centra en las inversiones y reformas previstas para la primera fase de implementación del Mecanismo y en las transferencias esperadas en el periodo 2021-2023, a partir de 2022 se sumarán 70.000 millones de euros en forma de créditos. Además, a los fondos provenientes del Mecanismo de Reconstrucción y Resiliencia y del programa REACT-EU, se sumarán los fondos que España recibirá con cargo al presupuesto de la Unión, en el Marco Financiero Plurianual 2021-2027. 438 Especialmente, las Recomendaciones Específicas (CSR) de la zona euro para 2021 (recomendaciones de política económica para la zona euro para el periodo 2021, aprobadas por el Consejo con fecha 25 de enero de 2021), las Recomendaciones Específicas (CSR) para España en el marco del Semestre Europeo en 2019 y 2020, y las iniciativas emblemáticas de la Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible 2021. Cfr. Gobierno de España, Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, 27 de abril de 2021, pp. 82-93. 439 Gobierno de España, Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, 27 de abril de 2021, p.192; Artículos 29 a 32 del Reglamento (UE) núm. 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. 273 con los proyectos incluidos en él, nuestro país verá reducido el importe de los fondos recibidos de la Unión. Por eso, se ha tratado de simplificar y agilizar los procedimientos de contratación pública a través del Real Decreto-Ley 36/2020 de 30 de diciembre. Está por ver cómo ejecutan el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia las Administraciones Públicas, pero debería evitarse un nuevo fracaso como el que fue el Plan E implantado en España en 2009. El coste de recibir los fondos. Por supuesto, la recepción de los fondos europeos por España no es gratuita. Las ayudas que va a recibir España no tendrán que ser devueltas, pero eso no quiere decir que no tengan un coste en términos de información y supervisión (los desembolsos van a estar condicionados al cumplimiento del plan). España tendrá que invertir las cantidades que reciba en atender las recomendaciones que le fueron emitidas por las instituciones de la Unión en el Semestre Europeo y, sobre todo, tendrá que cumplir la normativa fiscal comunitaria y reducir su nivel de déficit de conformidad con la misma, so pena de no llegar a recibir los fondos esperados. La ausencia de referencias a la AIReF. En el Real Decreto-Ley 36/2020 de 30 de diciembre no se hace ninguna referencia a la AIReF. Este real decreto-ley deja la responsabilidad de la ejecución de los fondos europeos al Ministerio de Hacienda y su control y seguimiento a la Intervención General de la Administración del Estado. Lógicamente, pese a la ausencia de mención por el citado real decreto-ley al consejo fiscal español, éste debe supervisar y analizar cómo la gestión y ejecución de los fondos europeos que lleve a cabo el Gobierno de España afecta a la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de nuestro país440. Para llevar a cabo sus funciones, será esencial que el Gobierno, y también el resto de Administraciones Públicas, sean transparentes y faciliten a la AIReF la información necesaria para que pueda analizar la situación fiscal y presupuestaria presente y futura de las finanzas públicas españolas. No hubiera estado de más que se hubiera elaborado un memorando de información específico 440 La presidenta de la AIReF ha confirmado que, aunque no esté previsto en la normativa, el consejo fiscal supervisa la ejecución de los fondos porque de manera inevitable repercute en su actividad: afecta a las previsiones macroeconómicas, a los escenarios fiscales y a la sostenibilidad financiera. Cfr. Herrero Sánchez, Cristina, Comparecencia ante la Comisión de la Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral en España del Consejo Económico y Social (CES), 3 de febrero de 2022. 274 para el intercambio de información atinente a la ejecución de los fondos recibidos de la Unión Europea. Hasta el momento, la AIReF ha recomendado al Gobierno de España que aproveche los fondos europeos de la Unión para planificar una senda a medio plazo que tenga como fin la sostenibilidad de las finanzas españolas (el plan de reequilibrio al que la LOEPSF obliga y todavía no se ha elaborado). Ha alertado la AIReF del error que puede suponer pensar que estos fondos no tienen coste para España, augurando que será objeto de devolución en el futuro a través de las aportaciones que España tenga que hacer al presupuesto de la Unión. Y también ha prevenido de los riesgos que puede tener hacer un mal uso de estos fondos, recomendando que, de existir exceso de fondos si la evolución de la pandemia es finalmente más positiva de lo esperado, este exceso no se emplee para la financiación de medidas que no tengan carácter temporal y que puedan suponer un problema en las cuentas de las Administraciones Públicas en términos estructurales, en la medida en que no cuenten también con una financiación estructural441. Finalmente, la AIReF estimó en diciembre de 2020 que el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia tendría un impacto de 2,7 puntos en el crecimiento del PIB en 2021 en línea con las previsiones del Gobierno, y que el desfase temporal entre ejecución del gasto y reembolso de los proyectos no afectaría a la sostenibilidad de las finanzas públicas. El 7 de abril de 2022 ha comunicado que «estima que el impacto macroeconómico del PRTR fue prácticamente nulo en 2021, -frente a una estimación inicial de impacto de 2,7 pp-, dados los retrasos en la ejecución efectiva de los proyectos»442. En términos generales, la AIReF ha advertido de que el ritmo de ejecución del plan está resultando muy inferior al previsto inicialmente y de que, por lo tanto, el impacto del plan será menor al inicialmente previsto, señalando que el contexto económico hace que resulte muy difícil su cuantificación443. 441 Herrero Sánchez, Cristina, Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante la Comisión de Presupuestos del Senado, 9 de diciembre de 2020. 442 AIReF, Informe sobre los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas 2022, 7 de abril de 2022, p. 22. 443 Herrero Sánchez, Cristina, Intervención en el foro ‘Líderes en Directo’, organizado por el Consejo General de Economistas, 15 de marzo de 2022. La AIReF ya llevaba tiempo advirtiendo de posibles riesgos como el retraso en la puesta en marcha de los proyectos, la falta de agilidad que no permita agotar todo el gasto previsto en los Presupuestos Generales 275 Desde mi punto de vista, con la confianza en que cuantas menos funciones tenga la AIReF mejor será su funcionamiento y más reforzada estará su independencia, creo que el papel que el consejo fiscal español ha desempeñado y va a desempeñar con ocasión de los fondos europeos es correcto. En otras palabras, me parece adecuado que la AIReF no intervenga en modo alguno en el procedimiento previsto para la presentación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y que ni siquiera sea mencionado en el Real Decreto-Ley 36/2020 de 30 de diciembre. Se da por hecho, a mi juicio, que la AIReF tendrá en cuenta los fondos europeos que reciba España dentro de su función supervisora, a la hora de elaborar sus informes sobre la situación y la política fiscal española. Sin embargo, creo que, según está evolucionando la AIReF, adquiriendo cada vez funciones de evaluación sobre aspectos más concretos relacionados con la estabilidad presupuestaria, lo coherente sería que el consejo fiscal español tuviera un papel importante en el proceso para la recepción de los fondos comunitarios, por ejemplo, a través de un informe preceptivo previo –vinculante o no- al Plan Recuperación, Transformación y Resiliencia. Si la AIReF ha evaluado en el marco del spending review, verbigracia, el gasto público destinado en España a farmacia o a infraestructuras de transporte, no veo por qué la AIReF no va a evaluar el plan presentado por el Gobierno de España a las instituciones de la Unión Europea para recibir una ayuda económica histórica y esencial para que nuestro país se recupere de la crisis económica provocada por la pandemia. del Estado, la incertidumbre sobre la nueva normativa que se apruebe y la posibilidad de que algunos proyectos no lleguen a materializarse. Vid. Herrero Sánchez, Cristina, Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante la Comisión de Presupuestos del Senado, 9 de diciembre de 2020. 276 CAPÍTULO SEXTO - EVOLUCIÓN Y PROSPECTIVA DEL SISTEMA DE CONTROL PRESUPUESTARIO La regulación presupuestaria de la Unión Europea adquirió un papel importante tras la crisis económica de 2008, cuando se puso de manifiesto que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento es débil y no sirve para controlar las finanzas de los Estados miembros. Con las reformas de 2011 y 2013, las instituciones de la Unión Europea trataron de fortalecer las reglas fiscales a través de un refuerzo de la vertiente preventiva que supone que aquellos Estados miembros que no mantengan un ritmo adecuado hacia el objetivo de medio plazo (MTO) pueden ser sancionados. Esto, sin perjuicio de que también siga vigente la vertiente correctiva, exigiendo a los Estados miembros un nivel máximo de déficit del 3% del PIB y de deuda del 60% del PIB. Y a lo anterior, se suman nuevas restricciones sobre el crecimiento del gasto público a través de la regla de gasto, que sólo permite que los Estados miembros lo incrementen si ese aumento es compensado por el lado de los ingresos, y la fijación de un ritmo de convergencia para que cada Estado miembro alcance el nivel de deuda del 60% del PIB. En lo que se refiere a la supervisión y coordinación de las políticas fiscales entre las instituciones comunitarias y los Estados miembros, se ha producido un reforzamiento. De un lado, en el marco del semestre europeo, con la presentación por cada Estado de una Actualización del Programa de Estabilidad que incluye sus previsiones macroeconómicas y fiscales para el año en curso y los tres años siguientes. Y de otro lado, en el marco del otoño europeo, con la presentación por cada Estado en octubre del Plan Presupuestario. A nivel institucional, se han creado los consejos fiscales independientes para reforzar el control del cumplimiento por los Estados miembros de las reglas fiscales, nacionales y comunitarias. Se han creado más con una visión de sostenibilidad, en el largo plazo, de las finanzas públicas que para el cumplimiento estricto de las reglas fiscales en el corto plazo. Fueron introducidos en el ordenamiento jurídico comunitario a través de la Directiva 2011/85/UE, se establecieron unos principios comunes a todos ellos a través del fiscal compact de 2012 y, finalmente, se han definido y se han establecido sus requisitos y funciones en el Reglamento (UE) núm. 473/2013. En la actualidad todos los Estados miembros tienen -al menos- un consejo fiscal, excepto Polonia. 277 El objetivo de la creación de los consejos fiscales es reducir la discrecionalidad de los gobiernos. En el pasado existió una tendencia a la financiación del déficit público a través de la inflación (la monetización de la financiación del déficit público) y esta tendencia fue reducida delegando la política monetaria en los bancos centrales (la prohibición de la monetización de la financiación del déficit público). La tendencia en los últimos años de los Estados miembros ha sido endeudarse excesivamente para financiar el déficit. Sin embargo, como existen más dificultades para delegar la política fiscal que para delegar la política monetaria, se ha optado por la creación de los consejos fiscales como supervisores independientes que velen por el realismo, la transparencia y la visión a largo plazo de las previsiones de los gobiernos. Cuando todo esto estaba en marcha, la pandemia ha roto los planes. Tanto la Unión Europea como la mayoría de los Estados miembros –incluida España- han activado la cláusula de escape que ha dejado en suspenso la aplicación de las reglas y los objetivos fiscales. Antes de la pandemia ya se estaba planteando una reforma del marco normativo fiscal de la Unión, sin embargo, esta reforma no llegó a tramitarse por la crisis del Covid- 19. Con todo, parece que uno de los aspectos clave de la nueva regulación normativa comunitaria para hacer frente a la crisis de la pandemia es el reforzamiento del papel de los consejos fiscales. La AIReF ha instado a los partidos políticos españoles a que modifiquen la Ley Orgánica 2/2012 para que deje de ser una norma desfasada que no se aplica en muchos aspectos. En especial, la AIReF ha recomendado que se simplifiquen las reglas fiscales, que se jerarquicen los objetivos a nivel territorial, que se reformen conjuntamente los sistemas de financiación autonómica y local adecuando la financiación de cada Administración a sus competencias, que se aborde el problema de sostenibilidad de la deuda de determinadas Administraciones y que se reformen tanto los mecanismos de fijación de los objetivos fiscales como el diseño de los planes de reequilibrio y de las medidas correctivas, dotando a los procedimientos de gradualismo y orientación a medio plazo, al mismo tiempo que se potencian los mecanismos de carácter preventivo444. 444 Escrivá, José Luis, Conferencia-desayuno organizada por Nueva Economía Fórum, 15 de enero de 2019. 278 La Ley Orgánica 2/2012 no ha cumplido su misión y ya no parece que vaya a cumplirla, por lo que se hace necesaria una reforma sustancial en la que deberán abordarse todos los aspectos que ha puesto de manifiesto el consejo fiscal español. No obstante, la inestabilidad que ha generado la pandemia y la incertidumbre sobre las reformas que se llevarán a cabo en el ordenamiento jurídico comunitario llevan a pensar que lo más prudente es esperar para ver hacia dónde se mueve la Unión antes de aventurarse con la tramitación de cualquier reforma. 6.1. El brazo correctivo del PEC y el Procedimiento de Déficit Excesivo contra España desde 2009 hasta 2019 En el año 2009, la Comisión Europea puso en marcha un Procedimiento de Déficit Excesivo contra España de conformidad con el artículo 104 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea445. La Comisión puede poner en marcha un Procedimiento de Déficit Excesivo cuando un Estado miembro a) supera o está en riesgo de superar el umbral de déficit del 3% del PIB, o b) supera un nivel de deuda pública del 60% del PIB y no lo disminuye a un ritmo satisfactorio -la brecha entre su nivel de deuda y la referencia del 60 % no se reduce en una vigésima parte anualmente, en promedio durante tres años-. Pues bien, la Comisión Europea inició un Procedimiento de Déficit Excesivo contra España en 2009 porque, sumergido en una severa recesión económica, el déficit alcanzado por nuestro país en 2008 había sido del 3,4% del PIB, superior al umbral del 3% del PIB, y la previsión era que el nivel de déficit se incrementara en 2009 y 2010. La deuda pública sin embargo todavía no alcanzaba en 2008 el 40% del PIB, muy por debajo del nivel del 60% del PIB446. 445 El artículo 104 TCE se corresponde con la versión del TCE vigente en el momento en el que se inició el PDE contra España, la versión consolidada a través del Tratado de Ámsterdam. En la versión original del Tratado se correspondería con el artículo 104 C TCE y en la actual, con el artículo 126 TFUE. 446 Comisión Europea, SEC (2009) 198 final, Report from the Commission. Spain. Report prepared in accordance with Article 104(3) of the Treaty, Bruselas, 18 de febrero de 2009; Comisión Europea, SEC(2009) 560 final, Commission Opinion on the existence of an excessive deficit in Spain, Bruselas, 24 de marzo de 2009; Comisión Europea, SEC(2009) 562 final, Recommendation for a Council recommendation to spain with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit, Bruselas, 24 de marzo de 2009; Comisión Europea, SEC(2009) 561 final, Recommendation for a Council decision on the existence of an excessive deficit in Spain, Bruselas, 24 de marzo de 2009 . 279 El Consejo, atendiendo a la recomendación de la Comisión Europea y oída España, decidió el 27 de abril de 2009 la existencia de un déficit excesivo en España447. La Comisión y el Consejo consideraron que España debería poner fin a la situación de déficit excesivo en 2013. A partir de ahí se sucedieron los incumplimientos de España de los objetivos marcados por la Unión, y también las recomendaciones de las instituciones comunitarias modificando los objetivos y ampliando el plazo previsto para que España redujese su déficit y saliera del Procedimiento de Déficit Excesivo. Primero, el Consejo modificó el plazo para corregir el déficit hasta el año 2014, fijando un objetivo del 6,3% del PIB en 2012, del 4,5% del PIB en 2013 y del 2,8% del PIB en 2014448. Después, en 2013, el Consejo volvió a ampliar el plazo hasta 2016 y fijó unos nuevos objetivos de déficit: 6,5 % del PIB en 2013, 5,8 % del PIB en 2014, 4,2 % del PIB en 2015 y 2,8 % del PIB en 2016449. Y lo mismo en 2016: el Consejo amplió el plazo para que España corrigiera su déficit excesivo hasta el año 2018, exigiendo a nuestro país un nivel de déficit en 2016 del 4,6% del PIB, en 2017 del 3,1% y en 2018 del 2,2%450. La situación de España dentro del Procedimiento de Déficit Excesivo llegó al punto de que en el año 2016, el Consejo, con base en una recomendación de la Comisión, declaró 447 Consejo de la Unión Europea, Decisión del Consejo (2009/417/CE) sobre la existencia de un déficit excesivo en España, Luxemburgo, 27 de abril de 2009; Consejo de la Unión Europea, Council recommendation to Spain of with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit, Bruselas, 6 de abril de 2009. 448 Comisión Europea, COM(2010) 329 final, Communication from the Commission to the Council. Assessment of the action taken by Belgium, the Czech Republic, Germany, Ireland, Spain, France, Italy, the Netherlands, Austria, Portugal, Slovenia and Slovakia in response to the Council Recommendations of 2 December 2009 with a view to bringing an end to the situation of excessive government deficit, Bruselas, 15 de junio de 2010. 449 Consejo de la Unión Europea, Recomendación del Consejo de 21 de junio de 2013 encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo de España (2013/C 180/02), Luxemburgo, 21 de junio de 2013, considerando (17). 450 Comisión Europea, Recomendación de Decisión del Consejo por la que se formula una advertencia a España para que adopte medidas dirigidas a la reducción del déficit que se considera necesaria para poner remedio a la situación de déficit excesivo, Bruselas, 27 de julio de 2016; Comisión Europea, SWD(2016) 263 final, Commission staff working document. Analysis by the Commission services of the budgetary situation in Spain following the adoption of the Council recommendation to Spain of 21 June 2013 with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit and the Council Decision of 12 July 2016 establishing that no effective action has been taken by Spain in response to the Council Recommendation of 21 June 2013. Accompanying the document Recommendation for a Council Decision giving notice to Spain to take measures for the deficit reduction judged necessary in order to remedy the situation of excessive deficit, Bruselas, 27 de julio de 2016; Consejo de la Unión Europea, Council Decision (EU) 2017/984 of 8 August 2016 giving notice to Spain to take measures for the deficit reduction judged necessary in order to remedy the situation of excessive deficit, Bruselas, 8 de agosto de 2016. 280 que España no había tomado medidas eficaces para seguir la recomendación del Consejo de 21 de junio de 2013 y, por lo tanto, de conformidad con el artículo 6.1 del Reglamento (UE) núm. 1173/2011, procedía sancionar a nuestro país con una multa equivalente al 0,2% del PIB correspondiente al ejercicio precedente451. Finalmente, no se llegó a imponer la multa a España. Como es la Comisión la que debe recomendar al Consejo la imposición de esta sanción y el artículo 6.4 del mismo reglamento permite que la Comisión cancele la multa cuando un Estado miembro lo solicite de forma motivada, España solicitó a la Comisión el 13 de julio de 2016, que cancelara la multa, citando todos los esfuerzos que había realizado hasta el momento en materia presupuestaria. La Comisión recomendó al Consejo anular la multa y éste la canceló el 9 de agosto452. Apenas tuvo consecuencias para España, que sólo tuvo que incluir en su Plan Presupuestario para 2017 de 14 de octubre de 2016 un informe de acción efectiva con las 451 Consejo de la Unión Europea, Council Decision (EU) 2016/1222 of 12 July 2016 establishing that no effective action has been taken by Spain in response to the Council recommendation of 21 June 2013, Bruselas, 12 de julio de 2016. 452 España recordó «sus importantes logros en la aplicación de un programa de reforma de amplio alcance, a pesar de un contexto económico muy difícil, que resultó ser decisivo para apoyar el fuerte repunte de la actividad económica y la creación de empleo, así como la corrección de los desequilibrios acumulados». Asimismo, España destacó «el importante esfuerzo presupuestario realizado tras la crisis y el impacto negativo de la baja o incluso negativa inflación sobre el proceso de ajuste presupuestario y la economía en su conjunto». España también adujo «cuestiones metodológicas, en relación con la supuesta incapacidad de la metodología actual de evaluación del cumplimiento del PEC para tener en cuenta la inflación negativa inesperada o medir con precisión el crecimiento del PIB potencial español». Y, por último, España señaló las medidas adoptadas para reducir el déficit en 2016 y el compromiso de corregir el déficit excesivo en 2017. Cfr. Comisión Europea, COM(2016) 517 final, Recomendación de Decisión de ejecución del Consejo por la que se impone una multa a España por no haber adoptado medidas efectivas para corregir su déficit excesivo, Bruselas, 27 de julio de 2016, considerando (9). La AIReF, por su parte, alertó en su informe de cumplimiento esperado de los objetivos de 19 de julio de 2016 de la incertidumbre sobre la aplicación y los efectos de las medidas propuestas por el Gobierno de España en el documento de alegaciones de 13 de julio a través de las cuales pretendía “mejorar la recaudación del Impuesto sobre Sociedades en 6.000 millones de euros y obtener 1.000 millones adicionales de la lucha contra el fraude”. Cfr. AIReF, Informe de cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2016 de las Administraciones Públicas, 19 de julio de 2016, p.58. Finalmente, la Comisión recomendó la cancelación de la sanción y el Gobierno la anuló el 9 de agosto de 2016. (Vid. Comisión Europea, COM(2016) 517 final, Recomendación de Decisión de ejecución del Consejo por la que se impone una multa a España por no haber adoptado medidas efectivas para corregir su déficit excesivo, Bruselas, 27 de julio de 2016, considerando (17); Consejo de la Unión Europea, Council Implementing Decision (EU) 2017/2351 of 9 August 2016 on imposing a fine on Spain for failure to take effective action to address an excessive deficit, 9 de agosto de 2016). 281 medidas exigidas por el Consejo, sobre el que la Comisión entendió en noviembre que incluía dichas medidas453. Hasta 2019, España fue notificando a la Comisión (Eurostat), de conformidad con el artículo 3 del Reglamento (CE) núm. 479/2009, los déficits públicos previstos y reales y los niveles de deuda pública previstos y reales dos veces al año, la primera antes del 1 de abril del año en curso y la segunda antes del 1 de octubre454. Los datos de España evolucionaron positivamente desde el año 2016. El nivel de déficit público obtenido por nuestro país en 2016 fue del 4,3%, en 2017 fue del 3% y en 2018 del 2,5%; y el nivel de deuda pública fue del 99,2% del PIB en 2016, del 98,6% en 2017 y del 97,6% en 2018. En vistas de la evolución favorable de los datos, el 5 de junio de 2019 la Comisión Europea recomendó al Consejo el cierre del procedimiento de déficit excesivo abierto a España en el año 2009, y de esta manera procedió el Consejo, emitiendo el día 14 de junio de 2019 una decisión que derogaba la Decisión del Consejo (2009/417/CE) sobre la existencia de un déficit excesivo en España de 27 de abril de 2009455. La aplicación del Procedimiento de Déficit Excesivo a España fue poco seria. España incumplió los objetivos de déficit continuamente y no mejoró su situación hasta que cambió el ciclo económico. Tardó diez años en salir del Procedimiento de Déficit Excesivo y apenas realizó esfuerzo estructural. Desde las instituciones comunitarias se anunciaba constantemente que España seguía las recomendaciones y aun así la situación económica española evolucionaba de forma negativa. No se entiende por qué, a pesar de ello, el Consejo daba una y otra vez a España las mismas recomendaciones: la fijación de una estrategia presupuestaria a medio plazo, el cumplimiento de la Ley Orgánica 2/2012 453 Comisión Europea, COM(2016) 901 final, Comunicación de la Comisión. Evaluación de las medidas adoptadas por España y Portugal en respuesta a las Decisiones del Consejo de 8 de agosto de 2016 por las que se formulaban sendas advertencias por las que se instaba a la adopción de medidas encaminadas a la reducción del déficit considerada necesaria para poner remedio a la situación de déficit excesivo, Bruselas, 16 de noviembre de 2016. 454 Reglamento (CE) núm. 479/2009 del Consejo de 25 de mayo de 2009 relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. 455 Comisión Europea, COM(2019) 543 final, Recommendation for a Council Decision abrogating Decision 2009/417/EC on the existence of an excessive deficit in Spain, Bruselas, 5 de junio de 2019; Consejo de la Unión Europea, Council Decision (EU) 2019/1001 of 14 June 2019 abrogating Decision 2009/417/EC on the existence of an excessive deficit in Spain, Luxemburgo, 14 de junio de 2019. 282 en sus estrictos términos, la estricta supervisión de las finanzas públicas a los niveles autonómico y local, la creación de un consejo fiscal independiente, la eliminación de los atrasos comerciales del sector público que acumulan deuda comercial, la simplificación y mejora de la eficiencia del sistema tributario y la lucha contra la economía sumergida456. Algo falla en el sistema de control fiscal del Procedimiento de Déficit Excesivo cuando el Consejo dice que España cumple las recomendaciones pero, a pesar de ello, su situación fiscal no mejora. O no es cierto que efectivamente España cumple las recomendaciones que recibe de las instituciones de la Unión (una cosa es incluirlas en los informes remitidos a la Unión y otra ejecutarlas), o las recomendaciones de la Unión no son adecuadas. Lo que lleva a un problema heredado del sistema sancionatorio establecido en el Reglamento (CE) núm. 1467/97. El artículo 6.1 del Reglamento (UE) núm. 1173/2011 prevé que «si el Consejo, de conformidad con el artículo 126, apartado 8, del TFUE, decide que un Estado miembro no ha adoptado medidas efectivas para corregir su déficit excesivo, la Comisión, en el plazo de veinte días a partir de dicha decisión, recomendará al Consejo que imponga, en virtud de una nueva decisión, una multa al Estado miembro equivalente al 0,2 % del PIB del Estado miembro correspondiente al ejercicio precedente». Es decir: no se sanciona el incumplimiento de los objetivos sino la falta de seguimiento de las recomendaciones del Consejo, lo que evidentemente puede dar lugar a una situación en la que un Estado persevere en su incumplimiento de los objetivos fiscales sin que, cumpliendo unas recomendaciones del Consejo que son no adecuadas, pueda ser sancionado. Y me temo que esta posibilidad no está muy alejada de lo ocurrido en España entre los años 2009 y 2019, porque nuestro país pasó diez años sin hacer ningún esfuerzo estructural y no fue sancionado. 456 Comisión Europea, SWD/2012/0215 final, Commission staff working document. Analysis by the Commission services of the budgetary situation in Spain following the adoption of the Council recommendation to Spain of 2 December 2009 with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit. Accompanying the document. Recommendation for a Council recommendation with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit in Spain, Bruselas, 6 de julio de 2012; Comisión Europea, COM/2012/0397 final, Recommendation for a Council recommendation with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit in Spain, Bruselas, 6 de julio de 2012; Consejo de la Unión Europea, Council recommendation with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit in Spain, Bruselas, 9 de julio de 2012. 283 6.2. El brazo preventivo del PEC. La terminación del Procedimiento de Déficit Excesivo en 2019 El nivel de déficit de 2018 fue del 2,5% el PIB, inferior al 3% establecido como límite para mantener el Procedimiento de Déficit Excesivo, y no se preveía que en los próximos años su evolución fuera a ser más desfavorable. En esa situación procedía que España saliera, después de diez años, del Procedimiento de Déficit Excesivo, y el Consejo de la Unión Europea derogó la decisión de 2009. Cuando España dejó de estar sometida a un Procedimiento de Déficit Excesivo, se le comenzó a aplicar directamente el brazo preventivo del PEC, más exigente en términos de esfuerzo fiscal porque la valoración de los requisitos de consolidación se calcula en términos netos del ciclo económico. En la práctica, la Comisión y el Consejo son conscientes de las limitaciones para determinar la consolidación fiscal en términos estructurales. La AIReF ha puesto de manifiesto en algunas ocasiones que la metodología utilizada por la Comisión para calcular el esfuerzo en términos estructurales consiste en descontar el impacto del ciclo económico y de las medidas no recurrentes del déficit nominal, y que la dificultad de medición hace que esta metodología esté sometida a una gran incertidumbre457. Es por esto por lo que la Comisión y el Consejo permiten un cierto grado de flexibilidad con unos márgenes de desviación del 0,5% del PIB en un año o del 0,25% del PIB en dos años consecutivos. En cuanto a la tasa de referencia del gasto fijada para la convergencia hacia el objetivo de medio plazo, su cálculo tiene en cuenta la distancia del conjunto de Administraciones Públicas respecto del objetivo de medio plazo, su posición fiscal y su nivel de endeudamiento, y esto hace que la regla de gasto europea sea más restrictiva que la nacional. Como sanciones, la vertiente preventiva del PEC prevé que si un Estado miembro no sigue la senda de convergencia hacia su objetivo de medio plazo en los términos 457 Por ejemplo, la AIReF hace mención a la incertidumbre del cálculo de la Comisión del esfuerzo estructural de consolidación fiscal en su informe sobre los proyectos y las líneas fundamentales de presupuestos de las Administraciones Públicas para 2019 de 28 enero 2019, pp.75-81. 284 expuestos, puede ser sancionado con un depósito remunerado del 0,2% del PIB (previo Procedimiento de Desviación Significativa Observada). Y si un Estado miembro no cumple el esfuerzo estructural lineal exigido por la Comisión para alcanzar su objetivo de deuda, su incumplimiento puede dar lugar a la apertura de un nuevo Procedimiento de Déficit Excesivo. Dada la complejidad de los cálculos, el Consejo de la Unión Europea emite cada año unas recomendaciones sobre los citados indicadores para el año siguiente. La primera recomendación a España, emitida el 13 de julio de 2018 de conformidad con el artículo 121.2 TFUE, fue que adoptase medidas en 2018 y 2019 para garantizar un ajuste anual del déficit, en términos estructurales, del 0,65 % del PIB, de modo que la tasa máxima de crecimiento del gasto computable del conjunto de las Administraciones Públicas sería del 0,6 % en 2019 y del 0,9% en 2020458. Entonces ya se pudo observar que España incumpliría, superando ampliamente los límites fijados por la Comisión, tanto en el esfuerzo estructural para reducir el déficit como en la evolución del gasto y de la deuda. La AIReF anunció ese incumplimiento en su informe sobre el proyecto de Actualización del Programa de Estabilidad de 8 de mayo de 2019 y en su informe sobre las líneas fundamentales de los presupuestos de las Administraciones Públicas para 2020459. La AIReF señaló que tanto sus propias estimaciones como las del Plan Presupuestario preveían un incumplimiento de la consolidación fiscal anual del 0,65% del PIB exigida para 2019 y 2020 y del crecimiento del gasto computable limitado al 0,6% en 2019 y 0,9% en 2020. El esfuerzo calculado en el Plan Presupuestario para 2019 era de cero y las tasas de referencia del gasto, 2,9% para 2019 y 3,6% para 2020. Y en cuanto al requisito del endeudamiento, pese a encontrarse España en un periodo transitorio para su cumplimiento que hace que la evaluación se realice sobre la base del esfuerzo fiscal 458 Consejo de la Unión Europea, Recomendación del Consejo de 13 de julio de 2018 relativa al Programa Nacional de Reformas de 2018 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2018 de España, Bruselas, 13 de julio de 2018. 459 AIReF, Informe sobre la Actualización del Programa de Estabilidad 2019-2022, 8 de mayo de 2019, p. 106; AIReF, Informe sobre las líneas fundamentales de los presupuestos de las Administraciones Públicas 2020, 25 de octubre de 2019, pp. 101-106. 285 estructural anual, la AIReF señaló que el Plan Presupuestario incumplía el esfuerzo estructural requerido460. Finalmente, la AIReF confirmó el incumplimiento de España del brazo preventivo del PEC en su informe sobre la Actualización del Programa de Estabilidad 2020-2021. La AIReF confirmó que España había incumplido todos los objetivos que habían fijado las instituciones de la Unión: la variación del saldo estructural fue del -0,6% del PIB frente al 0,65% requerido (una desviación de 1,2%) y el gasto computable neto de medidas de ingresos y elementos no recurrentes creció un 4,4% del PIB frente al límite fijado en el 0,9% (una desviación de 1,4%). Tanto en el límite de déficit como en el de gasto, nuestro país superó el umbral del 0,5% que determina cuándo una desviación es significativa461. Con los resultados obtenidos por España en el año 2019, sólo cabía esperar a que la Comisión iniciara un Procedimiento de Desviación Significativa Observada. Sin embargo, España se salvó por la pandemia. 460 Sobre el periodo transitorio para cumplir el requisito de la deuda, la AIReF aclaró lo siguiente: «la diferencia entre la ratio observada en un momento del tiempo y el valor de referencia del 60% debe haberse reducido (o estar previsto que se reduzca) a razón de 0,05 anual en media durante los últimos tres años (o durante el año en curso y los dos siguientes, siempre que la previsión de incumplimiento no se pueda atribuir a la influencia del ciclo). España disfruta actualmente de un periodo transitorio para el cumplimiento de este criterio, durante el cual no está eximida de realizar un ajuste, sino que la evaluación sobre el cumplimiento del criterio de la deuda se realiza sobre la base del esfuerzo fiscal estructural anual. Si se cumple dicho esfuerzo, estimado por la Comisión, al final del periodo transitorio debería cumplirse la regla de la deuda. Como se ha indicado, el Plan Presupuestario inercial incumple el esfuerzo estructural requerido, tanto bajo la metodología de la UE como bajo la de la AIReF». Cfr. AIReF, Informe sobre las líneas fundamentales de los presupuestos de las Administraciones Públicas 2020, 25 de octubre de 2019, p. 104. 461 En su informe sobre la Actualización del Programa de Estabilidad 2020-2021, la AIReF señaló lo siguiente: «las estimaciones de AIReF indican que la política fiscal adoptó un tono expansivo en 2019 ya que el déficit estructural se amplió, pasando de un -1,7% del PIB potencial en 2018 al -2,3% en 2019. Frente al esfuerzo requerido de 0,65 puntos porcentuales el déficit estructural se habría deteriorado en una magnitud prácticamente equivalente por lo que la desviación frente al requerimiento del PEC fue de 1,2 puntos de PIB el año pasado. Esta desviación es superior al umbral de 0,5 puntos que, según el PEC, determina cuando una desviación se considera significativa. El segundo pilar del brazo preventivo, la regla de gasto comunitaria (conocida como expenditure benchmark) arroja una lectura parecida. Como se mencionaba más arriba, el límite al crecimiento neto del gasto computable en 2019 era del 0,9% en términos nominales. En cambio, las estimaciones de la AIReF indican que el gasto computable neto de medidas de ingresos y elementos no recurrentes creció un 4,4%. Esto supone una desviación de un 1,4% del PIB que, de nuevo, supera el umbral del 0,5% que determina cuando una desviación es significativa». Cfr. AIReF, Informe sobre la Actualización del Programa de Estabilidad 2020-2021, 6 de mayo de 2020, pp. 109 y 110. 286 6.3. La activación en 2020 de las cláusulas de escape comunitaria y nacional La activación de las cláusulas de escape. El 20 de marzo de 2020 la Comisión recomendó al Consejo la activación de la cláusula de escape comunitaria debido a la pandemia del Covid-19 y, el 23 de marzo, los ministros de Hacienda de los Estados miembros mostraron su conformidad con la recomendación462. La Comisión fue tajante al afirmar que «la cláusula general de salvaguardia no suspende los procedimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Permitirá a la Comisión y al Consejo tomar las medidas necesarias de coordinación de las políticas en el marco del Pacto, pero al margen de las obligaciones presupuestarias que, normalmente, resultarían de aplicación»463. La cláusula general de salvaguardia o de escape se recoge en los artículos 5.1, 6.3, 9.1 y 10.3 del Reglamento (CE) núm. 1466/97 y en los artículos 3.5 y 5.2 del Reglamento (CE) núm. 1467/97. La citada cláusula puede activarse en dos supuestos: a) acontecimiento inusitado que esté fuera del control del Estado miembro afectado y que tenga una gran incidencia en la situación financiera de las Administraciones Públicas o b) períodos de crisis económica grave en la zona del euro o en el conjunto de la Unión. Y su activación supone, para los Estados miembros sometidos a la vertiente preventiva del PEC, que puedan desviarse temporalmente de sus objetivos a medio plazo y, para los Estados miembros sometidos a la vertiente correctora, que puedan ver modificadas por el Consejo las recomendaciones que éste les dirigió para alcanzar los objetivos fijados. En cualquiera de los dos casos, la aplicación de la cláusula general de salvaguardia no suspende la aplicación del PEC464. 462 Consejo de la Unión Europea, Comunicado de prensa: Declaración de los ministros de Hacienda de la UE sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento habida cuenta de la crisis de la COVID-19, 23 de marzo de 2020. 463 Comisión Europea, COM(2020) 123 final, Comunicación de la Comisión al Consejo relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, Bruselas, 20 de marzo de 2020. 464 Aranda Álvarez da cuenta de que, a pesar de la insistencia de las instituciones comunitarias en que con la activación de la cláusula de escape no se suspende el procedimiento del Semestre Europeo, en la práctica sí se va a ver irremediablemente modificado para evitar un exceso de burocracia, tal y como se reconoció en la Estrategia Anual de Crecimiento y Sostenibilidad (EACS20) de 17 de septiembre de 2020. Cfr. Aranda Álvarez, Elviro, Los efectos de la crisis del covid-19 en el Derecho Constitucional Económico de 287 Las razones para activar la cláusula general de salvaguardia eran más que evidentes y la Comisión no tardó en publicar un informe de 20 de mayo de 2020, elaborado de conformidad con el artículo 126.3 TFUE, concluyendo que en 2020 el déficit de España aumentaría al 10,3 % del PIB –lejos del valor de referencia del 3 % del PIB y sin que ese exceso fuera de carácter temporal- y la deuda pública había sido del 95,5 % del PIB al término 2019 –muy superior al 60 % del PIB465. Sorprende sin embargo que en España la cláusula de escape no fuera activada hasta el 20 de octubre de 2020, siete meses después de que fuera activada la cláusula de escape de la Unión Europea. La AIReF recordó constantemente al Gobierno español que debía activar la cláusula de escape contemplada en los artículos 135.4 CE y 11.3 LOEPSF, poniendo de manifiesto la situación de incertidumbre en la que se encontraba nuestro país y de indefinición sobre cuáles eran los objetivos aplicables y las consecuencias de su incumplimiento, una vez había sido activada la cláusula de salvaguardia comunitaria pero no la nacional: «Por un lado, las AA.PP. no disponen de objetivos para poder elaborar sus presupuestos para 2021 y sus escenarios plurianuales, cuya tramitación debería realizarse en el último trimestre del año. Los objetivos de estabilidad y deuda pública para 2020 y para el periodo 2021-2023, aprobados el pasado mes de febrero para el conjunto de las AA.PP. y cada uno de los subsectores, aunque se encuentran la Unión Europea. Una oportunidad para repensar la relación entre estabilidad presupuestaria y gasto púbico, ob. cit., pp. 86 y 87. 465 Comisión Europea, COM(2020) 536 final, Report from the Commission. Spain Report prepared in accordance with Article 126(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union, 20 de mayo de 2020. En el mismo sentido, en los meses de mayo y junio de 2020, la Comisión emitió una propuesta de recomendación dentro del procedimiento del Semestre Europeo comunicando un incremento de los déficits públicos previstos para España y, con base en ésta, el Consejo emitió una recomendación instando a nuestro país a que tomara medidas para el resto de 2020 y 2021. Vid. Comisión Europea, COM(2020) 509 final, Recomendación de Recomendación del Consejo relativa al Programa Nacional de Reformas de 2020 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2020 de España, Bruselas, 20 de mayo de 2020; Consejo de la Unión Europea, Recomendación del Consejo de 20 de julio de 2020 relativa al Programa Nacional de Reformas de 2020 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad para 2020 de España (2020/C 282/09), Bruselas, 20 de julio de 2020. 288 en vigor, se han visto claramente superados por la crisis derivada del COVID-19. A esto se une que, para las CCAA no se han llegado a aprobar los objetivos individuales por el Gobierno, puesto que el reparto del objetivo del subsector se ha visto interrumpido por la pandemia. Por otro, existe incertidumbre sobre las consecuencias del incumplimiento de las reglas fiscales. De acuerdo con la publicación, el pasado 29 de mayo, del informe del MINHAC sobre el grado de cumplimiento previsto en el artículo 17.3 de la LOEPSF, hay administraciones públicas que han incumplido las reglas fiscales en 2019. Algunas de estas administraciones están trabajando para la presentación de un Plan Económico Financiero (PEF) 2020-2021. Actualmente, esta misma incertidumbre sobre las consecuencias del incumplimiento podría aplicarse al ejercicio 2020»466. Finalmente, el Consejo de Ministros acordó en su sesión de 6 de octubre de 2020 solicitar al Congreso de los Diputados que apreciase que España estaba sufriendo una pandemia, lo que suponía una situación de emergencia extraordinaria, a los efectos previstos en los artículos 135.4 CE y 11.3 LOEPSF. Y el Congreso de los Diputados aprobó por mayoría absoluta la solicitud el día 20 de octubre de 2020, quedando suspendidos desde esa fecha el Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2020 por el que se fijaban los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para las Administraciones Públicas en 2020 y el Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2020 por el que se fijaban los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda para el período 2021- 2023467. Por lo tanto, las reglas fiscales para 2020 y 2021 quedaron suspendidas desde el 20 de octubre de 2020. El siguiente paso era la elaboración de un plan de reequilibrio. La activación de la cláusula de escape tiene que ir acompañada, tal y como exige el artículo 11.3 LOEPSF, de la elaboración de un plan de reequilibrio por el Estado y las Comunidades Autónomas que permita la corrección del déficit estructural. En el caso del Gobierno, el plan de reequilibrio tiene que ser aprobado por las Cortes, previo informe de la AIReF, y en el caso de las Comunidades Autónomas tiene que ser aprobado, también previo informe de la AIReF, por el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Hasta hoy, ni el Gobierno ni las Comunidades Autónomas han elaborado un plan de reequilibrio. Y ello a pesar de que la 466 AIReF, Informe sobre la ejecución presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2020, 15 de julio de 2020, p. 14. 467 Congreso de los Diputados. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, n.º. 54, sesión plenaria n.º 51 celebrada el jueves 20 de octubre de 2020. 289 AIReF ha puesto de manifiesto en repetidas ocasiones la necesidad de que se elabore un plan de reequilibrio que suponga una hoja de ruta con la que se comprometan todas las Administraciones Públicas y que no pierda de vista la sostenibilidad de las finanzas públicas españolas; de hecho esta ha sido la principal recomendación de la AIReF en los últimos años468. Duración de la situación de excepcionalidad. En principio, la activación de las cláusulas de escape, tanto la española como la europea, sólo puede mantenerse mientras España se encuentre en una situación excepcional prevista en la normativa. Sin embargo, lo que comenzó siendo excepcional ha dejado de serlo. Tanto la Comisión Europea como el Gobierno de España han anunciado la prórroga de la aplicación de las cláusulas de escape. La Comisión Europea publicó el 3 de marzo de 2021 una comunicación proponiendo ampliar la cláusula de salvaguardia europea de modo que los límites de déficit y deuda no se reactiven hasta el año 2023 como mínimo y el Gobierno español solicitó al Congreso de los Diputados mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 27 de julio de 2021 el mantenimiento de la suspensión de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el período 2021-2023, apreciando el Pleno de la Cámara Baja el 13 de septiembre que España todavía se encuentra en una situación excepcional del artículo 11.3 LOEPSF469. El dilema vendrá, por lo tanto, en 2023. Será entonces cuando, en función del estado en que se encuentren las economías de los Estados miembros, las instituciones de la Unión Europea tendrán que decidir si volver a aplicar las reglas fiscales anteriores a la pandemia, 468 Herrero Sánchez, Cristina, Gordo Mora, Esther y Fernández-Huertas Moraga, Ignacio, Comparecencia de la presidenta y los directores de las divisiones de análisis económico y análisis presupuestario de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 6 de mayo de 2020; Herrero Sánchez, Cristina, Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 4 de junio de 2020; Herrero Sánchez, Cristina, Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante la Comisión de Presupuestos del Senado, 9 de diciembre de 2020. 469 Comisión Europea, Comunicación de la Comisión al Consejo (COM/2012/105 final), Un año después de la pandemia de COVID-19: respuesta en materia de política presupuestaria, Bruselas, 3 de marzo de 2021. La AIReF también publicó un segundo informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales del artículo 11.3 LOEPSF con fecha 29 de julio de 2021 considerando que todavía concurren esas circunstancias excepcionales en España y procede mantener en vigor la cláusula general de salvaguardia para el año 2022. Cfr. AIReF, Informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, 29 de julio de 2021, p.10. 290 es decir, el PEC basado en criterios de déficit y deuda, o si por el contrario la situación económica de los Estados miembros en esa fecha es tan diferente a la de 2019 que no es posible seguir aplicando la normativa vigente, haciéndose necesaria una reforma sustancial del sistema europeo de control fiscal sobre los Estados miembros470. Las consecuencias de la suspensión de los objetivos fiscales. Sobre las consecuencias que tiene en la práctica la suspensión de los objetivos fiscales el debate tampoco es pacífico, aunque quizás ha sido más pacífico de lo que podría haberse esperado. La única normativa que regula la cláusula de escape son los artículos 135.4 CE y 11.3 LOEPSF. El primer artículo sólo dice que los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública pueden superarse y el segundo artículo que el Estado y las Comunidades Autónomas pueden incurrir en déficit estructural. Es decir, las consecuencias de esa superación de los límites fijados no se regulan ni se limitan por la normativa; no hay desarrollo legal y por lo tanto debe interpretarse la normativa. Esta interpretación la ha llevado cabo el Gobierno, y la ha publicado a través del portal web del Ministerio de Hacienda, en un documento denominado “preguntas frecuentes sobre las consecuencias de la suspensión de las reglas fiscales en 2020 y 2021 en relación con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales”. A la pregunta segunda de qué supone la suspensión de las reglas fiscales para las medidas correctivas y coercitivas, el Ministerio de Hacienda contesta lo que sigue: 470 En 2021, Consejo Fiscal Europeo ha comunicado que el marco fiscal comunitario debe revisarse cuanto antes y, si es posible, antes de que se desactive la cláusula de salvaguardia. El Consejo Fiscal Europeo considera urgente completar la revisión del marco fiscal para evitar cualesquiera dudas de los Estados miembros sobre su compromiso con la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad de la deuda. Cfr. Consejo Fiscal Europeo, Assessment of the fiscal stance appropriate for the euro area in 2022, 16 de junio de 2021, p.11. El Consejo Fiscal Europeo insiste desde el año 2019 en simplificar el marco normativo fiscal de la Unión sobre la base de tres principios: (i) un objetivo de deuda, (ii) una regla de gasto que establezca un ritmo de ajuste creíble y específico para cada país, y (iii) una cláusula de escape general. Cfr. Consejo Fiscal Europeo, Informe Anual de 2019, 2019, p. 7; Consejo Fiscal Europeo, Informe Anual de 2020, 2020, p. 6. Si finalmente el sistema de control comunitario se articula en torno a una regla de gasto, en detrimento de la actual referencia del déficit estructural, en España será necesario reformar la Constitución, pues el actual artículo 135 sólo impide a las Administraciones Públicas incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos por la Unión Europea, pero menciona la regla de gasto, ni la comunitaria ni la española. 291 «Al suspenderse las reglas fiscales no resultan de aplicación las medidas correctivas y coercitivas que establece la LOEPSF ni en 2020 ni en 2021, ni en referencia a 2020 y a 2021, salvo las medidas automáticas de corrección previstas en el artículo 20 de la LOEPSF. En consecuencia, en 2020 no se aplicarán aquellas medidas en relación con incumplimientos en 2019 de reglas fiscales constatados con las liquidaciones de presupuestos, o con los estados contables del cierre del ejercicio. En 2021 y 2022, tampoco se aplicarán en relación con los resultados de las liquidaciones de 2020 y 2021, respectivamente. Por ello, en esos años, no se exigirá la presentación de planes económico-financieros ni su aprobación ni se aplicarán medidas como la adopción de acuerdos de no disponibilidad de créditos con origen en aspectos relativos a la presentación o aprobación de dichos planes o al cumplimiento de las reglas. En cuanto a los planes económico-financieros aprobados con anterioridad a la suspensión de las reglas fiscales por incumplimientos de las mismas producidos en 2018 y 2019 no serán objeto de seguimiento ni los incumplimientos de dichos planes podrán dar lugar a las medidas coercitivas del artículo 25 de la LOEPSF o de cumplimiento forzoso del artículo 26 de esta misma norma. No se requerirá acuerdo expreso del Plenario sobre la suspensión del Plan Económico-Financiero. Del mismo modo, se considerarán superados los planes aprobados, así como la pérdida de vigencia de los acuerdos de no disponibilidad (AND) a que hubiere lugar por incumplimientos en la liquidación de 2019 o incumplimientos de los planes económico-financieros, pudiendo estos AND, en consecuencia, ser revocados»471. El Gobierno de España, a través de su interpretación de los artículos 135.4 CE y 11.3 LOEPSF, ha determinado qué normas, a su juicio, se ven vinculadas directamente con las reglas fiscales afectadas y cuáles no. Sin embargo, la interpretación normativa del Gobierno apenas ha sido cuestionada por la doctrina y las Administraciones territoriales. La única excepción reside en el terreno de las Corporaciones Locales. La doctrina y las propias Corporaciones Locales han criticado la contradicción del Gobierno de España que, primero, aprobó el Real Decreto-Ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales – finalmente no convalidado por el Congreso- para que éstas pudieran hacer uso de sus 471 Ministerio de Hacienda, Preguntas frecuentes sobre las consecuencias de la suspensión de las reglas fiscales en 2020 y 2021 en relación con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. [En línea: https://www.hacienda.gob.es/CDI/Estabilidad%20Presupuestaria/FAQ_SUSPENSI%C3%93N_DE_REG LAS_FISCALES.pdf]. https://www.hacienda.gob.es/CDI/Estabilidad%20Presupuestaria/FAQ_SUSPENSI%C3%93N_DE_REGLAS_FISCALES.pdf https://www.hacienda.gob.es/CDI/Estabilidad%20Presupuestaria/FAQ_SUSPENSI%C3%93N_DE_REGLAS_FISCALES.pdf 292 remanentes de superávit con la condición de ponerlos a disposición de la Administración Central y, segundo, aprovechando la suspensión de las reglas fiscales, ha permitido hacer uso de sus remanentes a las Corporaciones Locales. Asimismo, algunos autores han criticado, y no les falta razón, que se hayan llevado cabo todo tipo de interpretaciones artificiosas para obviar lo que no hay manera de obviar: que el artículo 11.3 LOEPSF, a diferencia del artículo 135 CE y del derecho de la Unión, no permite incurrir en déficit estructural a las Corporaciones Locales, ni siquiera excepcionalmente472. Por lo tanto, no cabe la suspensión de las reglas fiscales para las Corporaciones Locales, éstas no pueden ni incurrir en déficit ni hacer uso de sus remanentes. El problema reside en que lo adecuado en derecho no siempre es lo adecuado en la práctica política. Esta es la razón por la que el Gobierno, en un exceso interpretativo del artículo citado, ha extendido la flexibilidad de la suspensión de las reglas fiscales también a las Corporaciones Locales. Decisión que políticamente, en términos prácticos, parece de sentido común: no tiene sentido que no se apliquen las reglas fiscales al Estado y a las Comunidades Autónomas como consecuencia de la crisis provocada por la pandemia y sí se apliquen a las Corporaciones Locales, que han cumplido sus objetivos en los años previos y cuentan con remanentes que pueden ser esenciales para hacer frente a la crisis. En mi opinión, la aplicación de la cláusula de escape a las Corporaciones Locales debe introducirse de manera expresa en la próxima reforma de la Ley Orgánica 2/2012. Creo, no obstante, que la confusión ya está presente en el propio texto constitucional, pues el artículo 135.2 establece que «las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario» y debe entenderse que, en principio, no hay excepciones. Mas como no no veo cercana una nueva reforma del 135 de la Constitución, creo que la constitucionalidad de la reforma de la Ley Orgánica 2/2012 debe justificarse con base en 472 Aparisi Aparisi, María del Carmen, “Suspensión de las reglas fiscales: novedades en materia económico- financiera para las entidades locales”, Revista de Derecho Local, noviembre de 2020; Marco Peñas, Ester, “Suspensión de las reglas fiscales a los entes locales: un giro copernicano (primera parte)”, en el blog Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid, 28 de octubre de 2020. (https://www.idluam.org/blog/suspension-de-las-reglas-fiscales-a-los-entes-locales-un-giro- copernicano/); Marco Peñas, Ester, “Suspensión de las reglas fiscales a los entes locales: un giro copernicano (segunda parte)”, en el blog Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid, 28 de octubre de 2020. (https://www.idluam.org/blog/suspension-de-las-reglas-fiscales-a-los- entes-locales-un-giro-copernicano-segunda-parte/). https://www.idluam.org/blog/suspension-de-las-reglas-fiscales-a-los-entes-locales-un-giro-copernicano/ https://www.idluam.org/blog/suspension-de-las-reglas-fiscales-a-los-entes-locales-un-giro-copernicano/ https://www.idluam.org/blog/suspension-de-las-reglas-fiscales-a-los-entes-locales-un-giro-copernicano-segunda-parte/ https://www.idluam.org/blog/suspension-de-las-reglas-fiscales-a-los-entes-locales-un-giro-copernicano-segunda-parte/ 293 el 135.4 que establece, sin distinción entre unas Administraciones Públicas y otras, que «los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse» en casos excepcionales. En el mismo sentido, tampoco estaría de más que en la próxima reforma de la ley orgánica de estabilidad presupuestaria se incluya un plazo determinado que obligue al Gobierno de España a activar la cláusula de escape nacional desde la fecha en la que las instituciones comunitarias hayan aprobado la cláusula general de salvaguardia del PEC, y también un sistema más reforzado para controlar que las Administraciones Públicas españolas elaboren el plan de reequilibrio que están obligadas a publicar al activarse la referida cláusula de escape. La manera en la que se puede articular ese reforzamiento de la activación de la cláusula de escape y de la elaboración de los planes de reequilibrio no es fácil de determinar. La complicación vuelve a ser la misma: el Gobierno incumple sin consecuencias la Ley Orgánica 2/2012. El principal problema que presenta la normativa presupuestaria (concretamente de la Ley Orgánica 2/2012) es que el Gobierno la incumple constantemente y no tiene consecuencias. Está claro que la Ley Orgánica 2/2012 se crea con el fin de que el Gobierno del Estado controle a las Comunidades Autónomas y parece que el control de la Administración del Estado se deja para las instituciones de la Unión Europea. Pero debería asegurarse en el propio ordenamiento nacional que el Gobierno cumple y ejecuta la ley de estabilidad presupuestaria. 6.4. El propósito de crear un sistema de control presupuestario de consejos fiscales nacionales dirigidos por la Comisión Europea A) La Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea El 11 de septiembre de 2015 se creó en Bratislava la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea (Network of EU Independent Fiscal Institutions) a través de un acuerdo suscrito por veintiún consejos fiscales con el fin de reforzar su 294 posición y sus funciones dentro del marco fiscal de la Unión Europea473. En la actualidad, la red cuenta con treinta y dos miembros474. La Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión se ha creado como una plataforma donde los consejos fiscales pueden intercambiar puntos de vista, experiencia, conocimientos y agrupar recursos, y donde pueden decidir voluntariamente si desean o no participar475. Su objetivo es adoptar posiciones sobre cuestiones relativas a las relaciones con las instituciones de la Unión, para lo que se sirve de un Comité para Asuntos de la Unión Europea –que toma las decisiones por consenso de los miembros- 476. 473 El acuerdo de 11 de septiembre de 2015, denominado “Agreement of EU Independent Fiscal Institutions”, se puede encontrar en la página web euifis.eu. (https://www.euifis.eu/images/Network_EU_IFIs_Agreement%204%20final.pdf) El actual presidente de la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, nombrado en enero de 2021, es Richard van Zwol, consejero de Estado en el Council State de Holanda, y el vicepresidente Sebastian Barnes, miembro fundador del Irish Fiscal Council. Con anterioridad, el cargo de presidente lo ha desempeñado Seamus Coffey (presidente del Irish Fiscal Advisory Council) y José Luis Escrivá, expresidente de la AIReF –y hoy, ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones del Gobierno de España-. El vicepresidente es Sander van Veldhuizen, director del Programa del CPB –Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis. 474 Austria (Fiskalrat), Bélgica (Federal Planning Bureau y High Council of Finance),Bulgaria (Bulgarian Fiscal council), Croacia (Fiscal Policy Commission), Chipre (Cyprus Fiscal Council), República Checa (Czech Fiscal Council), Dinamarca (Danish Economic Council), Estonia (Estonian Fiscal Council), Finlandia (Economic Policy Council y National Audit Office), Francia (High Council of Public Finances), Alemania (Independent Advisory Board to the Stability Council), Grecia (Fiscal Council y Parliamentary Budget Office), Hungría (Fiscal Council of Hungary), Irlanda (Irish Fiscal Advisory Council), Italia (Parliamentary Budget Office), Letonia (Fiscal Discipline Council), Lituania (National Audit Office), Luxemburgo (Conseil National des Finances Publiques), Malta (Malta Fiscal Advisory Council), Países Bajos (CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis y Dutch Council of State - Raad van State), Portugal (Portuguese Public Finance Council), Rumanía (Romanian Fiscal Council), Eslovaquia (Council for Budget Responsibility), Eslovenia (Institute of Macroeconomic Analysis and Development y Slovenian Fiscal Council), España (Independent Authority for Fiscal Responsibility), Suecia (Swedish Fiscal Policy Council) y Reino Unido (Office for Budget Responsibility). 475 La Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión publica informes sobre la posición de los consejos fiscales dentro del marco normativo presupuestario de la Unión, sobre los requisitos mínimos que deben reunir los consejos nacionales de los Estados miembros o, en general, sobre la política fiscal comunitaria. Para mayor abundamiento: Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, Position paper on initiatives to strengthen the EU fiscal framework, 5 de noviembre de 2015; Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, “Defining and enforcing minimum standards for IFIs”, en EU Independent Fiscal Institutions, 2016; Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, Completing Europe’s Economic and Monetary Union. Statement by the Network of EU IFIs in response to the Proposal for a Council Directive laying down provisions for strengthening fiscal responsibility and the medium-term budgetary orientation in Member States, 7 de febrero de 2018. [En línea: https://www.euifis.eu/images/STATEMENT_FINAL.pdf] 476 El Comité adopta posiciones sobre las relaciones de la red con las instituciones de la Unión Europea y sobre el marco fiscal comunitario. Los consejos fiscales nacionales pueden decidir voluntariamente ser miembros del Comité; actualmente son los siguientes: Fiskalraat (Austria), Independent Board of Advisors https://www.euifis.eu/images/Network_EU_IFIs_Agreement%204%20final.pdf 295 Para ello, se prevé que la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea esté en diálogo constante con las diferentes instituciones comunitarias, entre otras, la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea, el Comité Económico y Financiero y el Consejo Fiscal Europeo, y que participe en reuniones anuales en el marco de la red de oficinas presupuestarias parlamentarias e instituciones fiscales independientes de la OCDE477. La función más importante de la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea es la publicación, dos veces al año, de un informe denominado European Fiscal Monitor, que recopila las contribuciones de los diferentes consejos fiscales nacionales sobre los eventos y retos de las distintas economías, las finanzas públicas y los marcos fiscales de los Estados miembros. En estos informes, la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea ha insistido sobre la importancia de los marcos presupuestarios de medio plazo -tras apreciar una revisión constante de los objetivos fiscales de medio plazo-, sobre el riesgo de relajar los objetivos fiscales cuando las condiciones cíclicas son más favorables, y sobre la vulnerabilidad que siguen teniendo los consejos fiscales, sobre todo en su independencia y autonomía funcional478. En to the Stability Council (Alemania), IFAC (Irlanda), UPB (Italia), Conseil National des Finances Publiques (Luxemburgo), CPB (Países Bajos), Public Finance Council (Portugal), Council for Budget (Eslovaquia) y AIReF (España). 477 La red y la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea organizan reuniones con el fin de proporcionar una plataforma para el intercambio de información. Estas reuniones se comenzaron a celebrar en 2013 con carácter anual y, desde 2015, se celebran dos reuniones por año. La Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea organiza seminarios con aportaciones de los miembros de la red y de otros expertos externos, por ejemplo, con miembros del Joint Research Centre de la Comisión, de la Universidad de York o de Now-Casting Economics. (Vid. AIReF, Memoria anual de actividades 2018, pp. 65 y 66). 478 En el European Fiscal Monitor de marzo de 2021 y de enero de 2022, la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea ha incidido en que con las medidas presupuestarias y fiscales adoptadas por los gobiernos nacionales en 2021 la recuperación ha sido rápida, pero será más lenta en los próximos años. En los consejos fiscales nacionales persiste la preocupación por la falta de transparencia de los gobiernos, por el incumplimiento de los marcos fiscales nacionales, por la ausencia de una senda de consolidación a medio y largo plazo, por el excesivo optimismo de las previsiones macroeconómicas, por el excesivo gasto público, y por la adopción de medidas no relacionadas con la pandemia que puedan generar gastos de carácter estructural significativos, sin que sean compensados con ingresos permanentes. No obstante, en general, los consejos nacionales consideran apropiadas las respuestas fiscales a la pandemia. En cuanto a los propios consejos fiscales, la red reconoce que la pandemia ha alterado sus funciones por la gran incertidumbre sobre la pandemia y las decisiones políticas, por falta de transparencia de los gobiernos, por la poca claridad de las medidas fiscales y las cláusulas de escape y por la insuficiencia de recursos. 296 general la red insiste en las mismas cuestiones que la AIReF recomienda a las Administraciones Públicas españolas. Por último, la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea se pronuncia en sus informes sobre el papel que los consejos fiscales deben desempeñar. En los últimos informes publicados en 2021 y 2022 para garantizar la sostenibilidad financiera, la red recomienda a los consejos que sean francos, honestos y transparentes en sus previsiones de crecimiento y de los tipos de interés, que estén abiertos a considerar alternativas, que continúen realizando sus análisis con diferentes escenarios posibles y desarrollando herramientas de análisis de sostenibilidad de la deuda estocásticas más avanzadas, que otorguen mayor transparencia a las medidas fiscales implementadas, que emitan proyecciones a medio plazo y que recuerden que los desafíos fiscales en el largo plazo no han desaparecido479. (Vid. Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, European Fiscal Monitor, marzo de 2021, pp. 16 y 17; Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, European Fiscal Monitor, enero de 2022, pp. 17 y 18). También ha alertado la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea sobre la situación de la deuda pública en la Unión tras la pandemia. La red ha puesto de manifiesto que, una vez se levanten las cláusulas de escape, el cumplimiento de la regla de deuda –y en general del PEC- estará en riesgo en Alemania, Francia, Italia, España, Países Bajos y Grecia. La red ha avisado de la importancia de que se prevea una senda de transición para el cumplimiento de los objetivos de deuda cuando se desactiven las cláusulas de escape. La red plantea dos opciones: modificar el valor de referencia o modificar el ritmo de reducción. (Vid. Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, The public debt outlook in the EMU post Covid: A key challenge for the EU fiscal framework, Contribution to the EFB Annual Conference, 26 de febrero de 2021, pp. 17-19). Sobre la importancia de fortalecer los marcos presupuestarios a medio plazo, la red señala que, aunque en los diferentes Estados miembros se ha incluido normativa para regular estos marcos a medio plazo, en la práctica no se cumple o se cumple formalmente pero sin compromiso de mejorar la situación presupuestaria. Por esto, la red propone que los Estados miembros aprovechen la recuperación de la pandemia para establecer marcos fiscales a medio plazo que sean ejecutables, estables y previsibles, y que reúnan las siguientes características: a) fuerte compromiso político, aunque su base jurídica sea más flexible, b) objetivos con carácter restrictivo -que sean límites y no meras metas a las que aspirar-, c) términos presupuestarios y fiscales conciliables y d) integración de los marcos fiscales a medio plazo y los marcos presupuestarios a medio plazo, de modo que éstos traduzcan las reglas fiscales en límites de gasto presupuestario. (Vid. Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, How to strengthen fiscal surveillance towards a medium-term focus? Contribution to the EFB Annual Conference, 26 de febrero de 2021, p.32; en el mismo sentido: Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, EU Fiscal and Economic Governance Review: A Contribution from the Network of Independent EU Fiscal Institutions, 24 de septiembre de 2021). 479 Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, The role of the Independent Fiscal Institutions in assessing the sustainability of high public debt in the post-Covid era, Contribution to the EFB Annual Conference, 26 de febrero de 2021. 297 Me parece que la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea puede ser un instrumento valioso para proteger la independencia de los consejos fiscales nacionales, pero no deben modificarse su estructura y sus funciones, debe seguir siendo un marco de colaboración de los consejos fiscales de los Estados miembros de la Unión, dentro del cual se celebran reuniones y se ponen en común aspectos importantes en los que éstos pueden mejorar el desempeño de sus funciones de análisis y supervisión fiscal. La red sirve para mantener en contacto a los consejos fiscales establecidos en los Estados miembros de la Unión, una manera institucionalizada de reunirse y, con buen criterio, algunos autores han planteado la posibilidad de que los consejos fiscales nacionales utilicen la red como medio para controlar la intervención de las instituciones de la Unión en los asuntos fiscales de los Estados miembros, defendiendo a través de ella posiciones comunes480. Esta sería, a mi juicio, una función clave de la red para proteger la independencia de los consejos fiscales nacionales y la soberanía de los Estados miembros en materia de política fiscal, de modo que los consejos fiscales se unirían en defensa de sus intereses comunes, colaborando y trabajando con las instituciones de la Unión Europea, pero al mismo tiempo poniendo límites a posibles excesos en el control comunitario. En efecto, creo que éste es el camino más adecuado que la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea puede seguir, pero me temo que la red no seguirá este camino. Las dificultades para llegar a acuerdos entre consejos fiscales de Estados miembros muy diferentes, los reiterados incumplimientos de la normativa fiscal por los Estados miembros, la creación de los consejos por la normativa comunitaria y la cada vez más rápida ascensión del control fiscal de los Estados miembros hacia las instituciones de la Unión, presagian una sumisión cada vez mayor de la red a las instituciones comunitarias, so pena, en caso de resistir o rebelarse contra el sistema comunitario, de seguir un progresivo camino a la inoperatividad. A continuación explico que también se ha creado un consejo fiscal comunitario y que los planes de las instituciones de la Unión Europea están dirigidos a crear un sistema de control presupuestario jerárquico, con la 480 VVAA, “Making the Most of the European Fiscal Board”, en SEEK-ENBI ZEW Policy Brief, n.º 3, Mannheim, 2017, p.14. 298 participación de los consejos fiscales nacionales y la red de instituciones fiscales, pero dirigido por la Comisión Europea. B) El Consejo Fiscal Europeo El Consejo Fiscal Europeo (CFE) se creó a raíz del conocido como Informe de los cinco presidentes, a través de la Decisión (UE) 2015/1937 de la Comisión, de 21 de octubre de 2015481. Empezó a funcionar en octubre de 2016. El control de la política fiscal por las instituciones nacionales a través de compromisos internacionales no está funcionando. Continúan los problemas de acceso a la información de muchos consejos fiscales, la falta de seguimiento por los gobiernos de las recomendaciones de los consejos y la escasa vinculación de éstos con los parlamentos, y algunos autores como el economista Michal Horváth han informado sobre la intención de las instituciones de la Unión de reforzar la posición de los consejos fiscales482. El conocido como Informe de los cincos presidentes fue publicado en 2015 por la Comisión Europea con el título Realizar la Unión Económica y Monetaria europea. En este informe Jean-Claude Juncker, Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi y Martin Schulz, analizaron el presente y el futuro de la Unión Económica y Monetaria y al analizar las políticas presupuestarias señalaron que a corto plazo, «el marco de gobernanza actual debería reforzarse mediante la creación de un Consejo Fiscal Europeo consultivo. Este nuevo organismo consultivo permitiría coordinar y complementar los consejos fiscales nacionales que se han creado en el contexto de la Directiva de la UE sobre los marcos presupuestarios. Proporcionaría una evaluación pública e independiente, a escala europea, de la manera en que los presupuestos, y su ejecución, se atienen a las recomendaciones y los objetivos económicos establecidos en el marco de gobernanza presupuestaria de la UE. La composición del Consejo debería ser pluralista y reunir a una 481 Esta Decisión ha sido modificada a la vez por la Decisión (UE) 2016/221 de la Comisión, de 12 de febrero de 2016, por la que se modifica la Decisión (UE) 2015/1937 por la que se crea un Consejo Fiscal Europeo consultivo independiente. 482 Cfr. Horváth, Michal, "European Fiscal Compact in Action: Can Independent Fiscal Institutions Deliver Effective Oversight?", ob. cit., pp. 6 y ss. 299 amplia gama de asesores»483. Según los cinco presidentes, lo más razonable era que el Consejo Fiscal Europeo tuviera en cuenta las decisiones emitidas por la Comisión en el contexto del Semestre Europeo a la hora de redactar sus dictámenes. Finalmente, los cinco presidentes expusieron en su informe cuáles debían ser los principios rectores de este nuevo organismo europeo: «• Su misión será la de coordinar la red de consejos fiscales nacionales, ateniéndose a los mismos parámetros de independencia que estos. • Su función deberá ser consultiva y no ejecutiva. La aplicación de las normas deberá seguir siendo competencia de la Comisión Europea, que debe poder discrepar de las opiniones del Consejo Fiscal Europeo consultivo siempre que para ello disponga de motivos justificados y los exponga debidamente. • Deberá formarse un juicio económico –más que jurídico– sobre la orientación presupuestaria apropiada, tanto al nivel nacional como de la zona del euro, habida cuenta de las normas presupuestarias de la UE. Para ello, deberá ajustarse a las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). • Deberá poder emitir dictámenes cuando lo estime necesario, especialmente en relación con la evaluación de los Programas de Estabilidad, la presentación de los proyectos de planes presupuestarios anuales y la ejecución de los presupuestos nacionales. • Deberá asimismo presentar una evaluación ex post de la aplicación del marco de gobernanza»484. En otras palabras, la idea de los cinco presidentes fue la creación de un consejo fiscal comunitario que coordinase la red de consejos fiscales nacionales y que, con base en el principio de cumplir o explicar, asesorara a la Comisión Europea a través de dictámenes en los que evaluara los Programas de Estabilidad, la presentación de los proyectos de planes presupuestarios anuales, la ejecución de los presupuestos nacionales, etcétera. 483 European Comission, Realizar la Unión Económica y Monetaria europea, Informe publicado el día 22 de junio de 2015 por Jean-Claude Juncker en estrecha cooperación con Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloen, Mario Draghi y Martin Schulz, p.16. [En línea: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_es.pdf] 484 Ibidem, p.25. https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_es.pdf 300 La concepción del consejo fiscal europeo propuesto por los cinco presidentes ya fue controvertida. Se suponía que el pretendido consejo fiscal debía coordinar a los consejos fiscales nacionales y al mismo tiempo asesorar a la Comisión, lo que en principio no tiene un encaje fácil. Podría optarse por un consejo fiscal europeo que se limitara a reunir la información que le remitieran los consejos fiscales nacionales y tras evaluar esta información asesorar a la Comisión, pero antes de hacer esto, en beneficio de la agilidad procesal, es mejor que los consejos fiscales nacionales envíen sus informes directamente a la Comisión. Un consejo fiscal así diseñado sólo sería un intermediario más en el sistema de control. La otra opción es la propuesta por los cinco presidentes que consiste en que el consejo fiscal europeo supervise directamente la situación y la política presupuestaria de cada uno de los Estados miembros y después asesore a la Comisión. Esta opción parte de la desconfianza en los consejos fiscales nacionales. Las instituciones de la Unión no se fían de la supervisión que llevan a cabo los consejos fiscales nacionales y por eso deciden crear un consejo fiscal comunitario que supervise lo que hasta ahora supervisan los consejos nacionales. Es dentro de esta opción donde tiene sentido que el consejo fiscal europeo coordine la red de consejos fiscales nacionales. De este modo, el consejo fiscal europeo pasaría a controlar directamente la política fiscal de los Estados miembros y los consejos fiscales nacionales se convertirían en una suerte de asesores del consejo comunitario, para explicarle o aclararle aspectos particulares de cada país que pueden ser difícilmente comprensibles desde fuera del sistema institucional nacional de control presupuestario. Ahora bien, como ese consejo fiscal europeo inicialmente propuesto por los cinco presidentes era un consejo independiente, se limitaría a emitir sus análisis y evaluaciones, quedando el sistema de control sobre los gobiernos nacionales, como hasta ahora: la Comisión fija unos límites y los Estados miembros dan parte de su evolución hacia la consecución de los referidos objetivos. El problema viene cuando el Consejo Fiscal Europeo que finalmente se ha creado no es un consejo independiente sino un consejo integrado dentro de la Comisión Europea, de tal manera que ya no existe un consejo fiscal independiente, que supervisa, y la Comisión, que ejecuta. La Comisión Europea pasa a controlar directamente la política fiscal de los Estados miembros. 301 Funciones. El Consejo Fiscal Europeo se creó a través de la Decisión (UE) 2015/1937 de la Comisión, de 21 de octubre de 2015, con unas características que lo alejaron sustancialmente de la idea defendida en el Informe de los cinco presidentes de 2015485. Por lo pronto, el consejo fiscal que finalmente se ha creado es mucho menos intrusivo con los Estados miembros que el consejo fiscal previsto en el Informe de los cinco presidentes, o lo sería si el consejo creado fuera un consejo independiente. El Consejo Fiscal Europeo que finalmente se ha creado no es un consejo equiparable a los consejos fiscales nacionales, es un consejo que se limita a asesorar y que no puede tomar decisiones fiscales, porque corresponde tomarlas a las distintas instituciones de la Unión Europea. Así, el Consejo Fiscal Europeo se configura en el marco comunitario como una institución que sólo puede asesorar a la Comisión y que, además, no puede asimilarse a los consejos fiscales nacionales, pues a diferencia de éstos, que pueden tener funciones vinculadas a los procesos presupuestarios nacionales, el Consejo Fiscal Europeo no puede. Por lo tanto, la función del Consejo Fiscal Europeo es contribuir con carácter consultivo al ejercicio de las funciones sobre supervisión fiscal multilateral de la Comisión, de conformidad con los artículos 121, 126 y 136 TFUE. Para esta misión el artículo 2 de la Decisión (UE) 2015/1937 de la Comisión, de 21 de octubre de 2015 enumera las siguientes funciones del consejo comunitario: «a) El Consejo ofrecerá a la Comisión una evaluación de la aplicación del marco fiscal de la Unión, en particular en lo que respecta a la coherencia horizontal de las decisiones y a la ejecución de la supervisión presupuestaria, casos de incumplimiento especialmente grave de las normas, y a la adecuación de la política fiscal a nivel nacional y de la zona del euro. En esta evaluación, el Consejo también podrá hacer sugerencias para la evolución futura del marco fiscal de la Unión. b) El Consejo asesorará a la Comisión sobre la futura política fiscal que se adecue a la zona del euro en su conjunto basándose en un análisis económico. Podrá asesorar a la Comisión sobre las políticas 485 El CFE está compuesto por un presidente y cuatro miembros. Los cinco deben ser expertos internacionales de renombre designados sobre la base de sus méritos, sus cualificaciones, su conocimiento de la macroeconomía y de las finanzas públicas y la experiencia pertinente para la política fiscal y la gestión presupuestaria. Son nombrados por un período de tres años, renovable una sola vez. Su presidente es el profesor danés Niels Thygesen y sus cuatro miembros son Roel Beetsma, Massimo Bordignon, Xavier Debrun y Mateusz Szczurek. El CFE también cuenta con el apoyo de una secretaría, adscrita a la secretaría general. 302 fiscales nacionales adecuadas que sean coherentes con sus dictámenes sobre la política fiscal agregada de la zona del euro siguiendo las normas del Pacto de estabilidad y crecimiento. Cuando detecte riesgos que puedan poner en peligro el correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria, su asesoramiento irá acompañado de una consideración específica de las opciones políticas disponibles en el marco del Pacto de estabilidad y crecimiento. c) El Consejo cooperará con los consejos fiscales nacionales tal como se contempla en el artículo 6, apartado 1, letra b), de la Directiva 2011/85/UE del Consejo (1). La cooperación entre el Consejo y los consejos fiscales nacionales irá dirigida, en particular, al intercambio de las mejores prácticas y a facilitar el entendimiento común sobre cuestiones relacionadas con el marco fiscal de la Unión. d) A petición del presidente, el Consejo ofrecerá asesoramiento ad hoc». De esta forma, el Consejo Fiscal Europeo proporciona asesoramiento normativo sobre cómo mejorar las normas fiscales, asesora sobre la política fiscal y propone distintas opciones políticas dentro del marco del PEC, coopera con los consejos fiscales y asesora sobre cualquier materia que le solicite el presidente de la Comisión486. Las funciones del Consejo Fiscal Europeo ni siquiera se prevén en un reglamento, principal acto legislativo del ordenamiento comunitario cuyo contenido es de obligado cumplimiento en toda la Unión. Se ha optado por crear el Consejo Fiscal Europeo a través de una decisión de la Comisión que, aunque es cierto que también es vinculante y directamente aplicable para sus destinatarios, es una norma de menor rango normativo y que puede ser modificada fácilmente por la Comisión. Hubiera sido más coherente con la defensa de la independencia de los consejos fiscales que el Consejo Fiscal Europeo se hubiera creado a través de un reglamento. Y en mi opinión se hubiera hecho así si el consejo fiscal se hubiera creado con voluntad de permanencia y estabilidad. Me temo que la decisión de crear el consejo a través de una decisión de la Comisión tiene como objetivo ir moldeándolo progresivamente y otorgándole nuevas funciones, dependiendo de cómo evolucione la política fiscal de los países de la Unión y de lo que estén dispuestos a ceder los Estados miembros. Las funciones que el Informe de los cinco presidentes atribuía al consejo fiscal comunitario difieren de las finalmente atribuidas por la Decisión (UE) 2015/1937. El 486 OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2019. 303 citado informe preveía que el consejo coordinase la red de consejos presupuestarios nacionales, que asesorara sobre política fiscal a la Comisión –sin ejecutarla-, que formase un juicio económico –no jurídico- sobre la orientación presupuestaria apropiada con base en las normas del PEC, que emitiera los dictámenes que considerara necesarios cuando los considerara necesarios –por ejemplo, para evaluar los programas de estabilidad, los planes presupuestarios y la ejecución de los presupuestos nacionales-, y que evaluara a posteriori la aplicación del marco normativo presupuestario. Sin embargo, como ha puesto de manifiesto el Tribunal de Cuentas Europeo, cuando la Comisión creó el Consejo Fiscal Europeo excluyó la mayor parte de las competencias sobre las políticas fiscales de los Estados miembros, de modo que el Consejo Fiscal Europeo no tiene competencia para informar sobre los programas de estabilidad, ni sobre los planes presupuestarios, ni sobre la ejecución de los presupuestos nacionales. Y además, la decisión no emplea el término “coordinar”, que empleaba el Informe de los cinco presidentes para referirse a la relación del consejo comunitario respecto de los consejos nacionales, sino el término “cooperar” 487. Así, el Consejo Fiscal Europeo no coordina a los consejos fiscales nacionales, se limita a cooperar con ellos488. De lo expuesto cabe, en principio, concluir que el recorte de las competencias del Consejo Fiscal Europeo por la decisión por la que finalmente se ha creado lo ha hecho menos intrusivo con la actividad de los consejos fiscales nacionales y, por lo tanto, el Consejo Fiscal Europeo creado es más respetuoso con la independencia de los consejos fiscales nacionales que la primera versión propuesta por los cinco presidentes. La razón no parece que pueda ser otra que la reticencia de los Estados miembros a someterse demasiado al control de un consejo fiscal comunitario. Informes y comunicaciones. El Consejo Fiscal Europeo sólo está obligado a publicar un informe anual, denominado Annual report of the European Fiscal Board, en el que debe analizar la supervisión y la coordinación de la política fiscal, la implementación del marco fiscal de la Unión Europea, la situación fiscal tanto de la zona del euro y de los Estados miembros, los consejos fiscales nacionales y la evolución futura del marco fiscal de la 487 Informe Especial n.º 22/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo «Requisitos de la UE para los marcos presupuestarios nacionales: Es necesario seguir reforzándolos y supervisar mejor su aplicación», pp. 28 y 29. (http://eca.europa.eu). 488 Afirma el propio Consejo Fiscal Europeo en su página web que su actividad no interfiere con la de los consejos fiscales nacionales, que coopera con ellos para la mejora de los asuntos relacionados con las normas fiscales de la Unión. http://eca.europa.eu/ 304 Unión Europea489. En la práctica, el Consejo Fiscal Europeo publica, además de este informe anual obligatorio que publica en los meses de octubre o noviembre, otro informe anual sobre la evaluación de la orientación presupuestaria adecuada para la zona del euro (Assessment of the fiscal stance appropriate for the euro area), que publica en los meses de junio o julio. Y a estos dos informes se suelen añadir algunos otros puntuales en los que emite recomendaciones sobre una posible reforma de las reglas fiscales o sobre la política fiscal a seguir para hacer frente a la crisis provocada por la pandemia. Hasta el momento el Consejo Fiscal Europeo ha apoyado en todos sus informes la política fiscal llevada a cabo por la Comisión Europea. Algunos autores con los que discrepo han considerado que la publicación de un solo informe anual es insuficiente para influir en los ciudadanos y han defendido que el Consejo Fiscal Europeo debe realizar un seguimiento de las decisiones de la Comisión en tiempo real a través de un calendario para sus declaraciones públicas que esté significativamente relacionado con fechas cruciales dentro del Semestre Europeo490. No creo que porque el Consejo Fiscal Europeo publique más informes su influencia en los ciudadanos vaya a ser mayor, ni creo que un seguimiento de la política fiscal en tiempo real sea más eficaz, al contrario, creo que la rapidez con la que cambia la política fiscal no permite un seguimiento en tiempo real riguroso e informado por ninguna institución independiente. Como he mencionado para el caso de la AIReF, me parece más acertado que el Consejo Fiscal Europeo lleve a cabo pocas funciones, que no publique demasiados informes y que, sin embargo, los que publique tengan en cuenta toda la información necesaria y sean el resultado de un exhaustivo y riguroso análisis. 489 El informe anual, denominado Annual report of the European Fiscal Board, ofrece un análisis de la supervisión y coordinación de la política fiscal, evaluando la implementación del marco fiscal de la Unión Europea y la situación fiscal tanto de la zona del euro como de cada uno de los Estados miembros, analizando los consejos fiscales nacionales y presentando sugerencias sobre la evolución futura del marco fiscal de la Unión Europea. En este informe, el Consejo Fiscal Europeo incluye resúmenes de sus consejos y evaluaciones prestados a la Comisión a lo largo del año. 490 VVAA, “Making the Most of the European Fiscal Board”, ob. cit., p.16. También lo ha defendido el Banco Central Europeo: Banco Central Europeo, “The creation of a European Fiscal Board”, en ECB Economic Bulletin, n.º 7, 2015. 305 Independencia. El Consejo Fiscal Europeo creado por la Decisión (UE) 2015/1937 no es un consejo independiente, a diferencia de la propuesta original presentada en el Informe de los cinco presidentes. El Consejo Fiscal Europeo no es independiente a pesar de que la Decisión (UE) 2015/1937 le otorga en su artículo 4 un carácter independiente, señalando que sus miembros actuarán con independencia y no adoptarán instrucciones de las instituciones de la Unión, de ningún gobierno estatal, ni de ninguna otra entidad pública o privada, quedando obligados los miembros a revelar cualquier posible conflicto de intereses con respecto a cualquier dictamen o punto concreto de evaluación. La dependencia del Consejo Fiscal Europeo de la Comisión es clara. Por un lado, todos los miembros del consejo son –aunque propuestos por otras instituciones- designados por la Comisión: el presidente y un miembro son designados por la Comisión a propuesta del presidente, previa consulta al vicepresidente responsable del Euro y el Diálogo Social y al comisario de Asuntos Económicos y Financieros, Fiscalidad y Aduanas; y los otros tres miembros son designados por la Comisión a propuesta del presidente, previa consulta a los consejos fiscales nacionales, al Banco Central Europeo y al grupo de trabajo del Eurogrupo. Por otro lado, la secretaría del consejo está adscrita administrativamente a la Secretaría General de la Comisión. Todos los miembros del Consejo Fiscal Europeo son nombrados por la Comisión Europea y su secretaría no tiene personal propio, sino que depende del personal de la Comisión. Recursos presupuestarios. En cuanto a sus recursos presupuestarios, nada se dice en la Decisión (UE) 2015/1937, no se ha publicado cuáles son y de dónde provienen. De momento, el presupuesto es moderado, pues según informa la OCDE en 2020 ha sido de 750.000 euros491. El Consejo Fiscal Europeo comunica en su página web que existe un memorando con la Comisión al respecto y que cuenta con el apoyo de la Secretaría. Recursos humanos. Los recursos humanos del Consejo Fiscal Europeo son limitados. El consejo está formado por un presidente y cuatro miembros, que son nombrados por la 491 OCDE, Independent Fiscal Institutions Database, 2021. 306 Comisión Europea a propuesta del presidente para un período de tres años, renovable una sola vez. En la Convocatoria de manifestaciones de interés para la selección de los miembros del Consejo Fiscal Europeo de 21 de abril de 2016, se indica que el presidente y los miembros son nombrados como consejeros especiales y retribuidos por días trabajados tomando como referencia los salarios base de un AD 15 (para el presidente) y de un AD 14 (para los miembros), y se espera que dediquen, respectivamente, unas 20 y 10 jornadas completas al año492. Es decir, el presidente y los miembros no dedican apenas tiempo a sus cargos, veinte y diez días al año respectivamente, y a esto debe sumarse que la secretaría cuenta sólo con seis personas, todas ellas personal de la Comisión493. Por un lado, la duración de tres años prevista para el presidente y los miembros del consejo es demasiado corta si se tiene en cuenta que los miembros de la Comisión desempeñan sus cargos durante cinco años y, por otro lado, los días para los que son contratados el presidente y los miembros del consejo son muy escasos, por lo que no tendrán otra opción que la de apoyarse en su secretaría, compuesta por personal de la Comisión494. Relación con el Parlamento. El Consejo Fiscal Europeo depende de la Comisión y rinde cuentas ante ella, no ante el Parlamento. Ya he expuesto que la literatura internacional considera necesaria la vinculación de los consejos fiscales nacionales con los parlamentos de sus respectivos Estados miembros. Sin embargo, en la misma línea que la AIReF, el Consejo Fiscal Europeo no se ha integrado en el Parlamento Europeo, sino en el Ejecutivo. Como en el caso de la AIReF, el consejo comunitario también asesora a la Comisión, no al Parlamento, y tampoco al Consejo. Debe regularse cuál es la relación que el Consejo Fiscal Europeo tiene con el Consejo y con el Parlamento, contribuyendo así a 492 Comisión Europea, Convocatoria de manifestaciones de interés para la selección de los miembros del Consejo Fiscal Europeo de 21 de abril de 2016 (2016/C 140/04), Procedimientos Administrativos Comisión Europea, Diario Oficial de la Unión Europea C 140/5. 493 VVAA, “Making the Most of the European Fiscal Board”, ob. cit., p.14. 494 Asatryan, Zareh y Heinemann, Friedrich, “The European Fiscal Board: An experiment at the supranational” en VVAA, Independent Fiscal Councils: Watchdogs or lapdogs? (eds. Roel Beetsma y Xavier Debrun), CEPR Press, Londres, 2018. pp. 169 y ss. 307 la independencia del consejo respecto de la Comisión. Y mientras no se regule debe entenderse que no existe ninguna relación, que la relación del Consejo Fiscal Europeo se extiende sólo a la Comisión y que es ésta la única que participa en el sistema institucional comunitario495. Acceso a la información y transparencia. El artículo 5.4 de la Decisión (UE) 2015/1937 prevé la celebración de un memorando de entendimiento entre el Consejo Fiscal Europeo y la Comisión por el que se establezcan las modalidades prácticas de aplicación y los medios de cooperación. Por el momento, según explica el consejo en su página web, se ha firmado un memorando de entendimiento que se refiere sólo a la asignación de los recursos al consejo y que, teniendo en cuenta la integración de éste en la Comisión no resulta meritorio. Los recursos del Consejo Fiscal Europeo deberían estar previstos en una norma legal, y lo mismo cabe decir respecto del acceso a la información. En lo que a la transparencia se refiere, la Decisión (UE) 2015/1937 se limita a decir en su artículo 6 que el Consejo Fiscal Europeo publica un informe anual de sus actividades que incluye un resumen de las recomendaciones y evaluaciones presentadas a la Comisión. Del conjunto de la Decisión (UE) 2015/1937 se interpreta que la Comisión Europea es el principal receptor de los análisis y las recomendaciones del consejo y que, dado que éste no tiene una identidad definida independiente (logotipo, sitio web, etc.), sus informes serán publicados –en mayor o menor medida- con el nombre de la Comisión, todo ello en detrimento de la transparencia del Consejo Fiscal Europeo. Y a lo expuesto debe añadirse que tampoco se ha previsto el sometimiento del consejo a evaluaciones externas496. Por lo tanto, la falta de independencia orgánica del Consejo Fiscal Europeo es clara en tanto se trata de un consejo que está dentro de la propia Comisión Europea497. 495 Así lo ha expuesto también el Banco Central Europeo: Banco Central Europeo, “The creation of a European Fiscal Board”, en ECB Economic Bulletin, n.º 7, 2015, p. 31. Y en el mismo sentido: VVAA, “Making the Most of the European Fiscal Board”, ob. cit., p.13. 496 VVAA, “Making the Most of the European Fiscal Board”, ob. cit., p.14. 497 Así lo han considerado también otros autores: VVAA, “Making the Most of the European Fiscal Board”, ob. cit., pp. 12 y 13; Asatryan, Zareh y Heinemann, Friedrich, “The European Fiscal Board: An experiment at the supranational”, ob. cit., pp. 169 y ss. 308 El Tribunal de Cuentas Europeo, el Banco Central Europeo y el FMI también han puesto de manifiesto que, a pesar del reconocimiento de la independencia de los miembros del Consejo Fiscal Europeo por el artículo 4 de la Decisión (UE) 2015/1937, esa independencia está en la práctica limitada por la debilidad de su régimen jurídico -en cualquier momento la Comisión puede modificar su decisión-, por la ausencia de presupuesto propio -su presupuesto se incluye dentro del presupuesto de «Euro y Diálogo Social» del Gabinete del vicepresidente de la Comisión- y por la escasez de sus recursos humanos. Además, las citadas instituciones han señalado que la integración de la secretaría del Consejo Fiscal Europeo en la Secretaría General de la Comisión y la ubicación del Consejo Fiscal Europeo dentro de las instalaciones de la Secretaría General de la Comisión (y su sitio web dentro del de la Comisión) ponen en duda la independencia del consejo fiscal comunitario498. Me temo que, en la línea que ya han empezado a exponer algunos autores, para lo único que va a servir el Consejo Fiscal Europeo según está configurado actualmente, es para generar más ruido en el debate público sobre políticas presupuestarias en Europa, en el que ya participan muchos organismos e instituciones como las tesorerías nacionales, los consejos fiscales nacionales, la Comisión Europea, las organizaciones internacionales, las agencias de calificación, los analistas privados, etcétera499. Esta tendencia de crear nuevas instituciones de control presupuestario con escasa independencia de las administraciones públicas aumenta la incertidumbre en caso de posibles contradicciones, provoca desinformación y, además, aumenta el gasto público. Las instituciones públicas que realizan análisis sobre política fiscal deben ser pocas y con unos regímenes de independencia y de transparencia muy reforzados. Diferencias con los consejos nacionales. El Consejo Fiscal Europeo no comparte las mismas funciones ni el mismo grado de independencia que los consejos fiscales nacionales, por lo que poco o nada tiene que ver con éstos. 498 Informe Especial n.º 22/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo «Requisitos de la UE para los marcos presupuestarios nacionales: Es necesario seguir reforzándolos y supervisar mejor su aplicación», pp. 29 y 30 (http://eca.europa.eu); Banco Central Europeo, “The creation of a European Fiscal Board”, en ECB Economic Bulletin, n.º 7, 2015; Fondo Monetario Internacional, “2016 Article IV Consultation—Press Release; Staff Report; and Statement by the Executive Director for the Euro Area”, en Euro Area Policies, IMF Country Report, n.º 219, 2016, p. 20. 499 VVAA, “Making the Most of the European Fiscal Board”, ob. cit., p.9. http://eca.europa.eu/ 309 El Consejo Fiscal Europeo no se pronuncia directamente ni sobre el presupuesto de la Unión ni sobre las decisiones tomadas por las instituciones comunitarias -no tiene una función ejecutiva-, sus funciones se pueden resumir en el asesoramiento a la Comisión para la aplicación y cumplimiento del PEC, en la supervisión del cumplimiento del PEC por los Estados miembros y en las recomendaciones sobre la evolución del PEC en el futuro. Así concebido, el consejo europeo no controla a una autoridad presupuestaria, ni siquiera a una institución de control, como ocurriría si supervisara a la Comisión. Algunos autores consideran que el consejo europeo controla a la Comisión, lo que les ha llevado a considerarlo un perro guardián de otro perro guardián, en vez de un perro guardián inmediato de los actores presupuestarios (el gobierno o el parlamento)500; y tendría sentido que así fuera, que el consejo europeo supervisara la política fiscal llevada a cabo por las instituciones comunitarias y los presupuestos de la Unión. Tendría sentido, claro está, siempre que el Consejo Fiscal Europeo fuera un consejo independiente. Sin embargo, al consejo europeo no se le han atribuido más funciones que las de asesorar a la Comisión, por lo que, con otros autores, defiendo que el actual Consejo Fiscal Europeo es, meramente, un órgano asesor de la Comisión501. La propia Comisión ha expresado que el Consejo Fiscal Europeo no puede equipararse a los consejos fiscales nacionales502. Tiene razón. Tal y como se ha configurado el consejo, éste tiene como funciones el asesoramiento sobre política fiscal y el control de la interpretación discrecional del PEC por la Comisión, funciones que no son compatibles. El consejo europeo no puede controlar la discrecionalidad de la Comisión a la hora de aplicar el PEC y al mismo tiempo asesorarla sobre cómo aplicar el PEC. 500 Asatryan, Zareh y Heinemann, Friedrich, “The European Fiscal Board: An experiment at the supranational”, ob. cit., p.166. 501 VVAA, “Making the Most of the European Fiscal Board”, ob. cit., p.11. 502 Informe Especial n.º 22/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo «Requisitos de la UE para los marcos presupuestarios nacionales: Es necesario seguir reforzándolos y supervisar mejor su aplicación» (http://eca.europa.eu), p. 31. 310 Otra diferencia esencial entre el Consejo Fiscal Europeo y los consejos fiscales nacionales es que al primero no se le aplica el principio de cumplir o explicar. La aplicación de este principio sí estaba prevista en el Informe de los cinco presidentes, pero no se previó finalmente en la Decisión (UE) 2015/1937. Esto supone que la Comisión Europea pueda apartarse de las recomendaciones del consejo sin dar ninguna explicación y sin tener ninguna consecuencia. Creo empero que habría sido mucho más útil haber creado un consejo europeo que controlase a la Comisión Europea de manera similar a como los consejos nacionales controlan a los Estados miembros. Tendría sentido, además, si se tiene en cuenta que el control de la estabilidad presupuestaria se ha articulado en la mayoría de los países miembros copiando el sistema de control presupuestario ejercido por la Comisión, y España es un ejemplo. En definitiva, el procedimiento de control presupuestario llevado a cabo por el Gobierno de España sobre las Administradores territoriales se ha copiado del procedimiento establecido para el control de los Estados miembros por la Comisión Europea. Por lo tanto, no existe razón para que el Consejo Fiscal Europeo no controle a la Comisión y no tenga competencia para evaluar los presupuestos de la Unión. La única razón que puede existir es la siguiente: a través del Consejo Fiscal Europeo, integrado dentro de la Comisión como su asesor, se pretende trasladar de la Comisión al consejo el control discrecional sobre la política fiscal de la Unión y de los Estados miembros. A la Comisión no le conviene seguir tomando las decisiones importantes en materia fiscal, pues ofrece una imagen de control, de invasión, sobre decisiones que afectan a la distribución de la riqueza dentro de cada uno de los Estados miembros y que sólo los representantes públicos democráticamente elegidos por los ciudadanos pueden tomar. La vaguedad de las normas que componen el PEC y la progresiva cesión de competencias de armonización fiscal de los Estados miembros a la Unión ha dado lugar a un sistema institucional de control fiscal poco definido y que obliga a interpretaciones discrecionales, que las instituciones de la Unión se resisten a dejar en manos de los incumplidores Estados miembros. Sólo esto explica la creación de un consejo fiscal europeo, teóricamente independiente, pero dependiente en la práctica de la Comisión Europea: ésta ya no decide discrecionalmente qué políticas fiscales deben seguir los Estados miembros (la amenazante intervención europea), ahora se limita a escuchar a un 311 consejo técnico independiente que, a su vez, coopera con los consejos técnicos independientes de cada Estado miembro. La no aplicación del principio de cumplir o explicar al consejo europeo también pone de manifiesto que la finalidad por la que ha sido creado no es el control presupuestario de la Comisión o el análisis independiente de la situación fiscal de la Unión, sino la creación dentro de la propia Comisión de un órgano “pantalla” que, apoyándose en un supuesto carácter técnico, tome las decisiones discrecionales sobre política fiscal en la zona euro que, dentro del PEC, se aproximan a la política ideológica. De ahí que la Decisión (UE) 2015/1937 ni siquiera haga referencia a la incorporación de las propuestas o recomendaciones del consejo al proceso decisorio interno de la Comisión, aspecto que ha sido criticado por el Tribunal de Cuentas Europeo, el Banco Central Europeo y la Defensora del Pueblo Europeo. La respuesta de la Comisión Europea a la Defensora del Pueblo Europeo ha sido que no procede aplicar el principio de cumplir o explicar porque el Consejo Fiscal Europeo no se encarga de vigilar si las políticas de la Unión se ajustan a las normas presupuestarias, no vigila el presupuesto de la Unión ni su ejecución –como hacen los consejos nacionales-, sino que es un organismo consultivo independiente de la Comisión503. Salvo en lo de independiente, la respuesta de la Comisión coincide con lo expuesto anteriormente: el Consejo Fiscal Europeo es una oficina presupuestaria integrada en la Comisión que, en beneficio de la independencia de los consejos fiscales nacionales, debería abstenerse de participar con ellos como si fuera uno más o, todavía peor, como si fuera un consejo independiente superior encargado de coordinarlos, como se previó inicialmente en el Informe de los cinco presidentes. Finalmente, conviene advertir de que, entre otras materias, el Consejo Fiscal Europeo tiene cobertura legal para asesorar a la Comisión -a futuro- sobre qué políticas fiscales nacionales son las adecuadas para alcanzar la sostenibilidad de las finanzas públicas, pregunta sobre la que no existe consenso. Y debe recordarse que éste es el motivo por el que la política fiscal no se cede a una institución independiente, como se ha cedido la política monetaria. 503 Informe Especial n.º 22/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo «Requisitos de la UE para los marcos presupuestarios nacionales: Es necesario seguir reforzándolos y supervisar mejor su aplicación» (http://eca.europa.eu), p. 31. http://eca.europa.eu/ 312 A mi juicio, el Consejo Fiscal Europeo es en la práctica un órgano asesor dependiente de la Comisión Europea, como lo son las oficinas presupuestarias de los gobiernos de los Estados miembros, y no un consejo fiscal independiente, pues de considerarlo como tal, le auguro una pronta pérdida de reputación como consecuencia de su inevitable sumersión en el debate ideológico. De momento, tal y como está configurado el consejo fiscal debe hacer un esfuerzo por mantener una separación drástica entre su función de control de cumplimiento de las reglas del PEC y su función discrecional de asesoramiento sobre las futuras modificaciones del marco normativo comunitario, evitando entrar en negociaciones políticas que corresponden a las instituciones de la Unión y a los gobiernos nacionales. En cuanto a su función de asesoramiento, cualquier prospectiva que emita deberá ser cautelosa, lo más técnica posible y centrada en la eficacia, el cumplimiento y la transparencia de las normas, dejando de lado aspectos más discrecionales y controvertidos. Asimismo, el consejo debe ser prudente en sus recomendaciones sobre la política fiscal de la zona euro, pues ésta no es otra que el agregado de las políticas fiscales de los Estados miembros que la componen, y las recomendaciones del consejo europeo pueden interferir fácilmente en las acciones de política discrecional de los Estados miembros504. La posición del Consejo Fiscal Europeo en el sistema comunitario de control presupuestario. El Consejo Fiscal Europeo se ha creado como un órgano meramente asesor integrado dentro de la Comisión Europea por lo que, en el corto plazo, no parece que vaya a desempeñar una función relevante dentro del sistema de la Unión Europea de control de la estabilidad presupuestaria. Algunos autores han planteado que el consejo europeo utilice los informes y los trabajos realizados por los consejos fiscales nacionales para valorar la situación presupuestaria de los Estados miembros, en concreto, el consejo podría tener en cuenta las evaluaciones realizadas por los consejos fiscales nacionales sobre el cálculo de los niveles de déficit y deuda pública, sobre los costes de las medidas discrecionales tomadas por los gobiernos nacionales y sobre la identificación de riesgos en los proyectos de presupuestos (niveles 504 Asatryan, Zareh y Heinemann, Friedrich, “The European Fiscal Board: An experiment at the supranational”, ob. cit., p.167. 313 de gasto, contabilidad creativa, etc.). Los consejos fiscales nacionales, por su parte, podrían beneficiarse del consejo europeo para dar difusión y reforzar sus comunicaciones y sus mensajes. Asimismo, los citados autores, a los que se suma el Tribunal de Cuentas Europeo, proponen que una buena comunicación entre el Consejo Fiscal Europeo, los consejos fiscales nacionales y la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea permitiría identificar problemas comunes, una mayor difusión de las prácticas de buen trabajo, armonizar modelos y esquemas de trabajo y mantener un diálogo sobre políticas y normas presupuestarias505. En otras palabras, la idea es que el Consejo Fiscal Europeo desempeñe un papel en la coordinación vertical entre la Unión y los consejos fiscales nacionales, de modo que exista un mayor intercambio de información entre la Unión y todos los consejos nacionales y, para ello, podría valerse de la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea. El objetivo sería crear una especie de Sistema de Bancos Centrales Europeos para coordinar la política fiscal506. También se ha planteado la posibilidad de atribuir al Consejo Fiscal Europeo las siguientes funciones: a) emitir informes periódicos sobre el cumplimiento de la normativa comunitaria de control presupuestario, b) activar la cláusula de escape comunitaria, incluso tal vez activar o participar en la activación de las cláusulas de escape nacionales, c) emitir su opinión, adicional a la de los consejos fiscales nacionales, sobre índices de compleja medición como la brecha de producción, los saldos estructurales o el impacto de las reformas estructurales y d) evaluar el cumplimiento de los programas de ajuste requeridos en el marco de los distintos mecanismos de financiación. En último lugar, también se concibe el consejo europeo como potencial órgano de control de las decisiones presupuestarias de la Unión, con una participación vinculante en la aprobación del presupuesto comunitario507. 505 VVAA, “Making the Most of the European Fiscal Board”, ob. cit., pp.14 y 16; Informe Especial n.º 22/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo «Requisitos de la UE para los marcos presupuestarios nacionales: Es necesario seguir reforzándolos y supervisar mejor su aplicación» (http://eca.europa.eu), pp. 23 y 24. 506 VVAA, “Making the Most of the European Fiscal Board”, ob. cit., p.15. 507 Ibidem, pp.16 y 17. http://eca.europa.eu/ 314 La explicación por la que se ha creado el Consejo Fiscal Europeo en la Unión reside en el complejo marco normativo comunitario de control presupuestario, compuesto por multitud de normas poco prácticas y de difícil aplicación, que ha llevado, en muchos casos, a que los incumplimientos de los Estados miembros o las sanciones aplicables sean el resultado de decisiones más o menos discrecionales de la Comisión o del Consejo Europeo. A este desorden normativo, se suma la inexistencia de un sistema articulado de control presupuestario que delimite las competencias de las instituciones comunitarias y de las nacionales pues, en la teoría, los Estados miembros siguen siendo soberanos para decidir sobre las cuestiones presupuestarias. Estas deficiencias del sistema normativo comunitario de control presupuestario que han dado lugar a la creación del consejo europeo son las mismas que han causado que la literatura internacional se plantee dar un paso más, estableciendo un sistema jerárquico de control presupuestario dentro de la Unión, encabezado por el propio Consejo Fiscal Europeo. Hay autores que defienden la construcción de un sistema jerárquico con una clara separación de responsabilidad en el que la Comisión Europea y el Consejo Fiscal Europeo se encargasen de vigilar el cumplimiento de las normas básicas o esenciales definidas por los ordenamientos nacionales, controlar el cumplimiento de las normas presupuestarias comunitarias y supervisar a los países que incumplan las normas o superen los límites de déficit, deuda o gasto previamente acordados. La propuesta de estos autores consiste en que el Consejo Fiscal Europeo, además de ser determinante para la activación de las cláusulas de escape, realice una evaluación anual sobre la situación presupuestaria de cada Estado miembro y sus recomendaciones sean transmitidas a los Estados miembros en el marco del Semestre Europeo. De esta manera, siempre que los Estados miembros cumplieran la normativa comunitaria quedarían bajo la supervisión exclusiva de los consejos fiscales nacionales, pero si los Estados miembros no cumplieran la normativa de la Unión serían objeto de seguimiento y de recomendaciones directas del consejo europeo, aplicándose el principio de cumplir o explicar –incluso llegan a plantear estos autores que, en los casos de incumplimiento más graves, el consejo europeo tenga influencia en el veto de los planes presupuestarios nacionales-. Como el Consejo Fiscal Europeo se concibe como mero órgano asesor de la Comisión, estos autores defienden que debiera ser la Comisión la encargada de tomar las decisiones de intervención y de emitir 315 recomendaciones a los Estados miembros, siempre que previamente el Consejo Fiscal Europeo aprecie una vulneración de las normas comunitarias, proponiendo que la Comisión también pudiera, previa recomendación del consejo europeo, ejercer un poder de veto sobre los proyectos de presupuestos nacionales cuando los Estados miembros no siguieran sus recomendaciones508. Otros autores han propuesto directamente delegar uno o varios instrumentos fiscales en el Consejo Fiscal Europeo509. Proponen como solución la delegación a una autoridad independiente, no de un objetivo –como se ha hecho con la política monetaria- sino, del control de un instrumento fiscal, que puede afectar al nivel de ingresos o al nivel de gastos. Se propone que cada gobierno nacional diseñe libremente el instrumento que considere más adecuado para su economía y lo presente al consejo europeo para su aprobación. El Consejo Fiscal Europeo antes de aprobarlo debería evaluar la efectividad del instrumento propuesto por cada Estado miembro, asegurándose de que dicho instrumento es simple y tiene un impacto importante en los ingresos o en los gastos, de manera que le permitiera garantizar la sostenibilidad financiera ante posibles conmociones fiscales futuras o cambios en las políticas llevadas a cabo por los gobiernos de los Estados miembros. Es decir: el Consejo Fiscal Europeo supervisaría la evolución presupuestaria de la Unión y de los Estados miembros, emitiría recomendaciones sobre las tendencias y las políticas propuestas y ajustaría el instrumento fiscal delegado en función de las circunstancias para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el largo plazo. Así, el Consejo Fiscal Europeo aseguraría, en el largo plazo, una política fiscal anticíclica adecuada a las fluctuaciones macroeconómicas, que permitiera déficits en el corto plazo cuando fueran necesarios pero que asegurara la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera en el largo510. En el supuesto de que un Estado miembro no cumpliera su compromiso de delegación del instrumento fiscal elegido, el Consejo Fiscal Europeo haría público lo ocurrido, resolvería 508 Concretamente, la propuesta es de Ľudovít Ódor. Ibidem, pp. 32-35. 509 Basso Henrique S. y Costain, James, “Fiscal councils: A first step towards fiscal delegation in Europe?” en VVAA, Independent Fiscal Councils: Watchdogs or lapdogs? (eds. Roel Beetsma y Xavier Debrun), CEPR Press, Londres, 2018, pp. 178-183. 510 Ibidem, pp.181 y 182. 316 dicho compromiso y el Estado miembro en cuestión quedaría apartado del sistema de control presupuestario de la Unión Europea, de modo que aumentaría la vulnerabilidad de su sector bancario, aumentaría la prima de riesgo de su deuda y podría perder determinadas ayudas o subvenciones recibidas de la Unión. Todo esto, según los referidos autores, serviría como un desincentivo importante para la desviación de los Estados miembros respecto de los objetivos fiscales establecidos y de las recomendaciones del consejo comunitario511. Finalmente, concluyen estos autores que la cesión del control de un instrumento fiscal a una institución independiente, en vez de a los gobiernos nacionales, contribuiría a obtener una evaluación imparcial de las condiciones cíclicas, sin sesgos de déficit. Según esta literatura, los gobiernos de los Estados miembros seguirían teniendo la soberanía y el control sobre la política fiscal, siempre -claro está- que hayan delegado un instrumento fiscal efectivo al Consejo Fiscal Europeo512. El control de la Comisión Europea de la política fiscal de los Estados miembros. No puedo empero estar de acuerdo con estas tesis, pues me parece que vincular los consejos fiscales nacionales a las instituciones de la Unión Europea es un error y, además, contrario al derecho de la Unión Europea. El riesgo es evidente: la interferencia europea en las instituciones nacionales de control presupuestario. Los sistemas propuestos que acabo de citar suponen eliminar la discrecionalidad política de los Estados miembros, por la sencilla razón de que ya no serán éstos los que decidan qué políticas se consideran sostenibles, sino la Comisión. Supone una pérdida de la soberanía y el control de la política fiscal, por más que esa discrecionalidad sea la causa de muchos de los incumplimientos de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. En mi opinión, la creación del Consejo Fiscal Europeo como órgano asesor es un mero precedente para articular un nuevo sistema de control jerárquico encabezado por la Comisión. De esta forma, los Estados miembros conservan en la teoría la soberanía en 511 Ibidem, p. 182. 512 Ibidem, pp. 182 y183. 317 materia de política fiscal pero, en la práctica, su discrecionalidad en la toma de decisiones presupuestarias se ve limitada por su propio consejo fiscal nacional que tendrá -en mayor o menor medida- una cierta dependencia del Consejo Fiscal Europeo, que no es nada distinto de la propia Comisión. El fin por el que se crea el consejo europeo es conseguir una vigilancia macroeconómica más amplia a nivel comunitario y una supervisión de los consejos nacionales. Como la soberanía en materia fiscal sigue residiendo en los Estados miembros y, debido a su componente distributivo de la renta, no puede -en principio- cederse libremente a una institución independiente, se crea una red paralela de control presupuestario, a través de los denominados consejos fiscales nacionales, para lograr así una cesión indirecta del control presupuestario de los Estados miembros a la Comisión Europea, evitando las cada vez más recientes críticas a la Comisión por sus excesos de discrecionalidad en sus interpretaciones de la normativa comunitaria. Veremos también qué ocurre cuando las evaluaciones del Consejo Fiscal Europeo difieran de las emitidas por los consejos nacionales, pues uno u otros perderán credibilidad cuando esto ocurra, salvo que el consejo europeo decida no discrepar de las opiniones de los consejos fiscales, en cuyo caso la trasparencia presupuestaria se verá afectada y ambos perderán credibilidad513. El Tribunal de Cuentas Europeo ya ha advertido del riesgo reputacional derivado de las contradicciones que puedan darse entre las evaluaciones de los consejos fiscales nacionales y de la Comisión Europea, sobre todo para aquellos consejos fiscales que evalúen el cumplimiento de las normas presupuestarias de la Unión, como ocurre por ejemplo en Italia, Portugal o Francia. De hecho, el Tribunal de Cuentas Europeo ya ha apreciado contradicciones entre las evaluaciones de la Comisión –más flexibles desde su comunicación interpretativa de 13 de enero de 2015 para aprovechar al máximo la flexibilidad de las disposiciones del PEC514- y las de los consejos fiscales de Irlanda y Francia, cuando éstos consideraron en sus evaluaciones de los años 2016 y 2018, respectivamente, que se apreciaban 513 Alt, James E. y Lassen, David Dreyer, “Fiscal councils and fiscal transparency” en VVAA, Independent Fiscal Councils: Watchdogs or lapdogs? (eds. Roel Beetsma y Xavier Debrun), CEPR Press, Londres, 2018, p.81. También Jürgen von Hagen ha incidido en el riesgo de que la creación del CFE sea percibida como un intento de controlar el trabajo de los consejos nacionales y una intervención externa en los asuntos nacionales. Cfr. von Hagen, Jürgen, “Are fiscal councils here to stay”, ob. cit., pp. 192-194. 514 Comisión Europea, COM(2015) 12 final, Comunicación de la Comisión, al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones «Aprovechar al máximo la flexibilidad que ofrecen las actuales disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento», Estrasburgo, 13 de enero de 2015. 318 incumplimientos del PEC, a diferencia de lo que concluyó la Comisión de sus evaluaciones515. Los consejos fiscales nacionales, por su parte, han incidido en el reforzamiento de los sistemas nacionales de control fiscal como aspecto prioritario y más conveniente que la centralización del control presupuestario en las instituciones de la Unión Europea. Así lo ha defendido en varias ocasiones el expresidente de la AIReF José Luis Escrivá: «reforzar los marcos fiscales nacionales es un elemento clave para mejorar el funcionamiento del pacto de estabilidad y crecimiento en el área del euro. Es mejor centrar los esfuerzos en promover marcos fiscales robustos a nivel nacional que promover soluciones comunes para todos los países del euro»516. El expresidente de la AIReF ha insistido en que para centralizar el sistema de control fiscal en las instituciones comunitarias es necesario aprobar una enorme cantidad de reglas fiscales y llevar a cabo continuamente cambios y reformas en las normas, y además supone asumir un riesgo de incumplimiento de las normas por los Estados miembros soberanos en política fiscal y una importante discrecionalidad de las instituciones de la Unión. Por esto, José Luis Escrivá ha insistido en que es esencial la posición de la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, con el fin de a) reforzar el papel de las instituciones independientes a nivel nacional, b) simplificar las reglas fiscales de la Unión y c) promover marcos fiscales eficaces a nivel nacional517. El expresidente de la AIReF defendió en 2016 un modelo 515 Informe Especial n.º 22/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo «Requisitos de la UE para los marcos presupuestarios nacionales: Es necesario seguir reforzándolos y supervisar mejor su aplicación» (http://eca.europa.eu), pp. 24-28. 516 AIReF, Nota de prensa: el Presidente de la AIReF clausura la presentación del Informe sobre Federalismo Fiscal y Finanzas Públicas del Institut d’Economia de Barcelona, 29 de febrero de 2016. 517 Idem. La Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea por su parte ha dado un paso más, proponiendo la inclusión de los consejos fiscales dentro de los procedimientos comunitarios de control fiscal sobre los Estados miembros. Su propuesta consiste en obligar a la Comisión Europea a tener en cuenta las evaluaciones de los consejos fiscales nacionales, tanto durante el Semestre Europeo como antes de emitir cualquier recomendación, advertencia o sanción a los Estados miembros. De algún modo, lo que propone la red es que los consejos fiscales ocupen la posición del Consejo Fiscal Europeo. Me parece positivo que las instituciones de la Unión Europea tengan en cuenta los informes de los consejos fiscales nacionales antes de tomar decisiones, para que éstos expliquen o aclaren aquellas las particularidades propias de cada país. Sin embargo, creo, por un lado, que esta propuesta puede afectar a la función esencial de auxilio al control de los parlamentos nacionales que considero que deben desempeñar los consejos fiscales y, por otro lado, que no es realista pensar que desde la Unión se va a confiar la supervisión presupuestaria de los Estados a sus consejos nacionales, salvo que éstos estén a su vez controlados desde la Unión de alguna manera. Vid. Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea, Strengthening the role of EU national IFIs: Enhancing the contribution of national IFIs at EU level, 21 de febrero de 2022. http://eca.europa.eu/ 319 mucho más moderado y que me parece más razonable, basado en un modelo descentralizado con una cláusula non bail-out creíble en el que los Estados miembros fueran los encargados de definir y controlar las reglas fiscales con la supervisión de los consejos fiscales nacionales y las instituciones de la Unión se centrasen en cuestiones de interés común, aprobando reglas que se limitasen a evitar errores graves -como la prociclicidad- y con la supervisión del Consejo Fiscal Europeo limitada a la evaluación de aspectos comunes esenciales y a la orientación fiscal de la zona del euro518. La conclusión acaso sea que los consejos fiscales nacionales defienden su posición como instituciones nacionales que no están dispuestas a ceder competencias o perder independencia en beneficio del Consejo Fiscal Europeo, pero toleran la posible articulación de un sistema de control presupuestario desde arriba, desde la Unión Europea, entre ellos, sus pares y el consejo europeo. La complicación reside en que, aunque de momento se utilicen términos moderados como el de “cooperación”, sólo puede concebirse como un sistema jerárquico. Y si de verdad los Estados miembros están dispuestos a establecer un nuevo sistema jerárquico de control presupuestario me parece importante que se asuma ese régimen de jerarquía desde el principio para poder así distribuir, de la manera más clara y rigurosa posible, las competencias de las instituciones de la Unión, de los Estados miembros, del Consejo Fiscal Europeo y de los consejos fiscales nacionales. El punto de partida ya no es correcto, porque no está definido el régimen competencial. El consejo comunitario no es independiente, no es transparente y no cuenta con recursos propios suficientes. Sus funciones tampoco están claras y, sobre todo, no están claras cuáles son sus competencias y cuáles las de los consejos fiscales nacionales, y qué ocurre si el uno y los otros emiten informes con conclusiones contradictorias o incluso opuestas. El sentido común lleva a recibir con desconfianza la llegada del Consejo Fiscal Europeo, sobre todo en cuanto al mantenimiento de las funciones de los consejos fiscales y de las reglas fiscales nacionales se refiere. Por lo que cualquier avance en este sentido deberá llevarse a cabo con precaución. 518 AIReF, Presentación de José Luis Escrivá en la clausura de la presentación del informe sobre federalismo fiscal y finanzas públicas del Institut d’Economia de Barcelona: “The EU Fiscal Governance Framework: towards a more decentralized model?”, 29 de febrero de 2016. 320 José Luis Escrivá concluyó su citada exposición de febrero de 2016 poniendo de manifiesto que alcanzar una transfer union en la Unión Europea no es viable en ningún horizonte y el reparto de riesgos fiscales y la creación de mecanismos de control comunes sólo en el largo plazo519. El expresidente no era optimista tampoco en el establecimiento de una cláusula non bail-out, debido al riesgo sistémico que supondría dentro de la Unión la quiebra de determinados países. Y auguraba el señor Escrivá que terminaría por instaurarse un modelo híbrido que debería sostenerse en los compromisos nacionales para fortalecer sus marcos normativos y mantener unas políticas fiscales sólidas y responsables, donde consideraba que los consejos fiscales nacionales desempeñarían un papel importante520. Todavía no se ha instaurado ningún sistema institucional de control presupuestario en la Unión Europea y no tiene pinta de que se vaya a hacer pronto. La pandemia también ha ralentizado cualquier reforma normativa. La literatura internacional tiene muy claro, en cualquier caso, cuál es el camino a seguir: ampliar las competencias del Consejo Fiscal Europeo progresivamente para articular un sistema de control presupuestario cada vez más jerárquico donde la Comisión tome discrecionalmente las decisiones importantes sobre la política fiscal de los Estados miembros, a través de una red paralela de consejos fiscales nacionales supervisados por el Consejo Fiscal Europeo, que permita mantener de iure la soberanía nacional en materia presupuestaria, aunque de facto resida en la Unión Europea. Lo más grave es que este sistema no se esté introduciendo de manera transparente. Si los Estados miembros se ponen de acuerdo para ceder competencias en materia fiscal a la Unión Europea, que las cedan a través de los procedimientos legalmente establecidos al efecto. Pero si no quieren cederlas, me parece un error recurrir a una red paralela de consejos fiscales teóricamente independientes pero controlados en la práctica por la Comisión Europea. Que no recurra la Unión a un ardid para imponer a los Estados miembros lo que no quieren. 519 El término transfer union, que podría traducirse como “unión de transferencias”, se utiliza para hacer referencia a una unión económica y monetaria completa, tanto a nivel comercial, como a nivel financiero, como a nivel de redistribución de la renta. 520 AIReF, Presentación de José Luis Escrivá en la clausura de la presentación del informe sobre federalismo fiscal y finanzas públicas del Institut d’Economia de Barcelona: “The EU Fiscal Governance Framework: towards a more decentralized model?”, 29 de febrero de 2016. 321 C) La huida del derecho comunitario como consecuencia de su rigidez en cuestiones centrales Como la Unión Europea es una organización internacional y no un Estado, no tiene una personalidad jurídica originaria, ni tampoco plenitud de competencias. La personalidad de la Unión es una personalidad jurídica derivada y funcional, es decir, la Unión dispone únicamente de las competencias que los Estados miembros le atribuyen, con base en el principio de atribución de competencias. Esto supone que las competencias de la Unión siempre son para hacer algo concreto, que tiene su base en el derecho originario; y no tienen nada que ver con la delimitación vertical de competencias generales y por materias que se establece habitualmente entre subsectores en los estados federales521. A través del Tratado de Lisboa se hizo un esfuerzo por clarificar el régimen de competencias de la Unión, diferenciando entre competencias exclusivas, compartidas y de apoyo522. Sin embargo, las competencias en política fiscal no se incluyen dentro de esta triple clasificación, se incluyen dentro de unas competencias más generales de coordinación de las políticas económicas y de empleo523. En materia de política económica, los Estados miembros reconocen expresamente que sus medidas deben ser coordinadas por las instituciones de la Unión Europea524. Y las únicas referencias en los Tratados se encuentran en los artículos 4.1 TUE y 5.1 TFUE525. 521 Diez de Velasco Vallejo, Manuel, Las organizaciones internacionales, Decimosexta edición, Tecnos, Madrid, 2013, pp. 604 y 605. 522 Ibidem, p. 605. 523 Mangas Martín y Liñán Nogueras han indicado que el TFUE enuncia una serie competencias, entre las que se encuentra la política de coordinación económica, que, debido a su importancia, no se ha querido subsumir en ninguna categoría: «se trata de la importante política de coordinación económica y de empleo: por su trascendencia política no figura junto a los renglones de las competencias compartidas, entre las que tampoco encaja plenamente, aunque se pueda clasificar entre ellas. Los instrumentos puestos en manos de la UE para coordinar las políticas económicas y de empleo de los Estados miembros serán «orientaciones generales» e iniciativas en sentido amplio». Cfr. Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, ob. cit., p. 80. 524 Borchardt, Klaus-Dieter, El ABC del Derecho de la Unión Europea, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo, 2017, pp. 53 y ss. 525 El artículo 4.1 TUE establece que «toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros» y el artículo 5.1 TFUE establece lo siguiente: «los Estados miembros coordinarán sus políticas económicas en el seno de la Unión. Con este fin, el Consejo adoptará medidas, en particular las orientaciones generales de dichas políticas. Se aplicarán disposiciones particulares a los Estados miembros cuya moneda es el euro». 322 Ha recordado el profesor Diez de Velasco Vallejo que según el artículo 119.1 TFUE los Estados miembros y la Unión deben adoptar una política económica basada en «la estrecha coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, en el mercado interior y en la definición de objetivos comunes», y que, por lo tanto, no se produce una transferencia competencial de los Estados a la Unión para la creación de una política económica común. La articulación de la vertiente macroeconómica de la Unión Económica y Monetaria se realiza a través de la coordinación de las políticas económicas nacionales, regulada en los artículos 120 a 126 TFUE y reforzada mediante el Pacto de Estabilidad y Crecimiento526. Y a estas normas se añade el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, que es un tratado internacional que no forma parte del derecho comunitario, y al que se recurrió por la falta de consenso de los Estados miembros (concretamente se autoexcluyeron dos Estados miembros: el Reino Unido y la República Checa). Los procedimientos legislativos previstos por el derecho comunitario son demasiado rígidos cuando se trata de abordar cuestiones centrales y en algunas ocasiones se recurre a instrumentos jurídicos ajenos al ordenamiento comunitario; así se hizo en el año 2012 para aprobar el fiscal compact, y ahora para ceder competencias sobre aspectos centrales de la política fiscal a la Unión a través de la creación de una red paralela de consejos fiscales. Otras cuestiones que ya he indicado, como la desnaturalización de las recomendaciones del Consejo de la Unión como instrumento jurídico no vinculante hasta el punto de servir de base para la imposición de sanciones a los Estados miembros, refuerzan esta teoría. Debe evitarse una huida del derecho comunitario cuando se toman medidas sobre cuestiones centrales; si realmente los Estados miembros están dispuestos a ceder parte de sus competencias en materia fiscal a las instituciones comunitarias, dicha cesión debe hacerse a través del derecho de la Unión. El problema es que los Estados miembros no De la lectura de los artículos anteriores se extrae que la Unión Europea tiene limitada su competencia únicamente a la coordinación general de las políticas económicas y que los Estados miembros mantienen la competencia sobre la política económica en general. 526 Diez de Velasco Vallejo, Manuel, Las organizaciones internacionales, ob. cit., p. 606. 323 están dispuestos a perder su soberanía en política fiscal y los procedimientos comunitarios de reforma exigen la unanimidad de los Estados miembros. Una cesión de competencias sobre política fiscal a la Unión requeriría la modificación de los Tratados y, por lo tanto, la unanimidad de todos los Estados miembros. Revisión de los Tratados. El procedimiento de revisión de los Tratados a seguir sería el procedimiento de revisión ordinario, previsto para introducir modificaciones importantes y, concretamente, aquellas que tengan como fin aumentar o reducir las competencias de la Unión Europea (artículo 48 TUE). Este procedimiento exige, en primer lugar, que las modificaciones se aprueben de común acuerdo en la Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros convocada por el presidente del Consejo de la Unión y, en segundo lugar, la ratificación de las modificaciones por todos los Estados miembros, de conformidad con sus textos constitucionales. Mangas Martín y Liñán Nogueras han puesto de manifiesto que «los traumáticos procesos de ratificación de las últimas modificaciones (Maastricht y Niza), el fracaso del proyecto de ratificación del Tratado que instituía una Constitución Europea como consecuencia de los referendos negativos francés y holandés y el propio proceso de Lisboa, cerca del naufragio como consecuencia del referendo irlandés, han dejado clara la enorme importancia y dificultad de esta fase»527. Creo que los Estados miembros deberían hacer más flexible el procedimiento para revisar los Tratados, evitando que un solo Estado pueda impedir una reforma de los mismos y, consiguientemente, el progreso de la Unión Europea. La improbabilidad de una revisión temprana del procedimiento previsto para reformar los Tratados de la Unión es evidente, pero me temo que antes o después deberá producirse, pues es condición necesaria para que la Unión Europea continúe desarrollándose. A mi juicio, una mayoría de dos tercios de los votos de los Estados miembros, como la que prevé la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1969 (artículo 9.2) seguiría siendo una mayoría prudente y, al mismo tiempo, una mayoría más ágil y menos obstructiva. 527 Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, ob. cit., pp. 391 y 392. 324 Modificación a través del derecho derivado. Otra posibilidad, acaso más realista, es que no se modifiquen los Tratados de la Unión y que la cesión de competencias se realice directamente a través del derecho derivado. Recurrir a los reglamentos y a las directivas para ceder competencias de los Estados miembros a la Unión en materia fiscal es incurrir en un claro exceso legislativo, porque el derecho primario mantiene la soberanía en materia de política fiscal en los Estados miembros y no en las instituciones comunitarias, cuyas competencias -principalmente las del Consejo- se limitan a la mera coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros528. A pesar de ello, esta es la práctica más habitual: las instituciones de la Unión Europea cada vez asumen más materias que tienen atribuidas las constituciones nacionales a través de la política y de la legislación comunitaria529. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento ya ha supuesto la cesión de algunas competencias importantes en materia de política fiscal a la Unión. Y me temo que la rigidez de los procedimientos de revisión de los Tratados va a seguir llevando a un uso abusivo de los reglamentos y las directivas, cuyo procedimiento legislativo ordinario tampoco destaca por su agilidad procesal pero, en el mejor de los casos, basta con la mayoría simple del Parlamento y la mayoría cualificada del Consejo para aprobar la propuesta legislativa de la Comisión. Además, debe añadirse que, en contraposición a la invariabilidad del procedimiento de revisión de los Tratados, en el procedimiento legislativo ordinario de la Unión Europea, cuya toma de decisiones venía residiendo tradicionalmente en el Consejo (en los representantes de los gobiernos de los Estados miembros), sí se ha producido una evolución hacia un refuerzo de la posición del Parlamento Europeo en detrimento de la del Consejo, que ha terminado por dar lugar a un sistema de codecisión entre estas dos instituciones en el proceso normativo de la Unión530. Los avances en el reforzamiento de la posición del Parlamento Europeo pueden llevar, poco a poco, a una mayor flexibilidad de los procedimientos legislativos de la Unión. En cualquier caso, como he señalado, la cesión de competencias en materia de política económica de los Estados miembros a la Unión debe articularse mediante una 528 Borchardt, Klaus-Dieter, El ABC del Derecho de la Unión Europea, ob. cit., p. 73. 529 Aranda Álvarez expresa que esta tesis es aceptada por la mayoría de la doctrina: Muñoz Machado, Herrero de Miñón, Pérez Tremps y Maestro Buelga. Cfr. Aranda Álvarez, Elviro, Los efectos de la crisis del covid-19 en el Derecho Constitucional Económico de la Unión Europea. Una oportunidad para repensar la relación entre estabilidad presupuestaria y gasto púbico, ob. cit., p. 16. 530 Borchardt, Klaus-Dieter, El ABC del Derecho de la Unión Europea, ob. cit., p. 117. 325 reforma de los Tratados, pues en éstos se reserva la soberanía en dicha materia exclusivamente a los Estados miembros. Reforma de las normas constitucionales. Finalmente, para ceder competencias sobre política fiscal de los Estados miembros a la Unión no sólo debe modificarse el derecho comunitario, también deben reformarse las normas constitucionales de los Estados miembros. Aranda Álvarez ha recordado los trabajos de Grimm y Böckenförde en Alemania y de Muñoz Machado, Pendás y Balaguer Callejón en España sobre la influencia de la globalización económica y tecnológica en el constitucionalismo contemporáneo, avisando de un desplazamiento del poder desde los Estados soberanos hacia los agentes financieros globales y las organizaciones tecnológicas y de comunicación global, para explicar cómo se ha producido una crisis constitucional en la que los textos constitucionales de los Estados miembros están perdiendo progresivamente competencias en beneficio de la Unión «que, desde sus imperativos y límites cuantitativos, impone límites superiores de carácter objetivo y numérico a las constituciones políticas y a todas sus formas de manifestarse, incluida la democracia representativa»531. En España, si un Tratado internacional contradice la Constitución Española, antes de ratificarlo, debería reformarse la Constitución. La previsión constitucional a tener en cuenta es la del artículo 93 que permite atribuir el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución a una organización o institución internacional. Mangas Martín y Liñán Nogueras han expresado que «en caso de eventual contradicción entre una norma de los Tratados y la Constitución, se debe examinar la contradicción a la luz del artículo 93 de la Constitución para indagar, si la atribución del ejercicio de competencias que exige la disposición litigiosa del Tratado está amparada por el artículo 93, o va más allá de lo contemplado en esa norma constitucional y exige una reforma de la Constitución»532. Y el procedimiento previsto en el artículo 95 CE y en el artículo 78 de la Ley Orgánica del 531 Aranda Álvarez, Elviro, Los efectos de la crisis del covid-19 en el Derecho Constitucional Económico de la Unión Europea. Una oportunidad para repensar la relación entre estabilidad presupuestaria y gasto púbico, ob. cit., p. 15. 532 Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, ob. cit., p. 516. 326 Tribunal Constitucional para determinar contradicciones entre la Constitución y los Tratados internacionales -cuando España todavía no haya prestado su consentimiento- permite al Gobierno o a cualquiera de las Cámaras acudir al Tribunal Constitucional533. En mi opinión, el problema reside en la interpretación extensiva que el Tribunal Constitucional ha llevado a cabo del artículo 93 CE, que supone que en la práctica la atribución del ejercicio de competencias nacionales a la Unión no tiene límites. Es cierto que el Tribunal Constitucional ha reconocido la existencia de límites materiales a esa cesión de competencias en su Declaración de 13 de diciembre de 2004, pero lo ha hecho de manera muy vaga, considerando que esos límites son «el respeto de la soberanía del Estado, de nuestras estructuras constitucionales básicas y del sistema de valores y principios fundamentales consagrados en nuestra Constitución»: «Esa interpretación debe partir del reconocimiento de que la operación de cesión del ejercicio de competencias a la Unión Europea y la integración consiguiente del Derecho comunitario en el nuestro propio imponen límites inevitables a las facultades soberanas del Estado, aceptables únicamente en tanto el Derecho europeo sea compatible con los principios fundamentales del Estado social y democrático de Derecho establecido por la Constitución nacional. Por ello la cesión constitucional que el art. 93 CE posibilita tiene a su vez límites materiales que se imponen a la propia cesión. Estos límites materiales, no recogidos expresamente en el precepto constitucional, pero que implícitamente se derivan de la Constitución y del sentido esencial del propio precepto, se traducen en el respeto de la soberanía del Estado, de nuestras estructuras constitucionales básicas y del sistema de valores y principios fundamentales consagrados en nuestra Constitución, en el que los derechos fundamentales adquieren sustantividad propia (art. 10.1 CE), límites que, como veremos después, se respetan escrupulosamente en el Tratado objeto de nuestro análisis». No cabe duda, a mi juicio, de que un Tratado internacional no puede contradecir la Constitución Española, de que a través del artículo 93 CE se permite ceder competencias a un ordenamiento jurídico diferente pero siempre que ese nuevo ordenamiento sea 533 La importante STC 28/1991, de 14 de febrero aclaró en su fundamento jurídico cuarto que el artículo 93 CE «de índole orgánico-procedimental, se limita a regular el modo de celebración de una determinada clase de Tratados internacionales, lo que determina que únicamente tales Tratados puedan ser confrontados con el art. 93 de la Constitución en un juicio de constitucionalidad por el hecho de ser cierta norma suprema la fuente de validez formal de los mismos». Una vez prestado el consentimiento por el Estado español, tanto la eventual infracción del derecho de estos Tratados internacionales por las leyes nacionales, como la supuesta infracción por el derecho derivado de la Unión de la Constitución Española, no suponen una violación del artículo 93 de la Constitución sino directamente del derecho de los Tratados, por lo que su conocimiento no corresponde al Tribunal Constitucional. 327 compatible con los principios y valores básicos de la Constitución. Precisamente para evitar esto se prevé un control previo a la ratificación de los Tratados internacionales en el artículo 95.2 CE. Lo que ocurre es que el Tribunal Constitucional no ha definido los límites que tiene esa cesión de competencias, y por ello coincido con el voto particular a la Declaración de 13 de diciembre de 2004 del Magistrado D. Javier Delgado Barrio en que las dudas que despierta la aplicación del principio de primacía del derecho comunitario sobre la propia Constitución Española deben llevar a la conclusión de que el artículo 93 CE no permite que los Tratados internacionales contradigan la Constitución: «La literalidad de la norma habilita para que se modifique subjetivamente el ejercicio de alguna competencia prevista en el Constitución, pero tal modificación es, en esa literalidad, estrictamente subjetiva: será un sujeto distinto al previsto en la Constitución el que pueda ejercer la competencia para elaborar las normas que las exigencias de la Unión Europea reclamen, con toda la amplísima libertad de configuración que abre la propia Constitución, pero tal competencia, en su contenido objetivo, estará sujeta a las exigencias “derivadas de la Constitución”. La primacía del Derecho comunitario en los actuales términos del art. 93 CE significa que las atribuciones de competencias hechas en la Constitución quedan desplazadas por las hechas en el Tratado, de suerte que serán ejercidas por otros sujetos, pero no hay más desplazamiento de la Constitución que el que acaba de indicarse». En el mismo sentido se pronunció el Tribunal Constitucional en la anterior Declaración de 1 de julio de 1992, expresando que «en virtud del art. 93 las Cortes Generales pueden, en suma, ceder o atribuir el ejercicio de “competencias derivadas de la Constitución”, no disponer de la Constitución misma, contrariando o permitiendo contrariar, sus determinaciones». El Tribunal Constitucional sólo se ha pronunciado en dos ocasiones sobre la constitucionalidad de las previsiones de un Tratado internacional y emitió las dos declaraciones citadas de 1 de julio de 1992 y 13 de diciembre de 2004. Esta última fue emitida con ocasión del fallido Tratado por el que se pretendió establecer una Constitución para Europa y la Declaración de 1 de julio de 1992 con ocasión del Tratado de Maastricht, pero el Tribunal Constitucional se limitó a analizar la compatibilidad del Tratado con el artículo 13.2 de la Constitución, dando lugar a la primera reforma 328 constitucional. El momento en el que el Tribunal Constitucional emitió esta declaración no es baladí, pues a través del Tratado de Maastricht se cedieron a la Unión Europea todas las competencias en política monetaria, y no se reformó la Constitución. Tampoco el Consejo de Estado ha interpretado con moderación la cesión de competencias que permite el artículo 93 CE, llegando a expresar en su dictamen número 421/92 de 9 de abril de 1992 sobre el TUE firmado en Maastricht que en el referido artículo «se rompe (…) la rigidez propia de los mecanismos de revisión constitucional, pues basta una ley orgánica para celebrar un tratado que ha de afectar a competencias que derivan de la Constitución» y que «una ley orgánica de las previstas en el artículo 93, aprobada por unas Cortes ordinarias, puede autorizar un tratado que atribuya a una organización internacional competencias derivadas de la Constitución siempre que dicha atribución no afecte a materias constitucionales cuya reforma sólo puede efectuarse mediante el poder de revisión del artículo 168 de la Constitución, que está excluido de la competencia de unas Cortes ordinarias». La pregunta que debe responderse es si para ceder a la Unión las competencias sobre la política económica que todavía residen en el Estado español debe reformarse o no la Constitución. Y no hay una respuesta infalible. Desde luego, de la interpretación que ha realizado el Tribunal Constitucional del artículo 93 de la Constitución, según la cual se permite atribuir a la Unión todo tipo de competencias siempre que se respete la soberanía del Estado, sus estructuras constitucionales básicas y el sistema de valores y principios fundamentales de la Constitución, no se traduce un interés por asegurar la Constitución como norma suprema del Estado español, que deba ser respetada aun en caso de contradicción con los Tratados de la Unión. Además, ya existen dos precedentes importantes: el primero con la cesión de la soberanía en materia de política monetaria a través del Tratado de Maastricht y el segundo con el proyecto de Constitución Europea, y en ninguno de los dos casos entendió el Tribunal Constitucional que fuera necesario reformar la Constitución. Creo, como ya he expuesto, que la interpretación del máximo intérprete constitucional es desafortunada y que en ningún caso deberían cederse competencias amplias sobre materias importantes, como por ejemplo ha ocurrido con la política monetaria, sin 329 reformar previamente la Constitución Española. El artículo 40 de la Constitución confía a los poderes públicos españoles la promoción de las condiciones favorables para el progreso económico, el artículo 97 establece que el Gobierno dirige la política interior y exterior, el artículo 131 prevé que el Estado planifique mediante ley la actividad económica general, el artículo 133 sólo permite establecer tributos al Estado, el artículo 134 atribuye al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y su examen, enmienda y aprobación a las Cortes Generales y, finalmente, el artículo 149.1 atribuye al Estado en sus apartados 11, 13 y 14 competencia exclusiva en materia de política monetaria y financiera, en materia de bases y coordinación general de la planificación general de la actividad económica y en materia de Hacienda y deuda del Estado. Si la Constitución atribuye todas estas competencias sobre política económica al Gobierno del Estado español, no cabe que a través de un Tratado internacional sean cedidas a la Unión Europea sin una previa reforma constitucional que, a mi juicio, sería necesaria aunque sólo fuera por la inevitable afectación del artículo 1.2 de la Constitución. Artículo que, sin duda, se refiere al respeto de la soberanía del Estado, de las estructuras constitucionales básicas y del sistema de valores y principios de la Constitución, límites que el Tribunal Constitucional no permite sobrepasar a la hora de ceder competencias con base en el artículo 93 CE. Ahora bien: ¿y qué ocurre si, en vez de a través de Tratados, se ceden competencias sobre política fiscal a la Unión a través del derecho derivado? La respuesta en este caso parece más sencilla porque el canon de legalidad del derecho derivado es siempre el derecho de la Unión, es decir, los Tratados, y no el derecho constitucional. Lo que supone que, en la hipótesis analizada, sería el Tribunal de Justicia -nunca el Tribunal Constitucional- el único competente para pronunciarse sobre la validez del derecho comunitario (263 y 276 TFUE). Al menos, así ha sido aceptado por los tribunales constitucionales de los Estados miembros hasta la sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán de 5 de mayo de 2020, en la que éste ha considerado que el Banco Central Europeo y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea han actuado ultra vires con ocasión del Programa de Compra de Activos del Sector Público, defendiendo el Tribunal Constitucional alemán que el Banco Central Europeo ha invadido las competencias de los Estados miembros en política económica y fiscal (infringiendo los artículos 119, 123.1 y 127 TFUE y 17 a 24 de los Estatutos del BCE y del SEBC), y que, a pesar de ello, el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia de 11 de diciembre de 2018 -en respuesta a la cuestión prejudicial sobre la 330 validez de la decisión del Banco Central Europeo-, que el referido programa era conforme al derecho comunitario. La complejidad del asunto es notable, partiendo de que el propio Tribunal Constitucional Federal alemán no debería haber admitido un recurso sobre la actuación de una institución europea, pero sobre todo porque por primera vez un tribunal constitucional de un Estado miembro desautoriza al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, pretendiendo controlar la aplicación del principio de atribución a través del principio de proporcionalidad534. Según el Tribunal Constitucional alemán el fallo del Tribunal de Justicia no le vincula porque es un pronunciamiento ultra vires. O en otras palabras: el Tribunal Constitucional alemán considera que la función de control sobre el orden de competencias entre los Estados miembros y la Unión establecido en los Tratados corresponde a las instituciones jurisdiccionales de los Estados miembros (sería inconstitucional alterar ese orden constitucional de competencias), frente al Tribunal de Luxemburgo que se considera la autoridad jurisdiccional e interpretadora suprema del derecho de la Unión Europea535. Veremos si esta sentencia del Tribunal Constitucional alemán de 5 de mayo de 2020 sirve o no de precedente en el futuro para nuevas disidencias entre los tribunales constitucionales nacionales y el Tribunal de Justicia de la Unión, pero no son pocos los riesgos de conflicto ante un intento de cesión de competencias en materia de política fiscal desde los Estados miembros a la Unión a través del derecho derivado. 534 Para mayor abundamiento: Lozano Cutanda, Blanca, La sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán: ¿y ahora qué?, GA_P Análisis, mayo de 2020; Galetta, Diana-Ucrania, “¿Karlsruhe Über Alles? La insoportable pesadez del juez constitucional alemán (sobre la sentencia del Zweiter Senat del Tribunal Constitucional Federal alemán del 5 de mayo de 2020 relativa al programa PSPP del Banco Central Europeo”, en Revista Española de Derecho Europeo, n.º 73-74, julio de 2020. 535 Bar Cendón, Antonio, “El conflicto entre el Tribunal Constitucional Federal alemán y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea: comentario a la sentencia del Tribunal Constitucional Federal de Alemania, Sala Segunda [Bundesverfassungsgericht, Zweiten Senats], 2 BVR 859/15, 2 BVR 1651/15, 2 BVR 2006/15, 2 BVR 980/16, de 5 de mayo de 2020”, en Revista de las Cortes Generales, n.º 109, Segundo semestre 2020, pp. 670-673. 331 CAPÍTULO SÉPTIMO - ¿HA SERVIDO PARA ALGO LA CREACIÓN DE LA AIREF? En este apartado me propongo, a modo de conclusión sobre la actividad que la AIReF ha llevado a cabo desde que fue creada en el año 2014 hasta el momento actual, hacer algunas reflexiones en torno a dos preguntas esenciales, a las que tratar de dar una respuesta certera me parecería una tentativa de erudición pedantesca. La primera es si desde la creación de la AIReF, con el paso de los años, ha ido mejorando la actuación responsable de los gobiernos. La segunda es si, desde la creación de la AIReF, ha ido mejorando, con el paso de los años, la situación fiscal española y si se ha evolucionado hacia un mayor cumplimiento del marco normativo de control presupuestario. En otras palabras: me propongo reflexionar sobre si la creación de la AIReF ha servido para algo. La función para la que ha sido creada la AIReF es la de asegurar, a través de la preparación y difusión de informes, un mejor y más imparcial conocimiento de la situación fiscal, que permita una interpretación más informada y realista de las políticas fiscales prometidas y llevadas a cabo por el Gobierno. La AIReF no es una institución con legitimación democrática para decidir sobre asuntos fiscales y presupuestarios. Su función queda limitada, en principio, a analizar y verificar, con carácter técnico, la conformidad de las medidas o los presupuestos con las reglas fiscales preestablecidas. Se trata de una función meramente consultiva, pues las funciones de auditoría y control de la gestión financiera y presupuestaria siguen residiendo en el Tribunal de Cuentas y en la IGAE; y la función de control presupuestario sigue residiendo en el Parlamento. La función de control de la AIReF es una función de control auxiliar del Parlamento, órgano constitucional que tiene asignado el control presupuestario. Así, concluyo más arriba que la AIReF es un órgano que auxilia al Parlamento en el control presupuestario de las Administraciones Públicas, y que contradictoriamente está adscrita al Ministerio de Hacienda. La AIReF lleva a cabo su función de control a través de la emisión de informes, estudios y opiniones analizando y evaluando la estabilidad presupuestaria, la sostenibilidad fiscal a largo plazo, los pronósticos macroeconómicos y fiscales del Gobierno y el cumplimiento de las reglas fiscales. A través de sus informes, estudios y opiniones, la 332 AIReF formula recomendaciones y advertencias públicas sobre las Administraciones, referidas a las medidas que éstas deben seguir para cumplir las reglas de estabilidad presupuestaria o al deber de comunicar información a la AIReF que tienen las Administraciones Públicas. De esta manera, cuando una Administración Pública recibe una recomendación o una advertencia de la AIReF, tiene que cumplirla o, si no la cumple, justificar o explicar los motivos por los que decide no cumplirla. Por lo tanto, el control de la AIReF sobre las Administraciones Públicas no es un control directo, actúa a través de la influencia, a través del coste reputacional que para las Administraciones Públicas puede suponer la publicación de las recomendaciones de la AIReF y el principio de cumplir o explicar. Para que los análisis de la AIReF y sus recomendaciones puedan influir en la reputación de las Administraciones Públicas, es esencial que el punto de vista de la AIReF se perciba por los ciudadanos como un punto de vista imparcial e independiente. La AIReF debe llevar a cabo sus funciones con la mayor independencia posible respecto de los diferentes gobiernos y sus valoraciones deben ser de carácter exclusivamente técnico, con independencia de la actividad política. Ya he opinado que la adscripción de la AIReF al Ministerio de Hacienda actúa en contra de la independencia de la AIReF y del principio de división de poderes. El Ministerio de Hacienda tiene el control sobre los recursos humanos y presupuestarios de la AIReF. Y también he opinado que la AIReF tiene encomendada la elaboración de demasiados informes en la Ley Orgánica 6/2013 y, equivocadamente, pretende ampliar sus funciones con una nueva función de evaluación permanente de la eficiencia de las políticas públicas. Además, la AIReF depende para la realización de su trabajo de la información que le facilitan las Administraciones Públicas, sin que se prevea un régimen sancionatorio relevante para aquellas que rechacen entregar información a la autoridad fiscal. El punto de partida de la AIReF ya es, por lo pronto, complicado. Hay que reconocer que el consejo fiscal español ha realizado durante sus años de vida un esfuerzo importante por ganarse una buena reputación y la confianza de los ciudadanos. Su política de transparencia, su presencia en los medios de comunicación y en las redes sociales, sus cada vez más numerosas comparecencias en el Parlamento, su tesón en el acceso a la información de las Administraciones Públicas, su sometimiento a evaluadores 333 externos y su batalla por la independencia de sus recursos humanos y presupuestarios, han sido meritorios. Sin embargo, con ser estos aspectos importantes, no son los más importantes. Lo esencial es si la AIReF ha logrado que las previsiones de los gobiernos sean más realistas, que se cumplan más las reglas fiscales y que la situación fiscal española haya evolucionado favorablemente. 7.1. ¿Ha mejorado con los años la actuación de los gobiernos? El Gobierno de España no ha mejorado en el cumplimiento de los objetivos de déficit y de deuda. El Gobierno comunica a las instituciones comunitarias repetidamente unos objetivos que son incumplibles y después, a lo largo del ciclo presupuestario, se ve obligado a ir actualizándolos sobre la marcha, de modo que si se evalúan los resultados obtenidos por España comparándolos con los objetivos fijados al inicio del año (los fijados en los acuerdos del Consejo de Ministros y los comunicados a la Unión Europea), el Gobierno incumple sus objetivos año tras año. Con el paso de los años no se ha reducido la diferencia entre los objetivos de déficit fijados por el Gobierno y los resultados finalmente alcanzados por las Administraciones Públicas (sí se aprecia una evolución favorable, aunque insuficiente, en el cumplimiento de los objetivos de deuda). Tampoco las previsiones de la AIReF han supuesto un cambio significativo para el control de la política fiscal. Las previsiones del consejo fiscal no destacan sobre las previsiones de otros organismos como el FMI, el BBVA, el think tank FUNCAS, la Comisión Europea o el Banco de España. Y no sólo es que las previsiones de la AIReF se sumen sin llamar la atención a las de estos organismos, sino que da la sensación de que, antes de publicar sus previsiones, la AIReF se asegura de que unas y otras estén en línea. Con todo, lo más preocupante es que, a pesar de la actividad de la AIReF, los objetivos fijados por el Gobierno en los acuerdos del Consejo de Ministros y los objetivos comunicados a la Unión siguen modificándose constantemente porque, desde que son aprobados, son imposibles de cumplir por las Administraciones Públicas. Esta revisión continua de los objetivos dificulta que se pueda hacer un seguimiento con un mínimo de objetividad, comparando los objetivos fijados al inicio de un año y los resultados finalmente obtenidos al final de ese año. Mas sobre todo, esta revisión continua de los objetivos es síntoma de que el sistema de control presupuestario español sigue sin 334 funcionar, y esta es la imagen que transmite España a las instituciones de la Unión Europea, al resto de países, a los inversores internacionales y a las agencias de rating. A esto se añade que la AIReF avala todas las previsiones macroeconómicas del Gobierno de España, por más surrealistas que sean, bajo el débil argumento de que la autoridad fiscal no puede descartar con seguridad que no se vayan a producir los escenarios previstos por el Ejecutivo; incluso también avala las previsiones macroeconómicas del Gobierno cuando no son coherentes con el escenario fiscal previsto por el propio Gobierno y que tiene como base esas previsiones macroeconómicas. Además, la AIReF siempre incluye dentro de sus previsiones un escenario macroeconómico más optimista que coincide con el escenario del Gobierno aunque, como le ha ocurrido en alguna ocasión, pocas semanas después ya descarte que pueda producirse. Tampoco los informes de la AIReF contribuyen a un seguimiento comparativo del cumplimiento ex post por las Administraciones Públicas de los objetivos fijados ex ante por el Gobierno. La AIReF elabora demasiados informes y su estructura y contenido varía de un año para otro. La AIReF ha ido modificando a lo largo de los años la estructura y el contenido de cada uno de sus informes, y esto complica sobremanera cualquier intento de análisis evolutivo. El resultado es que, a pesar de las continuas recomendaciones de la AIReF dirigidas a que se fije y se cumpla por las Administraciones Públicas una senda fiscal a medio plazo que tenga como fin la sostenibilidad de las finanzas públicas, España sigue fijando sus objetivos de déficit y deuda con el único fin de evitar reprimendas de las instituciones comunitarias, con independencia de que esos objetivos sean realistas o coherentes con la situación económica española. 7.2. ¿Se ha mejorado en el cumplimiento de las normas fiscales? La respuesta debe ser negativa. Las Administraciones Públicas no cumplen las previsiones normativas de la Ley Orgánica 2/2012 que no les interesa cumplir, y lo grave es que sus incumplimientos no tienen consecuencias. 335 Como he explicado en los capítulos anteriores, no se cumplen los plazos previstos en la Ley Orgánica 2/2012 y en la Ley Orgánica 6/2013 para que la AIReF emita sus informes, las Administraciones Públicas no elaboran sus correspondientes planes de reequilibrio y planes económico-financieros, no se activan las medidas preventivas de la LOEPSF cuando la AIReF detecta riesgos de incumplimiento, tampoco se activan las medidas correctivas o coercitivas por los incumplimientos permanentes de los objetivos de déficit por la Administración Central y la Seguridad Social, no se cumplen los objetivos de deuda pública previstos en la LOEPSF, no se aplica la regla de gasto, etcétera. La AIReF lleva instando desde su creación a los partidos políticos a que se pongan de acuerdo para revisar el actual marco normativo de control fiscal de modo que garantice la coherencia entre los principios y las reglas fiscales. Naturalmente, la AIReF no ha tenido éxito en sus recomendaciones, que no son tenidas en cuenta por los partidos políticos, salvo cuando pueden utilizarlas para vanagloriarse en algún aspecto o como instrumento político para criticar a otro partido. Por lo tanto, la AIReF, que en este sentido no puede hacer mucho más, ha terminado por adoptar dos posiciones: en cuanto a los incumplimientos voluntarios de las Administraciones Públicas, informa de ellos resignada, y en cuanto a las deficiencias de la LOEPSF, las pone de manifiesto, pide que se reformen y termina por no tener en cuenta esos artículos de la ley, considerándolos inaplicables por desfasados, lo que la lleva en muchas ocasiones a incumplir también ella la LOEPSF. El mayor éxito que debe reconocerse a la AIReF reside en el acceso a la información. La AIReF ha logrado que las Administraciones Públicas cada vez le comuniquen más información y que sus respuestas cada año se ajusten más al contenido de las peticiones de información. Como he indicado, el porcentaje de respuestas ajustadas a las peticiones de la AIReF ha aumentado aproximadamente un punto porcentual cada año, desde el 92% en 2017 hasta el 96% en 2020. Ahora bien, que las Administraciones Públicas estén siguiendo cada vez más las recomendaciones de la AIReF atinentes al acceso a la información, no impide que las Administraciones Públicas, para el resto de recomendaciones emitidas por la AIReF y sobre todo cuando se refieren a cambios o reformas importantes, eviten su cumplimiento con cualquier respuesta evasiva sin fundamento. 336 La AIReF repite las mismas recomendaciones año tras año y es cierto que las Administraciones Públicas responden, ateniéndose al principio de cumplir o explicar, pero también es cierto que las respuestas del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía se caracterizan por ser respuestas vagas y carentes de una justificación mínima, limitándose a decir que las recomendaciones de la AIReF ya se están siguiendo a través de cualquier medida que ya se ha adoptado o que ya se cumple con la ley y no es necesario cumplir unas recomendaciones más exigentes. He advertido en los apartados previos del peligro que conlleva el desinterés de las Administraciones Públicas por responder adecuadamente a las recomendaciones de la AIReF, de convertir el principio de cumplir o explicar en un mero trámite burocrático y pesado, que no sirva para nada, y contrario al principio de colaboración recogido en los artículos 4.3 de la Ley Orgánica 6/2013 y 6 del estatuto orgánico. Por último, es menester señalar que España no sólo incumple la normativa presupuestaria nacional, sino también la comunitaria. Durante años, la AIReF alertó al Gobierno de que España debía estar preparada para cuando saliera del Procedimiento de Déficit Excesivo en el año 2019 y cuando llegó este momento nuestro país volvió a incumplir los objetivos de la vertiente preventiva del PEC. Incumplimientos que han sido constatados por las instituciones de la Unión pero, debido a la crisis de la pandemia, éstas todavía no se han pronunciado acerca de las posibles sanciones que pueden llevar acarreados esos incumplimientos. En mi opinión, la AIReF en la práctica se ha convertido más en un comentarista de los informes emitidos por los gobiernos de las Administraciones Públicas a lo largo del ciclo presupuestario que en una institución de control presupuestario de referencia, que permita a los ciudadanos conocer si las políticas de los gobiernos son realistas y adecuadas para garantizar la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de España. La autoridad fiscal se ha integrado con facilidad en el sistema institucional nacional y acaso éste haya sido el error. La AIReF debería ser un organismo molesto para todas las Administraciones Públicas y, especialmente, para el Gobierno del Estado; y no un organismo que emite previsiones en línea con el Gobierno y los demás organismos de control presupuestario. Ahora bien, esta situación no es tanto culpa de la actuación del consejo fiscal como de la normativa reguladora de la propia autoridad -muy rígida y poco 337 realista- y del incumplimiento permanente por las Administraciones Públicas de la normativa nacional de control presupuestario. 7.3. ¿Ha mejorado a lo largo de los años la situación fiscal en España? La AIReF ha puesto de manifiesto desde su creación que la política fiscal española es procíclica, neutral, y que España no ha hecho ningún esfuerzo fiscal para mejorar su situación económica desde 2014. En este sentido, la AIReF ha lamentado que tras haber realizado un ajuste en términos estructurales de ocho puntos del déficit entre los años 2010 y 2013, España no haya realizado ningún ajuste en términos estructurales entre los años 2014 y 2019 para corregir el déficit. Lo cierto es que España, entre 2014 y 2019, pese a las recomendaciones de la AIReF, no ha tomado medidas ni para garantizar la sostenibilidad financiera (ni en el medio ni en el largo plazo) ni para abordar el problema de la evolución demográfica. España no tomó medidas para mejorar la situación fiscal cuando las cosas iban mejor; por lo que no cabe esperar que vaya a tomarlas ahora, al menos de manera voluntaria. La crisis provocada por la pandemia ha cambiado por completo la situación económica en España y todas las previsiones del Gobierno y de la AIReF sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera han quedado desfasadas e inservibles. Las previsiones de déficit y de deuda pública se han disparado y la incertidumbre es enorme. En 2020 se han activado las cláusulas de escape comunitaria y nacional por lo que el cumplimiento de las reglas y los objetivos fiscales ha quedado en suspenso. La Unión Europea ha aprobado una serie de medidas para hacer frente a la pandemia consistentes en destinar 1,82 billones de euros a la recuperación de los Estados miembros, con el fin de lograr una Unión Europea más ecológica, digital y resiliente. De esa cantidad, el Gobierno de España prevé recibir más de 140.000 millones de euros en forma de transferencias y préstamos para el periodo 2021-2026; aunque esto sólo es una mera pronosticación, porque la recepción de los fondos europeos dependerá de la valoración que las instituciones comunitarias realicen de los proyectos presentados por el Gobierno de España, que deberá adecuarse a las directrices marcadas por la Unión. Y por supuesto, a cambio de recibir los fondos, España tendrá que destinarlos atendiendo a las 338 recomendaciones que le fueron emitidas desde la Unión en el Semestre Europeo y tendrá que reducir su nivel de déficit de conformidad con la normativa fiscal comunitaria. El Gobierno de España, por su parte, ha aprobado medidas para hacer frente a la crisis de la pandemia que suponen un gasto muy importante, pero no ha tomado ninguna medida para garantizar la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, ni en el medio ni en el largo plazo. Precisamente esta ha sido la principal recomendación de la AIReF en sus informes emitidos tras el inicio de la pandemia. La AIReF ha recomendado al Gobierno de España que aproveche los fondos europeos para planificar una senda a medio plazo que tenga como fin la sostenibilidad de las finanzas públicas. El Gobierno, además, está obligado a elaborar esta senda a medio plazo, pues la Ley Orgánica 2/2012 lo obliga a elaborar un plan de reequilibrio tras la activación de la cláusula de escape. De momento, el Gobierno no ha elaborado ningún plan de reequilibrio y se teme que, si no lo hace, pueda terminar por destinar los fondos europeos a medidas que requieran una financiación estructural y que puedan suponer un problema en las cuentas de las Administraciones Públicas en términos estructurales. La incertidumbre todavía impide ver hacia dónde vamos, pero los presagios no son los mejores. De momento, la AIReF ha enumerado cuáles son, a su juicio, los retos a los que España y, en general, la Unión Europea, deben hacer frente para superar la crisis de la pandemia, tratando de seguir un senda fiscal hacia la sostenibilidad financiera: cambios en el procedimiento de control de la Comisión Europea, mayor presencia de los consejos fiscales, avances en los mecanismos de solidaridad -como los fondos europeos de recuperación-, una revisión de las reglas fiscales que tenga como eje central la sostenibilidad financiera y un mayor control interno y responsabilidad nacional que complementen la supervisión de la Unión Europea536. Veamos si se mantiene o no la teoría de Buchanan, de Stiglitz, del ordoliberalismo, que ha regido en los últimos años las finanzas públicas en la Unión Europea. Con la llegada 536 Herrero Sánchez, Cristina, Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 4 de junio de 2020. 339 de la pandemia, las reglas fiscales se han convertido en unas reglas imposibles de cumplir y han perdido su sentido. Vuelve a ocurrir lo mismo que ocurrió con la Segunda Guerra Mundial. Se ha desbordado todo el régimen normativo presupuestario previsto y toda la justificación cultural de la estabilidad presupuestaria ha perdido el sentido. Con la pandemia, como ocurrió en la Segunda Guerra Mundial, va a ser imprescindible endeudarse. Y parece que los mecanismos de control presupuestario no van a cambiar, queda poco margen para innovar. Así que me temo que el camino se dirigirá hacia el reforzamiento de las reglas y de los consejos fiscales. Veremos si hay alguna otra solución. Si la hay, debe ser una solución realista, alejada de la -a veces- excesiva teorización de los economistas y cercana a la realidad en la que se mueve el derecho constitucional. 340 CAPÍTULO OCTAVO - ALGUNAS APORTACIONES PARA UN NUEVO SISTEMA DE CONTROL PRESUPUESTARIO. EL PAPEL DE LA AIREF Y DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 8.1. La posible participación de la AIReF en el control constitucional de las leyes dictadas en materia de estabilidad presupuestaria La disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 2/2012 prevé expresamente el control por el Tribunal Constitucional de las leyes, los actos con fuerza de ley y las disposiciones normativas y resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas, aprobados en materia presupuestaria. Y para el caso concreto de que la norma impugnada sea una ley de presupuestos, establece la prórroga automática de los presupuestos del ejercicio anterior mientras la norma impugnada esté suspendida. Como se ve, la citada disposición adicional tercera se refiere sólo a las normas emanadas de las Comunidades Autónomas y no a las normas estatales, aun cuando es obvio que éstas también pueden ser impugnadas ante el Tribunal Constitucional ex artículo 161 CE. García Roca y Martínez Lago han planteado con buena lógica la posibilidad de articular un procedimiento de control de las normas presupuestarias con la participación del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Cuentas, concretamente «un control represivo o sucesivo por parte del Tribunal Constitucional y otro preventivo, al modo de una alerta temprana, por el Tribunal de Cuentas cuyo informe llevara al ejercicio de una específica acción de inconstitucionalidad en estos asuntos, para lo cual habría que concederle legitimación»537. Los citados autores han dado cuenta de que algunos tribunales constitucionales, como el de Renania del Norte Westfalia y el de Portugal, se han pronunciado sobre la constitucionalidad de las leyes de presupuestos538. Ahora bien, debe partirse de que el Tribunal Constitucional español no está preparado para pronunciarse 537 García Roca, Javier, "El principio de estabilidad presupuestaria y la consagración constitucional del freno al endeudamiento", en Crónica Presupuestaria, n.º 1, 2013, pp. 86 y 87; García Roca, Javier y Martínez Lago, Miguel Ángel, Estabilidad presupuestaria y consagración del freno constitucional al endeudamiento, ob. cit., p.175; Martínez Lago, Miguel Ángel, "El Control de Constitucionalidad de la Estabilidad Presupuestaria en España", ob. cit., p. 28. 538 García Roca, Javier y Martínez Lago, Miguel Ángel, "El impacto de la crisis económica en nuestras dos constituciones", ob. cit., p.12. 341 sobre la constitucionalidad de las leyes presupuestarias, pues sus conocimientos técnicos en el ámbito presupuestario son limitados. Además del Tribunal Constitucional, coexisten en España dos instituciones de control presupuestario, el Tribunal de Cuentas y la AIReF, que podrían aportar al máximo intérprete el conocimiento técnico del que carece. El primero fue creado como el órgano constitucional encargado del control presupuestario (el artículo 136 de la Constitución lo define como «el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica de Estado, así como del sector público») pero ha sido marginado por el legislador español hasta el punto de no se hace ni una sola referencia al Tribunal de Cuentas en el articulado de la Ley Orgánica 2/2012. La AIReF, órgano de creación legal y sin capacidad decisoria alguna, ha sustituido al Tribunal de Cuentas como órgano de referencia en el sistema de control presupuestario español y, por lo tanto, parece lógico que fuera el consejo fiscal, y no el Tribunal de Cuentas, el órgano del que se valiese el Tribunal Constitucional para adquirir los conocimientos técnicos necesarios para pronunciarse sobre la vulneración de las leyes nacionales del principio de estabilidad presupuestaria recogido en el artículo 135 de la Constitución. Me parecería razonable, en consecuencia, sólo si la AIReF fuera realmente una institución independiente, tanto que la AIReF fuera incluida en la Constitución y se le otorgara legitimación para el ejercicio de una acción específica de inconstitucionalidad, como que la AIReF pudiera solicitar a los órganos constitucionalmente legitimados para ello la impugnación ante el Tribunal Constitucional de las leyes que sean contrarias al principio de estabilidad presupuestaria, una legitimación similar a la que tiene reconocida la Comisión Nacional de Administración Local en los artículos 63.3 y 119 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. La legitimación de la Comisión Nacional de la Administración Local, como derecho de petición, no vinculante, ya ha sido aceptada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 214/1989, de 21 de diciembre. Se podría ampliar esa legitimación para la AIReF, de modo que el órgano constitucional receptor de la solicitud tuviera que motivar su disposición o negativa a ejercitar la acción de inconstitucionalidad. Adicionalmente, se podría incluir un nuevo trámite en el procedimiento de control constitucional de las leyes en materia presupuestaria por el que la AIReF tuviera que entregar un informe al Tribunal Constitucional y éste tuviera que 342 emitir su resolución con base en el informe de la autoridad, que podría, incluso, gozar de presunción de veracidad. En estos hipotéticos procedimientos de control constitucional de las leyes dictadas en materia presupuestaria, sería necesario superar dos inconvenientes más: la falta de conocimiento técnico del Tribunal Constitucional y la dilación de los plazos procesales. Para incrementar el conocimiento del máximo intérprete constitucional bastaría con dotarlo de un número suficiente de letrados con mayor conocimiento en el ámbito presupuestario. Sin embargo, para agilizar el procedimiento deberían reformarse aspectos sustanciales, so pena de volver a incurrir en el desfase temporal que se produjo, por ejemplo, con la sentencia STC 134/2011, de 20 de julio, que tardó diez años en ser emitida por el Tribunal Constitucional y determinar la constitucionalidad de las leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas en 2001539. Debería establecerse, por lo tanto, un procedimiento urgente, preferente y sumario ante el Tribunal Constitucional, para que éste resolviera en un plazo que fuera lo suficiente amplio para estudiar con rigor el asunto y para que la AIReF pudiera remitir previamente el informe preceptivo correspondiente, pero al mismo tiempo lo suficiente breve para que los gobiernos incumplidores pudieran cumplir la sentencia del Tribunal Constitucional y tomar medidas oportunamente para volver a una senda de déficit y de deuda adecuada al principio de estabilidad presupuestaria540. En este punto surge otro óbice, de todavía más compleja solución. La hipotética sentencia del Tribunal Constitucional que determinase la violación de una ley presupuestaria del 539 Martínez Lago, Miguel Ángel, "El Control de Constitucionalidad de la Estabilidad Presupuestaria en España", ob. cit., p. 22. 540 García Roca ha indicado que «El Tribunal Constitucional ha demostrado que en algunas ocasiones - pocas hasta ahora- puede actuar con celeridad, así lo hace en materia de recursos de proclamación de candidaturas, pero es un juicio mucho más sencillo. Este control presupuestario no podría hacerse en tres días como el primero. Quizás podría configurarse un procedimiento en el cual el Tribunal Constitucional enjuiciara el informe que acompañe a la demanda del Gobierno tras oír de manera contradictoria al Gobierno demandado, y revisando el informe técnico o pericial que envíe el Tribunal de Cuentas del Estado además del emitido por el análogo órgano consultivo autonómico allí donde exista. Un cotejo de estos informes y alegaciones podría hacerse por ese órgano jurisdiccional —bien provisto de expertos letrados— en un tiempo no excesivo. Un procedimiento con solución por sentencia en unos 30 días». Cfr. García Roca, Javier, "El principio de estabilidad presupuestaria y la consagración constitucional del freno al endeudamiento", ob. cit., pp. 86 y 87. 343 principio de estabilidad presupuestaria del artículo 135 de la Constitución declararía la invalidez de dicha ley, pero nada más. El Gobierno afectado no estaría obligado a tomar medidas para mejorar los niveles de déficit y deuda. Por este motivo, quizás fuera necesario, en línea con lo planteado por García Roca y Martínez Lago que el Tribunal Constitucional «incorporase en la parte dispositiva de la sentencia de declaración de inconstitucionalidad, alguna medida correctora del daño, exigiendo la satisfacción de alguno de esos instrumentos sucesivos de reparación del desequilibrio»541. Con todo, me temo que la viabilidad de esta propuesta será difícil en la práctica, pues requeriría una sustancial reforma de la normativa reguladora del máximo intérprete de la Constitución. Para concluir este apartado, conviene advertir nuevamente de los conflictos que puede ocasionar el doble control de la normativa presupuestaria española pues, de un lado, está sometida al control del Tribunal Constitucional cuando se trata de la violación del principio de estabilidad presupuestaria consagrado en el artículo 135 CE –incluyendo sus remisiones al derecho comunitario- y, de otro lado, por mor del principio de primacía, está sometida al control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuando las vulneradas son las normas de derecho comunitario. Así las cosas, por lo pronto, con la inclusión de las remisiones al derecho de la Unión en el artículo 135, el Tribunal Constitucional se ve obligado a abandonar su forzada jurisprudencia en la que no se consideraba competente para pronunciarse sobre la relación entre el ordenamiento jurídico nacional y el comunitario. Pero, al mismo tiempo, el doble control de la normativa presupuestaria por el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Luxemburgo puede dar lugar a contradicciones relevantes en las resoluciones de uno y otro tribunal, poniendo una vez más en tela de juicio la distinción entre la primacía del derecho comunitario y la supremacía del derecho constitucional que, de manera tan forzada, ha construido el Tribunal Constitucional542. 541 García Roca, Javier y Martínez Lago, Miguel Ángel, Estabilidad presupuestaria y consagración del freno constitucional al endeudamiento, ob. cit., pp.171 y 172. 542 Sobre la distinción entre la primacía del derecho comunitario y la supremacía del derecho constitucional véanse las SSTC 215/2014, de 18 de diciembre y 232/2015, de 5 de noviembre, así como la Declaración del Pleno del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de diciembre. Para mayor abundamiento: SSTC 28/1991, de 14 de febrero, 64/1991, de 22 de marzo, 130/1995, de 11 de septiembre, 120/1998, de 15 de junio, 58/2004, de 19 de abril, 145/2012, de 2 de julio y 239/2012, de 13 de diciembre. 344 Se podría pensar un sistema en el que el Tribunal Constitucional resolviera sobre la constitucionalidad de las leyes en materia presupuestaria con base en un informe de la AIReF y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la adecuación de las leyes españolas al derecho de la Unión con base en un informe del Consejo Fiscal Europeo; por supuesto, sería necesario un reforzamiento previo de la independencia de ambas instituciones fiscales. No obstante, aun en ese caso, las contradicciones podrían venir de las diferentes conclusiones a las que llegasen en sus informes el consejo fiscal español y el comunitario, y para remediar esto sería necesaria una inverosímil cooperación que no alterara la independencia de ninguno de los dos consejos. 8.2. El refuerzo de la función de control presupuestario del Parlamento como solución al incumplimiento del Gobierno de la normativa presupuestaria En el ordenamiento jurídico español, el sistema de control presupuestario no funciona porque todas las facultades de control residen en el Gobierno y si éste decide no cumplir el ordenamiento jurídico no tiene consecuencias. El principal problema del sistema de control presupuestario español es que no se cumple la Ley Orgánica 2/2012. No hay duda de que la Ley Orgánica 2/2012 se crea con el fin de que el Gobierno del Estado controle a las Comunidades Autónomas y parece que el control de la Administración del Estado se deja para las instituciones de la Unión Europea, pero debería asegurarse en el propio ordenamiento jurídico español que el Gobierno cumple y ejecuta la ley orgánica de estabilidad presupuestaria. En el sistema español de control presupuestario, el encargado de controlar y hacer cumplir el ordenamiento jurídico es el Gobierno. En el artículo 19 LOEPSF se prevé en relación con la vertiente preventiva que el encargado de formular la advertencia motivada a las Administraciones Públicas que se encuentren en situación de riesgo de incumplimiento de los objetivos de déficit y deuda o de la regla de gasto, es el Gobierno (a propuesta del Ministerio de Hacienda), y el encargado de determinar la suficiencia de las medidas adoptadas tras esa advertencia - que, en caso, de no ser suficientes da lugar a la activación de las medidas correctivas y coercitivas-, es el Ministerio de Hacienda. 345 Lo mismo ocurre con la vertiente correctora. El encargado de determinar el incumplimiento de los objetivos de déficit y deuda o de la regla de gasto que da lugar a la activación de las medidas correctivas y coercitivas es el Gobierno. Éste es, en general, el encargado del seguimiento de la situación presupuestaria de las Administraciones Públicas, emitiendo a tal efecto los dos informes a los que se refiere el artículo 17 LOEPSF, y, en particular, el encargado de evaluar los planes económico-financieros y los planes de reequilibrio, que son el único instrumento normativo previsto para que las Administraciones Públicas incumplidoras retornen a la senda de la estabilidad presupuestaria. El Gobierno central decide en última instancia la imposición o no de las medidas correctivas y coercitivas y, si bien esto fue criticado cuando se aprobó la ley orgánica de estabilidad presupuestaria, por considerarlo una invasión de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, la experiencia ha demostrado que el problema es otro distinto: el Gobierno no se exige a sí mismo el cumplimiento del régimen sancionatorio de la Ley Orgánica 2/2012, como era previsible, pero la sorpresa ha sido que tampoco exige su cumplimiento a las Administraciones territoriales. La mayoría de las veces en las que la AIReF ha solicitado que se activen las medidas preventivas y correctivas de la Ley Orgánica 2/2012 por riesgo de incumplimiento o incumplimiento, respectivamente, de una Administración Pública, el Gobierno no las ha activado. El supuesto más reciente ha sido la negativa del Gobierno central a elaborar el plan de reequilibrio que está obligado a realizar cuando se dan las circunstancias excepcionales del artículo 11.3 LOEPSF. La consecuencia que prevé el artículo 25 LOEPSF ante la falta de presentación de un plan de reequilibrio es la aplicación automática de las medidas coercitivas, pero como el único que puede exigir el cumplimiento de esas medidas es el Gobierno, no tiene consecuencias que éste decida no exigírselas ni a las Comunidades Autónomas ni a sí mismo. El resultado es que las Administraciones Públicas no cumplen el ordenamiento jurídico y su incumplimiento no tiene consecuencias para ellas. Esta situación supone, en la práctica, la conversión de actos administrativos en actos políticos, en relación con los cuales García de Enterría ya alertó del peligro de consagrar que la Administración pueda obrar «sin límite legal alguno, incluso atropellando los derechos más elementales y más obvios de los ciudadanos, puesto que no existe medio técnico alguno, ni de imponerle 346 esos límites legales, ni de exigirle el respeto a esos derechos hipotéticamente atropellados»543. La solución no es fácil. Por más que se concediese la decisión de imponer las medidas coercitivas al Parlamento, a la AIReF, al Consejo de Política Fiscal y Financiera o, incluso, a un hipotético consejo de estabilidad como el alemán, si el Gobierno no exige el cumplimiento efectivo de las medidas a las Administraciones Públicas, sólo cabría demandar al Gobierno ante los Tribunales contencioso-administrativos y las únicas con interés legítimo para ello -teniendo en cuenta la interpretación extremadamente restrictiva del concepto de interés legítimo que predomina en la jurisdicción contencioso- administrativa- serían en principio las Comunidades Autónomas, que no tendrían motivos para hacerlo. El sistema español de control presupuestario necesita incluir un procedimiento de control del cumplimiento de la Ley Orgánica 2/2012 por el Gobierno del Estado y las Comunidades Autónomas, pero en la práctica no es fácil articularlo. Ya he planteado la posibilidad de articular un sistema de control constitucional del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria por las leyes, que partiera directamente de la AIReF -dotando a ésta de la legitimación necesaria para interponer una acción de inconstitucionalidad o para solicitárselo a un órgano constitucional ya legitimado-, o que se centrara en la elaboración por la AIReF de un informe que sirviera de base al Tribunal Constitucional. No obstante, adicionalmente a este control de constitucionalidad de las leyes, la puesta en funcionamiento del sistema de control presupuestario previsto en la Ley Orgánica 2/2012 durante estos –todavía pocos- años ha puesto de manifiesto la necesidad de un tipo de control diferente, que no está previsto en el ordenamiento jurídico, sobre la actuación del Gobierno y sobre la aplicación por éste de la normativa presupuestaria. 543 La cita de García de Enterría la he extraído del estudio realizado por Embid Irujo sobre la justiciabilidad de los actos de gobierno en homenaje al profesor cántabro. Cfr. Embid Irujo, Antonio, “La justiciabilidad de los actos de Gobierno (de los actos políticos a la responsabilidad de los poderes públicos)”, en VVAA, Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, Tomo III, Civitas, Madrid, 1991, p. 2698. 347 Sería interesante que este nuevo sistema de control, cuya necesidad ha puesto de manifiesto la experiencia, fuera un control constitucional, pues cuando el Gobierno no aplica la ley orgánica de estabilidad presupuestaria –incluida dentro del bloque de constitucionalidad- está vulnerando el principio de estabilidad presupuestaria del artículo 135 de la Constitución. Y también sería interesante legitimar a la AIReF para impugnar la actividad o inactividad del Gobierno contraria a la Constitución, de manera que la autoridad fiscal pudiera iniciar un procedimiento ante el Tribunal Constitucional cuando de sus informes se apreciara una violación del Gobierno del Estado del artículo 135. Sin embargo, la complejidad de implantar un procedimiento de estas características supondría reformas constitucionales y legales de gran envergadura, que por simple pragmatismo ni siquiera merece la pena plantear. Por lo pronto, este hipotético sistema de control constitucional de la actuación del Gobierno no sería un control normativo, como el control de constitucionalidad de las leyes, y no encajaría en ninguno de los supuestos contemplados por el artículo 161 de la Constitución. A esto se sumaría la dificultad para conceder legitimación a la AIReF, que requeriría un anclaje en el texto constitucional. Acaso tendría más sentido pensar en el Tribunal de Cuentas, que sí está regulado en el 136 CE, pero en este caso habría que reformular todo el sistema y otorgar a este órgano las competencias de control y supervisión que ahora tiene la AIReF. Las dificultades que ofrece en la práctica articular un procedimiento constitucional de este tipo deben conducir, a mi juicio, a descartar directamente cualquier intento en este sentido. Al menos, por el momento. También parece demasiado tarde para incluir dentro del sistema español de control presupuestario una institución similar al Consejo de Estabilidad alemán. Desde luego, de acuerdo con la división territorial y el sistema de reparto de competencias de nuestro país, tenía más sentido la creación de un consejo de estabilidad independiente, con participación estatal y autonómica, que evitara dejar en manos del Gobierno del Estado – autoridad, al mismo tiempo, supervisora y supervisada- el control de la estabilidad presupuestaria. En Alemania, el encargado de elaborar los informes de seguimiento que aquí elabora el Gobierno del Estado por mandato del artículo 17 LOEPSF es el Consejo de Estabilidad, a través de ellos realiza un seguimiento tanto de la evolución presupuestaria del Bund como de la de los Länder. Sin embargo, en España se dejó el control de la estabilidad presupuestaria en manos del Gobierno central y se creó la AIReF, 348 en la teoría un consejo fiscal independiente pero en la práctica encuadrado dentro del Ejecutivo y, en todo caso, sin ninguna capacidad decisoria dentro del procedimiento de control presupuestario de las Administraciones Públicas. Una última alternativa consiste en la posibilidad de conceder a la AIReF un poder de veto. Dicho poder de veto podría establecerse sobre el proyecto de ley de presupuestos si el consejo fiscal considerara que se da una desviación importante respecto de los objetivos presupuestarios fijados ex ante, o podría establecerse sobre las proposiciones de ley, los proyectos de ley y las enmiendas previstas en los apartados 5 y 6 del artículo 134 CE. Este veto tendría que ser moderado de modo que el parlamento, por alguna mayoría reforzada, pudiera anularlo. Me parece, sin embargo, que en nuestro país es inverosímil la concesión de un poder de veto tan esencial en el ámbito presupuestario a una institución de reciente creación, sin anclaje constitucional expreso y cuyas funciones consultivas responden más a las de un órgano auxiliar de control presupuestario. En consecuencia con lo anterior, para lograr un mayor cumplimiento de la normativa presupuestaria por parte del Gobierno, parece que lo más razonable y lo más realista es reforzar la función de control presupuestario del Parlamento, situándolo en una posición central en el sistema de control fiscal. De algún modo, la rendición en la búsqueda de soluciones en el control jurisdiccional propio de los actos administrativos, sólo deja abierta la posibilidad de encontrarlas en el tipo de control previsto para los actos políticos: el control parlamentario544. Los artículos 9.1 y 108 de la Constitución establecen la sujeción del Gobierno a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico y su responsabilidad por la gestión política que lleve a cabo ante el Congreso de los Diputados. Andrés Jovani ha propuesto la institucionalización del seguimiento, debate y control parlamentario de la política económica de la Unión Europea, la «sistematización de la información económica y presupuestaria bajo un criterio amplio de universalidad, 544 Sobre el control de los actos políticos se ha pronunciado el propio Tribunal Constitucional, por ejemplo, en el fundamento jurídico quinto de su sentencia 111/1983, de 2 diciembre: «El Gobierno, ciertamente, ostenta el poder de actuación en el espacio que es inherente a la acción política; se trata de actuaciones jurídicamente discrecionales, dentro de los límites constitucionales, mediante unos conceptos que si bien no son inmunes al control jurisdiccional, rechazan -por la propia función que compete al Tribunal- toda injerencia en la decisión política, que correspondiendo a la elección y responsabilidad del Gobierno, tiene el control, también desde la dimensión política, además de los otros contenidos plenos del control, del Congreso». 349 adaptada a las necesidades de la actividad parlamentaria», la evaluación del impacto presupuestario, económico y social «de las reformas estructurales a medio y largo plazo necesarias para compatibilizar los límites de déficit y deuda pública con la ampliación del espacio fiscal», el fomento de una cultura de evaluación de las políticas públicas «para fomentar la responsabilidad y la rendición de cuentas», y la creación de «unidades parlamentarias específicas de carácter técnico» que sistematicen y simplifiquen la enorme cantidad de información presupuestaria que recibe el Parlamento tanto de las Administraciones Públicas como de la AIReF y otras entidades públicas y privadas, para que éste pueda manejar la información en formatos «adaptados a los fines de la función de control político del presupuesto»545. El estudio de las herramientas idóneas para reforzar el control parlamentario sobre la actividad del Gobierno no es algo nuevo546. La función parlamentaria de control reside en la oposición y en las minorías, puesto que son las únicas interesadas en controlar la actuación del Gobierno. Esto supone que la función de control del Parlamento se ve habitualmente anulada cuando el partido que está en el Gobierno tiene mayoría en las Cámaras parlamentarias. En este sentido, García Roca ha señalado que, salvo circunstancias excepcionales, «en el parlamentarismo, un mismo partido o coalición domina por definición ambos órganos constitucionales» de modo que la mayoría 545 Andrés Jovani, Juan Manuel, “La gobernanza presupuestaria surgida de la crisis y sus implicaciones para el Parlamento”, en VVAA, Las implicaciones constitucionales de la gobernanza económica europea (dir. Elviro Aranda Álvarez), Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, pp. 199-202. 546 Conviene recordar que el control parlamentario no consiste en un conjunto procedimental con base en el cual el Parlamento dirige, como institución jerárquicamente superior, la actividad del Gobierno. De manera clara y concisa, Pau i Vall ha explicado que «el control parlamentario, consiste en que el Ejecutivo debe dar explicaciones, formalmente, sobre su actuación en el Parlamento, y que dicha actuación sea eventualmente criticada por la oposición y elogiada por la mayoría parlamentaria, con publicidad. Entendemos consustancial con el sistema democrático que los ciudadanos puedan conocer la actividad parlamentaria. En cualquier caso, el control parlamentario, en la forma en que viene haciéndose no debe desdeñarse en absoluto, dado que el examen permanente y público de la actuación gubernamental supone una forma efectiva de control del Ejecutivo». Cfr. Pau i Vall, Francesc, “La función parlamentaria de control”, en VVAA, Las funciones de los Parlamentos en Italia y en España, Aranzadi – Asociación Española de Letrados de Parlamentos, Elcano, 2001, p. 131. Para mayor abundamiento sobre la función de control del Parlamento: Santaolalla López; Fernando, El Parlamento y sus instrumentos de información (preguntas, interpelaciones y comisiones de investigación), Editorial Revista de Derechos Privado, Madrid, 1982; Santaolalla López; Fernando, “La función de control y la ciencia del Derecho Constitucional”, en Revista de las Cortes Generales, n.º 12, 1987; García Morillo, Joaquín, El control parlamentario del Gobierno en el ordenamiento español, Congreso de los Diputados, Madrid, 1985; VVAA, “Encuesta sobre control parlamentario”, en Teoría y Realidad Constitucional, n.º 19, 2007. 350 gubernamental «es necesariamente también mayoría parlamentaria y por ello el interés de la Cámara en controlar al Gobierno que ella misma ha creado corre el riesgo de debilitarse», concluyendo así que «la función de control parece residenciarse en las minorías que integran la oposición, de suerte que se antoja sensato reforzar su posición en los reglamentos parlamentarios, y atribuirles la titularidad de suficientes instrumentos»547. No hay ninguna duda de la importancia que tiene el control parlamentario sobre el ejecutivo en una democracia representativa, mas no hay soluciones definitivas sobre las formas a través de las cuales el Parlamento debe ejercer ese control548. Desde luego, el constante incumplimiento del Gobierno de España de la normativa presupuestaria debería ser razón suficiente para reforzar el control presupuestario del Parlamento. Y quizás no hagan falta excesos de imaginación y baste con hacer uso de las herramientas tradicionales: preguntas, comparecencias, solicitudes de información, comisiones de estudio e investigación, mociones de censura o de reprobación, etcétera549. A pesar de que la cuestión de confianza y la moción de censura se han convertido en las democracias contemporáneas en fenómenos altamente 547 García Roca, Javier, "Control parlamentario y convergencia entre presidencialismo y parlamentarismo", en Teoría y Realidad Constitucional, n.º 38, 2016, p.82; García Roca, Javier, "Del principio de la división de poderes", en Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), n.º 108, 2000, p. 63. En el mismo sentido, Rubio Llorente ha indicado que «el Parlamento propio del Estado de partidos ha dejado de ser una Asamblea integrada por individuos aislados, átomos libres, para pasar a ser una Cámara formada por grupos cohesionados fuertemente, cuya voluntad, una vez formada se impone por término medio y en general a la de los individuos que los componen»; concluyendo el autor que «la voluntad del Parlamento no es así el resultado de la deliberación, sino la formalización de la voluntad que la mayoría parlamentaria había formado ya antes de que éste se iniciase». Cfr. Rubio Llorente, Francisco, La forma del poder. Estudios sobre la Constitución, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1993, p. 253. 548 La doctrina es prácticamente unánime en que es necesaria una revisión de los reglamentos parlamentarios, entre otros aspectos, para permitir que todos los diputados o senadores que lo soliciten tengan un turno de palabra en los debates y para que en las sesiones de interpelaciones y preguntas se traten temas de actualidad. A lo anterior, Díez-Picazo ha añadido que para que «se gobierne más ante el Parlamento haría falta, antes que una revisión de los reglamentos parlamentarios -que, en todo caso, no sería superflua-, una reforma seria de la ley electoral tendente a restringir el hoy omnímodo poder de las direcciones de los partidos políticos. La revitalización de nuestro parlamentarismo pasa por una revalorización de los políticos individualmente considerados y, en definitiva, por una mayor pluralidad de voces y puntos de vista en el debate público». Cfr. VVAA, “Encuesta sobre control parlamentario”, ob. cit., p. 16. 549 Sobre el control del Parlamento ejercido a través de las comisiones parlamentarias de investigación: Vila Ramos, Beatriz, Los sistemas de comisiones parlamentarias, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2004; Torres Bonet, María, Las comisiones de investigación, instrumentos de control parlamentario del Gobierno, Congreso de los Diputados, Madrid, 1998; Torres Muro, Ignacio, Las comisiones parlamentarias de investigación, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1998. 351 improbables, creo, siguiendo a Rubio Llorente, que «esta realidad no permite llegar, sin embargo, a la conclusión de que la labor de control del Parlamento haya perdido su razón de ser, aunque sí son otras las funciones que mediante ella se desempeñan»550. Principalmente las nuevas funciones que desempeña el Parlamento para controlar la actuación del Gobierno son la publicidad y la opinión crítica, funciones que el Parlamento no podría desempeñar si no contase con la colaboración de los medios de comunicación. A estas herramientas del Parlamento debe sumarse también la colaboración de los órganos auxiliares. Debe reforzarse el papel de la AIReF y sería positiva una mayor vinculación del consejo fiscal con el Parlamento. La AIReF debería aprovechar la información que las Administraciones Públicas tienen obligación legal de enviar a las Cortes Generales y que se recibe a través de la Oficina Presupuestaria. Y entre una y otra institución de control presupuestario deberían establecerse procedimientos de colaboración que permitieran a ambas instituciones trabajar conjuntamente para reforzar el control presupuestario que reside en el Parlamento. 8.3. Algunas reflexiones sobre el papel que pueden desempeñar el Consejo Fiscal Europeo y la AIReF en el nuevo contexto económico de España y de la Unión Europea El sistema de control presupuestario español, como he explicado más arriba, se ha copiado directamente, sin apenas adaptarlo, del procedimiento de control presupuestario establecido en la Unión Europea, de tal modo que al Gobierno de España se le han atribuido las competencias de control sobre las Comunidades Autónomas que el ordenamiento comunitario atribuye a la Comisión Europea para controlar a los Estados miembros. La Ley Orgánica 2/2012 ha establecido por lo tanto un sistema de control del Gobierno del Estado sobre las Comunidades Autónomas, que incluye un sistema de sanciones que el primero debe aplicar a las segundas cuando no cumplan con los objetivos de déficit y deuda fijados. Las complejidades residen en la dificultad de hacer cumplir el ordenamiento jurídico, tanto el nacional como el comunitario. 550 Rubio Llorente, Francisco, La forma del poder. Estudios sobre la Constitución, ob. cit., p. 209. 352 En el ordenamiento jurídico comunitario, en vez de articular un control de la estabilidad presupuestaria más intensivo a través de la creación de una red paralela de consejos fiscales dirigidos por la Comisión Europea, en mi opinión, teniendo en cuenta que los soberanos en materia fiscal todavía son los Estados miembros, deberían modificarse los Tratados de la Unión para reconocer expresamente en estos la cesión de algunas competencias de armonización en materia fiscal. Ahora bien, como las probabilidades de alcanzar un consenso suficiente entre los Estados miembros para ceder su soberanía sobre la política fiscal a la Unión son ínfimas, creo que se debería dar cada vez más importancia al papel del Parlamento Europeo dentro del procedimiento comunitario. Debe democratizarse el procedimiento de control presupuestario que, actualmente, concede una posición determinante a la Comisión Europea. Las decisiones en materia presupuestaria, por su componente democrático, de redistribución de la renta, deben tomarlas los representantes políticos libremente elegidos por sus ciudadanos, sin perjuicio de que sobre las cuestiones más técnicas se pronuncie el Consejo Fiscal Europeo que se puede concebir como un consejo realmente independiente o como un consejo vinculado al Parlamento, pero en ningún caso, como ya he señalado, debe depender de la Comisión. El primer paso en el ámbito comunitario debe ser, en mi opinión, independizar el Consejo Fiscal Europeo de la Comisión y equipararlo a los consejos fiscales nacionales, exigiendo también a la Comisión el principio de cumplir o dar explicaciones cuando no siga las recomendaciones del consejo fiscal. Este sería un paso provisional positivo, sobre todo en beneficio de la independencia de los consejos fiscales nacionales. No obstante, dicha reforma del Consejo Fiscal Europeo debería acompañarse, antes o después, de la reforma de los Tratados de la Unión para definir con mayor rigor qué competencias en materia presupuestaria han sido efectivamente cedidas por los Estados miembros a la Unión Europea. Con unas competencias mejor definidas, el Consejo Fiscal Europeo podría supervisar la política fiscal llevada a cabo por las instituciones comunitarias y los presupuestos de la Unión, procurando un control de carácter técnico que actualmente no existe en el ámbito comunitario. En el ordenamiento jurídico español, el actual artículo 19 de la Ley Orgánica 2/2012 establece que las medidas preventivas pueden ser aplicadas a una Comunidad Autónoma cuando el Ministerio de Hacienda se lo proponga al Gobierno y éste considere que existe 353 riesgo de incumplimiento de los objetivos; además, dice el citado artículo que si la Comunidad Autónoma en cuestión no cumple esas medidas preventivas se aplican las medidas correctivas. Esto supone que el Ministerio de Hacienda decide, interpretando conceptos jurídico-económicos indeterminados, la imposición de medidas preventivas y correctivas a las Comunidades Autónomas; indudablemente, en detrimento del principio constitucional de autonomía financiera de éstas. El Tribunal Constitucional, por su parte, ha considerado que este sistema es constitucional en su sentencia 215/2014, de 18 de diciembre, en la que atribuye el control de la legalidad de la actuación referida a la jurisdicción contencioso-administrativa. Creo empero que el sistema establecido en Alemania, en el que el encargado de realizar esa advertencia sobre el incumplimiento o el riesgo de incumplimiento de una Administración Pública es el Consejo de Estabilidad, es más adecuado y respetuoso con los principios de división de poderes y de atribución de competencias. Ya he indicado que probablemente sea demasiado tarde para sustituir el control por el Gobierno del Estado -supervisado a su vez por la AIReF- del cumplimiento por las Administraciones Públicas de las normas fiscales. Un consejo de estabilidad como el creado en Alemania hubiese sido una mejor solución, pero, rec sic stantibus, creo más conveniente reforzar el papel que desempeñan el Parlamento y la AIReF dentro del sistema de control presupuestario. Verbigracia, una opción para reforzar el papel de la AIReF sería establecer que la advertencia sobre el riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, así como la declaración de existencia de un incumplimiento, sólo las pudiera emitir el Gobierno cuando así lo declarase la AIReF en uno de sus informes. En efecto, esto supondría otorgar las competencias para el seguimiento de la evolución presupuestaria de las Administraciones Públicas directamente a la AIReF, y no al Gobierno según está establecido ahora. Para reforzar el control, la AIReF podría remitir al Parlamento sus informes, de modo que el Gobierno se viera más presionado a aplicar las medidas previstas en la Ley Orgánica 2/2012 cuando la AIReF detectara incumplimientos. En cualquier caso, no debe perderse de vista que la AIReF se ha creado siguiendo un patrón de consejo fiscal independiente prestablecido, primero, por la literatura europea e 354 internacional y, después, directamente por el derecho comunitario. La mayoría de los consejos fiscales creados como consecuencia de la crisis económica de 2008 responden a unas mismas características y una de ellas, se puede decir que determinante, es su ausencia de capacidad decisoria. Es decir, la AIReF, como la mayor parte de los consejos fiscales de la Unión, se limita a publicar análisis técnicos que no son vinculantes. Y a partir de ese modelo de consejo fiscal se ha construido la Red de Instituciones Fiscales de la Unión Europea. Así, configurada la AIReF dentro de un sistema de control presupuestario comunitario y no como una institución fiscal nacional independiente, cualquier cambio en su estructura o en sus funciones puede poner en entredicho su papel dentro del sistema comunitario. Lo que me lleva a poner en cuestión que, en el estado actual en el que se encuentra ya el proyecto de sistema de control presupuestario de la Unión, tenga sentido alterar la configuración de la AIReF, con el riesgo de hacer perder a ésta su consideración de consejo fiscal europeo tal y como se han concebido éstos por las instituciones comunitarias e internacionales. En mi opinión, sería contraproducente para España que la AIReF dejara de participar en el sistema de control de la Unión formado por los consejos fiscales nacionales, la Red de Instituciones Fiscales Independientes de la Unión Europea y el Consejo Fiscal Europeo. No porque el sistema comunitario sea adecuado, que -como ya he explicado- no lo es, sino porque, a mi juicio, lo mejor para España es siempre avanzar por el mismo camino que la Unión. Con Alzaga Villaamil creo que «ninguno de los Estados europeos posee hoy dimensión bastante para actuar en solitario en el escenario global, por mucho que se invoque la noción que a finales del siglo XVIII se acuñó de la soberanía nacional»551. Es cierto que no todos los Estados tienen la misma dimensión, pero España no es el Reino Unido o Alemania. Nadar contracorriente sólo perjudicaría a la situación económica de España, en el ámbito presupuestario y en cualquier otro ámbito político. En consecuencia, creo que no queda más remedio que esperar para revisar la normativa que regula la AIReF a que previamente se revise la normativa presupuestaria comunitaria y lo más acertado será que, si finalmente se reforma el consejo fiscal español, se realice siguiendo las orientaciones o los mandatos establecidos por el derecho de la Unión. Huelga decir que, en cualquier caso, la AIReF deberá continuar creando conciencia de 551 Alzaga Villaamil, Óscar, Sociedad democrática y Constitución (Estudios y cabos sueltos), Marcial Pons, Madrid, 2018, p. 386. 355 los problemas fiscales, mejorando la transparencia y comunicando análisis y previsiones lo más imparciales posible; y, al mismo tiempo, tratar de desempeñar sus funciones con la mayor independencia, para sobrevivir, según han calificado algunos autores, en esa posición desafiante dentro del triángulo del que forma parte, junto con las autoridades presupuestarias nacionales y las instituciones de la Unión Europea552. 552 VVAA, “EU Fiscal Rules: Root Causes of its Complexity,” en la página web VoxEU CEPR, 14 de septiembre de 2018. [En línea: https://voxeu.org/article/eu-fiscal-rules-root-causes-its-complexity]. https://voxeu.org/article/eu-fiscal-rules-root-causes-its-complexity 356 CONCLUSIONES Primera – En los Estados miembros de la Unión Europea se ha producido una huida del derecho constitucional hacia el derecho comunitario, a través de la cual se han cedido aspectos elementales de soberanía nacional en materia presupuestaria. Se ha impuesto a los Estados miembros la ideología adoptada por las instituciones de la Unión. España ha cedido a la Unión Europea una parte de su soberanía en materia presupuestaria. Esta cesión de soberanía se ha producido sólo en la práctica, pues en la teoría los Tratados de la Unión Europea únicamente reconocen competencia a las instituciones comunitarias para la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, de modo que el Estado español -los representantes públicos libremente elegidos por sus ciudadanos- continúa siendo el que, a través de la política fiscal, distribuye la renta entre los ciudadanos. No se han reformado ni los Tratados de la Unión ni la Constitución Española. La cesión se ha llevado a cabo a través del derecho derivado y de normas de soft law, y actualmente existe una gran cantidad de normas en materia fiscal y presupuestaria, una algarabía normativa que ni se comprende ni se aplica. España ha asumido en materia económica la ideología adoptada por la Unión Europea, la ideología del ordoliberalismo alemán, que defiende el ordenamiento jurídico como garante del libre mercado y la libre competencia y cuyo máximo representante es el economista estadounidense James M. Buchanan. La asunción de esta ideología ha comprendido la consagración de un nuevo principio: el principio de estabilidad presupuestaria. Para exigir a los Estados miembros el cumplimiento de este principio, la Unión Europea ha recurrido dos tipos de medidas: las reglas fiscales y los consejos fiscales independientes. En otras palabras: la Unión Europea ha obligado a los Estados miembros a revisar sus normas fiscales y a crear un consejo fiscal independiente dentro de sus sistemas institucionales de control presupuestario. Este es el motivo por el que en España se reformó el artículo 135 de la Constitución en el año 2011, se aprobó una nueva ley orgánica de estabilidad presupuestaria en el año 2012 y se creó la AIReF en el año 2013. 357 La reforma del artículo 135 CE, que contó con el inédito apoyo en nuestro país de los dos principales grupos parlamentarios, se tramitó rápida y aceleradamente y sin apenas debate parlamentario, por lo que, aunque quizás la tramitación del procedimiento de reforma no fue inconstitucional, sí fue escasamente democrática y parlamentaria. Además, el contenido introducido en el artículo 135 CE con la reforma ya era de obligado cumplimiento para España a través del derecho derivado de la Unión, por lo que, en mi opinión, la finalidad de la reforma fue centralizar el control de la estabilidad presupuestaria en el Gobierno del Estado (aunque la Constitución no lo permite) y recuperar la credibilidad y la confianza de los mercados. La reforma del artículo 135 CE introdujo, de un lado, remisiones directas al derecho de la Unión -aunque en la Constitución todavía no se ha reconocido expresamente el derecho comunitario- y, de otro, una vaga y confusa reserva de ley orgánica, que dio lugar a una ley orgánica que no se cumple: la Ley Orgánica 2/2012. Así, se ha establecido en España un sistema de control presupuestario muy similar al sistema de control presupuestario de la Unión Europea, de tal modo que el Gobierno de España controla el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria por las Administraciones territoriales de manera muy parecida a la que la Comisión Europea controla a los Estados miembros. Se trata de un sistema prácticamente copiado del comunitario, que no fue adaptado a las particularidades de nuestro país y que tiene un carácter excesivamente centralizado y, por lo tanto, demasiado intrusivo con la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. La conclusión más importante de este trabajo es que, ni el sistema de control presupuestario establecido en la Unión Europea, ni el establecido en España, funcionan. La Unión ha impuesto sus reglas fiscales a los Estados miembros, pero éstos, incluida España, han continuado incumpliendo sus objetivos de déficit y de deuda pública. 358 Segunda – Se han creado consejos fiscales en la mayoría de los países como remedio a la ineficacia de las reglas fiscales para hacer frente a la irresponsabilidad política en el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. El número de consejos fiscales se ha triplicado en los últimos veinte años. Adicionalmente a las reglas fiscales, como refuerzo, se han creado los consejos fiscales. La literatura internacional ha explicado que los problemas atinentes a la política fiscal que hacen necesarios los consejos fiscales son la inestabilidad entre las políticas económicas anunciadas ex ante y las finalmente llevadas a cabo por los representantes públicos, la presión de los grupos de interés -que sólo persiguen sus propios beneficios a costa de todos los ciudadanos-, la competencia de los políticos por el electorado, la falta de información de los ciudadanos sobre la política fiscal de sus países y la indebida traslación del coste de la deuda a las generaciones futuras. Estas son las causas de que los Estados tengan permanentemente unos niveles de déficit y deuda excesivos. Los consejos fiscales tienen como misión incrementar la transparencia, la información y el conocimiento de los ciudadanos sobre la situación de la política fiscal y sobre las decisiones políticas. De este modo se pretende reducir los intereses particulares que tienen los políticos en desviarse de las políticas fiscales óptimas. Los consejos fiscales pueden realizar su actividad de dos formas distintas e incompatibles entre ellas. Una posibilidad es que los consejos se centren en los costes reputacionales que tiene para los políticos no seguir las políticas adecuadas para cumplir con el principio de estabilidad presupuestaria. Otra, que los consejos fiscales tengan algún tipo de influencia directa en el proceso de toma de las decisiones presupuestarias, por ejemplo, obligando a los gobiernos a tener en cuenta las previsiones elaboradas por los consejos en sus proyectos de presupuestos anuales. La mayoría de los países han creado un consejo fiscal dentro de sus sistemas institucionales de control presupuestario. El número de consejos fiscales se ha triplicado en los últimos veinte años. Según el Fondo Monetario Internacional, dos tercios de los 39 consejos fiscales existentes en 2018 se establecieron después de 2007, y la mitad de esos nuevos consejos fueron creados después de 2013. Además, dos tercios de todos los consejos existentes en 2018 –y 10 de los 13 creados después de 2013- están en Europa. 359 Aunque no sólo es un fenómeno europeo, países con mercados emergentes como Brasil, Chile y Perú, entre otros, también han creado sus consejos fiscales. Se puede establecer una división entre los consejos fiscales que se crearon antes de la crisis de 2008 y los que se crearon después. Éstos últimos se corresponden con la primera de las alternativas expuestas anteriormente y cuentan con una serie de características establecidas por las instituciones comunitarias, y también por algunas instituciones internacionales como la OCDE y el Fondo Monetario Internacional. Los consejos fiscales creados a partir de la crisis de 2008 no tienen capacidad de decisión dentro de los procedimientos presupuestarios de los Estados miembros, se limitan a analizar la situación presupuestaria y la política llevada a cabo por los gobiernos y a publicar informes al respecto con el objetivo de influir en los ciudadanos, de modo que éstos estén más informados y puedan juzgar con lucidez las políticas llevadas a cabo por sus representantes públicos. Es un control a través de la influencia, en los ciudadanos, pero también en los políticos, a través de los costes reputacionales que los informes negativos de las instituciones fiscales puedan tener en ellos. Además, en muchos de los consejos fiscales creados recientemente se aplica el principio de cumplir o explicar, de modo que si los gobiernos deciden no seguir las recomendaciones emitidas por los consejos deben explicar por qué. Al mismo tiempo, desde la referidas instituciones comunitarias e internacionales, se ha recomendado que los consejos fiscales cuenten con una identidad nacional (deben ser instituciones adaptadas a los sistemas institucionales de sus países), base legal (creación, al menos, por una norma con rango de ley), objetividad y transparencia de los nombramientos de su dirección y de su personal (preferentemente, sin afiliación política y sin conflictos de intereses), libertad para contratar a su personal (por mandatos no renovables más largos que los de los miembros del gobierno), acceso a la información de las diferentes Administraciones Públicas garantizado por ley, presencia en los medios de comunicación y en el debate público, y una supervisión de su actividad por evaluadores externos. Ahora bien, por encima de todas estas características predominan dos elementales: la independencia -política y operativa- y la vinculación con el parlamento. 360 A pesar de que la independencia de un consejo fiscal es su característica más importante, la mayoría tiene una excesiva dependencia del ejecutivo. Naturalmente, hay excepciones. La Oficina de Análisis de Políticas Económicas (CPB) holandesa –uno de los referentes para la AIReF- depende del Ministerio de Asuntos Económicos y mantiene una considerable independencia, mas en el resto de los consejos vinculados al ejecutivo su independencia se ve afectada. Al cabo, lo más adecuado para garantizar la independencia de un consejo fiscal es que esté, no sólo vinculado (intercambio de información, entrega de informes y comparecencias) sino también, integrado en el parlamento; sin perjuicio -claro está- de que se respete su autonomía funcional para no confundirlo con una oficina presupuestaria. La razón es que la función de un consejo fiscal es ayudar al parlamento en su función de control de la política fiscal del gobierno. Otro aspecto clave para la independencia de las instituciones fiscales es su régimen presupuestario. Un consejo es más independiente cuanto más largo es el periodo de tiempo por el que se fija su presupuesto y cuanto más separado está de los presupuestos del resto de las administraciones públicas. Y lo propio cabe decir de los recursos humanos. Los consejos fiscales sólo pueden desempeñar sus funciones si cuentan con el personal suficiente, por lo que debe ser el propio consejo el que contrate libremente a su personal y disponga de recursos económicos suficientes para ello. Por lo demás, conviene señalar que los consejos fiscales sólo tienen cabida dentro de un Estado de derecho y de una democracia constitucional consolidada. Un consejo fiscal independiente no tiene cabida dentro de un régimen no democrático. Así lo ha demostrado la experiencia en Hungría y en Venezuela. En estos países los gobiernos impidieron que los consejos accedieran a la información de las Administraciones Públicas y recortaron drásticamente sus presupuestos, dejándolos inoperativos. Si las instituciones de los Estados se lo proponen terminan con la independencia de los consejos fiscales, por lo que es determinante que en el Estado en el que se cree la institución fiscal se respete el principio de división de poderes y se prohíba cualquier intervención del gobierno en su actividad. 361 Hasta el momento no es posible sacar conclusiones determinantes sobre si la creación de los consejos fiscales ha servido, en términos globales, para mejorar la situación de la política fiscal de los países. Algunos autores aseguran que los resultados de las encuestas realizadas son positivos, pero la realidad es que no son concluyentes, no sólo por la limitada información disponible para realizar los análisis económicos sino también por las diferencias entre los consejos y los sistemas de control presupuestario existentes entre unos Estados y otros; y sobre todo por el poco tiempo transcurrido desde la creación de la mayor parte de los consejos y por la situación extraordinaria provocada por la pandemia y la guerra en Ucrania. Tercera - La AIReF se creó en el año 2013 como respuesta a la crisis de 2008 siguiendo los principios comunes enunciados en la conclusión anterior. Su naturaleza jurídica y su posición en la división de poderes, en cambio, no está clara. La AIReF es un órgano auxiliar sin precedente que se encuentra en una posición fronteriza entre el Gobierno y el Parlamento. La AIReF se creó en el año 2013 siguiendo el modelo de los consejos que se crearon en Europa para hacer frente a los excesivos niveles de déficit y deuda provocados en gran medida por la crisis de 2008. Se creó sin capacidad de decisión dentro del procedimiento presupuestario español y su actividad se limitó a emitir informes, estudios y opiniones, no vinculantes, sobre la política fiscal llevada a cabo por el Gobierno de España y por los de las Administraciones territoriales. El control del ejecutivo se articuló a través del principio de cumplir o explicar, según el cual, si el Gobierno no sigue las recomendaciones de los informes publicados por el consejo fiscal español debe explicar, de forma motivada, los motivos por los que no las sigue. En primer lugar, puede concluirse que la AIReF no es un órgano constitucional, es un órgano auxiliar de órganos constitucionales. Su configuración dentro del Ejecutivo lleva a considerar que se trata de un órgano auxiliar del Gobierno, pero su función de refuerzo de la función de control presupuestario lleva a situarlo como órgano auxiliar del Parlamento. Parece que, según se ha creado, el consejo fiscal español está en una zona fronteriza entre un poder y el otro. 362 En mi opinión, la AIReF no tiene como fin auxiliar al Gobierno en el cumplimiento de la normativa presupuestaria, ayudarlo en sus funciones. Al contrario, creo que el fin de la AIReF es controlar al Gobierno, obligándolo a rendir cuentas ante los ciudadanos y ante el Parlamento, generándole costes reputacionales si no cumple. Con la nueva gobernanza europea, en el ordenamiento jurídico español se han introducido normas que el Gobierno debe respetar en la fase de elaboración de los presupuestos. Sin embargo, no se ha modificado la función de control presupuestario del Parlamento, extendiéndola también a esa fase previa a la aprobación de los presupuestos por las Cámaras. Esa función se ha atribuido a la AIReF. Ésta es la encargada de controlar el cumplimiento por el Gobierno de los límites de déficit y deuda fijados por la Unión Europea y la adecuación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado a los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera aprobados con carácter previo por las Cámaras. El fin último de la AIReF es reforzar la información y la capacidad analítica del Parlamento, auxiliando a éste en su función de control presupuestario. En segundo lugar, la AIReF es un órgano de creación legal. El artículo 135 de la Constitución y la Ley Orgánica 2/2012 no incluyeron ninguna referencia a la AIReF. Hubiera sido razonable que se hubiese creado a través de una de esas normas y no como finalmente se hizo: a través de la Ley Orgánica 6/2013, una segunda ley orgánica con dudosa cobertura constitucional que, como su propio preámbulo reconoce, desarrolla el principio de estabilidad presupuestaria del 135 CE y es complementaria de la Ley Orgánica 2/2012, mas sólo parcialmente pues parte de su articulado tiene carácter de ley ordinaria. En contra de lo expresado por el Consejo de Estado en su dictamen 606/2013 creo que, una vez se pasó la oportunidad de crear la AIReF a través de la ley orgánica de estabilidad presupuestaria prevista en el artículo 135 CE, el consejo fiscal se debió crear a través de una ley ordinaria. La AIReF no tiene capacidad para decidir sobre ninguna de las cuestiones reservadas a la ley orgánica por el artículo 135 CE, no es un órgano de coordinación institucional entre Administraciones Públicas, ha sido creada por el Estado, regulada en una ley estatal y su presidente es nombrado por el Gobierno del Estado (aunque también con la participación del Parlamento). Por lo tanto, teniendo en cuenta la interpretación restrictiva que el máximo intérprete constitucional ha establecido sobre el 363 ámbito material de la ley orgánica, hubiese sido más coherente que la AIReF se hubiera creado a través de una ley ordinaria. En tercer lugar, la AIReF es una autoridad administrativa independiente. A esta conclusión sólo me ha sido posible llegar desde que el Real Decreto 793/2021, de 14 de septiembre, incluyó en el nombre de la AIReF la abreviatura “A.A.I.”. En mi opinión la AIReF no fue creada como una autoridad administrativa independiente, por un lado, porque el propio preámbulo de la Ley Orgánica 6/2013 indica que es un ente de naturaleza especial y singular, distinto de los mencionados en la LOFAGE y que es común en su actuación a todas las Administraciones Públicas y, por otro lado, porque su concepción monocrática y la naturaleza jurídica de sus actos -especialmente, la irrecurribilidad de sus informes ante la jurisdicción ordinaria- la hacen diferente del resto de autoridades administrativas independientes. Cuarta – La AIReF no es una institución independiente, no tiene vinculación con el Parlamento, ni control sobre sus recursos humanos y presupuestarios. La AIReF carece de su característica más importante: la independencia. Aunque, en la teoría, la ley orgánica y el estatuto orgánico obligan a la AIReF a actuar con plena independencia orgánica y funcional y prohíben que reciba instrucciones, en la práctica, su adscripción al Ministerio de Hacienda, la ausencia de vinculación con el Parlamento y el control de sus recursos humanos y presupuestarios por el Ejecutivo, no permiten considerar a la AIReF una institución independiente. En primer lugar, como ya he defendido, creo que la AIReF auxilia al Parlamento en el control presupuestario del Gobierno, por lo que lo lógico hubiese sido que la AIReF se hubiera adscrito a las Cámaras parlamentarias y no al Ejecutivo que es a quien tiene que controlar. La integración de la AIReF en el Ejecutivo no vulnera el principio de división de poderes porque sus funciones son meramente consultivas, no son reguladoras ni decisorias, pero sí me parece contraria a la lógica del sistema de control presupuestario. La vinculación de la AIReF con el Parlamento es mínima, reduciéndose a) a contar con las Cortes Generales para la elección del presidente, b) a obligar al presidente a que, en caso de incumplimiento grave o reiterado de una Administración, se lo comunique a las 364 Cortes Generales; c) a obligar al presidente a comparecer, como mínimo una vez al año, ante la Comisión competente del Congreso de los Diputados y del Senado. Ni siquiera se prevé el envío de los informes de la AIReF directamente a las Cámaras parlamentarias, ni que éstas puedan exigir la comparecencia del presidente de la AIReF o solicitarle información. A la escasa vinculación de la AIReF con el Parlamento, se suma la falta de control sobre sus recursos humanos y presupuestarios. El presidente de la AIReF es un nombramiento político, propuesto por el Ministerio de Hacienda, con base en unos criterios de valoración exclusivamente de carácter político, y basta con que lo apruebe la Comisión competente del Senado por mayoría simple, lo que no suele ser difícil de conseguir para el Gobierno. Debería exigirse una mayoría cualificada del pleno del Congreso de los Diputados. En cuanto a su cese, puede decidirlo directamente el Gobierno sólo con la puesta en conocimiento de las Cortes Generales. Los directores de división son propuestos por el presidente de la AIReF y nombrados por el Consejo de Ministros. Y lo mismo ocurre con el resto de personal de la AIReF: el presidente debe presentar anualmente al Ministerio de Hacienda su propuesta de Oferta de Empleo Público, para que éste último la apruebe y la incluya en la Oferta de Empleo Público de la Administración General del Estado. Es el Gobierno el que determina la suficiencia de los recursos humanos de la AIReF, aun cuando ésta disponga de recursos presupuestarios para aumentar su plantilla. No obstante, en cuanto a los recursos humanos, la plantilla de la AIReF se ha incrementado desde aproximadamente treinta personas que tenía cuando se creó hasta cincuenta y ocho que tiene en la actualidad. La AIReF lleva reclamando más plantilla desde su creación y el Gobierno no ha puesto inconveniente. El problema viene de nuevo por la incesante vocación expansiva del consejo fiscal; si constantemente pretende asumir funciones nuevas no dejará de solicitar más personal. En lo que a los recursos presupuestarios se refiere, la AIReF no tiene una línea presupuestaria separada ni un compromiso de financiación plurianual. La AIReF elabora un anteproyecto de presupuesto y lo remite al Ministerio de Hacienda para que lo integre en los Presupuestos Generales del Estado; y las variaciones presupuestarias que incrementen los créditos para gastos de personal tiene que aprobarlas el Ministerio de Hacienda. La AIReF debería contar una línea presupuestaria separada elaborada por ella 365 y aprobada por el Parlamento, sin intervención del Ejecutivo. Ahora bien, debe reconocerse el éxito, exclusivo del consejo fiscal español, que ha supuesto su financiación a través de la tasa de supervisión que deben abonar las Administraciones evaluadas. Finalmente, también es contrario a la independencia de la AIReF que su estatuto orgánico no lo apruebe la propia institución fiscal sino el Consejo de Ministros mediante real decreto. Y, en cuanto al acceso a la información de las Administraciones Públicas por la AIReF, debería introducirse un régimen sancionatorio relevante para aquellas Administraciones que se nieguen a entregar información a la autoridad fiscal. Quinta - La AIReF desempeña demasiadas funciones y emite demasiados informes. En el momento de su creación se atribuyeron a la AIReF las siguientes funciones previstas en el artículo 2 de la ley orgánica: a) realizar análisis sobre la sostenibilidad fiscal a largo plazo, b) evaluar los pronósticos macroeconómicos y fiscales del Gobierno y c) controlar el cumplimiento de las reglas fiscales. Desde entonces, la AIReF, con una preocupante tendencia expansionista, ha ido asumiendo cada vez más funciones, sin contar con el necesario contrapeso de un incremento proporcional de sus recursos humanos. La AIReF ha asumido como función la supervisión del sistema de pensiones, función que es lógico que desempeñe por la ineludible vinculación existente entre la evolución demográfica española y la sostenibilidad de las finanzas públicas. También ha asumido como función la elaboración de sus propios escenarios macroeconómicos, justificando esta función en la incertidumbre provocada por la pandemia, de modo que la autoridad fiscal ha dejado de utilizar los escenarios elaborados por el Gobierno para realizar sus previsiones. Y, en la práctica, la AIReF también incluye recomendaciones normativas en sus informes. Hasta aquí se trata de funciones que la AIReF no tiene reconocidas ni en la ley orgánica ni en el estatuto orgánico y por lo tanto no tiene cobertura legal para desempeñarlas; no obstante, son funciones que por su vinculación con las previstas en la ley e, incluso, por su carácter accesorio, la AIReF necesita asumir y deberían preverse en la normativa. Sin embargo, la AIReF ha asumido una nueva función que nada que ver tiene con la supervisión del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria por las 366 Administraciones Públicas, que supone al consejo fiscal un trabajo adicional desproporcionado en relación con sus recursos humanos y que pone en peligro su independencia: la mal llamada evaluación o revisión integral del gasto público, o con el anglicismo spending review. No es una evaluación ni una revisión del gasto público, es una función de consultoría y asesoramiento a través de la cual la AIReF hace propuestas de mejora -aconseja y propone- sobre la eficiencia de las políticas vigentes de las Administraciones Públicas; y me parece que los riesgos de que esta nueva función derive en un control sobre la oportunidad de las decisiones políticas en materia presupuestaria son evidentes. Existe además un alto riesgo de solapamiento con las funciones de evaluación del gasto que llevan a cabo las agencias estatales de evaluación de políticas públicas y el Tribunal de Cuentas. En todo caso, si la AIReF desea asumir esta función debe modificarse la Ley Orgánica 6/2013 para incluirla como una función principal y para que el consejo fiscal no esté limitado a la emisión de estudios previa petición de una determinada Administración Pública. Lo que no cabe es que la AIReF asuma esta nueva función que puede comprometer su independencia sin modificar la ley orgánica y, todavía menos, que se cree una nueva división de evaluación del gasto público dentro de su estructura orgánica. La AIReF no debería, a mi juicio, asumir tantas funciones, principalmente porque no dispone de los recursos suficientes, pero también para evitar que su independencia se vea -todavía más- afectada y se desvíe de su objetivo que es la supervisión del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria por las Administraciones Públicas. Creo que las funciones de la AIReF deberían ser pocas e importantes, y llevadas a cabo por una plantilla formada por pocos funcionarios de prestigio. La AIReF también emite demasiados informes a lo largo del ciclo presupuestario que no permiten un seguimiento continuo y ordenado de la evolución de la política fiscal española. Además, el consejo fiscal ha ido modificando a lo largo de los años la estructura y el contenido que publica en sus informes, y esto complica sobremanera cualquier intento de análisis evolutivo. El sistema de plazos recogido en la Ley Orgánica 2/2012 para que la AIReF publique sus informes no funciona porque la práctica de los procedimientos presupuestarios en España 367 no permite el cumplimiento de unos plazos tan breves e inamovibles, lo que lleva constantemente a la AIReF a posponer la publicación de sus informes por falta de información, a contradecirse debido a la realidad cambiante en la que se desarrolla la política fiscal y a adoptar en caso de previsiones inciertas una actitud más benevolente con el Gobierno. La AIReF es el consejo fiscal que más informes emite de todos los consejos fiscales de los países que pertenecen a la OCDE; éstos, en general, o no están obligados a publicar ningún informe o están obligados a publicar uno o dos al año. En consecuencia, creo que la AIReF debería emitir menos informes, más espaciados en el tiempo, de manera que pudiera contar con más información y ofrecer una visión más global sobre la política fiscal del país. Verbigracia, la AIReF podría emitir dos o tres informes anuales, fijados en dos o tres momentos importantes del ciclo presupuestario, pero que no dependieran de la actividad del Gobierno. La reducción del número de informes les otorgaría a éstos un mayor valor y una mayor repercusión en la sociedad civil, y las recomendaciones del consejo fiscal en virtud del principio de cumplir o explicar serían menos pero más relevantes que en la actualidad. Asimismo, sorprende que una de las funciones principales de la AIReF sea garantizar el cumplimiento del principio de sostenibilidad financiera por las Administraciones Públicas y que ninguno de los informes previstos en la ley se refiera a la sostenibilidad de las finanzas a largo plazo. En la práctica, la AIReF hace referencia en casi todos sus informes a la sostenibilidad financiera, pero debería modificarse la ley orgánica e incluirse un informe específico. Sexta – La AIReF avala siempre las previsiones macroeconómicas del Gobierno del Estado y de las Comunidades Autónomas. La AIReF avala siempre las previsiones macroeconómicas del Gobierno y de las Comunidades Autónomas, por lo que su aval no tiene valor. Desde la pandemia, incluye en sus informes distintos posibles escenarios macroeconómicos que pueden producirse en función de la recuperación del país y uno de esos escenarios -el más optimista- siempre coincide con el escenario del Gobierno. El aval permanente de la AIReF, aun cuando la inverosimilitud de las previsiones macroeconómicas de los ejecutivos es manifiesta o 368 éstas no son compatibles con el escenario fiscal previsto por el propio Gobierno, pone de manifiesto la falta de independencia del consejo fiscal. Séptima – Puede afirmarse que la AIReF se ha integrado bien en el sistema institucional español, sin embargo, esa integración es negativa porque reside en la comodidad del Gobierno central y de las Comunidades Autónomas. No es sencillo determinar cuándo un consejo fiscal se adapta bien o mal a un determinado país y tampoco si es o no algo positivo. Es cierto que la literatura internacional defiende que una adecuada integración permite dar una estabilidad al consejo fiscal, sobre todo durante los primeros años de su actividad; pero no es menos cierto que esa integración, en mayor o menor medida, siempre depende de la comodidad en la que se encuentren los gobiernos y del apoyo que éstos den a las instituciones fiscales. El Gobierno de España está cómodo con el consejo fiscal español y no sorprende que lo esté, pues la AIReF nunca se opone con firmeza a las previsiones del Gobierno a pesar de que, a veces, su cumplimiento es simplemente imposible. Tampoco se aprecia una relación hostil entre la AIReF y las Comunidades Autónomas. Aparte del anterior, hay otro aspecto por el que, en mi opinión, la AIReF no está integrada adecuadamente el sistema territorial español. La autoridad fiscal, no sólo está integrada en el Ministerio de Hacienda sino que, no cuenta con la participación de ninguna Administración territorial y lleva a cabo su actividad dentro de un sistema de control presupuestario que sólo prevé el control por el Estado del cumplimiento de la normativa presupuestaria de las Administraciones territoriales. Ni siquiera se previó la participación del Consejo de Política Fiscal y Financiera en el nombramiento del presidente de la AIReF. Debería aprovecharse una futura reforma territorial de la Constitución para crear un órgano similar al Consejo de Estabilidad alemán, con la participación del Gobierno central y de las Comunidades Autónomas, de manera que sea éste el encargado de imponer las sanciones a las Administraciones incumplidoras y no el Gobierno central. Podría exigirse al consejo de estabilidad español que tuviera en cuenta los informes de la AIReF para tomar sus decisiones. Una alternativa acaso menos convincente de acuerdo con la concepción de la AIReF como órgano auxiliar del Parlamento, pero que podría reducir el excesivo control del Gobierno 369 central sobre las Comunidades Autónomas en materia presupuestaria, sería otorgar a la AIReF, en exclusiva, la facultad para advertir de los incumplimientos que dan lugar a la activación de las medidas preventivas y correctivas. Octava – La AIReF se ha esforzado por ser una institución transparente, con presencia en los medios de comunicación y en el debate público, y se ha sometido a evaluaciones externas. El consejo fiscal español ha realizado un esfuerzo importante para ganarse una buena reputación y la confianza de los ciudadanos a través de su política de transparencia, de su presencia en los medios de comunicación y en las redes sociales, de sus comparecencias en el Parlamento, de sus recomendaciones sobre el acceso a la información de las Administraciones Públicas, de su sometimiento a evaluaciones externas y de la defensa de sus recursos humanos y presupuestarios. Los esfuerzos de la AIReF, todavía no han dado, empero, un resultado perceptible. Cada vez más ciudadanos conocen la AIReF, pero todavía la conocen pocos y me temo que los que la conocen la ven como un organismo de independencia dudosa y actividad excesivamente compleja. Novena – La AIReF reitera constantemente en sus informes las mismas recomendaciones importantes porque el Gobierno no las cumple. Las recomendaciones y advertencias importantes que la AIReF lleva emitiendo prácticamente desde que comenzó su actividad, y que el Gobierno desoye, se refieren a la necesidad de establecer una senda fiscal a medio plazo, a la falta de transparencia y de suministro de información por la Central de Información del Ministerio de Hacienda, a la aprobación de los gastos de personal de la AIReF por el Ministerio de Hacienda, a la orientación procíclica de la política fiscal española, al reparto ineficiente de los objetivos por subsectores, a la importancia de que se aplique la regla de gasto, al ínfimo esfuerzo de nuestro país para avanzar hacia la sostenibilidad financiera y para afrontar el reto de la evolución demográfica y, más recientemente, a la situación de incertidumbre provocada por la pandemia y la recepción de los fondos europeos. 370 No es posible hacer un seguimiento de las recomendaciones emitidas por la AIReF y de su cumplimiento por las Administraciones Públicas. La publicación y el seguimiento que la AIReF hace de sus recomendaciones es caótico, tanto por el elevado número de recomendaciones que emite como por la excesiva concreción de las mismas. Sí se puede concluir que los Ministerios de Hacienda y Economía son los que reciben más recomendaciones de la AIReF, como consecuencia de la falta de información facilitada y la falta de motivación cuando se apartan de las recomendaciones. Las recomendaciones de la AIReF son contestadas por estos ministerios, en virtud del principio de cumplir o explicar, pero, a diferencia de las Administraciones territoriales -que las cumplen o motivan adecuadamente sus respuestas-, no las cumplen o las cumplen parcialmente, y las motivaciones de sus incumplimientos son vagas, genéricas e infundadas. Para la Administración central responder a las recomendaciones de la AIReF es un trámite burocrático y pesado que ha de cumplir. La mayoría de las veces no tiene interés en seguir las recomendaciones ni voluntad de compromiso y responde con subterfugios y evasivas. Décima – La normativa española sobre estabilidad presupuestaria no se cumple. Las Administraciones Públicas incumplen continuamente las leyes presupuestarias y la actividad desarrollada por la AIReF durante estos años no ha cambiado el comportamiento indisciplinado de éstas. Ante los reiterados incumplimientos, la AIReF informa de ellos resignada y pone de manifiesto las deficiencias de la normativa para que se reforme; incluso en ocasiones incumple también ella la normativa, considerándola desfasada. Entre otros aspectos, no se cumplen los plazos previstos para que la AIReF emita sus informes, ni la obligación de las Administraciones Públicas de elaborar los planes de reequilibrio y los planes económico-financieros, ni la aplicación de las medidas preventivas, correctivas y coercitivas, ni los objetivos de deuda pública de la disposición transitoria primera y el artículo 13 LOEPSF, ni los objetivos de déficit fijados para los distintos subsectores de la Administración –en concreto, la Administración central y la Seguridad Social siempre incurren en déficits considerables-, ni la regla de gasto. 371 Los referidos incumplimientos de la Ley Orgánica 2/2012 deberían dar lugar a la activación de las medidas preventivas, correctivas y coercitivas. Sin embargo, como la aplicación de estas medidas corresponde al Gobierno central, éste no las activa, ni para sí mismo ni para las Comunidades Autónomas. Esto da lugar a una situación compleja que no puede resolverse en la vía contencioso-administrativa y tampoco a través de un procedimiento constitucional por violación del principio de estabilidad presupuestaria del artículo 135 CE. La solución más viable es continuar reforzando la función de control presupuestario del Parlamento. Undécima - Los objetivos de déficit y deuda son modificados continuamente porque, desde que son aprobados, son imposibles o muy difíciles de cumplir por las Administraciones Públicas. La revisión permanente de los objetivos fijados por el Gobierno impide realizar un seguimiento que permita comparar los objetivos fijados al inicio de un año y los resultados finalmente obtenidos. Esta revisión constante de los objetivos afecta negativamente a la credibilidad que España pueda tener para las instituciones de la Unión Europea, el resto de los países, los inversores internacionales y las agencias de rating. Duodécima – No hay nada que permita concluir que la actividad llevada a cabo por la AIReF durante estos años ha contribuido a mejorar el cumplimiento de los objetivos de déficit y deuda por las Administraciones Públicas. El Gobierno de España no ha mejorado en el cumplimiento de los objetivos de déficit y de deuda. Si se realiza un seguimiento año por año de los objetivos fijados por el Gobierno, de las previsiones de la AIReF y de los resultados finalmente obtenidos, se puede concluir que las previsiones de la AIReF no han supuesto un cambio significativo en la política fiscal española porque no predicen -no aciertan- el cumplimiento o no de los objetivos de déficit o de deuda por las Administraciones Públicas. Lo mismo cabe decir respecto de la prudencia del Gobierno a la hora de fijar sus objetivos. Si se realiza un seguimiento durante los años previos a la pandemia, desde 2015 a 2019, de los objetivos de déficit fijados por el Gobierno y los resultados finalmente alcanzados 372 por las Administraciones Públicas no se observa un cambio de comportamiento positivo del Gobierno, no se aprecia una mayor credibilidad en sus previsiones. En la práctica, parece que la AIReF se ha convertido más en un comentarista de los informes emitidos por los gobiernos de las Administraciones Públicas a lo largo del ciclo presupuestario que en una institución de control presupuestario de referencia, que permita a los ciudadanos conocer si las políticas de los gobiernos son realistas y adecuadas para garantizar la estabilidad presupuestaria. La AIReF debería ser un organismo molesto para los gobiernos de las Administraciones Públicas, no un organismo que publica previsiones en línea con el Gobierno y los demás organismos de control presupuestario. Esta evolución no se debe tanto a la actividad desempeñada por la propia institución fiscal como al deficiente sistema normativo establecido por la Ley Orgánica 2/2012 y la Ley Orgánica 6/2013. Decimotercera – La situación fiscal española no ha mejorado desde que fue creada la AIReF. España estuvo sometida a un Procedimiento de Déficit Excesivo entre 2009 y 2019 y no hizo ningún esfuerzo por mejorar su situación presupuestaria, por lo que tampoco cabe esperar que vaya a hacerlo en el actual momento de crisis provocada por la pandemia y el conflicto bélico en Ucrania. Mientras España estuvo sometida a un Procedimiento de Déficit Excesivo entre 2009 y 2019 incumplió los objetivos de déficit continuamente y no mejoró su situación hasta que cambió el ciclo económico, su esfuerzo estructural fue mínimo. El Consejo de la Unión Europea, por su parte, adoptó una posición benevolente anunciando durante dicho periodo de tiempo que España seguía las recomendaciones que le habían sido dirigidas; posición cuanto menos confusa, porque la situación fiscal española no mejoraba. De esta manera, nuestro país pasó diez años sin hacer ningún esfuerzo estructural y en ningún momento fue sancionado. En el año 2019, España salió del Procedimiento de Déficit Excesivo tras haber obtenido en 2018 un nivel de déficit inferior al objetivo del 3% del PIB y se le comenzó a aplicar directamente el brazo preventivo del PEC, más exigente en términos de esfuerzo fiscal porque la valoración de los requisitos de consolidación se calcula en términos netos del ciclo económico. En el año 2019, España incumplió todos los objetivos que habían fijado 373 las instituciones de la Unión, por lo que, en principio, si no hubiera sido por la pandemia, la Comisión Europea hubiese iniciado un Procedimiento de Desviación Significativa contra España. En el año 2020, la pandemia cambia por completo el contexto y es necesario un replanteamiento completo del actual sistema de control presupuestario. Sin embargo, la conclusión es que las instituciones de la Unión Europea siguen apostando por las reglas y los consejos fiscales independientes y no parece que vaya a cambiarse gran cosa ni en el sistema español ni en el comunitario. En principio, debería modificarse el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la Ley Orgánica 2/2012, pero sobre los consejos fiscales no se prevé ninguna reforma por lo que, en principio, seguirán con la misma organización y con la misma actividad. La AIReF ha recomendado que se cambie el procedimiento de control de la Comisión Europea concediendo mayor protagonismo a los consejos fiscales, que se avance en los mecanismos de solidaridad, que se revisen las reglas fiscales para seguir una senda hacia la sostenibilidad financiera, y que se refuerce el control interno y la responsabilidad de los Estados miembros. De momento, seguirán activadas las cláusulas de escape nacional y comunitaria, con las reglas y los objetivos fiscales suspendidos, por lo menos, hasta el año 2023. Lo cual deja a España en una preocupante situación de inseguridad jurídica porque las consecuencias de la activación de la cláusula de escape no están previstas en ninguna norma. Es más, hasta ahora, ha sido el propio Ministerio de Hacienda el que ha determinado, según su criterio, qué supone la activación de la cláusula de escape, a través de un documento de posibles preguntas y respuestas publicado en su página web. Será en el año 2023 cuando, en función del estado en que se encuentren las economías de los Estados miembros, las instituciones de la Unión Europea tendrán que decidir si volver o no a aplicar las reglas fiscales anteriores a la pandemia. Si los cambios son importantes, habrá que reformar nuevamente el artículo 135 de la Constitución. 374 Decimocuarta – Todavía existe incertidumbre sobre el impacto que tendrán las medidas tomadas por la Unión Europea y por el Gobierno de España para hacer frente a la crisis provocada por la pandemia. La Unión Europea pretende destinar 1,82 billones de euros a la recuperación de los Estados miembros y, de ese importe, el Gobierno de España prevé recibir más de 140.000 millones de euros en forma de transferencias y préstamos entre 2021 y 2026. Ahora bien, la recepción por España de los fondos europeos está condicionada a que el Gobierno los destine según las recomendaciones emitidas por la Unión en el Semestre Europeo y a que nuestro país reduzca su nivel de déficit de conformidad con la normativa fiscal comunitaria. La AIReF, por su parte, ha alertado de la posibilidad de que más adelante se exija a España la devolución de los fondos europeos recibidos a través de las aportaciones que tenga que hacer al presupuesto de la Unión. El Gobierno de España también ha aprobado medidas para hacer frente a la crisis, pero no ha tomado ninguna medida para garantizar la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, ni en el medio ni en el largo plazo. Precisamente la principal recomendación de la AIReF desde la pandemia ha sido que el Gobierno aproveche los fondos europeos para planificar una senda a medio plazo que tenga como fin la sostenibilidad de las finanzas públicas. Debe recordarse, en el mismo sentido, que la Ley Orgánica 2/2012 obliga al Gobierno a elaborar un plan de reequilibrio tras la activación de la cláusula de escape, pero éste se ha negado a elaborarlo. Y existe el riesgo de que el Gobierno destine los fondos europeos para la financiación de medidas que no tengan carácter temporal, lo que puede suponer un problema en las cuentas de las Administraciones Públicas en términos estructurales, en la medida en que no cuenten también con una financiación estructural. No se ha previsto qué papel debe desempeñar la AIReF en el control de la ejecución de los fondos europeos por el Gobierno de España, la normativa lo deja en manos del Ministerio de Hacienda y la Intervención General de la Administración del Estado. Considero que la AIReF debe supervisar la gestión y la ejecución de los fondos europeos dentro de su función de control de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, y así parece que lo va a hacer. Por lo pronto, ya ha emitido advertencias sobre 375 el posible retraso en la puesta en marcha de los proyectos, la falta de agilidad en su ejecución y la posibilidad de que algunos proyectos ni siquiera lleguen a materializarse. Decimoquinta – Desde la Unión Europea se pretende crear un sistema de control presupuestario formado por consejos fiscales nacionales dirigidos por la Comisión Europea. Los planes de las instituciones de la Unión Europea están dirigidos a crear un sistema de control presupuestario jerárquico dirigido por la Comisión Europea y con la participación de los consejos fiscales nacionales y la red de instituciones fiscales. El propósito consiste en que el consejo fiscal europeo, dependiente a todos los efectos de la Comisión Europea, coordine la red de consejos fiscales nacionales y por lo tanto pase a controlar la política fiscal de los Estados miembros. Los consejos fiscales nacionales serían una suerte de asesores del consejo comunitario, para explicarle o aclararle aspectos complejos particulares de cada país. Dado que el consejo fiscal europeo es la propia Comisión Europea, sería ésta la que pasaría a controlar directamente la política fiscal de los Estados miembros. Según está configurado ahora el Consejo Fiscal Europeo es menos intrusivo con la actividad de los consejos fiscales nacionales de lo que se pretendía en el Informe de los cinco presidentes; se ha excluido la mayor parte de las competencias sobre las políticas fiscales de los Estados miembros que este informe atribuía al consejo comunitario, lo que pone de manifiesto que los Estados miembros todavía son reticentes a someterse demasiado al control de un consejo fiscal comunitario. El consejo comunitario no es independiente, no es transparente y no cuenta con recursos propios suficientes. Sus funciones tampoco están claras y, sobre todo, no están claras cuáles son sus competencias y cuáles las de los consejos fiscales nacionales, y qué ocurre si el uno y los otros emiten informes con conclusiones contradictorias o incluso opuestas. Sin embargo, la dependencia del Consejo Fiscal Europeo de la Comisión es clara: todos los miembros del Consejo Fiscal Europeo son nombrados por la Comisión Europea y su secretaría no tiene personal propio, depende del personal de la Comisión. 376 El Consejo Fiscal Europeo no comparte las mismas funciones ni el mismo grado de independencia que los consejos fiscales nacionales y no se pronuncia directamente sobre el presupuesto de la Unión ni sobre las decisiones tomadas por las instituciones comunitarias. La creación de un consejo fiscal europeo, teóricamente independiente, pero dependiente en la práctica de la Comisión Europea, sólo se explica con el objetivo de que ésta deje de decidir discrecionalmente qué políticas fiscales deben seguir los Estados miembros, para pasar ahora a escuchar a un consejo técnico que teóricamente es independiente y coopera con los consejos técnicos independientes de cada Estado miembro. Un lavado de imagen del gobierno comunitario. Todo apunta a que la creación del Consejo Fiscal Europeo como órgano asesor es el punto de partida para establecer un nuevo sistema de control jerárquico encabezado por la Comisión. De esta forma, la soberanía en materia de política fiscal se mantiene en los Estados miembros en la teoría y, al mismo tiempo, en la práctica, se cede el control de la política fiscal a los consejos fiscales nacionales que -en mayor o menor medida- dependerán del Consejo Fiscal Europeo, es decir, de la propia Comisión. Se busca una vigilancia macroeconómica más amplia a nivel comunitario. Como su componente distributivo de la renta, en principio, impide la cesión de la soberanía sobre la política fiscal a una institución independiente, se ha optado por crear una red paralela de control presupuestario formada por los consejos fiscales nacionales, con el fin de lograr una cesión indirecta del control presupuestario de los Estados miembros a la Comisión Europea. En definitiva, es evidente que los Estados miembros no están dispuestos a ceder directamente más competencias sobre política fiscal a las instituciones de la Unión Europea a través de una reforma de los Tratados de la Unión, pero sí están dispuestos a ceder esas competencias de forma indirecta, a través de una red paralela formada por los consejos fiscales nacionales y el Consejo Fiscal Europeo. Decimosexta - Se está produciendo una huida del derecho comunitario como consecuencia de su rigidez en determinadas cuestiones centrales. Los procedimientos previstos por el derecho comunitario para reformar los Tratados y para modificar los reglamentos son demasiado rígidos, y esta rigidez da lugar a 377 situaciones de bloqueo cuando se trata de modificar aspectos relativos a materias como la política fiscal. En el año 2012 se recurrió a un Tratado internacional para aprobar el fiscal compact, y ahora se recurre a una red paralela de consejos fiscales para ceder parte de la soberanía que los Estados miembros tienen sobre la política fiscal a las instituciones de la Unión Europea. Si los Estados miembros están dispuestos a ceder más competencias en materia fiscal a las instituciones comunitarias, dicha cesión debe hacerse mediante una reforma de los Tratados de la Unión. En España también convendría que se reformase la Constitución, creo que no deberían cederse competencias elementales sobre una materia tan importante sin una reforma previa del texto constitucional. El problema es que los Estados miembros no están dispuestos a perder su soberanía en política fiscal y los procedimientos de reforma de los Tratados exigen la unanimidad de los Estados miembros. Sería conveniente revisar los procedimientos de reforma de los Tratados de la Unión para frenar esta huida del derecho comunitario. Decimoséptima - Cualquier modificación de la función de control presupuestario de la AIReF deberá respetar las normas y los principios establecidos por las instituciones de la Unión Europea, so pena de dejar al consejo fiscal español fuera del sistema comunitario de control presupuestario. Por un lado, podría articularse un procedimiento ad hoc para el control constitucional de las leyes en materia de estabilidad presupuestaria. Un procedimiento urgente, preferente y sumario, con la participación de la AIReF. Una opción sería que la AIReF pudiera solicitar a los órganos constitucionalmente legitimados para ello la impugnación ante el Tribunal Constitucional de las leyes contrarias al principio de estabilidad presupuestaria y que el máximo intérprete tuviera que emitir sus resoluciones con base en un informe elaborado por el consejo fiscal. Otra opción, sería directamente otorgar legitimación a la AIReF dentro de la Constitución para iniciar una acción de inconstitucionalidad específica. En todo caso, no deben perderse de vista las posibles contradicciones, de difícil solución, que pueden existir entre las resoluciones del Tribunal Constitucional y las del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. 378 Por otro lado, como respuesta al continuo incumplimiento de la normativa de estabilidad presupuestaria por las Administraciones Públicas, sin ninguna consecuencia, debido a que el control y la ejecución de dicha normativa reside en el Gobierno del Estado, debe reforzarse la función de control presupuestario del Parlamento. El control de la AIReF no debe plantearse como una respuesta tecnócrata directa contra las decisiones oportunistas del Gobierno, sino como refuerzo de la función de control presupuestario del Parlamento. Se puede empezar modificando los reglamentos parlamentarios para reforzar el papel de la oposición y de las minorías, reforzando la posición de la AIReF como órgano auxiliar y poniendo en funcionamiento la Oficina Presupuestaria del Parlamento. En todo caso, la AIReF se ha creado siguiendo el modelo de consejo fiscal establecido por las instituciones comunitarias e internacionales y se ha integrado dentro de una red de consejos fiscales de la Unión Europea, donde todos los consejos comparten las mismas características y funciones. Una vez que ya se ha configurado la AIReF dentro de este sistema comunitario de control presupuestario, y no como una institución fiscal nacional independiente, creo que no conviene hacer modificaciones sustanciales ni en su estructura ni en sus funciones, pues la peor alternativa para el consejo fiscal español sería quedarse excluido de dicho sistema comunitario. España no es el Reino Unido; no tiene otra alternativa mejor que la de continuar dentro del proyecto de la Unión Europea, aunque éste sea ciertamente mejorable. 379 BIBLIOGRAFÍA Adán Carmona, José Manuel, "La innecesaria necesidad de la Autoridad Fiscal Independiente", en Economistas, n.º 140, 2014. 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Informes sobre el establecimiento de los objetivos individuales de las Comunidades Autónomas AIReF, Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria y deuda pública para las Comunidades Autónomas, 27 de julio de 2015. — Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria y deuda pública para las Comunidades Autónomas, 22 de diciembre de 2016. 410 — Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria y deuda pública 2018-2020 para las Comunidades Autónomas, 25 de julio de 2017. Informes sobre los proyectos y líneas fundamentales de presupuestos de las Administraciones Públicas AIReF, Informe sobre los Proyectos y Líneas Fundamentales de los Presupuestos de las Administraciones Públicas 2015, 15 de octubre de 2014. — Informe complementario sobre las líneas fundamentales de Presupuestos 2015 de las Comunidades Autónomas, 16 de diciembre de 2014. — Informe de los Proyectos y Líneas Fundamentales de Presupuestos de las Administraciones Públicas: Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2016, 28 de septiembre de 2015. — Informe de los proyectos y líneas fundamentales de los presupuestos de las Administraciones Públicas: Corporaciones Locales 2017, 5 de diciembre de 2016. — Informes sobre Líneas fundamentales de los Presupuestos y Presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas 2017: Comunidades Autónomas, 14 de febrero de 2017. — Evaluación conjunta del objetivo de estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas 2017, 25 de abril de 2017. 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2019. — Informe sobre las líneas fundamentales de presupuestos de las Administraciones Públicas 2021, 5 de noviembre de 2020. — Informe sobre las líneas fundamentales de presupuestos 2021 de las Comunidades Autónomas, 3 de diciembre de 2020. — Informe sobre las líneas fundamentales de los presupuestos de las Administraciones Públicas 2022, 25 octubre 2021. — Informe Complementario de Evaluación Individual de las Líneas Fundamentales de los Presupuestos para 2022 de las Corporaciones Locales (CCLL), 5 de noviembre de 2021. 411 Informes sobre los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas AIReF, Informe sobre los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas para 2015, 31 de marzo de 2015. — Informe sobre los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas para 2016, 4 de abril de 2016. — Informe de los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas: Corporaciones Locales 2017, 25 de abril de 2017. — Informe sobre los presupuestos iniciales de las Comunidades Autónomas para 2017, 25 de abril de 2017. — Informe sobre los presupuestos iniciales para 2018 de las Comunidades Autónomas, 3 de mayo de 2018. — Informe sobre los presupuestos iniciales para 2018 de las Corporaciones Locales, 10 de mayo de 2018. — Informe presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas 2019, 3 de abril de 2019. — Informe complementario de evaluación individual de los presupuestos iniciales para 2019 de las Corporaciones Locales, 9 de abril de 2019. — Informe sobre los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas 2021, 8 de abril de 2021. — Informe sobre los presupuestos iniciales para 2021 de las Corporaciones Locales, 8 de abril de 2021. — Informe sobre los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas 2022, 7 de abril de 2022 Informes de cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto de las Administraciones Públicas AIReF, Informe de cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2015 de las Administraciones Públicas, 15 de julio de 2015. — Informe de cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2016 de las Administraciones Públicas, 19 de julio de 2016. — Informe de cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2017 de las Administraciones Públicas, 17 de julio de 2017. — Informe complementario de evaluación individual del cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad, regla de gasto y límite de deuda en 2018 de las Corporaciones Locales, 20 de julio de 2018. — Informe de cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2018 de las Administraciones Públicas, 20 de julio de 2018. — Informe complementario de evaluación individual del cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad, regla de gasto y límite de deuda en 2019 de las Corporaciones Locales, 16 de julio de 2019. — Informe de cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2019, 16 de julio de 2019. — Informe complementario de evaluación individual de la ejecución presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2020 de las Corporaciones Locales, 15 de julio de 2020. — Informe sobre la ejecución presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2020, 15 de julio de 2020. — Informe complementario de evaluación individual de la ejecución presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2021 de las Corporaciones Locales, 15 de julio de 2021. 412 — Informe sobre la ejecución presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2021, 15 de julio de 2021. Informes sobre la metodología para el cálculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y la tasa de referencia de crecimiento AIReF, Informe sobre la metodología para el cálculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y la tasa de referencia de crecimiento, 27 de febrero de 2015. Informes sobre la aplicación de los mecanismos de corrección previstos en la LOEPSF AIReF, Informe sobre la aplicación de los mecanismos de corrección previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en Comunidades Autónomas, 16 de julio de 2019. — Informe sobre la aplicación de los mecanismos de corrección previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en Corporaciones Locales, 16 de julio de 2019. Informes sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 LOEPSF AIReF, Informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, 13 de octubre de 2020. — Informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, 29 de julio de 2021. 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Herrero Sánchez, Cristina, Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 25 de febrero de 2020. — Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 4 de junio de 2020. — Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante la Comisión para la Reconstrucción Social y Económica del Congreso de los Diputados, 16 de junio de 2020. — Rueda de prensa para presentar la actualización de las previsiones demográficas y de gasto en pensiones, 28 de septiembre de 2020. — Comparecencia de la presidenta de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 5 de noviembre de 2020. — “Datos, evaluación y presupuestos: Conversación con Cristina Herrero, presidente de Airef”. Webinario organizado por Esade con el director de EsadeEcPol, Toni Roldan, sobre evaluación y acceso a datos administrativos, 25 de noviembre de 2020. 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La recuperación”, organizada por el Observatorio de Economía Global de la Escuela de Organización Industrial, 7 de octubre de 2021. — Comparecencia de la presidenta de la AIReF en la Comisión de Presupuestos del Senado, 30 de noviembre de 2021. — Comparecencia ante la Comisión de la Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral en España del Consejo Económico y Social (CES), 3 de febrero de 2022. — Intervención en el foro ‘Líderes en Directo’, organizado por el Consejo General de Economistas, 15 de marzo de 2022. — Intervención en el seminario organizado por la Asociación de Periodistas de Información Económica (APIE) en la Universidad Menéndez Pelayo, 21 de junio de 2022. Herrero Sánchez, Cristina, Gordo Mora, Esther y Fernández-Huertas Moraga, Ignacio, Comparecencia de la presidenta y los directores de las divisiones de análisis económico y análisis presupuestario de la AIReF ante el Congreso de los Diputados, 6 de mayo de 2020. 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Memorias anuales AIReF, Memoria anual de actividades 2014. — Memoria anual de actividades 2015. — Memoria anual de actividades 2016. — Memoria anual de actividades 2017. — Memoria anual de actividades 2018. — Memoria anual de actividades 2019. — Memoria anual de actividades 2020. — Memoria anual de actividades 2021. Planes Estratégicos AIReF, Plan Estratégico de la AIReF 2015-2020. — Plan Estratégico de la AIReF 2020-2026. Planes de Actuaciones AIReF, Plan de Actuaciones de la AIReF 2015. — Plan de Actuaciones de la AIReF 2016. — Plan de Actuaciones de la AIReF 2017. — Plan de Actuaciones de la AIReF 2018. — Plan de Actuaciones de la AIReF 2019. — Plan de Actuaciones de la AIReF 2020. — Plan de Actuaciones de la AIReF 2021. — Plan de Actuaciones de la AIReF 2022. 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Analysis by the Commission services of the budgetary situation in Spain following the adoption of the Council recommendation to Spain of 21 June 2013 with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit. Accompanying the document Recommendation for a Council decision establishing that no effective action has been taken by Spain in response to the Council Recommendation of 21 June 2013, Bruselas, 7 de julio de 2016. — COM (2016) 294 final, Recomendación de Decisión del Consejo por la que se establece que España no ha tomado medidas eficaces para seguir la Recomendación del Consejo de 21 de junio de 2013, Bruselas, 7 de julio de 2016. — COM (2016) 517 final, Recomendación de Decisión de ejecución del Consejo por la que se impone una multa a España por no haber adoptado medidas efectivas para corregir su déficit excesivo, Bruselas, 27 de julio de 2016. — Recomendación de Decisión del Consejo por la que se formula una advertencia a España para que adopte medidas dirigidas a la reducción del déficit que se considera necesaria para poner remedio a la situación de déficit excesivo, Bruselas, 27 de julio de 2016. — SWD (2016) 263 final, Commission staff working document. Analysis by the Commission services of the budgetary situation in Spain following the adoption of the Council recommendation to Spain of 21 June 2013 with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit and the Council Decision of 12 July 2016 establishing that no effective action has been taken by Spain in response to the Council Recommendation of 21 June 2013. Accompanying the document Recommendation for a Council Decision giving notice to Spain to take measures for the deficit reduction judged necessary in order to remedy the situation of excessive deficit, Bruselas, 27 de julio de 2016. — COM (2016) 901 final, Comunicación de la Comisión. Evaluación de las medidas adoptadas por España y Portugal en respuesta a las Decisiones del Consejo de 8 de agosto de 2016 por las que se formulaban sendas advertencias por las que se instaba a la adopción de medidas encaminadas a la reducción del déficit considerada necesaria para poner remedio a la situación de déficit excesivo, Bruselas, 16 de noviembre de 2016. — COM (2017) 824 final, Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen disposiciones para reforzar la responsabilidad fiscal y la orientación presupuestaria a medio plazo en los Estados miembros, 2017. — ‘Vade Mecum on the Stability and Growth Pact’, Institutional Paper 052, Bruselas, 2017. — C(2017) 1201 final, Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union, Bruselas, 22 de febrero de 2017. — Report on public finances in EMU 2017, 2018. — Report on public finances in EMU 2018, 2019. — COM (2019) 543 final, Recommendation for a Council Decision abrogating Decision 2009/417/EC on the existence of an excessive deficit in Spain, Bruselas, 5 de junio de 2019. — “Do EU Fiscal Rules Support or Hinder Counter-Cyclical Fiscal Policy?”, en JRC Working Papers on Taxation and Structural Reforms, n.º 1, 2020. — COM (2020) 123 final, Comunicación de la Comisión al Consejo relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, Bruselas, 20 de marzo de 2020. 419 — COM (2020) 509 final, Recomendación de Recomendación del Consejo relativa al Programa Nacional de Reformas de 2020 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2020 de España, Bruselas, 20 de mayo de 2020. — COM (2020) 536 final, Report from the Commission. 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Los datos incluidos en el anexo II han sido extraídos del Banco de España. Los datos incluidos en los anexos III y IV han sido extraídos de los Acuerdos del Consejo de Ministros (ACM), del Banco de España (BdE) y de la AIReF. Salvo aquellos que contienen mención expresa a la fuente, el resto de datos han sido obtenidos de los informes de la AIReF. Las casillas vacías se corresponden con cifras que la AIReF no ha mencionado en sus informes. Las cifras citadas entre paréntesis son las previsiones de la AIReF. El resto son las previsiones del Gobierno y los resultados obtenidos por las Administraciones Públicas. Todos los datos se expresan en % del PIB. ANEXO I – DÉFICIT Y DEUDA DE LOS PAÍSES MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA EN 2021 País Déficit 2021 Deuda 2021 Belgium -5.5 108.2 Bulgaria -4.1 25.1 Czechia -5.9 41.9 Denmark 2,3 36.7 Germany -3.7 69.3 Estonia -2.4 18.1 Ireland -1.9 56.0 Greece -7.4 193.3 Spain -6.9 118.4 France -6.5 112.9 Croatia -2.9 79.8 Italy -7.2 150.8 Cyprus -1.7 103.6 Latvia -7.3 44.8 Lithuania -1.0 44.3 Luxembourg 0.9 24.4 Hungary -6.8 76.8 Malta -8.0 57.0 Netherlands -2.5 52.1 Austria -5.9 82.8 Poland -1.9 53.8 Portugal -2.8 127.4 Romania -7.1 48.8 Slovenia -5.2 74.7 Slovakia -6.2 63.1 Finland -2.6 65.8 Sweden -0.2 36.6 Euro area -5.1 95.6 EU -4.7 88.1 425 ANEXO II- EVOLUCIÓN DEL DÉFICIT Y LA DEUDA EN ESPAÑA Año 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9 2 0 2 0 2 0 2 1 Déficit (% del PIB) -0,4 -0,1 1,2 2,1 1,9 -4,6 -11,3 -9,5 -9,7 -11,6 -7,5 -6,1 -5,3 -4,3 -3,1 -2,6 -3,1 -10,3 -6,9 Deuda (% del PIB) 47,7 45,4 42,4 39,1 35,8 39,7 53,3 60,5 69,9 90 100,5 105,1 103,3 102,8 101,9 100,5 98,3 120 118,4 426 ANEXO III - EVOLUCIÓN DE LOS OBJETIVOS DEL GOBIERNO Y RESULTADOS 2014 Déficit Cierre Cierre - BdE TOTAL -5,7% -6,1 2014 Deuda Cierre - BdE TOTAL 105,1 2015 Déficit ACM 27/6/14 Cierre Cierre - BdE AC -2,9 -2,7 -2,8 SS -0,6 -1,3 -1,2 CCAA -0,7 -1,7 -1,8 EELL 0 0,4 0,4 TOTAL -3,6 -5,2 -5,3 2015 Deuda ACM 27/6/14 Cierre Cierre - BdE AC 76,3 71,7 91,2 CCAA 21,5 24,2 24,4 EELL 3,9 3,3 3,3 TOTAL 101,7 99,2 103,3 2016 Déficit ACM 10/7/15 APE 16-19 Cierre Cierre - BdE AC -2,2 -1,8 -2,6 / -2,7 -2,5 SS -0,3 -1,1 -1,6 -1,6 CCAA -0,3 -0,7 -0,9 -0,9 EELL 0 0 0,6 0,6 TOTAL -2,8 -3,6 -4,5 -4,3 2016 Deuda ACM 10/7/15 APE 16-19 Cierre Cierre - BdE AC 72,6 71,7 90,6 CCAA 22,5 24,2 24,9 EELL 3,4 3,2 2,9 TOTAL 98,5 99,1 102,8 2017 Déficit ACM 2/12/16 Notificación UE 31/3/17 Plan Presupuestario 18 16/10/17 Cierre Cierre - BdE AC -1,1 -1,5 -1,7 -1,9 -1,9 SS -1,4 -1,6 -1,5 -1,5 -1,4 CCAA -0,6 -0,6 -0,6 -0,3 -0,4 EELL 0 0,6 0,6 0,6 0,6 TOTAL -3,1 -3,1 -3,1 -3,1 -3,1 2017 Deuda ACM 10/7/15 ACM 2/12/16 APE 16-19 Cierre Cierre - BdE AC 71,5 72 71,7 90,4 CCAA 21,8 24,1 24,2 24,8 EELL 3,2 2,9 3,2 2,5 TOTAL 96,5 99 99,1 101,9 427 2018 Déficit ACM 7/7/17 Plan Presupuestario 15/10/18 Cierre Cierre - BdE AC -0,7 -1,5 -1,5 -1,4 SS -1,1 -1,5 -1,4 -1,4 CCAA -0,4 -0,3 -0,2 -0,3 EELL 0 0,6 0,5 0,5 TOTAL -2,2 -2,7 -2,6 -2,6 2018 Deuda ACM 10/7/15 ACM 7/7/17 Plan Presupuestario 15/10/18 APE 16- 19 Cierre Cierre - BdE AC 69,2 70,8 71,7 70,7 / 70,8 90 CCAA 20,9 24,1 24,2 24,3 24,4 EELL 3,1 2,7 3,2 2,1 2,1 TOTAL 93,2 97,6 97 99,1 97,1 / 97,2 100,5 2019 Déficit ACM 7/7/17 Plan Presupuestario 15/10/18 APE 19-22 Plan Presupuestario 2020 15/10/19 Cierre Cierre - BdE AC -0,3 -0,4 -1 -0,8 -1,3 -1,5 SS -0,9 -1,1 -1,4 -1,4 -1,3 -1,3 CCAA -0,1 -0,3 -0,1 -0,3 -0,5 -0,6 EELL 0 0 0,5 0,4 0,3 0,3 TOTAL -1,3 -1,8 -2 -2 -2,8 -3,1 2019 Deuda ACM 13/7/17 APE 19-22 Plan Presupuestario 15/10/18 Plan Presupuestario 10/19 Cierre Cierre - BdE AC 69,5 88,1 CCAA 23,3 23,7 EELL 2,6 1,9 TOTAL 95,4 95,8 95,5 95,9 98,3 428 ANEXO IV - EVOLUCIÓN DE LAS PREVISIONES DE LA AIREF Y RESULTADOS 2015 Déficit Info. Líneas fundamentales Info. Presupuestos iniciales Info. Objetivos esperados AC Cumplimiento de manera ajustada SS Alcanzable de forma ajustada Muy improbable Certidumbre del incumplimiento CCAA -0,7 Muy exigente. Muy difícil consecución. Muy improbable Riesgo de incumplimiento EELL 0 0 Cumplimiento holgado TOTAL -4,2 Muy exigente -4,2 Muy exigente -4,2 Muy exigente 2016 Déficit Info. Líneas fundamentales 28/9/15 Info. Presupuestos iniciales Info. Objetivos esperados Info. Objetivos esperados - deuda AC -2,2 Alcanzable -2,2 Alcanzable -1,8 Improbable 71,8 SS -0,3 Alto riesgo de desviación -0,3 Incumplimiento 1,1 Certidumbre de incumplimiento CCAA -0,3 Improbable 0,7 Factible aunque ajustado 24,7 EELL Cumplimiento holgado Cumplimiento holgado 3 TOTAL -2,8 Muy exigente -3,6 Improbable 99,5 2017 Déficit Info. Líneas fundamentales Info. Presupuestos iniciales Info. Objetivos esperados Info. Objetivos esperados - deuda AC -1,1 Improbable -1,1 Muy improbable -1,5 Improbable Cumplimiento (71,8) SS -1,4 Improbable -1,4 Muy improbable / -1,6 En línea CCAA -0,6 Factible -0,6 Factible -0,6 Probable EELL 0 Muy probable 0 Muy probable (0,6) Incumplimiento (2,6) TOTAL -3,1 Factible -3,1 Factible aunque de forma muy ajustada 99 Cumplimiento 2018 Déficit Info. Líneas fundamentales Info. Presupuestos iniciales Info. Objetivos esperados Info. Presupuestos iniciales - deuda Info. Objetivos esperados - deuda AC Improbable (- 1,5) 70,8 En línea (70,6) SS Improbable (- 1,5) CCAA -0,4 Probable -0,2 Improbable (-0,3) Factible EELL 0,6 Factible Muy probable (0,6) 2,2% 2,2 Cumplimiento ampliamente TOTAL -2,2 Factible pero muy ajustado -2,2 Improbable (- 2,7) 97,6 Factible 429 2019 Déficit Info. Líneas fundamenta les Info. Presupuest os iniciales Info. Objetivos esperado s Info. Líneas fundamenta les 25/10/19 Info. Presupuest os iniciales - deuda Info. Líneas fundamenta les 25/10/19 Info. Objetiv os esperad os - deuda AC -0,3 Improbable (-1) -0,3 Improbabl e (-1) -0,3 Improbab le -1 Probable (-0,6) (-0,7) 69,8 (70,6) SS -0,9 Muy improbable (-1,5) -0,9 Muy improbabl e (-1,4) -0,9 Muy improbab le -1,4 Factible (-1,3) (-1,3) CCAA 0,1 Factible (-0,2) 0,1 Factible (-0,2) -0,1 Muy improbab le (-0,5) (-0,5) (23,7) EELL 0 Muy probable (0,5) 0 Muy probable (0,5) 0 Muy probable (0,4) (0,4) Por debajo del 2 (1,9) TOTA L -1,3 Muy improbable (-2,2) -1,3 Improbabl e (-2,1) -1,3 Muy improbab le -2 Factible (-2) (-2,1) 95,4 Improbable 95,4 Imposib le (96,1) Tesis Nicolás Aldea Martínez PORTADA ÍNDICE RESUMEN ABSTRACT INTRODUCCIÓN: OBJETO, JUSTIFICACIÓN CULTURAL Y ENFOQUE METODOLÓGICO CAPÍTULO PRIMERO – EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA EUROPEA HASTA LA CREACIÓN DE LOS CONSEJOS FISCALES CAPÍTULO SEGUNDO – LA REFORMA DEL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY ORGÁNICA DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA CAPÍTULO TERCERO - APROXIMACIÓN COMPARADA Y LITERATURA INTERNACIONAL SOBRE LOS CONSEJOS FISCALES CAPÍTULO CUARTO - LA AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE RESPONSABILIDAD FISCAL CAPÍTULO QUINTO - LA ACTIVIDAD Y LOS RESULTADOS DE LA AIREF CAPÍTULO SEXTO - EVOLUCIÓN Y PROSPECTIVA DEL SISTEMA DE CONTROL PRESUPUESTARIO CAPÍTULO SÉPTIMO - ¿HA SERVIDO PARA ALGO LA CREACIÓN DE LA AIREF? CAPÍTULO OCTAVO - ALGUNAS APORTACIONES PARA UN NUEVO SISTEMA DE CONTROL PRESUPUESTARIO. EL PAPEL DE LA AIREF Y DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA ANEXOS