La Realidad de la Ayuda 2005-2006 Director de la colección: José Mª Vera Coordinación de la edición: Marta Arias Agradecemos la colaboración del equipo territorial de Intermón Oxfam en la recopilación de datos sobre Cooperación Descentralizada. Los capítulos 1 y 4 han sido elaborados por el ICEI, bajo la dirección de José Antonio Alonso y José Antonio Sanahuja respectivamente. Colaboradores en Intermón Oxfam: Jorge Castañeda (autor del capítulo 3), Lorena Fernández, Lara Contreras, Marina Navarro y Manuel Lorente. Diseño de la cubierta: Javier Valmaseda / Ediciones Octaedro Fotografía de la cubierta: Esther Mira / Intermón Oxfam Coordinación de la producción: Elisa Sarsanedas © Intermón Oxfam Roger de Llúria, 15. 08010 Barcelona Tel. 93 482 07 00 Fax 93 482 07 07 ISBN: 84-8452-376-4 Depósito Legal: B. XX.XXX-2005 Realización: Ediciones Octaedro Impresión: Hurope, s.l. Este documento se ha realizado con asistencia financiera de la Comunidad Europea. Los puntos de vista que en él se exponen reflejan exclusivamente la opinión de Intemón Oxfam, y, por lo tanto, no representan en ningún caso el punto de vista oficial de la Comunidad Europea. Impreso en papel ecológico Índice Preámbulo. Ariane Arpa ................................................................................................................................ 5 1. La Ayuda a Desarrollo en España en 2004-2005 José Antonio Alonso, Sergio Tezanos .............................................................................................. 7 1 Panorama internacional de la cooperación para el desarrollo ................................................. 8 2 España entre los donantes ....................................................................................................................... 15 3 Distribución geográfica de la AOD española .................................................................................. 19 4 Distribución sectorial de la ayuda ......................................................................................................... 27 5 Ayuda multilateral ....................................................................................................................................... 32 6 Principales instrumentos ......................................................................................................................... 35 7 Cooperación descentralizada ................................................................................................................ 48 2. Un año de cambio y expectativa José María Vera ........................................................................................................................................... 53 1 Introducción .................................................................................................................................................. 54 2 Balance general .............................................................................................................................................. 54 3 La Alianza contra el Hambre y la Pobreza ........................................................................................ 55 4 Los presupuestos de 2005: por los pelos .......................................................................................... 56 5 La respuesta al tsunami: más de lo mismo ........................................................................................ 57 6 Consejo de Cooperación: vuelta a una sana normalidad ........................................................... 58 7 El Plan Director: buena orientación pero falta dirección ........................................................... 59 8 Nuevos compromisos en la UE ............................................................................................................. 60 9 Coherencia de políticas: el inicio de un arduo camino .............................................................. 61 10 Hacia los Presupuestos Generales de 2006 .................................................................................... 67 11 Una transformación de las instituciones, condición indispensable ........................................ 68 12 Un año de movilizaciones ....................................................................................................................... 69 3. La cooperación descentralizada, diez años después Jorge Castañeda ........................................................................................................................................... 71 1 Introducción .................................................................................................................................................. 72 2 Evolución cuantitativa y compromisos ................................................................................................ 73 3 Legislación y planificación ........................................................................................................................ 81 4 Organos de gestión, participación y coordinación de la cooperación descentralizada ............................................................................................................................................. 82 5 Distribución descentralizada .................................................................................................................. 87 6 Distribución sectorial ............................................................................................................................... 92 7 La cooperación a través de ONGD y otros agentes ................................................................. 95 8 Modelo de financiación ............................................................................................................................ 96 9 La cooperación directa de las administraciones ........................................................................ 101 10 Sensibilización y educación para el desarrollo ............................................................................ 103 11 Acción humanitaria y emergencias ................................................................................................... 104 12 Otros aspectos relevantes ................................................................................................................... 107 13 Conclusiones y recomendaciones .................................................................................................... 110 4. Multilateralismo y desarrollo en la cooperación española José Antonio Sanahuja, Julia Espinosa y Esther López Barrero ................................ 113 1 Gobernar la globalización: Estados, organizaciones internacionales y multilateralismo ................................................................................................................................... 114 2 El multilateralismo, la política exterior y la cooperación española ..................................... 129 3 La política española de cooperación y los organismos multilaterales .............................. 135 4 Bases para una nueva política multilateral de cooperación .................................................. 155 Capítulo 4 Multilateralismo y desarrollo en la cooperación española JOSÉ ANTONIO SANAHUJA CON LA COLABORACIÓN DE JULIA ESPINOSA Y ESTHER LÓPEZ BARRERO1 113 1José Antonio Sanahuja es director del Departamento de Desarrollo y Cooperación del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI). Julia Espinosa Fajardo y Esther López Barrero son investigadoras del ICEI. Los autores agradecen la colaboración de Ramón Guzmán, director general de Financiación Internacional (DGFINT), Ministerio de Economía; Inés Menéndez de Luarca, jefe de la Unidad de Apoyo de la DGFINT; Ana de Vicente, Subdirección General de Instituciones Financieras Internacionales (DGFINT); Enrique Yturriaga Saldanha, subdirector general de Organismos Internacionales Técnicos, Secretaría de Estado de Asuntos Exteriores y para Iberoamérica; Diego Iceta, de la Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo, Secretaría de Estado de Cooperación Internacional; Elena Madrazo, directora general de Cooperación Horizontal, Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI); Marta Arias, analista del Departamento de Campañas y Estudios de Intermón Oxfam; y Christian Freres, asesor de la Dirección General de Cooperación con Iberoamérica, AECI, e investigador asociado del ICEI. Las opiniones, omisiones o errores son de la exclusiva responsabilidad de los autores. Este manuscrito se terminó en agosto de 2005. La globalización y el debilitamiento del Estado La globalización se ha convertido en un sig- no distintivo de nuestro tiempo. A menudo se identifica con la integración de los merca- dos, favorecida por innovaciones tecnológi- cas y por cambios políticos e institucionales favorables a la liberalización y transnaciona- lización de la producción, el comercio y las finanzas. Pero es un proceso que trasciende lo económico. La emergencia de problemas ambientales globales, los flujos migratorios transnacionales, y las corrientes sociocultu- rales globales –sean las presiones de Occi- dente o la “globalización regresiva” del in- tegrismo religioso transnacional–2, también producen una creciente interconexión de las sociedades. Todo ello contribuye a crear un espacio político global y a disolver las fronte- ras entre la política nacional e internacional. Anteriormente, ese espacio político glo- bal se limitaba a las relaciones entre Estados, tradicionalmente los únicos actores relevan- tes en el sistema internacional. En la actua- lidad, debido a lo que Joseph Nye denomi- na “difusión del poder”,3 surgen actores no estatales como empresas transnacionales, ONG, la televisión global, redes terroristas, o mafias internacionales. Sus acciones –sean atentados terroristas, decisiones relativas a la ubicación de la actividad económica y el bienestar social, o la difusión de información contraria al Gobierno– desbordan amplia- mente el territorio y la jurisdicción de cada Estado.4 La máxima latina ubi societas, ubi ius nos recuerda que allí donde se genera el hecho social deben surgir normas legales e institu- ciones eficaces y legítimas para asegurar la regulación de las relaciones sociales. Desde la era moderna, el hecho social y la comu- nidad política han estado definidos por el Estado-nación, que constituye, según Ulrich Beck, el “contenedor” de las relaciones so- ciales, los mercados, el derecho y la políti- ca, y el marco en el que surgían los focos de lealtad y autoridad y las identidades indivi- duales y colectivas.5 Con la descolonización, se produce la universalización del Estado como marco constitutivo de las comunidades políticas y un aumento de su número, lo que ha lleva- do a Naciones Unidas a contar con más de 190 miembros, tres veces más que en el mo- mento de su creación. El éxito histórico del Estado-nación se debe a que este parece ser el “artefacto” político más eficaz y legítimo para dar respuesta a las exigencias funcio- nales de la sociedad, la comunidad política y el mercado: la seguridad frente a amenazas externas; la gobernanza democrática, como expresión de la capacidad de autodetermi- narse; el bienestar material y económico; la cohesión social, y las identidades individuales y colectivas. De igual manera, los principios de soberanía y de igualdad soberana de los Estados se han convertido en la piedra angu- lar del derecho internacional y la coopera- ción internacional clásica, y de los regímenes y las organizaciones intergubernamentales que han regulado las relaciones entre Esta- dos. En términos contemporáneos, sólo los más extremistas –sean neoliberales radica- les o integristas religiosos– cuestionarían la validez del Estado como origen y garante de la soberanía popular y la democracia, como marco regulador del mercado y la sociedad; 1. Gobernar la globalización: estados, organiza- ciones internacionales y multilateralismo LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 114 2 La expresión es de Mary Kaldor. Ver “Terrorismo global”, Papeles de Cuestiones Internacionales, invierno 2003/2004, nº 84, pp. 11-29. 3 Joseph Nye, La paradoja del poder norteamericano, Madrid, Taurus, 2003. Ver también Joseph Nye, “EE.UU. no puede lograr unilateralmente sus objetivos”, El País, 24 de marzo de 2003, pp. 18-19. 4 Jessica Matthews, “Cambio de Poder”, Foreign Affairs en Español, enero-febrero de 1997. 5 Ulrich Beck, ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, Barcelona, Paidós, 1998, y La sociedad del riesgo global, Madrid, Siglo XXI, 2002. y como medio para la acción pública necesa- ria para suplir las insuficiencias y “fallos” del mercado, asegurar las políticas sociales que respaldan los derechos de ciudadanía, y su- ministrar bienes públicos en ámbitos como la seguridad, la gestión del patrimonio co- mún y el medio ambiente. Sin Estados legíti- mos y eficaces, no hay sociedad, ni mercado, ni derechos, y no es posible asegurar una cooperación internacional eficaz. No hay mejor demostración que la existencia de los “Estados frágiles” o “fallidos”, que el Banco Mundial denomina “países de renta baja bajo presión” (Low Income Countries Under Stress o LICUS), en los que el Gobierno no tiene autoridad efectiva, los grupos armados, cau- dillos o “señores de la guerra” controlan parte del territorio; existen guerras inter- nas; los derechos humanos son una ficción; la economía se ve minada por la corrupción, las redes ilegales y la actuación de mafias; y la existencia es muy precaria. Según dis- tintas estimaciones, entre 20 y 40 países y alrededor de 2.000 millones de personas se encontrarían en “Estados fallidos” o que pueden deslizarse hacia esa situación.6 La globalización, sin embargo, diluye el carácter “nacional” de las relaciones socia- les, los mercados y la política y pone en cues- tión el concepto tradicional de soberanía. La creciente interdependencia y la transnaciona- lización de la economía, la política y la vio- lencia organizada erosiona la soberanía de los Estados consolidados, que comprueban que su capacidad efectiva para regular los mercados y las relaciones sociales, garanti- zar la seguridad y mantener ciertos niveles de bienestar social se ve minada por estas dinámicas. Como afirma Held, “Los pactos sociales nacionales son insuficientes para ga- rantizar un equilibrio real entre los valores de la solidaridad social, la política de la de- mocracia y la eficacia del mercado”.7 En las incipientes democracias de los países en de- sarrollo, precisamente los más transnaciona- lizados y vulnerables, la globalización reduce el margen de maniobra para la política, y los somete a los vaivenes de una economía glo- bal sin ataduras. Las crisis financieras que se sucedieron desde mediados de la década de los noventa en México, los países asiáticos, Brasil, Rusia o Argentina no pueden ser im- putadas tan sólo a causas internas, como la debilidad de las instituciones o las políticas incorrectas, pues mostraban los riesgos de la inserción en una economía global con serias carencias de regulación y de gobierno, que requería una “nueva arquitectura financiera internacional”. Más allá de las circunstancias locales, esta cuestión es una de las causas de la deslegitimación de algunos incipientes regímenes democráticos de países del Sur, que se han mostrado incapaces de ofrecer respuesta a las necesidades y demandas de su población. En muchos lugares, la globali- zación también es una de las causas de la fra- gilidad o la desintegración de Estados que no pueden consolidarse o colapsan ante las pre- siones de la economía global, los intereses foráneos, los conflictos armados o las redes ilegales transnacionales de la droga o que trafican con materias primas, como los dia- mantes o el coltán. La concepción clásica de la soberanía no es el marco adecuado para establecer normas y criterios de actuación ante Estados en colapso, en los que se pro- ducen violaciones masivas de los derechos humanos o el genocidio, en ocasiones prota- gonizados por el propio Gobierno. La sobe- ranía del Estado no es absoluta, y comporta la obligación de respetar los derechos hu- manos. En esas circunstancias, la comunidad internacional tendría la “responsabilidad de proteger” a las víctimas, recurriendo incluso a la fuerza, y partiendo de marcos multilate- rales y de normas comúnmente aceptadas.8 Los atentados del 11 de septiembre de 2001 y la invasión de Irak han sido una bru- tal confirmación de estos hechos. Son la ex- presión de la “globalización de la violencia LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 115 6 “Índice de Estados fallidos”, Foreign Policy edición española, nº 10, julio-agosto de 2005, pp. 56-65. 7 David Held, Global Covenant. The Social Democratic Alternative to the Washington Consensus, Cambridge, Polity Press, 2004. 8 Ver al respecto el importante informe de la Comisión internacional sobre intervención y soberanía del Estado, La responsabilidad de proteger, diciembre de 2001. organizada”, y muestran que no es factible enfrentarse a las nuevas amenazas y garan- tizar la seguridad mediante los recursos tra- dicionales de poder del Estado, en especial la fuerza militar.9 Frente a actores transna- cionales no estatales como Al-Qaeda, y la constelación de grupos que le dan apoyo y legitimidad, la seguridad no puede ser “na- cional”. Como afirma Ulrich Beck, la seguri- dad nacional, como el propio Estado-nación, son “categorías zombies”; esto es, “muertos vivientes” en el mundo de los conceptos que organizan las visiones del mundo: “A la vis- ta de las amenazas del terror global, pero también de las catástrofes climáticas, de las migraciones, de las sustancias nocivas a los alimentos, de la delincuencia internacional- mente organizada, etc., la única vía que lleva a la seguridad nacional es la de la coopera- ción transnacional (…) Hay que aplicar un principio paradójico: el interés nacional de los Estados los fuerza a desnacionalizarse y transnacionalizarse. Es decir, a renunciar a la soberanía para resolver sus problemas na- cionales en un mundo globalizado”.10 Esa disfuncionalidad del Estado-nación y del principio de soberanía para hacer frente a los problemas de la globalización explica que las nuevas demandas sociales de paz y seguridad, gobernación democrática, res- peto de los derechos humanos y bienestar económico se desplacen paulatinamente del ámbito estatal al internacional. De igual ma- nera, la cohesión social y los derechos de ciudadanía, en los países ricos y en especial en los más pobres, dependerán de reglas e instituciones que se definirán tanto en el plano nacional como en el internacional. Esto no significa el fin del Estado-nación. El Estado es y probablemente seguirá siendo eficaz para dar respuesta a una amplia gama de demandas sociales. Sin embargo, parece necesaria una redefinición del Estado y de la soberanía –lo que Ulrick Beck llama el “Es- tado transnacional cooperativo”, y Robert Cooper el “Estado postmoderno”–11, para que la acción estatal se complemente con nuevas reglas e instituciones de gobernación supranacional. Con ello, se establecerían los mecanismos adecuados para dar respuesta a la demanda creciente de “bienes públicos globales” –seguridad, protección del medio ambiente, protección social y reglas labora- les, normas comerciales y financieras y segu- ridad jurídica más allá de las fronteras, entre otros– y evitar la aparición de externalida- des negativas o “males públicos” derivados de la globalización.12 Esto supondría una nue- va forma de política mundial “postwestfalia- na” y un “nuevo multilateralismo” orientado a la gobernación democrática cosmopolita, basada en el fortalecimiento y reforma de las organizaciones internacionales, y en mar- cos mancomunados de soberanía a escala regional o global que, además, tendrán que ser de carácter democrático, si aspiran a ser legítimos. Multilateralismo y cooperación al desarrollo: entre Washington y Westfalia Es cierto que ya existe un amplio entrama- do de normas e instituciones que regulan el sistema internacional e intentan responder a su mayor complejidad e interdependencia, como muestra el desarrollo del derecho in- ternacional y el crecimiento exponencial del número y campos de actuación de las orga- nizaciones internacionales. Desde la crea- ción de Naciones Unidas, no hay ámbito en el que no exista una organización multilate- ral competente. Además, existen organiza- ciones regionales que responden a mayores grados de interconexión, a intereses comu- nes, a una historia compartida y a mayores afinidades identitarias, sociales y culturales. Los logros del sistema multilateral de pos- guerra y, en particular, de Naciones Unidas no deberían menospreciarse. A pesar de los LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 116 9 David Held et al., Transformaciones globales, México, Oxford University Press, 2001. 10 Ulrich Beck, “El mundo después del 11 de septiembre”, El País, 19 de octubre de 2001. 11 Ulrick Beck, Poder y contrapoder en la era global. La nueva economía política mundial, Madrid, Paidós, 2004. 12 Ver Inge Kaul et al. (eds.), Bienes Públicos Globales. La cooperación internacional en el siglo XXI, México, Oxford University Press, 2001; e Inge Kaul et al. (eds.), Providing Global Public Goods, Oxford, Oxford University Press, 2003. condicionantes del mundo bipolar, en mu- chos casos el sistema multilateral evitó el recurso de los Estados a la guerra promo- viendo soluciones pacíficas a los conflictos; impulsó la extinción del colonialismo y, al afirmar el principio de no intervención, pro- tegió a los países más débiles frente a los po- derosos; facilitó el espectacular crecimiento económico de posguerra; también amplió el reconocimiento y vigencia de los derechos humanos; y ha amparado la aparición de una incipiente “sociedad civil global”.13 Sin embargo, el multilateralismo y el regionalismo “clásicos” no han dejado de mostrar sus limitaciones frente a las deman- das de la globalización. Se trata, en muchos aspectos, de un “multilateralismo hegemó- nico” que refleja aún el resultado de la se- gunda guerra mundial y, en particular, la su- premacía de Estados Unidos. A menudo, se trata de un multilateralismo limitado, que se subordina, en lo económico, a los principios del mercado y del “Consenso de Washing- ton”, y pese a su retórica de libre mercado genera reglas asimétricas que dificultan el acceso de los países más pobres a los merca- dos, al capital, y a la tecnología. En lo políti- co, el multilateralismo se subordina al prin- cipio de soberanía nacional vigente desde la paz de Westfalia, lo que se traduce en orga- nizaciones internacionales con competencias limitadas y naturaleza subsidiaria respecto a los Estados; en normas débiles en relación a las infracciones que los Estados cometen en ámbitos como la paz y la seguridad o los de- rechos humanos; y en los “dobles raseros” con las que a menudo se aplican. Por todo ello, el sistema multilateral no siempre ha sido eficaz. No ha sido capaz, por ejemplo, de impedir violaciones masi- vas de los derechos humanos e incluso la reaparición del genocidio, en lugares como Camboya, Ruanda, Bosnia, o Darfur; de evi- tar la proliferación de armas; la guerra sigue estando presente, y en especial, en un gran número de conflictos internos, en los que la mayoría de las víctimas son civiles, que a menudo están fuera de la agenda de la polí- tica internacional; y la brecha entre ricos y pobres no ha dejado de aumentar, y ese au- mento de la desigualdad internacional es hoy uno de los principales factores generadores de inestabilidad e inseguridad mundial. Todo ello debilita la legitimidad del sistema multi- lateral, que se percibe como un instrumento de los más poderosos que no contribuye a crear un orden internacional legítimo. El sistema internacional de cooperación y ayuda al desarrollo es un ejemplo de ello. Los países ricos otorgan alrededor de 70.000 millones de dólares al año como Ayuda Ofi- cial al Desarrollo (AOD), que representan el 0,25% de su Renta Nacional Bruta (RNB). Sin embargo, es poco eficaz como mecanismo de redistribución mundial de la renta. La mayor parte de la AOD es voluntaria y se asigna de forma discrecional, pues no existen normas jurídicas vinculantes respecto a la cuantía de la ayuda, ni sobre los criterios para su distri- bución y uso por parte del donante y el re- ceptor. Como instrumento “westfaliano” de la acción exterior de Estados soberanos, se suele establecer un vínculo axiomático entre la ayuda, la política exterior y los intereses egoístas del donante, a menudo definidos como ganancias diplomáticas o comerciales de corto plazo. Para muchos donantes, las principales motivaciones de la ayuda siguen siendo objetivos estratégicos y de seguridad, vínculos poscoloniales o intereses mercan- tiles. Esa primacía de la agenda del donante explica que menos de un tercio de la AOD se canalice a través de organizaciones multilate- rales, y que a menudo los donantes vean a es- tas organizaciones como meros instrumentos de su agenda de política exterior. Por otro lado, conforme a las lógicas de mercado de Washington, la AOD tiene un papel subsidia- rio respecto a la financiación privada, y es una parte pequeña de los recursos transferidos en comparación con la inversión extranjera, las ganancias de exportación o el crédito de bancos privados. La ayuda apenas compensa las pérdidas ocasionadas por el proteccio- nismo de los países ricos, el servicio de la deuda externa, la repatriación de beneficios LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 117 13 Mary Kaldor, La sociedad civil global. Una respuesta a la guerra, Barcelona, Tusquets, 2004. de las transnacionales o la fuga de capitales. Con estas premisas, no es fácil que la adop- ción de metas internacionales de desarrollo se traduzca en incrementos de la AOD, que se acepten “impuestos globales” o, en el caso de los países en desarrollo, superar los obstá- culos para orientar el gasto público a la lucha contra la pobreza, o atajar la corrupción. Lo que todo esto ilustraría son las cuatro “brechas” o “desfases” que caracterizan tan- to al sistema de ayuda internacional, como el proceso de globalización en su conjunto:14 a) Brecha de jurisdicción: el sistema interna- cional está cada vez más globalizado y regionalizado, pero aún responde a un modelo “westfaliano” basado en Estados soberanos, en el que la autoridad política está fragmentada en unidades estatales, y no hay instituciones que aseguren una cooperación eficaz en torno a metas co- munes o la provisión de bienes públicos globales. Las organizaciones internaciona- les actuales, de naturaleza subsidiaria res- pecto a los Estados que las integran, no tienen las competencias ni los recursos para colmar esa “brecha”. b) Brecha de participación: no hay canales de participación adecuados para otorgar voz a muchos de los actores globales, tanto estatales como no estatales. Las organiza- ciones internacionales sólo aceptan como partícipes e interlocutores legítimos a los Estados soberanos, y los más pobres y débiles no siempre logran hacerse oír. c) Brecha de incentivos: en un mundo de Esta- dos soberanos que no aceptan una autori- dad superior; ni normas imperativas para afrontar los costes de las metas comunes; en el que existen marcadas asimetrías en la distribución de costes y beneficios de la cooperación, y no hay voluntad política, lo habitual son los comportamientos es- capistas o de free rider que desalientan la acción colectiva e impiden la provisión de bienes públicos globales. d) Brecha ética y moral: la globalización con- tribuye a agravar una situación social in- aceptable desde el punto de vista ético, en la que aumenta de manera imparable la desigualdad internacional, y la pobre- za afecta al 46% de la población mundial. Sin embargo, prevalece la indiferencia y la pasividad y, a menudo, el compromiso internacional frente a la pobreza es mera retórica. Mientras que se destinan cifras espectaculares a gasto militar, o a consu- mo conspicuo, no se logra movilizar los recursos necesarios para hacer frente a estas lacras. Hacia un “nuevo multilateralismo”: gobernación democrática cosmopolita y desarrollo La gobernación del sistema internacional ha suscitado polémicas teóricas y un debate po- lítico que ha movilizado a gobiernos, empre- sas y movimientos sociales transnacionales, y en particular al movimiento altermundia- lista. En ese debate hay múltiples posiciones, que oscilan entre las críticas radicales a la globalización y los sectores neoliberales más extremos. El debate político también refleja la pluralidad reinante en los estudios inter- nacionales. Aunque pueden identificarse dos grandes visiones, las más influyentes, que tienen posiciones muy distintas respecto a la gobernación del sistema internacional y el papel del multilateralismo. En primer lu- gar, cabe identificar una visión neorrealista, heredera de una tradición que incluye a Ma- quiavelo o Hobbes, y más recientemente a autores como Hans Morgenthau o Samuel Huntington o Robert Kagan. Esta visión, que se describe más adelante, proporciona el ar- mazón teórico para los pensadores neocon- servadores. Por otro lado, encontramos una corriente “neokantiana” o “cosmopolita” heredera también de una larga tradición que se remonta a la escolástica castellana del si- LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 118 14 Sobre estas “brechas”, ver Commission for Global Governance, Our Global Neighbourhood, Oxford University Press, Oxford, 1995.; I. Kaul, et al. (1999), Bienes públicos globales. La cooperación internacional en el siglo XXI, México, Oxford University Press/PNUD. Ver también David Held, “La globalización tras el 11 de septiembre”, El País, 8 de julio de 2002, p. 13. glo XVI, con figuras tan destacadas como Vitoria o Suárez, posteriormente Grocio y Kant, y más recientemente, autores como los ya citados Mary Kaldor, David Held o Ul- rich Beck. Esta última parte de un diagnós- tico de la globalización que coincide, bási- camente, con lo planteado en los apartados anteriores, y aboga por una nueva forma de política mundial y un “nuevo multilateralis- mo” que permita gobernar la globalización de manera legítima y eficaz. La mejor forma de definir la democracia cosmopolita es verla en función de sus dife- rentes niveles de gobernanza. Estos niveles no están vinculados tanto en una relación je- rárquica, como en un conjunto de relaciones funcionales. Existen cinco niveles: local, es- tatal, interestatal, regional y mundial.15 Es en estos tres últimos en los que es pertinente un “nuevo multilateralismo”. En el nivel interestatal la agenda se centra en el desarrollo del derecho internacional, re- gulador del comportamiento de los Estados, así como el fortalecimiento y democratiza- ción de las organizaciones intergubernamen- tales. No es objeto de este trabajo examinar el debate sobre si es posible democratizarlas, y cómo. Pero la mejora de su representativi- dad, su transparencia y rendición de cuentas puede contribuir a una acción más eficaz y legítima, y a un mayor control político de sus actuaciones. En este ámbito, cuestiones de especial relevancia son la reforma del Con- sejo de Seguridad de Naciones Unidas, y la revisión de la voz y el poder de voto de los países en desarrollo en las instituciones de Bretton Woods y la responsabilidad y rendi- ción de cuentos de estas últimas.16 El nivel regional puede ser el más ade- cuado para la gobernanza de múltiples asun- tos económicos, sociales, o de seguridad, y la provisión de “bienes públicos regionales”, y a ello parece responder el “nuevo regiona- lismo” contemporáneo y la proliferación de acuerdos comerciales y de marcos de con- certación de las políticas exteriores de esca- la regional. Esto es más claro allí donde los Estados dejan atrás la lógica interguberna- mental, y atribuyen competencias soberanas a instituciones de naturaleza supranacional. Desde concepciones clásicas de la sobera- nía, la transferencia de competencias esta- tales a marcos mancomunados de soberanía se percibe como una pérdida, pero desde la perspectiva cosmopolita se trata de una redefinición y “reapropiación” de compe- tencias que ya no son efectivas a nivel nacio- nal. En los grupos regionales del mundo en desarrollo, ciertos países pueden servir de “anclaje” frente a problemas de inestabilidad o rezago económico de otros socios.17 La Unión Europea (UE) es un buen ejemplo de ese tipo de regionalismo, y pue- de verse como un “microcosmos” de la glo- balización. En ninguna otra área del mundo, ni siquiera en el Tratado de Libre Comer- cio de América del Norte (TLCAN), se ha llegado a tanto en materia de liberalización e integración de los mercados en aras de la eficiencia económica. Pero también es la UE donde más se ha avanzado en la confi- guración de un marco regional de goberna- ción, pese al “déficit democrático”, y se han establecido mecanismos supranacionales redistributivos, de carácter vinculante, para promover la cohesión social. La UE supo- ne recrear la comunidad política, creando una ciudadanía europea, que complementa la ciudadanía nacional de los Estados miem- bros. En ese sentido, la UE es un experi- LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 119 15 Daniele Archibugi, “La democracia cosmopolita”, Papeles de cuestiones internacionales, nº 87, 2004, pp. 43-59. 16 Véase Daniele Archibugi, “The Reform of the United Nations and Cosmopolitan Democracy”, Journal of Peace Research, nº 30(3), 1993, pp. 301-15. Respecto a la reforma del Consejo de Seguridad, ver las propuestas del informe Un mundo más seguro. La responsabilidad que compartimos. Informe del grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos, y el cambio, Nueva York, Naciones Unidas, A/59/565, 2 de diciembre de 2004. Sobre la reforma de las instituciones financieras, ver José A. Sanahuja, “Sesenta años sin democracia. Hegemonía y poder en las instituciones de Bretton Woods”, en Mabel González Bustelo y Manuela Mesa (Coords.), Cartografías del poder. Hegemonía y respuestas. Anuario CIP 2005, Barcelona, Icaria/Centro de Investigación para la Paz (CIP), 2005, pp. 99-123. 17 Sobre los “países-ancla” y su relevancia como socios de las políticas de cooperación, véase Bundes Ministerium fur Wirtschaftliche Zusammearbeit und Entwicklung (BMZ) Anchor Countries: Partners for Global Development. A BMZ Position Paper. Bonn, diciembre de 2004. Véase también Andreas Stamm, Schwellen- und Ankerländer - Neue Länderstrategien des BMZ, in: Zeitschrift Entwicklungspolitik, 23/24, 2004 mento histórico de redefinición de la sobe- ranía, de creación de un Estado “postwes- tfaliano”, o un modelo en construcción de “gobernación democrática cosmopolita”. Aunque la Unión no va a extender a terce- ros su política de cohesión, lo cierto es que es el primer donante mundial de AOD y un actor clave para promover compromisos internacionales más amplios en favor del desarrollo mundial (ver recuadro 1). RECUADRO 1 LA UNIÓN EUROPEA, EL MULTILATERALISMO Y NACIONES UNIDAS La política exterior de la UE se define por un compro- miso con el multilateralismo que se basa en la afinidad de principios y objetivos entre la Unión y Naciones Unidas. Considerando la cooperación como condición previa para enfrentarse a los desafíos globales, la UE tiene interés en estimular el progreso y la mejora cons- tante de los instrumentos de gobernanza mundial. En la actualidad, aporta el 38% del presupuesto de Naciones Unidas, el 39% de los gastos de operaciones de man- tenimiento de la paz; y el 50% de las contribuciones voluntarias a la organización. En un momento en el que el multilateralismo está en cuestión, la UE y sus socios en los países vecinos, en América Latina, o los países del grupo África-Caribe- Pacífico (ACP), son actores clave para sostener el sis- tema multilateral y sus normas –Carta de naciones Unidas, Protocolo de Kyoto, Corte Penal Internacional, normas del derecho internacional humanitario…–, y promover su reforma, para que gane en eficacia, legiti- midad y representatividad. Según la Comisión Europea, “en el futuro, el compromiso de Europa con el multila- teralismo y con las Naciones Unidas como eje del siste- ma multilateral ayudará a determinar si la arquitectura institucional establecida en los años de posguerra puede continuar sirviendo de base al sistema internacional y en qué modo. Lo contrario constituiría un desastre, no solamente en sus consecuencias para la paz y la seguridad internacionales sino también para el progra- ma multilateral en sentido amplio, que abarca desde el seguimiento de las recientes conferencias internaciona- les hasta el desarrollo de un conjunto de normas que habrán de regir el comercio mundial”18. El multilateralis- mo es uno de los pilares de la estrategia de seguridad de la UE, adoptada por el Consejo Europeo en diciembre de 2003.19 Ese mismo mes, se dio a conocer el infor- me del “Grupo de Paz”, integrado por los Comisarios responsables de las relaciones exteriores de la UE, referido a las perspectivas financieras para el período 2007-2013.20 En este informe se realza la importancia de la UE-25 como la mayor zona de paz y estabilidad del mundo, que se extiende a través de la “política de vecin- dad”; como actor para la gobernanza económica global; como socio para el desarrollo sostenible, y como actor del sistema de seguridad colectiva. En los últimos años, ese compromiso se ha desarro- llado en distintos documentos y directrices referidos a la colaboración con Naciones Unidas. En diciem- bre de 2001 la Comisión elaboró una comunicación proponiendo una mayor vinculación con esta orga- nización en relación a los Objetivos del Milenio y la conferencia sobre financiación del desarrollo de Monterrey.21 En septiembre de 2003 se adoptó una importante Comunicación sobre la política de la UE hacia Naciones Unidas, que establece las siguientes áreas de actuación:22 a) La reforma de los órganos principales, en especial la Asamblea General y el Consejo de Seguridad. b) El impulso y el seguimiento integrado de los ODM. LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 120 18 Comisión Europea, La Unión Europea y las Naciones Unidas: la opción del multilateralismo, COM 2003(526) final, 10 de septiembre. 19 Una Europa segura en un mundo mejor. Estrategia europea de seguridad, 12 de diciembre de 2003. 20 Comisión Europea, Buiding our common future. Policy challenges and budgetary means of the enlarged Union. Report of the �Peace Group, The EU as a global partner: priorities and instruments, diciembre de 2003. 21 Comisión Europea, Construir una asociación efectiva con las Naciones Unidas en los ámbitos del desarrollo y los asuntos humanitarios, COM 2001(231) final, 2 de mayo. 22 Comisión Europea, La Unión Europea y las Naciones Unidas: la opción del multilateralismo, COM 2003(526) final, 10 de septiembre. c) El fortalecimiento, coherencia y equilibrio de las instituciones para la gobernanza mundial en las áreas económica, ambiental y social. Ello supone una mayor coordinación entre Naciones Unidas, las ins- tituciones de Bretton Woods y la OMC, en el marco de los ODM; la coordinación y cooperación entre el PNUMA, las secretarías de los acuerdos ambientales globales (cambio climático, biodiversidad, desertifi- cación, océanos) y la OMC, en este último caso lo referido al vínculo entre comercio y medio ambien- te; y en relación a los asuntos sociales, el fortaleci- miento de la OIT y su relación con la OMC. d) El fortalecimiento del sistema de seguridad colecti- va, a través de la consolidación de las capacidades militares europeas, para que puedan contribuir a las operaciones de paz de Naciones Unidas, y los esfuerzos de la UE en materia de prevención de conflictos, desarme y control de armamentos. e) El fortalecimiento de las normas de Naciones Unidas sobre derechos humanos, y de la Corte Penal Internacional. f) El diálogo entre civilizaciones y culturas. El fortalecimiento de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) ha contribuido a una creciente concertación de posiciones en Naciones Unidas. Se estima que en un 95% de las resolucio- nes adoptadas en la Asamblea General, la UE actúa de manera concertada, y ante las conferencias de Naciones Unidas (Monterrey, Johannesburgo), se ha acudido con una posición común. Sin embargo, para alcanzar esos objetivos es necesario fortale- cer la concertación de posiciones en el Consejo de Seguridad algo que no ocurrió en la guerra de Irak, y en lo referido a la agenda de desarro- llo, tener una sola voz en las organizaciones de Bretton Woods y los bancos multilaterales, plan- teándose incluso una representación única, como ya ocurre en la OMC, y una mayor coordinación de las políticas de desarrollo bilaterales de los Estados miembros y de la Comunidad.23 Como señala Daniele Archibugi, las de- mandas de gobernanza a nivel mundial son enérgicas en muchas áreas: flujos financie- ros, migraciones, medio ambiente global, derechos humanos, y ayuda al desarrollo. Cada uno de estos asuntos tiene sus propias reglas e instituciones, y coaliciones favora- bles al cambio o al statu quo. En cada uno de ellos existen iniciativas y campañas que propugnan reglas decisorias más representa- tivas, mayor transparencia, control y rendi- ción de cuentas.24 En particular, los actores no gubernamentales se vienen beneficiando de la capacidad de hacer oír su voz en di- versas cumbres de la ONU, así como en el seno de organismos como el FMI y la OMC. La acción de estas coaliciones refleja que la propuesta de gobernanza mundial democrá- tica podría ser menos audaz de lo que pare- ce. Después de más de una década de movi- lizaciones, esas coaliciones cuentan con un programa bastante detallado para promover una “democracia social mundial”. Una sínte- sis de ese programa ha sido elaborada por David Held (ver cuadro 1). A pesar de que se enfrentan a las limi- taciones del actual sistema internacional, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) podrían interpretarse como una expresión incipiente de ese proyecto, en la medida que “multilateralizan” las políticas de desarro- llo nacional, y las políticas de cooperación bilateral de los donantes. Los ODM son el resultado de un complejo proceso político, en el que han tenido gran importancia las coaliciones de Estados, ONG y organismos internacionales, que se articuló en torno a las “Cumbres” de Naciones Unidas del decenio de los noventa y sus “foros socia- les”. Esas “Cumbres” trataron de promover acuerdos globales sobre metas de desarrollo en el contexto, más favorable, de la posgue- rra fría y de la crisis del neoliberalismo. Las Cumbres de Naciones Unidas parecían mos- trar que perdían vigencia las motivaciones poscoloniales y los intereses estratégicos que habían distorsionado la ayuda externa en el pasado. Al desaparecer tales condi- cionantes en la posguerra fría, los donantes podrían poner a un lado sus intereses egoís- LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 121 23 Comisión Europea, La UE en ampliación y las Naciones Unidas. Hacer que el multilateralismo importe. Aprobado por la Troika y los Estados Miembros, abril de 2004. 24 Daniele Archibugi, “La democracia cosmopolita”, Papeles de cuestiones internacionales, nº 87, 2004, p. 58. El politólogo David Held ha propuesto un “pacto global” para promover una “socialdemocracia” mundial. Este pacto pretende fomentar el imperio del derecho internacional, mayor transparencia, responsabilidad y democracia en la gobernanza global, un compromiso mayor con la justicia social, la reinvención de la comunidad política a distintos niveles –local, nacional y supranacional–, y un orden económico libre y justo, basado en normas. Este proyecto contiene claras posibilidades de diálogo entre las tradiciones culturales y civilizatorias, y entre distintos segmentos del espectro político pro y antiglobalización. Este cuadro resume el proyecto de “pacto global” y plantea el contenido de un “nuevo multilateralismo” que permita el gobierno eficaz, justo y legítimo de la globalización. Principios éticos rectores: Igualdad de valor moral, igualdad de libertades, igualdad de condición política, toma colectiva de decisiones sobre los asuntos públicos,mejora de las necesidades urgentes, desarrollo para todos, sostenibilidad ambiental. Objetivos institucionales: Imperio de la ley, igualdad política, política democrática, justicia social mundial, solidaridad social y espíritu comunitario, eficiencia econó- mica, equilibrio ecológico mundial. Economía y desarrollo Medidas de corto plazo • Regular los mercados mundiales; salvar la ronda de negociaciones comerciales de Doha; eliminar los subsi- dios de la UE y EE.UU. a la agricultura y el sector textil; reformar los aspectos de los derechos de propiedad intelectual ligados al comercio (ADPIC). • Ampliar los términos de referencia del Global Compact (iniciativa de Naciones Unidas sobre Responsabilidad Social Corporativa en materia de derechos humanos, laborales, y medio ambiente). • Promover el desarrollo: realizar una integración gradual de los mercados comerciales y financieros mun- diales (especialmente los mercados de capitales de cartera); ampliar la capacidad negociadora de los países en vías de desarrollo dentro de la Organización Mundial del Comercio (OMC); aumentar la participación de los países en vías de desarrollo en las instituciones financieras internacionales; abolir la deuda para los países fuertemente endeudados; vincular la cancelación de la deuda a la financiación de la educación infantil y la atención sanitaria básica; cumplir el objetivo de la ONU de dedicar el 0,7% del PIB a la ayuda exterior; establecer un nuevo instrumento financiero internacional para facilitar las inversiones en los países más pobres. Medidas de largo plazo • Control de los mercados mundiales; autoridad mundial antimonopolios; autoridad financiera mun- dial; códigos obligatorios de conducta para las multinacionales. • Corrección de mercados: normas laborales y ambientales obligatorias a escala mundial; normas y criterios sobre inversiones extranjeras. • Promoción de mercados: acceso privilegiado al mercado para los países en vías de desarrollo con industrias nuevas necesitadas de protección; acuer- do sobre la movilidad mundial de la mano de obra y las migraciones económicas. Gobernanza Medidas de corto plazo • Reformar el sistema de gobierno mundial; establecer un Consejo de Seguridad representativo; crear un Consejo Económico y de Seguridad Social que coordine las políticas de reducción de la pobreza y desa- rrollo mundial; crear organizaciones internacionales gubernamentales (OIG) dedicadas al medio ambiente; establecer redes mundiales centradas en los problemas económicos y sociales más acuciantes; reforzar la capacidad negociadora de los países en vías de desarrollo; elaborar criterios para que haya negociaciones justas entre los agentes estatales y no estatales; mejorar la cooperación entre las OIG; mejorar la supervi- sión parlamentaria de los organismos regionales e internacionales. Medidas de largo plazo • Democratización de los gobiernos nacionales y supraestatales (múltiples niveles de ciudadanía); acuerdo constitucional mundial para el estudio de las normas y los mandatos de los nuevos organismos democráticos mundiales; establecimiento de un nuevo mecanismo fiscal internacional; creación de espacios de negociación para los nuevos problemas prioritarios (por ejemplo, un tribunal mundial de las aguas); incremento de la provisión de bienes públicos globales. Derecho Medidas de corto plazo • Convocar una convención internacional que inicie el proceso de recuperar los vínculos entre las políticas de seguridad y las prioridades en materia de derechos humanos mediante la consolidación del derecho internacional humanitario. Medidas de largo plazo • Creación de un tribunal internacional de derechos humanos, con una red de tribunales regionales fuer- tes; expansión de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional y del Tribunal Internacional de Justicia; inclusión de los criterios laborales, ambientales y de bienestar en el modus operandi de las empresas. Seguridad Medidas de corto plazo • Elaborar unos principios y procedimientos del Consejo de Seguridad de la ONU en relación con las ame- nazas contra la paz y el uso de la fuerza armada para intervenir en los asuntos de otro Estado; incrementar la capacidad de vigilancia de los riesgos de crisis humanas y los acontecimientos en ese sentido; poner en práctica los compromisos y políticas existentes sobre reducción de la pobreza y desarrollo humano; reforzar el control de armamento y la regulación del tráfico de armas. Medidas de largo plazo • Creación de unas fuerzas permanentes de pacifi- cación y mantenimiento de la paz; elaboración de criterios mínimos en materia de seguridad y dere- chos humanos para la pertenencia a determinadas OIG; examen del impacto de todas las medidas de desarrollo global en los aspectos de la seguridad, la exclusión social y la igualdad. Fuente: David Held, Un pacto global. La alternativa socialdemócrata al consenso de Washington, Madrid, Taurus, pp. 208-209. Cuadro 1. Un programa de acción para un «nuevo multilateralismo»: El «pacto global» para una gobernación democrática cosmopolita LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 122 tas más inmediatos, orientando la ayuda a objetivos acordados en foros multilaterales, que la globalización haría más perentorios. Ese compromiso multilateral podría ser in- terpretado como expresión de un “egoísmo responsable” en el que el interés nacional del donante se redefine como interés colectivo, al promover la estabilidad política, reducir la guerra y los conflictos, atenuar la presión migratoria, preservar el medio ambiente, y fomentar el crecimiento económico global. Al constituir la “agenda social global”, los ODM también otorgarían cierta legitimidad a un proyecto neoliberal de globalización que no estaba cumpliendo sus promesa de reducción de la pobreza y convergencia glo- bal de la renta. Para ser viable, ese proyecto requería una agenda social y ambiental que permitiera atenuar los costes del proceso, y hacer frente a las “externalidades” negativas que supone su aplicación. Al tiempo, tam- bién se podría afirmar que los ODM eran una respuesta a las demandas de los movi- mientos altermundialistas y, de esta forma, atenuarían la resistencia social y política a la globalización. La agenda de reformas de Naciones Unidas y el fortalecimiento del sistema multilateral El fin de la guerra fría y los éxitos cosecha- dos en algunos procesos de paz abrieron un período de optimismo respecto a la reforma de Naciones Unidas y el fortalecimiento del sistema multilateral. Como se ha indicado, las cumbres de Naciones Unidas de los años noventa permitieron actualizar la agenda de la cooperación internacional y generar un amplio consenso sobre la paz y el desarrollo, cuya expresión más acabada fue la “Decla- ración del Milenio”25. Sin embargo, a finales del decenio los acontecimientos de Soma- lia, el genocidio de Ruanda, las matanzas de Sbrenica y la guerra de Kosovo, entre otros hechos, dieron paso a actitudes más circuns- pectas sobre el futuro del multilateralismo y el papel de Naciones Unidas. Pese al debate sobre las reformas del sistema multilateral y la proliferación de propuesta de reforma, a principios del nuevo siglo los únicos avances destacables eran la constitución de la Corte Penal Internacional (CPI); el Protocolo de Kyoto y nuevos “fondos globales” para la re- ducción de deuda de los países más pobres; para hacer frente a problemas ambientales (Fondo para el Medio Ambiente Mundial); y el Fondo Global contra el VIH/sida. Y si las dos primeras se han encontrado con la oposición beligerante de Estados Unidos, los fondos globales no han logrado movili- zar recursos adicionales. El debate sobre la “nueva arquitectura financiera internacio- nal” se estancó, al igual que las negociacio- nes comerciales multilaterales de la OMC, y los resultados de la cumbre de Monterrey de marzo de 2002 sobre financiación del de- sarrollo fueron decepcionantes. Finalmente, el unilateralismo de la Administración Bush, el papel de Naciones Unidas tras el 11-S, y en particular el proceso que condujo a la guerra de Irak motivaron análisis en los que se extendió un apresurado certificado de defunción de esta organización, en especial en lo referido al Consejo de Seguridad y a su principal cometido: el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Paradójicamente, el 11-S y la guerra de Irak han tenido un efecto contrario al que vislumbraron algunos neoconservadores. Al no secundar la invasión de Irak, se fortaleció la legitimidad del Consejo, y la reforma ad- quirió un nuevo impulso político. Desde 2001 se abre un proceso de estudio, reflexión y búsqueda de consensos sobre esa reforma. Con la iniciativa del secretario general, Kofi Annan, se ha intentado identificar vías prác- ticas para asegurar la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, a través del llamado “Informe Sachs”,26 y la reforma del sistema de seguridad colectiva. Con el LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 123 25 Resolución de la Asamblea General A/RES/55/2, adoptada el 8 de septiembre de 2000. 26 Informe del Proyecto del Milenio, Jeffrey Sachs (dir.), Investing in Development. A practical Plan to Achieve the Millenium Development Goals, Nueva York, Naciones Unidas, 2005. apoyo de un grupo de expertos de alto ni- vel que han elaborado el informe conocido como “Un mundo más seguro” (Safer World) se han propuesto fórmulas para lograr un Consejo de Seguridad más representativo, legítimo y eficaz, y revisar las normas relati- vas al uso de la fuerza, en relación a la legíti- ma defensa, a los “ataques anticipatorios”, y con fines de protección humana.27 Con estos antecedentes, el secretario general presentó en marzo de 2005 el documento “Un con- cepto más amplio de la libertad” (Larger Free- dom), que contiene un ambicioso programa de reformas.28 A modo de “paquete único”, estas propuestas deberán ser debatidas por los Estados miembros en la Sesión Extraor- dinaria de Alto Nivel de la Asamblea General de las Naciones Unidas a celebrarse en sep- tiembre de 2005. Inicialmente prevista como una sesión de seguimiento de lo acordado en la “Declaración del Milenio”, esa reunión se ha convertido en una oportunidad para lan- zar el más ambicioso programa de reformas de la organización desde su creación hace ya sesenta años (ver recuadro 2). Muchas de esas reformas coinciden con las propuestas cosmopolitas de gobernanza global. De te- ner éxito, aunque sea parcial, puede generar un “efecto arrastre” que impulse la reforma de otras organizaciones más renuentes al cambio, como el Fondo Monetario Interna- cional (FMI) o el Banco Mundial. RECUADRO 2 UN CONCEPTO MÁS AMPLIO DE LIBERTAD: LAS PROPUESTAS DE REFORMA DE NACIONES UNIDAS Y LA CUMBRE DEL MILENIO +5 (2005) El documento Larger Freedom, presentado en marzo de 2005, parte de una doble constatación. Por un lado, la interdependencia creciente incrementa la necesidad de un multilateralismo eficaz; por otro lado, el 11-S, la ame- naza del terrorismo global reclama una visión integrada de seguridad colectiva y el fortalecimiento de Naciones Unidas: “El desarrollo, la seguridad y los derechos huma- nos no sólo son indispensables sino que también se forta- lecen recíprocamente. Esta relación no ha hecho más que reforzarse en nuestra era de rápidos progresos tecno- lógicos, de aumento de la interdependencia económica, de globalización y de espectaculares transformaciones geopolíticas. Si bien no puede decirse que la pobreza y la negación de los derechos humanos sean la ‘causa’ de las guerras civiles, el terrorismo y la delincuencia organiza- da, todos ellos incrementan considerablemente el peligro de la inestabilidad y la violencia (…) Así pues, no tendre- mos desarrollo sin seguridad, no tendremos seguridad sin desarrollo y no tendremos ni seguridad ni desarrollo si no se respetan los derechos humanos. Si no se promue- ven todas esas causas, ninguna de ellas podrá triunfar.” Con esos propósitos, se someten a los Estados miem- bros propuestas concretas que para fortalecer el siste- ma multilateral y, en particular, la Organización de las Naciones Unidas, en tres grandes ámbitos: desarrollo, seguridad colectiva, y derechos humanos. En síntesis, esas propuestas son las siguientes: Desarrollo y lucha contra la pobreza • La reafirmación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, con el compromiso de que la AOD de los paí- ses donantes alcance el 0,5% de su RNB en 2009, y el 0,7% en 2015, incluyendo un nuevo mecanismo inter- nacional de financiación; que se concluyan las nego- ciaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) según el “programa de desarrollo de Doha”. • Acciones con resultados rápidos en materia sanitaria; más recursos para luchar contra el VIH/sida; un sis- tema de alerta temprana ante desastres naturales; y avances frente al cambio climático y para promover la igualdad de género. LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 124 27 Ver Un mundo más seguro. La responsabilidad que compartimos. Informe del grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos, y el cambio, Nueva York, Naciones Unidas, A/59/565, 2 de diciembre de 2004. 28 Un Concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos. Informe del secretario general de las Naciones Unidas, Nueva York, Naciones Unidas, A/59/2005, 21 de marzo de 2005. Seguridad colectiva • La adopción de un nuevo consenso sobre seguri- dad que reconozca sus vínculos con la pobreza y la democracia. • El reforzamiento de los tratados internacionales sobre proliferación y control de armamento nuclear, químico y biológico, así como un nuevo instrumento legal vinculante sobre marcado, localización y tráfico ilegal de armas ligeras. • La adopción de una definición común de terrorismo y el fortalecimiento de las normas internacionales referidas al terrorismo. • Los acuerdos adoptados sobre uso de la fuerza ante amenazas inminentes a la paz y la seguridad interna- cionales. • Acuerdos sobre el uso de la fuerza e intervencio- nes de protección humana y la “responsabilidad de proteger” como base de la acción colectiva ante el genocidio, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad. • La propuesta de creación de una Comisión de Consolidación de la Paz (diciembre de 2005). • Los acuerdos relativos a asegurar el cumplimiento de las resoluciones del Consejo de Seguridad, incluyen- do cuestiones que atañen a las políticas de desarrollo, como las sanciones. • El establecimiento de reservas estratégicas (stand-by capacities) para operaciones de paz y el fortalecimien- to de las organizaciones regionales en ese ámbito (en particular, la UE y la Unión Africana). Libertad, derechos humanos y democracia • Adoptar el principio de la “responsabilidad de pro- teger” como base para la acción colectiva contra el genocidio, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad, y actuar conforme a ese principio con métodos diplomáticos, humanitarios y, de ser necesa- rio, medidas coercitivas conforme a las disposiciones de la Carta de Naciones Unidas. • Creación de un fondo para la democracia en las Naciones Unidas, que ofrecerá financiación y asis- tencia técnica a los países que estén intentando establecer un régimen democrático o reforzar el que ya tienen. Fortalecimiento del sistema de Naciones Unidas • La reforma de la Asamblea General, incrementando las vías de colaboración con la sociedad civil. • La reforma del Consejo de Seguridad, a partir de dos fórmulas alternativas que incluirían nuevos miembros permanentes o semipermanentes, sin derecho de veto, con una mayor representación de los países en desarrollo más importantes. • Reforma del Consejo Económico y Social (ECOSOC) y de sus capacidades para dar seguimiento a los ODM y a las políticas de cooperación al desarrollo y mejo- rar la coordinación de las distintas agencias • La creación de un nuevo Consejo de Derechos Humanos para reforzar la capacidad de Naciones Unidas en este campo. • La protección del “espacio humanitario” y de la res- puesta humanitaria en el sistema de Naciones Unidas, incluyendo un fondo permanente para responder ante emergencias. • La mejora de la gobernanza del sistema internacional en ámbitos como el medio ambiente, con la creación de una Organización de Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Fuente: Naciones Unidas, Un Concepto más amplio de la liber- tad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos, Nueva York, marzo de 2005. El multilateralismo en cuestión: el 11-S y el proyecto hegemónico neoconservador El “nuevo multilateralismo” se enfrenta con importantes obstáculos políticos. La globa- lización no sólo ha unido a pueblos y nacio- nes, sino que también ha creado nuevos an- tagonismos, o alimenta fenómenos regresi- vos –etnonacionalismo, integrismo religioso, terrorismo transnacional…–. Por otro lado, a la hora de construir coaliciones a favor del multilateralismo, hay que recordar que a me- nudo los países en desarrollo lo ven desde el prisma de la realpolitik o de una perspec- tiva “westfaliana” o “moderna”, por la que el multilateralismo sólo es valorado como garantía de la soberanía nacional, como ven- tana de oportunidad para la proyección in- ternacional del Estado, y como instrumento para satisfacer a menor coste los intereses nacionales. Países como Canadá, Japón y, so- bre todo, la UE, se encuentran más cerca de una visión “cosmopolita” o “postmoderna” del multilateralismo, orientada a satisfacer intereses que se definen en términos globa- LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 125 les o regionales, a la formación de normas y la gobernanza global.29 Sin embargo, el obstáculo más formida- ble se encuentra en el proyecto hegemónico de la administración estadounidense y sus ideólogos y aliados. La llegada de la Admi- nistración Bush significó el retorno del tra- dicional rechazo estadounidense a los mar- cos multilaterales, que se encuentra muy arraigado en la tradición democrática de ese país.30 También significó el regreso del realismo político clásico, y en especial de un realismo unilateralista que insiste en la prio- ridad absoluta de los intereses nacionales, que se definen de una manera muy restric- tiva. Al asumir el poder, el nuevo Gobierno insistió en que se proyectaría, según expre- só Condoleezza Rice, “desde el suelo firme del interés nacional y no en función de una ilusoria comunidad internacional”. Los con- servadores querían suprimir lo que conside- raban el “globalismo fanático” de Clinton; y rechazaban que el argumento de la globali- zación fuera utilizado para incidir en asuntos que querían reservar para la soberanía es- tadounidense, desde las minas antipersona, hasta los tribunales internacionales para crí- menes de guerra.31 Los atentados del 11 de septiembre de 2001 alteraron drásticamente la agenda de las relaciones internacionales, y los debates sobre la gobernación de la globalización y su “agenda social” pasaron a segundo plano. La seguridad se convirtió en el asunto central, y el antiterrorismo, en el eje de la política ex- terior de Estados Unidos y de otros países; en la justificación de la guerra en Afganistán y en Irak, y de la proclamación de un “eje del mal” integrado por países a los que se rela- ciona con las nuevas amenazas globales. Sin embargo, la política estadounidense no se ha limitado al combate al “terrorismo global”, ni parece que ese sea su único propósito. Para los ideólogos neoconservadores que inspiran la política exterior de la administra- ción Bush, el 11-S representaba una “venta- na de oportunidad” para proyectar el poder estadounidense y fundar un nuevo orden internacional basado en la hegemonía de Es- tados Unidos. Mucho antes del 11-S, en es- critos de think-tanks de esta corriente, como el “Project for a New American Century” (PNAC), se había planteado la necesidad de reafirmar el poder de Estados Unidos, como condición necesaria para establecer un sis- tema internacional estable y seguro, que a todos beneficiaría. Los neocon se basan, en parte, en la teo- ría neorrealista de la “estabilidad hegemó- nica”. Esta teoría tiende a ver el mundo en términos de “ciclos hegemónicos” de larga duración, como la pax britannica y la pax americana. Desde esta escuela se supone que el sistema internacional es por definición anárquico, dada la ausencia de una autoridad política centralizada más allá de los Estados soberanos. La estabilidad, la seguridad, y la provisión de “bienes públicos internaciona- les” depende de la existencia de un hegemon o potencia hegemónica. Sin hegemon, dado el carácter anárquico del sistema, nadie su- ministra esos bienes públicos, y el sistema internacional será propenso a la inestabili- dad y al conflicto. Desde esta perspectiva, no hay orden sin coerción, y ésta no puede descansar en las organizaciones internacionales o en Naciones Unidas, que se consideran ineficaces al no te- ner capacidades coercitivas. El orden interna- cional ha de ser hegemónico, o no será “or- den”, de la misma manera que el único multi- lateralismo factible y eficaz será hegemónico, como ocurrió tras la II Guerra Mundial. En términos de hegemonía, la UE es irrelevante, LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 126 29 La expresión “moderno” y “postmoderno”, aplicada a la visión del Estado y la soberanía se ha tomado de la conocida clasificación de Robert Cooper (2000), The postmodern state and the world order, Londres, Demos. 30 En esencia, ese rechazo se basa en la idea de que no hay democracia si no existe un “demos”, y el sistema interna- cional no es una comunidad política soberana. Por ello, la soberanía nacional, que necesariamente es la expresión de la soberanía popular, no puede ser entregada a organizaciones internacionales. 31 Michael Hirsh (2002), “El mundo de Bush”, Foreign Affairs en español, otoño-invierno. Ver también Condoleezza Rice (2000), “La promoción del interés nacional”, Foreign Affairs en español, otoño-invierno, escrito antes su mandato como Consejera de Seguridad Nacional en la primera administración Bush. pues ni quiere ni puede ser hegemon, por no contar con capacidades militares y haberse construido a partir del ideal kantiano de “paz perpetua”. Sólo Estados Unidos puede pro- veer estabilidad y seguridad y garantizar un orden internacional viable, por ser el único país con la capacidad coercitiva para impo- nerse globalmente.32 Y además, debe hacerlo, dada la superioridad intrínseca de sus valores e instituciones. La hegemonía estadouniden- se es, en suma, tanto una necesidad política, como un imperativo moral. Por ello, debe ser aceptada por todos.33 Según esta teoría, durante la posguerra fría Estados Unidos ni podía ni quería actuar como hegemon. Tras el desplome de la Unión Soviética, la ausencia de amenazas externas significó menos gasto militar, y el rebrote del aislacionismo. El “síndrome de Somalia”, como expresión actualizada del “síndrome de Vietnam”, mostraba que la opinión pú- blica seguía oponiéndose a intervenciones militares que comportaran bajas. Finalmen- te, tras los excesos fiscales de los ochenta, primaba el imperativo del equilibrio presu- puestario. Para los neocon, el 11-S y la “guerra contra el terrorismo” permiten superar esos condi- cionantes, y así dar inicio a un nuevo ciclo he- gemónico, en el que Estados Unidos fundaría un “nuevo orden mundial”, con reglas para la gobernación del sistema internacional que reflejarían la actual distribución del poder –que estos autores identifican básicamente con la capacidad militar–, y no la de 1945.34 Hasta el 11-S, nada había logrado reempla- zar al “enemigo comunista” en el imaginario colectivo y en la revisión de las doctrinas de seguridad del decenio de los noventa. En este contexto es relevante la tesis de Samuel Huntington sobre el “choque de civilizacio- nes”, en el cual una supuesta “civilización ára- be-islámica” desafía la hegemonía del Occi- dente industrializado. Al ser relacionada con el terrorismo global, ésta se convertiría en el nuevo enemigo que en el imaginario co- lectivo justificaría la implicación de Estados Unidos en una “guerra global contra el te- rror”. De igual manera, el 11-S justificaría las bajas de guerra, y una política económica de “neokeynesianismo militar” en la que el dé- ficit fiscal no es importante porque está en juego la seguridad nacional. En consecuencia, las guerra de Afganis- tán e Irak pueden ser consideradas “guerras hegemónicas”, y no se explican sola ni prin- cipalmente por sus objetivos declarados, sea el antiterrorismo, el desarme de Irak, o el objetivo, ilícito según el derecho internacio- nal, del “cambio de régimen”. Buscando pa- ralelismos con lo ocurrido tras la II guerra mundial, la invasión de Irak busca hacer de la guerra el “acto constituyente” de ese nuevo orden mundial. Esa intención se expresa con claridad en la nueva doctrina de seguridad nacional de Estados Unidos, que plantea que, ante el te- rrorismo global y la proliferación de armas de destrucción masiva, la disuasión no es eficaz, y la única salida es el “ataque antici- patorio” (preemptive), unilateralmente de- terminado, contra aquellos Estados que sean considerados como amenaza potencial. Ese concepto choca frontalmente con el siste- ma multilateral y las normas sobre el uso de la fuerza. Algunos autores estadounidenses –entre ellos Henry Kissinger– han planteado que esa doctrina es “revolucionaria”, pues supone destruir los fundamentos del actual sistema internacional, como los principios de igualdad soberana y de no intervención.35 También se impugna el papel y atribucio- nes de Naciones Unidas, una organización que los neocon consideran “irrelevante”. La LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 127 32 Esta es la visión del conocido autor neocon y miembro del PNAC Robert Kagan. Ver Poder y debilidad. Europa y Estados Unidos en el nuevo orden mundial, Madrid, Taurus, 2003. 33 Ver The Economist, “America,s World Role: Present at the Creation”, 27 de junio de 2002. 34 Según John Bolton, embajador de Estados Unidos ante la ONU, el Consejo de Seguridad “sólo necesita un miembro, Estados Unidos, (…) porque ese es el reflejo de la verdadera distribución de poder en el mundo”, ver The Economist, “America's New UN Envoy”. Letal Injection or Healthy Tonic?”, 4 de agosto de 2005. 35 Henry Kissinger, “The Politics of Intervention. Iraq ‘regime change, is a revolutionary strategy”, Los Angeles Times Syndicate, 9 de agosto de 2002. Una visión general de estos cambios, en Ivo H. Daalder y James M. Lindsay (2003), America Unbound. The Bush Revolution in Foreign Policy, Washington, Brookings Institution. cuestión clave, empero, es si el mundo será mejor sin Naciones Unidas, pues la “doc- trina Bush” augura el retorno a un mundo “prehobbesiano” en el que cualquier Estado podría utilizar la violencia, de manera unila- teral, para perseguir sus intereses, sin más límite que el poder de otros. ¿Cuál es el guión de ese proyecto he- gemónico? Va mucho más allá de la guerra contra el terrorismo. Como ha señalado William Pfaff, los neoconservadores han esbozado un “proyecto radical” que supo- ne, en primer lugar, subordinar a Naciones Unidas y otras organizaciones regionales, o hacerlas “irrelevantes”. En materia de paz y seguridad, Naciones Unidas sería sustituida por coaliciones coyunturales que proporcio- narían cierta legitimidad a las intervenciones militares. Aquellas organizaciones interna- cionales que puedan ser útiles deben subor- dinarse a este proyecto, con lo que se inten- ta revivir el “multilateralismo hegemónico”. Este proyecto de reordenación del sistema global también pretende revivir una pauta de relación transatlántica en la que la UE se si- tuaría en una posición de dependencia estra- tégica. Supone, también un vasto programa por el que, durante varias décadas, se inten- tará reemplazar a los gobiernos en Oriente Medio, Asia Central, Afganistán y Pakistán, y la resolución del conflicto israelo-palesti- no conforme a las condiciones israelíes, si- tuando el arco árabe-musulmán bajo tutela estadounidense. Ese proyecto –“delirante”, inviable, y muy peligroso, según este au- tor– se compara con la reconstrucción de Europa tras la Segunda Guerra Mundial.36 Anuncia un escenario prolongado de guerra e intervención, en el que los incentivos para el terrorismo global podrían aumentar, y se debilitaría la “agenda social” de la globaliza- ción, consumiendo los recursos y la atención política que requieren las metas globales del desarrollo. También supone la “securitiza- ción” de la ayuda, o la subordinación de las políticas de cooperación a objetivos de segu- ridad, y que ello postergue el debate sobre la globalización y su dimensión social, y en especial la lucha contra la pobreza, que pue- den quedar marginado o ser reinterpretado en clave antiterrorista.37 Los últimos nombramientos en el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desa- rrollo (BID) son una muestra del “multilate- ralismo hegemónico” neoconservador. En el caso de Paul Wolfowitz, elegido presidente del Banco Mundial, sus antecedentes como Subsecretario de Defensa de Estados Uni- dos, ideólogo neoconservador, promotor de la guerra de Irak, que no cuenta con cono- cimientos de banca, economía o sociología del desarrollo, permiten suponer que el ob- jetivo es hacer del Banco Mundial un instru- mento de la diplomacia “transformadora” de los neocon, algo que no habría admitido Wol- fensohn, un clintoniano por nombramiento e ideas.38 Con un volumen anual de présta- mos en torno a 20.000 millones de dólares –toda la ayuda externa de Estados Unidos se eleva a unos 15.000 millones– y el respaldo de otros países, el Banco puede ser un ins- trumento útil en la reconstrucción de Afga- nistán o Irak, para apoyar a los aliados en la “guerra contra el terror”, como Pakistán o Marruecos, o en las tareas de “construcción nacional” de ese proyecto hegemónico que, en nombre de la democracia, ha emprendi- do Estados Unidos en el mundo árabe-mu- sulmán.39 También es significativo el caso del BID para el que fue elegido presidente Luis Alberto Moreno, embajador colombiano en Estados Unidos desde 1998, artífice del “Plan Colombia” y candidato de Washington para presidir esa institución, frente a otros candidatos de Brasil, Venezuela, Perú y Ni- caragua. LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 128 36 William Pfaff, “El impacto del 11-S en el orden mundial”, Real Instituto Elcano, 11 de septiembre de 2002. 37 Ver José A. Sanahuja, “Seguridad, desarrollo y lucha contra la pobreza tras el 11-S: los Objetivos del Milenio y la ‘securitización, de la ayuda”, Documentación Social nº 136, enero-marzo de 2005, pp. 25-41. 38 “Wolf at the door”, The Economist, 1 de marzo de 2005. 39 Nancy Birdsall y Stewart Patrick, “A new World Bank President. A new Bank Mission?”, The Chicago Tribune, 23 de marzo de 2005, y la entrevista a Paul Wolfowitz, The Washington Post, 28 de marzo de 2005. Del 11-S a las Azores: alineamiento y rechazo del multilateralismo40 La mayor parte de la ciudadanía española se quedó estupefacta ante lo ocurrido el 16 de marzo de 2003 en la base militar de Lajes, en las Islas Azores. En una “Cumbre” impro- visada, el presidente del Gobierno español, José María Aznar, junto con sus homólogos británico y estadounidense, Tony Blair y George Bush, formaban una “coalición de los dispuestos” y lanzaban un doble ultimá- tum, al Gobierno de Irak y al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que con- duciría al inicio de una guerra ya decidida y contraria al derecho internacional. Para algu- nos, esa Cumbre podía ser la prueba de que, como afirmó Aznar, España “había salido del rincón de la historia”41 para jugar un papel decisivo en el alumbramiento de un nuevo orden mundial. Sin embargo, para muchos, la presencia del presidente español en el “trío de las Azores” era la confirmación del giro impuesto por Aznar a la política exterior es- pañola, en contra de la inmensa mayoría de la opinión pública y todas las fuerzas políticas españolas salvo su propio partido. Un viraje que rechazaba el consenso de Estado y los principios y prácticas asentados tras 25 años de política exterior democrática, para sus- tituirla por una política exterior que Celes- tino Arenal describe como “neonacionalista respecto de Europa, y seguidista respecto de Estados Unidos”42. Este viraje ha tenido consecuencias en las distintas dimensiones de la política exterior: la occidental, euro- pea, latinoamericana y mediterránea, en el ámbito multilateral y respecto a Naciones Unidas. Desde los inicios de la transición, se de- finieron algunos principios vinculados al ca- rácter democrático de esa política: el res- peto al Derecho internacional; el respaldo a Naciones Unidas y el multilateralismo; la promoción de la democracia y los derechos humanos; la solidaridad con los países po- bres, a través de la nueva política de coope- ración al desarrollo; y el compromiso con la paz y la seguridad internacionales.43 En los años ochenta, ese compromiso se concretó en el impulso y apoyo a soluciones negocia- das para los conflictos regionales del tercer mundo, tratando de reconocer sus verdade- ras causas, políticas y socioeconómicas, para evitar que se insertaran en el enfrentamiento Este-Oeste. Como atestigua la experiencia de la crisis centroamericana, España, como el conjunto de la UE, adoptó en su política hacia el tercer mundo una posición relativa- mente autónoma respecto a Estados Unidos, actuando como “contrapeso”, aunque sin llegar al extremo de poner en peligro la rela- ción transatlántica y los vínculos defensivos con Estados Unidos. Posteriormente, con- dujo a una activa participación en misiones de paz de Naciones Unidas en lugares como Centroamérica o Bosnia, algo que también contribuyó a la modernización de las fuerzas armadas y las doctrinas de defensa. Sin em- bargo, la definición occidental de la política de seguridad y defensa originó uno de los más intensos enfrentamientos políticos de la transición, y fue necesario recurrir a medios extraordinarios para su legitimación, como el referéndum de 1986 sobre la pertenencia de España a la Alianza Atlántica. En el con- texto de la posguerra fría, España, país eu- ropeo pero también europeísta, promovió 2. El multilateralismo, la política exterior y la cooperación española LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 129 40 Esta sección se basa en Isaías Barreñada, Iván Martín y José Antonio Sanahuja, “L’Espagne et la guerre en Iraq (2002- 2004): ruptures dans la politique extérieure”, Critique Internationale, nº23, abril 2004, pp. 9-21 41 Intervención de José María Aznar en el Consejo de la Presidencia del Partido Popular del 3 de marzo de 2003 (El País, 4 de marzo 2003). 42 Celestino Arenal, “La política exterior de España después de Irak”, VV.AA., Perspectivas 2004. Los intereses de España en el Mundo, Madrid, Política Exterior/FRIDE/Instituto Elcano, 2004, p. 78. 43 Juan Carlos Pereira (coord.), La política exterior de España (1800-2003), Barcelona, Ariel, 2003. el fortalecimiento de la UE, de su política de seguridad y defensa y de sus medios para la acción exterior, como la política de desarro- llo, y al tiempo, ha “europeizado” su política exterior, asumiendo consensos europeos en diversas materias, aunque sin cuestionar el vínculo transatlántico.44 Pese al cambio de Gobierno en 1996, an- tes de los atentados del 11 de septiembre de 2001 no había elementos que permitieran siquiera imaginar ese viraje radical. En el pri- mer Gobierno de Aznar (1996-2000), la po- lítica exterior se caracterizó por su continui- dad, con los lógicos ajustes en asuntos como Cuba o la relación con Estados Unidos, y una definición más restrictiva de los intereses nacionales, muy visible en la posición espa- ñola en la construcción europea. En ámbitos como la cooperación al desarrollo, se logró un amplio consenso para aprobar la Ley de Cooperación Internacional al Desarrollo de 1998. Aunque el mantenimiento del consen- so en política exterior pueda atribuirse a los pactos de Gobierno de este período –du- rante el cual el PP sólo tenía mayoría rela- tiva–, la mayoría absoluta que obtuvo en las elecciones generales de 2000 no alteró en lo esencial ese comportamiento. Son los atentados del 11-S los que mar- can el punto de inflexión que Aznar impuso en la política exterior española. ¿Cuáles son las razones que lo explican? En primer lugar, hay que subrayar que ese viraje respondió a una política exterior presidencialista y de fuerte impronta personal, marcada por la vi- sión y las decisiones del propio presidente Aznar y de un reducido grupo de colabo- radores, que condujo a una política de he- chos consumados en la que no se consultó ni a la oposición ni a su propio partido.45 En segundo lugar, se trata de una política que respondió más a una matriz ideológica, que a cálculos racionales de interés nacional46. Como afirmó el propio Aznar, “es una cues- tión de convicciones”47. Es difícil rastrear las “fuentes” ideológicas de esta posición, pues son pocas las ocasiones en las que Aznar las ha presentado formalmente. Sin embargo, están cerca de los neoconservadores y sus homólogos en España, como los analistas del Grupo de Estudios Estratégicos, del Institu- to Elcano y de la Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales (FAES).48 Al igual que los neocon estadounidenses, Aznar considera que el 11-S “ha cambiado el mundo”, permitiendo que Estados Unidos se libere de los condicionantes que le impe- dían jugar el papel de hegemon. En la visión de Aznar, ello constituiría una oportunidad sin par para que España saliera “del rincón de la historia” en el que se encontraría, su- puestamente, por no haber participado en las grandes guerras internacionales del pasa- do, aplicando una estrategia de alineamiento o bandwagoning con el que aparecía como inevitable vencedor49. Esta posición se expli- citó en el discurso de Aznar en la Escuela Superior de las Fuerzas Armadas (ESFAS) el 20 de octubre de 2003: “El Gobierno está persuadido de que estamos ante una de esas fases en las que se produce un cambio sus- tancial en el mundo (…) Por primera vez en largos años –hay quien dice que en muchas décadas–, a España el curso de los aconte- cimientos no le pilla con el pie cambiado”.50 En distintos momentos, Aznar afirmó que LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 130 44 Ver Esther Barbé, La política europea de España, Barcelona, Ariel, 2003. 45 Celestino Arenal, “La política exterior de España después de Irak”. En VV AA, Perspectivas Exteriores 2004. Los intereses de España en el Mundo, Madrid, Política Exterior/FRIDE/Instituto Elcano, 2004, p. 73. 46 Los intereses económicos no parecen haber sido importantes. Tales intereses apenas fueron esgrimidos por el Gobierno, y después de la ocupación las empresas españolas tuvieron una participación mínima en los contratos de reconstrucción, por otra parte poco atractivos debido a la inseguridad reinante en Irak. Las aspiraciones españolas de ser admitido como miembro del G-7 ya habían sido rechazadas por Estados Unidos y no tenían posibilidades de prosperar. Sin embargo, parece claro que el respaldo estadounidense a la candidatura de Rodrigo Rato como Director Gerente del FMI sí se relaciona con la posición española en la guerra de Irak. 47 Soledad Gallego-Díaz, “Historia de un presidente satisfecho”, El País, 26 de enero 2004, pp. 16; Miguel González, “El presidente tiene una visión”, El País, 10 de marzo de 2003, pp. 19 y 20. 48 Jesús Rodríguez “La forja del Aznarismo”, El País, 11 de febrero de 2001. 49 Erika Ruiz, “Lion,s Tail our Mouse,s Head? Aznar,s Atlantist Bet”, en VV AA, Special Issue: Spain in Europe, EE 02/2004, Institut Universitari d,Estudis Europeus, Barcelona. 50 Ese discurso fue publicado íntegramente por el diario El País del 22 de octubre de 2003, pp. 24 y 25. las guerras de Afganistán e Irak darían paso a un nuevo orden mundial, basado en la he- gemonía estadounidense, ya que sin ésta, no es posible concebir un sistema internacional estable y seguro51. La UE no puede ni debe cumplir ese papel, y la seguridad internacio- nal no se puede fiar a Naciones Unidas, por lo que el vínculo transatlántico es “esencial”. Aznar, sus colaboradores y los think tanks que lo apoyaron, como el Instituto Elcano, recurrieron a todos los argumentos para justificar la invasión de Irak: las armas de destrucción masiva y la supuesta vinculación de Irak con al-Qaeda; la intervención huma- nitaria y, en particular, la conexión entre el terrorismo doméstico de ETA y la “guerra contra el terrorismo global”. Esos argumen- tos justifican que Aznar fuera uno de los po- cos dirigentes occidentales que ha asumido explícitamente la “doctrina Bush” del ataque preventivo unilateralmente determinado. Esa posición se expresó en el discurso de Aznar ante la Asamblea General de Naciones Uni- das de septiembre de 2003 y, en particular, en el citado discurso en la ESFAS. En cualquier caso, el papel de España en la guerra de Irak no hubiera sido tan rele- vante si ésta no hubiera ocupado el puesto de miembro no permanente del Consejo de Seguridad desde el 1 de enero de 2003. Al igual que el Reino Unido, España trató de ob- tener la controvertida “segunda resolución” del Consejo autorizando el uso de la fuerza, con el fin de legitimar y dar cobertura le- gal a una guerra decidida de antemano. A la postre, esta actuación resultó contradicto- ria y reveló un alto grado de subordinación a Estados Unidos.52 El Gobierno Aznar pro- movió la segunda resolución, pero al mismo tiempo, y en contra de la opinión mayorita- ria de los expertos en derecho internacio- nal, afirmaba que no era necesaria, puesto que había resoluciones anteriores que ya autorizaban el ataque. Además, se apeló al “argumento kosovar”, por el que Irak podía ser considerada una “guerra humanitaria” y, por ello, no estar supeditada a un eventual veto en el Consejo.53 Finalmente, no se pudo arrancar al Consejo ni esa autorización, ni tan siquiera un puñado de votos favorables, y España se sumó al ultimátum planteado en la Cumbre de las Azores. El alineamiento con Washington y el ale- jamiento de la UE tuvieron profundas con- secuencias en las relaciones exteriores de España. Se redujo la autonomía que había ca- racterizado a la política exterior española en el sistema multilateral, y en Europa, América Latina y el Mediterráneo. Ese alineamiento también debilitó el componente democrático de la política exterior española e indirecta- mente de la UE. En esas dos últimas zonas, España y la UE son socios valiosos en la me- dida que planteen políticas diferenciadas res- pecto a Estados Unidos. En la medida que las posiciones de España y la UE se aproximan a las que sostiene Estados Unidos y no actúan como “contrapeso”, su influencia y legitimi- dad se debilitan.54 Entre los hechos que lo de- muestran se encuentra el desafortunado viaje de Aznar a México para que ese país se suma- ra a la posición de Washington; el respaldo inicial a la intentona golpista en Venezuela; o la ayuda militar al Gobierno de Colombia. El modelo “neonacionalista” de política exterior del segundo mandato de Aznar tuvo efectos significativos en la política de coope- ración al desarrollo. Mucho antes del 11-S, se orientó en mucha mayor medida a promover de manera abusiva intereses comerciales y de otra índole, y a impulsar la cultura española en el exterior, en desmedro de los objetivos de lucha contra la pobreza establecidos en la Ley de Cooperación Internacional al De- sarrollo. Bajo el mandato del secretario de Estado para la cooperación internacional y LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 131 51 Andrés Ortega, “La coherencia del giro de Aznar”, El País Domingo, 15 de febrero de 2004, p. 11. 52 La filtración a la prensa de algunos telegramas del embajador español ante Naciones Unidas, Inocencio Arias, así lo atestigua. Ver “España condicionó su voto al plan británico a la ‘aquiescencia’ de Washington,”, El País, 15 de marzo de 2003, p. 19. 53 “Ahora hay más base jurídica que en Kosovo”. Entrevista a Inocencio Arias, embajador de España ante Naciones Unidas, El País, 22 de marzo de 2003, p. 34. 54 Celestino Arenal, “EE.UU. y la política iberoamericana de España”, Política Exterior vol. XVII, nº 93, mayo-junio de 2003, p. 187. para Iberoamérica, y ex secretario general de FAES, Miguel Ángel Cortés, se definió, en palabras de José Antonio Alonso, un “modelo castizo” de cooperación al desarrollo alejado de las metas acordadas en foros multilatera- les y en el marco de las Naciones Unidas.55 Como se indicará, en ese período se debilitó el ya reducido compromiso multilateral de la cooperación española bajo el peso del interés nacional, y de la visión contraria al sistema multilateral del propio Gobierno, de la que el secretario de Estado de Cooperación fue un destacado portavoz. Tras el 11-S, el alineamiento español con Washington en Afganistán e Irak se dejó sentir en la política de cooperación. En Cen- troamérica, el presidente Aznar vinculó de forma velada la ayuda española con la partici- pación de soldados de Nicaragua, El Salvador y Honduras en la brigada “Plus Ultra” enviada a ese país. 56 La necesidad de dar legitimidad a la guerra explica la exagerada politización de la ayuda humanitaria y la importancia otorga- da a este argumento. En realidad, la asistencia a la población responde a los parámetros de las operaciones de cooperación cívico-militar (CIMIC), que son muy diferentes a la asis- tencia humanitaria, ya que no responde a los principios de humanidad e imparcialidad del Derecho Internacional Humanitario y a las normas de funcionamiento de las ONG, que aseguran que la ayuda llega a los más vulnera- bles.57 El envío de un contingente español a bordo del buque Galicia –un extraño híbrido de buque hospital y de transporte de tropas, sin la preceptiva identificación ni emblema de Cruz Roja, conforme a las Convenciones de Ginebra– también se presentó, en una bur- da manipulación, como “misión humanitaria”. La necesidad de obtener respaldo a la guerra a partir del argumento humanitario también significó un énfasis mayor en la ayuda bilate- ral, que asegura la “visibilidad” del donante ante la opinión pública, en desmedro de las contribuciones a Naciones Unidas y otros cauces multilaterales. Finalmente, el fuerte incremento de las asignaciones a Irak tuvo como contrapartida una caída de la ayuda a países de África subsahariana, como mostró la anterior edición de La realidad de la ayuda. Puede afirmarse que las elecciones del 14 de marzo de 2004, celebradas tres días des- pués de los brutales atentados del 11-M en Madrid, han sido, al igual que las celebradas en 1982, las más “internacionalizadas” de la historia de la democracia española, o bien aquellas en las que la agenda internacional e interna han estado más entrelazadas. En mu- chos sentidos, el electorado tuvo que optar entre dos matrices de política exterior y dos estrategias diferenciadas de lucha contra el terrorismo, y el papel del sistema multilateral y de la UE era uno de los principales rasgos diferenciadores. Al margen de las posiciones de Aznar, sería excesivo atribuir al Partido Po- pular el apelativo “neoconservador” en rela- ción a su modelo de política exterior, de igual manera que el programa del Partido Socialista está aún lejos de un modelo “cosmopolita” como el que se ha descrito en los apartados anteriores, aunque el parentesco con esas matrices o modelos es bastante claro. Con la constitución del nuevo Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero en marzo de 2004, se ha insistido en la recuperación del consenso y de las líneas tradicionales de la política exterior española. Sin duda, mu- chos de los elementos de esa política siguen siendo válidos. Sin embargo, con un contexto internacional transformado, se impone un re- planteamiento de algunos de los objetivos de la política exterior española y de la estrategia para alcanzarlos, en especial respecto a la polí- tica multilateral. El retorno al mundo anterior al 11-S ya no es posible, y los consensos de la transición deben reformularse. Como se seña- lará más adelante, España y su política de desa- rrollo pueden y deben contribuir a promover LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 132 55 José Antonio Alonso, “Hacia un modelo castizo de ayuda al desarrollo”, El País, 2 de agosto de 2001, p. 9. Ver también José María Vera, “Crónica de un año aciago para la cooperación española”, Intermón Oxfam, La realidad de la ayuda 2001- 2002, Barcelona, Intermón Oxfam, 2001, pp. 45-80. 56 Rueda de prensa del presidente del Gobierno español, José María Aznar, tras la cumbre centroamericana. San Salvador, 9 de julio de 2003. Disponible en http://www.la-moncloa.es. 57 Amelia Bookstein, Más allá de los titulares. Una agenda de acción para proteger a los civiles en conflictos olvidados, Intermón Oxfam, Barcelona, 2003, pp. 26-37. el “nuevo multilateralismo” que España debe- ría impulsar para adaptar la política exterior a las nuevas demandas del sistema internacional y la sociedad civil, española y global. Multilateralismo, desarrollo y política exterior del nuevo Gobierno (2004-2005) El nuevo Gobierno ha dado inicio a una nue- va fase en la política exterior española, y, en particular, en la política multilateral y de cooperación al desarrollo. En algunos aspec- tos, esa política mantiene viejas posiciones del anterior consenso de Estado, pero en otros, se aproxima a una visión “cosmopoli- ta” del orden mundial. En un marcado contraste con el rumbo de la política de cooperación del Gobierno anterior, subordinada a intereses políticos, comerciales y estratégicos ajenos a sus ob- jetivos declarados, la nueva política exterior declara otorgar un papel central a la agenda de desarrollo internacional, a los ODM, y en especial a la lucha contra la pobreza, insertan- do la ayuda española en el marco multilateral. Además, según el compromiso del Gobierno, la política de desarrollo debe ser un elemento transversal del conjunto de la acción exterior, incluyendo la política de seguridad interna- cional. Por esa razón, debe comprometer a todas las instancias ministeriales que inciden en la situación de los países en desarrollo, y a sus respectivos ámbitos de competencia, y no sólo a la ayuda, en aplicación del principio de coherencia de políticas. En síntesis, se preten- de pasar “de una política de ayuda a una po- lítica de desarrollo”. El propio presidente del Gobierno aseguró en su discurso de investi- dura del 15 de abril de 2004 que promovería “(…) una política exterior en la que cuente tanto la diplomacia como la cooperación al desarrollo. Por ello, el ministerio será Minis- terio de Asuntos Exteriores y Cooperación para darle una nueva dimensión, una nueva estrategia ante todo lo que representa un orden mundial donde el diálogo es el camino más seguro para la paz, donde será mejor la diplomacia preventiva que las intervenciones militares preventivas, donde quiero y espero que con el apoyo de esta Cámara situemos a España en uno de los referentes de esa co- operación al desarrollo en el mundo.” En junio de 2004, con el comienzo de la legislatura, comparecieron ante la Comisión de Cooperación al Desarrollo del Congre- so de los Diputados el nuevo ministro de Asuntos Exteriores y Cooperación, Miguel Ángel Moratinos, y la secretaria de Estado de Cooperación Internacional, Leire Pajín, para definir con más detalle esa política. El ministro estableció el marco doctrinal, con referencia expresa a objetivos transnacio- nales de cohesión social, y a la provisión de bienes públicos globales, y afirmó que “de- fendemos el fortalecimiento del multilate- ralismo en este mundo de desafíos globales y el compromiso con el desarrollo humano sostenible y los objetivos del milenio impul- sados por las Naciones Unidas. El plan direc- tor deberá recoger también, en consecuen- cia, un importante incremento de la AOD dirigida a los organismos multilaterales (…) articularemos de forma coherente en una sola política de desarrollo nuestra contribu- ción a los organismos multilaterales, nuestra contribución y participación en la política de cooperación de la Unión Europea y la políti- ca bilateral de España”.58 Una comparecencia posterior del secretario de Estado de Co- mercio y Turismo confirmó el papel clave de la liberalización comercial en el marco de las negociaciones de la OMC para el cumpli- miento de los ODM.59 Finalmente, una pieza clave en ese compromiso multilateral es la participación española en la “Alianza contra el Hambre y la Pobreza” (ver recuadro 3), que la secretaria de Estado presentó en esa Comisión en noviembre de 2004.60 LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 133 58 Congreso de los Diputados, Diario de sesiones, Comisión de Cooperación al Desarrollo, nº 4, 8 de junio de 2004, pp. 3-8; y nº 44, 16 de junio de 2004. 59 Congreso de los Diputados, Diario de sesiones, Comisión de Cooperación al Desarrollo, nº 74, 14 de septiembre de 2004. 60 Congreso de los Diputados, Diario de sesiones, Comisión de Cooperación al Desarrollo, nº 128, 4 de noviembre de 2004, pp. 3-8. RECUADRO 3 LA ALIANZA CONTRA EL HAMBRE Y LA POBREZA: LA «CONTRAIMAGEN DE LAS AZORES» La decisión de sumar a España a la “Alianza contra el hambre y la pobreza” fue anunciada en la campaña para las elecciones generales de 2004 por el enton- ces candidato a la Presidencia, José Luis Rodríguez Zapatero. Esa iniciativa había sido lanzada a través de la Declaración de Ginebra de enero de 2004 por los presidentes de Brasil, Chile y Francia, y contaría con el apoyo del secretario general de Naciones Unidas. El nuevo Gobierno del Partido Socialista otorgó un alto valor simbólico a la participación española, pues en palabras del presidente Zapatero, la inclusión de España en el “quinteto contra el hambre” debía con- vertirse en la contraimagen del “trío de las Azores”, expresando el compromiso del nuevo Gobierno con el desarrollo y la lucha contra la pobreza, el mul- tilateralismo y las Naciones Unidas. El presidente Zapatero obtuvo esa imagen en septiembre de 2004, al anunciar los compromisos de aumento de la AOD del nuevo Gobierno –0,33% de la RNB en 2006, y 0,5% en 2008, al término de la legislatura– en su intervención solemne en el 59º período de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas. En esa sesión la Alianza obtuvo, además, el apoyo político de 50 jefes de Estado y de Gobierno y 117 países, y el FMI y el Banco Mundial también han mostrado interés en la iniciativa. La Alianza parte del “Consenso de Monterrey” sobre financiación del desarrollo y pretende promover nuevos mecanismos para la movilización de recursos. Esos mecanismos han de regirse por los siguientes criterios: deberán movilizar recursos adicionales, estables y predecibles; deberá estar asegurada su viabilidad e impacto; deberán canalizarse preferente- mente como donaciones; utilizar canales bilaterales y multilaterales ya existentes, para evitar generar cargas burocráticas; y tendrán que gestionarse de manera transparente. En una primera fase, va a estu- diar su impacto y viabilidad a través de grupos técni- cos liderados por algunos países –España ha asumido el grupo sobre envío de remesas–, para impulsar su implementación en un momento posterior a través de proyectos piloto o de otras vías. Los mecanismos en estudio son los siguientes: • Un impuesto a las transacciones financieras interna- cionales, inspirado en la “tasa Tobin” • Un impuesto al comercio internacional de armas • La Facilidad Financiera Internacional (IFF) propuesta por el Reino Unido, que generaría nuevos recursos a través de la emisión de deuda garantizada por los países más ricos • La emisión de Derechos Especiales de Giro (DEG) por parte del FMI, que se asignarían preferentemente a los países más pobres para financiar inversiones o la condonación de deuda. • Medidas para atajar la evasión fiscal y los paraísos fis- cales, a través de los cuales se evade un gran volumen de recursos de los países en desarrollo • La reducción de costes de transacción en el envío de las remesas de los inmigrantes y la promoción de su uso productivo • Aportaciones voluntarias a través del uso de las tar- jetas de crédito • La inversión socialmente responsable y la adopción de códigos de responsabilidad social corporativa • “Ecotasas” que gravarían las emisiones de gases de efecto invernadero, lo que además propiciaría un uso más eficiente de la energía de origen fósil Para la cooperación española, la “Alianza contra el hambre” plantea algunos problemas de integración en el conjunto de la cooperación española –es un asunto en manos, básicamente, de Presidencia del Gobierno y el Plan Director 2005-2009, por ejemplo, apenas la menciona– y de coherencia de políticas, como ilustra el hecho de que el ministro de Economía, Pedro Solbes, en el seno del Consejo de Economía de la UE (ECOFIN) haya manifestado a principios de 2005 el rechazo español a la iniciativa de la Comisión Europea, impulsada por Francia y otros Estados miembros, de implantar una “ecotasa” obligatoria al combustible de aviación, actualmente libre de gravá- menes, o una sobretasa voluntaria a los billetes de avión para movilizar recursos adicionales que podrían destinarse a la lucha contra el VIH/sida u otros fines de desarrollo.* LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 134 * “España considera que las propuestas de la UE contra la pobreza perjudican al turismo”, El País, 12 de abril de 2005, p. 55. Estas intervenciones confirmaron, como compromiso de Gobierno, una agenda refor- mista muy ambiciosa, con la voluntad expre- sa de incrementar la cantidad y la calidad de la ayuda española, alcanzando el 0,33% de la RNB en 2005 y el 0,5% en 2008; de asumir los principios de coherencia y asociación, de reformar el marco institucional y hacer frente a otros problemas de larga data en la cooperación española. En suma, ello revela que la cooperación española inició en 2004 un esperanzador ciclo de reforma y de adap- tación al consenso y la doctrina internacional existente acerca de la ayuda al desarrollo, que debería concretarse en el nuevo Plan Di- rector 2004-2008, y su desarrollo posterior. La ayuda multilateral, el componente más débil de la cooperación española No debería haber dudas respecto al com- promiso español con el sistema multilateral. Tras el largo período de aislamiento del fran- quismo, España es un firme impulsor del de- sarrollo de normas y regímenes internacio- nales y es un socio activo de la mayor parte dc los organismos multilaterales y de las or- ganizaciones regionales del ámbito europeo, y como se indicó, un activo “europeista” que ha promovido la profundización de la UE. Esa participación también se extiende a organi- zaciones regionales en América, Asia y Áfri- ca, como los respectivos bancos regionales de desarrollo. España también es un activo partícipe de las misiones de paz de Naciones Unidas. Según el “índice de la globalización” elaborado anualmente por A.T. Kearney y la revista Foreign Policy, España se sitúa en la posición número 26 en cuanto a inter- conexiones globales, pero ocupa la quinta posición mundial en cuanto a membresía en organizaciones internacionales, y la sexta en cuanto a la participación en tratados inter- nacionales.61 En 2003, las cuotas y aporta- ciones a estas organizaciones se elevaron a 235,2 millones de euros, aunque sólo 78 mi- llones computaban como AOD. En realidad, los dos últimos años de Gobierno del presi- dente Aznar y la ruptura del consenso y la política de Estado sobre esta cuestión deben verse como una respuesta personalista, anó- mala, ideologizada, y, a la postre, fallida, a la necesidad de revisar la política exterior es- pañola en el escenario de la globalización y de la aparición del terrorismo transnacional. Sin embargo, ese compromiso multilate- ral no se refleja en la política de coopera- ción al desarrollo, que tradicionalmente ha tenido un marcado carácter bilateral, y se ha orientado a salvaguardar intereses naciona- les. Con la salvedad de la UE, los organismos multilaterales han ocupado habitualmente un lugar poco relevante en esa política tanto en términos de fondos, como de las estrategias de desarrollo. Así lo muestra la parquedad de las contribuciones realizadas a estos or- ganismos, dominadas por los pagos obligato- rios; y unas aportaciones voluntarias que se sitúan entre las más bajas de los países do- nantes del CAD, y la reducida participación de representantes españoles en la formula- ción de sus políticas. Esta ausencia es más visible si consideramos la importancia de los organismos multilaterales en la formación de los consensos sobre desarrollo, a los que España no puede ser ajena como donante, como miembro de la UE, y en aplicación del principio de coherencia que, según la Ley de Cooperación, debe regir al conjunto de la ayuda española. Además, el proceso de in- ternacionalización de la economía española, el mayor papel de España en la política in- ternacional, y la creciente implicación de las 3. La política española de cooperación y los organismos multilaterales LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 135 61 Ver “Los 20 más globalizados”, Foreign Policy edición española nº 9, junio-julio 2005, pp. 72-81. organizaciones de la sociedad civil española en redes europeas y globales hacen más lla- mativas esas carencias. El bajo perfil de la participación españo- la en los organismos multilaterales se debe a varias causas. La tardía incorporación de España a muchos de ellos y a la comunidad de donantes de ayuda –por ejemplo, España fue país prestatario del Banco Mundial has- ta 1977–, se han traducido en una limitada presencia y capacidad de influencia en sus ór- ganos de Gobierno. Esto es particularmen- te válido en los bancos multilaterales, cuyas particulares reglas sobre la participación de los Estados en su accionariado y poder de voto han situado a España en una posición in- ferior a la que le correspondería por su peso económico. También ha influido el escaso interés que han suscitado estos organismos en diversas instancias oficiales, en el Parla- mento y en las ONG. Pero el elemento más relevante ha sido la tradicional preeminencia de los intereses comerciales, y el fuerte peso de instrumentos ligados a la exportación y a los intereses empresariales en la coopera- ción española, que ha contribuido a darle un carácter marcadamente bilateral. Como se verá más adelante, España es uno de los paí- ses que menos recursos destina a la coope- ración con los organismos multilaterales en comparación con otros países donantes de la UE y del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD). A estas carencias se han referido los informes del Congreso y el Senado de 1992 y 1994 sobre la cooperación española, los exámenes del Comité de Ayuda al Desarro- llo (CAD) de 1994, 1998 y 2002, así como diversos análisis independientes. Categoría Indicadores Posición en ranking mundial Peso económico PIB en miles de M$ y % del total mundial 558.600 (2003) 1,77% 11 Contribución Aporte a presupuesto ordinario (M$/año) y % total 28 M$ (2002) 2,53% 8 a Naciones Unidas AOD multilateral M$, % AOD total, % RNB • Con UE 813 M$ (2003) (41,7%/0,10%) 8 • Sin UE 284 M$ (17,4%/0,03%) (de UE-15) * Participación en FMI: cuota (M$) y % cuotas y voto en Directorio Ejecutivo 3.049 M DEG 16 Org. Financieros 1,43% cuota Internacionales 1,42% voto Banco Mundial: capital desembolsado BIRF (M$) y % total 143 M$ ** 14 1,78% capital 1,75% votos Contribución AIF (M$) y % total % voto en directorio ejecutivo 157 M$ AIF-XII 11 1,39% donantes (AIF-XIII) 236 M$ AIF-XIII 1,80% donantes 0,70% voto Participación en PNUD: Aportes (M$) y % total donantes 9,6 M$ (2003), 0,53% 16 Org. no financieros UNICEF: Aportaciones (M$) y % total donantes públicos *** 3,25 M$ (2003) 0,28% 17 seleccionados ACNUR: Aportaciones (M$) y % total 8,32 M$ (2003)(Sistema de • 3,99 M$ (Cen.) 16 (total)Naciones Unidas) • 4,30 M$ (CC.AA. 18 (sin CC.AA. y ayuntamientos) y aytos.) 0,87% (total) 0,42% (A. Cen.) PMA: Aportaciones (M$) y % total 5,32 M$ (2003) 0,2% 26 FNUAP: Aportaciones (M$) y % total 0,55 M$ (2002), 0,21% 18 * Ranking de UE-15 basado en AOD multilateral no UE como proporción de la RNB. ** Esta cifra es el 5% del capital suscrito por España, que asciende a 2.857,4 M$. El resto es capital reclamable pero no desembolsado. *** No incluye las aportaciones del comité español de UNICEF, que en 2003 ascendieron a 25,5 millones de dólares (el 5% de los recursos de origen privado), lo que situó a dicho Comité en el puesto nº 6 de la escala mundial, sólo por detrás de los comités de UNICEF de Japón, Alemania, los Países Bajos, Italia y Francia. Cuadro2. España: peso económico y participación financiera en organizaciones multilaterales, 2003 LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 136 La primacía de intereses económicos: la política española hacia los organismos multilaterales financieros España es Estado miembro de los principales bancos multilaterales (ver cuadro 3) desde hace décadas, aunque sólo en el caso del Banco Europeo de Reconstrucción y De- sarrollo (BERD) es miembro fundador. Las aportaciones a estos bancos son de tres ti- pos: la participación en el capital; las con- tribuciones a sus fondos de desarrollo, que otorgan créditos concesionales para los paí- ses más pobres, y las aportaciones a fondos fiduciarios. Entre estos últimos se encuen- tran los fondos de consultoría, los únicos que están “ligados” y por lo tanto sólo pue- den acceder a ellos empresas españolas.62 En relación a estas instituciones, el in- cremento de la “tasa de aprovechamiento comercial” o “retornos” en beneficio de exportadores y contratistas españoles ha sido tradicionalmente el principal y casi úni- co objetivo de la política española hacia los Bancos de desarrollo. Ello se traduce en una clara gradación del interés hacia unas u otras instituciones. El menor interés mostrado ha- cia el Banco Mundial radica en el hecho de que la mayor parte de los recursos de este organismo, y en particular de su “ventanilla concesional”, la Asociación Internacional de Fomento (AIF), se dirigen a áreas geográfi- cas –Asia, África subsahariana– y/o a secto- res de intervención en los que los intereses económicos españoles son menores o más difíciles de asegurar debido a la existencia de sistemas competitivos de licitación y/o a la menor presencia o competitividad de las empresas españolas. En contraste, el interés político y las aportaciones financieras dirigi- das al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) son mucho mayores, debido a que éste opera en una región que España consi- dera prioritaria, en la que hay más presencia de empresas españolas, y los “retornos” son mayores. El caso del BID y de otras insti- tuciones regionales en cuyo capital participa España, como la Corporación Andina de Fo- mento (CAF) sugieren que la intensidad de la participación española se relaciona con el grado en el que se satisfacen esos intereses (ver recuadro 4). Sin embargo, el espectacular aumento de las inversiones españolas en los “mercados emergentes” de América Latina de los últi- mos años ha ido planteando nuevos intere- ses respecto a los bancos multilaterales. Una crisis financiera en Argentina, Brasil o Méxi- co, que arrastrara consigo a las empresas transnacionales españolas que han realizado inversiones en esos países, tendría efectos muy negativos en la economía española. Este vínculo directo entre los mercados emergen- tes de América Latina, la economía global, y la situación económica doméstica en España ha obligado a redefinir los intereses naciona- les. La estabilidad macroeconómica de esos países y la “nueva arquitectura financiera in- ternacional”, en la medida que pueda contri- buir a generar estabilidad, se convierten en un asunto crucial. En relación a los intereses en esta región, en los últimos años España se ha incorporado como socio extrarregional a la Corporación Andina de Fomento (CAF) y ha financiado un fondo fiduciario en el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Ello expresa el creciente interés en unas instituciones que contribuyen al creci- miento económico de esa región mediante distintos proyectos de inversión, en particu- lar en infraestructura productiva. La primacía de estos intereses económi- cos se debe, también, a razones institucio- nales. Las relaciones con los bancos multi- laterales han sido, hasta fecha reciente, res- ponsabilidad de la Secretaría de Estado de Comercio (Ministerio de Economía), cuya función primordial es promover las expor- LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 137 62 La relación de España con el BID ha sido analizada por José María Vera y María Augusta Espinosa (1997),“El Banco Interamericano de Desarrollo y la participación española”, La realidad de la ayuda 1997, Barcelona, Intermón, 1997. Para un exhaustivo estudio sobre la relación de España y el Banco Mundial, ver el capítulo 6 de José A. Sanahuja, Altruismo, mercado y poder. El Banco Mundial y la lucha contra la pobreza, Barcelona, Intermón Oxfam, 2001. También pueden con- sultarse los artículos publicados en el Boletín de Información Comercial Española con motivo de las asambleas anuales de estos organismos. Grupo del Banco Mundial (Adhesión: 1959) Capital desembolsado BIRF (M$), y % total capital y poder de voto (2003) Aportación AIF (M$) y % total % voto en directorio ejecutivo (2003) “Silla” en Directorio Ejecutivo (Con México, Venezuela, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) Otros aportes: Fondo General de Consultoría BIRF, 10 M$, (2003-2006) Fondos de consultoría en CFI (4 M$ 2003-2006) Personal español: Indicadores 206 M$ (*) 1,78% capital/1,75% votos 369,88 M$ AIF-XIV 2,20% del total donantes (puesto nº 11 en la escala) BIRF: 4,50% voto (nº 7) AIF: 2,20% voto 44 (0,4% total) Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Adhesión: 1976) Capital desembolsado BID (M$) y % total “Silla” en Directorio Ejecutivo (Con Austria, Dinamarca, Finlandia, Francia, Noruega y Suecia) Otros aportes: Fondo General de Cooperación de España: gasto aproximado 3 Mill. € anuales (2º en impor- tancia tras Fondos de Japón) Indicadores 82 M$ 1,89% capital/ 1,89% votos 50 M€ (2001) Banco Africano de Desarrollo (BAfD) (Adhesión: 1984) Capital desembolsado (M$) y % total (2003) Fondo Africano de Desarrollo (X Reposición) “Silla” en Directorio Ejecutivo (con Canadá, China, Corea y Kuwait), Otros aportes: Fondo General de Consultoría BAfD (ICEX): 1 Mill. $ (1997) Personal español Indicadores 31,8 M$ 1,06% capital/1,07% voto 90,3 M$/0,82% voto 6,86% voto BafD, 6,96% FafD 1 (1%) Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) (Adhesión: 1986) Capital desembolsado (M$) y % total Ranking miembros: 28 (no regionales: 9) Fondo Asiático de Desarrollo (Contribuciones acumuladas) Otros aportes: fondo de consultoría “Silla” en Directorio Ejecutivo (Con Bélgica, Francia, Italia, Portugal y Suiza) Personal español Indicadores 13,05 M$ 0,34% capital/ 0,59% votos 68,2 M$ (1,8% IX Reposición) 5 M$ (2003 0,19% (h. 2003) 11 (1,32% plantilla) (2002) Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) (Miembro fundador: 1990) Capital desembolsado (M$) y % total “Silla” en Directorio Ejecutivo (Con México, 0,15% voto, 3,60%) UE-15 más BEI (3%) y CE (3%), 56% voto total Otros aportes: Fondo de consultoría (ICEX) 5,4 Mill. € (1998) Fondo ETC.: 1 Mill. € Fondos energía nuclear: 9,5 Mill. € Indicadores 176,6 M$ 3,34% capital 3,45% votos Corporación Andina de Fomento (CAF) (Adhesión: 2003) Capital desembolsado (M$ y % total) (Primer socio extrarregional, con representación directa en directorio ejecutivo) Otros aportes: Fondo de consultoría , 5 M€ (2002) y 3 Mill € (2005) Indicadores 100 M$ (desembolsado) 200 M$ (Reclamable) 3,5 % capital Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) Capital desembolsado (M$ y % total) Otros aportes: Fondo de consultoría: 6 Mill. € (2001) Indicadores 12,5 mill. de $ 10% capital/10% voto (*) En junio de 1998 se acuerda una ampliación selectiva de capital con la que España aumentó su participación en el capital del BIRF del 1,53% hasta el 1,77%, convir- tiéndose en el accionista número 15 en importancia. Fuente: Dirección General de Financiación Internacional, y bancos de desarrollo. Cuadro 3. La participación española en Bancos Multilaterales: principales indicadores LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 138 RECUADRO 4 LA POLÍTICA DE INTERNACIONALIZACIÓN EMPRESARIAL Y LOS BANCOS MULTILATERALES Entre 1996 y 2004, la política hacia los bancos multi- laterales se insertó en el contexto más amplio de la política de internacionalización y de fomento de las exportaciones del “Plan 2000 para la Exportación”, presentado en 1997 por la Secretaría de Estado de Comercio. Uno de los objetivos de esa política era potenciar la participación de la empresa española en los proyectos que financian los organismos financieros multilaterales. A partir de ello, en 1999 la Secretaría de Estado estableció, en un documento interno, los siguientes objetivos y líneas de acción: 1. Aumentar la presencia española en las Instituciones Financieras Multilaterales, aumentando la partici- pación en el capital o en las contribuciones a los fondos concesionales, y adhiriéndose a organismos de los que España aún no era miembro. 2. Aumentar la influencia española en el diseño y eje- cución de las políticas de estos organismos y en par- ticular de las “ventanillas blandas”, elaborando un documento de política española en estas institucio- nes en ámbitos como la estabilidad macroeconómica y el desarrollo; mejorar el diálogo con la sociedad civil, y promover la coordinación con los Estados miembros de la UE. 3. Mejorar el conocimiento y la imagen pública de las actuaciones españolas en estos organismos, a través de reuniones periódicas y de una relación permanente con los medios de comunicación, el Congreso, el Senado y las organizaciones socia- les. 4. Promover una mayor participación del sector privado en las oportunidades económicas, comer- ciales y financieras que generan estas instituciones, a través de la mejora de los sistemas de difusión de oportunidades de negocio; de una revisión del funcionamiento de los fondos de consultoría, con vistas a optimizar su rentabilidad a favor de las empresas españolas; de la definición de una política de cofinanciación con cada organismo; y de la poten- ciación de instrumentos tradicionales –misiones de empresarios, seminarios, contactos directos...–, para incrementar la participación de las empresas españolas en tales Instituciones. 5. Incrementar la presencia de españoles en la plan- tilla de los organismos financieros multilaterales, mediante la cesión de funcionarios, un programa de becas y pasantías, una política y una unidad de gestión para la identificación y promoción de candi- datos, y el secondment o financiación parcial de los salarios del personal español en estos organismos. 6. Perfeccionar la coordinación dentro del Ministerio de Economía en las áreas de cooperación financiera internacional. 7. Reforzar la coordinación entre las políticas bilate- rales y multilaterales, a través de un mecanismo de coordinación con la Dirección General de Política Comercial e Inversiones Exteriores (POLCOIN), la Secretaría General de Comercio Exterior y el Instituto de Comercio Exterior (ICEX). 8. Mejorar la coordinación interna entre la Dirección General de Política Comercial e Inversiones Exteriores (POLCOIN), los representantes espa- ñoles en las Instituciones Financieras multilaterales y las Oficinas de Comercio Exterior, mediante una intranet y reuniones de consulta periódicas. Los elementos más llamativos de esta política eran tanto su continuidad, como el total desconocimien- to de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (LCID) de 1998, aprobada por el Parla- mento apenas unos meses antes, a la que debería subordinarse la participación española en los bancos de desarrollo. Ninguno de los objetivos de la Ley se mencionaba en las prioridades españolas hacia esos organismos, mientras que sí había referencias a la política de internacionalización. Significativamente, tampoco había referencias a la coordinación con otros departamentos responsables de la política de coope- ración dentro de la administración central. No menos significativo es el hecho de que estas prioridades tan poco “desarrollistas” se reproducían, casi literalmente, en la sección correspondiente a los organismos finan- cieros internacionales del Plan Director 2001-2004. taciones y las inversiones españolas en el ex- terior y facilitar la internacionalización de las empresas españolas, así como la gestión del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), sobre cuyo carácter eminentemente comercial no es necesario insistir. Como es sabido, las LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 139 contribuciones a los bancos multilaterales proceden del FAD. En este caso, pareciera que es el instrumento el que ha conformado la política, y no al revés. A todo ello se suma la evidente desco- ordinación y falta de comunicación que ha caracterizado la relación entre el Ministerio de Economía y el de Asuntos Exteriores. En julio de 2000, con el segundo Gobier- no del Partido Popular, se procedió a una nueva reorganización administrativa del Mi- nisterio de Economía y de la Secretaría de Estado de Comercio. Para llevar a cabo una política más integrada de cara a la reforma de la arquitectura financiera internacional, las relaciones con el FMI y con los bancos multilaterales quedaron a cargo de la Direc- ción General de Financiación Internacional. La reorganización ministerial que decidió el nuevo Gobierno socialista en 2004, mantu- vo esa Dirección General dentro del Minis- terio de Economía, pero situó la Secretaría de Estado de Comercio y Turismo dentro del nuevo Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Según sus propios responsables, ello permite que esta Dirección General incorpore preocupaciones de desarrollo y desarrolle una actuación más coherente con el conjunto de la política de cooperación es- pañola. A esta visión más “desarrollista” y menos “mercantil” también ha contribuido la política de gestión de la deuda externa y la participación española en la Iniciativa para los Países Pobres Más Endeudados (PPME), también a cargo de la Dirección General de Financiación Internacional. Los organismos internacionales no financieros y el sistema de Naciones Unidas La mayor parte de la AOD dirigida a organis- mos multilaterales no financieros se canaliza a través de los agencias, fondos y programas de Naciones Unidas, aunque en este grupo también se incluyen otras organizaciones como la OEA, la OSCE, o la Unión Africana, las organizaciones iberoamericanas (ver re- cuadro 5), e incluso una ONG como el Co- mité Internacional de la Cruz Roja (CICR), una organización singular en tanto cuenta con un mandato de los Estados recogido en el Derecho Internacional. Las contribuciones a estas organizaciones adoptan básicamente dos formas: las cuotas obligatorias al presu- puesto ordinario; y aportaciones voluntarias para actividades de desarrollo. Una excep- ción es el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y su reserva alimentaria internacional de emergencia, regulada por el Convenio de Ayuda Alimentaria, por el que desde 1980 Es- paña se ha obligado a contribuir a la misma. La AOD destinada a organismos multila- terales no financieros ha sido muy escasa, y como se verá, se ha situado muy por detrás de lo que se esperaría de un país con el peso económico y político de España, octavo contribuyente al presupuesto de Naciones Unidas, pero que se sitúa en el puesto 22 en cuanto a contribuciones voluntarias. Este hecho no es atribuible a los gobiernos del Partido Popular, a pesar de que en el último de sus mandatos los responsables políticos de la cooperación no ocultaron su descon- fianza respecto a Naciones Unidas y su pre- ferencia por los cauces bilaterales. Esta es una característica de larga data de la coope- ración española, y ninguno de los gobiernos anteriores ha sido muy explícito respecto a las razones que explican que las aportacio- nes a Naciones Unidas sean tan pequeñas. Una razón importante, como se muestra más adelante, es económica. El fuerte peso de la cooperación bilateral reembolsable (créditos FAD) y de las contribuciones obli- gatorias a la UE y a los organismos finan- cieros deja muy poco margen para realizar contribuciones voluntarias a los organismos no financieros. Cuando se ha señalado este hecho al ejecutivo, éste generalmente ha soslayado la cuestión amparándose en las ci- fras agregadas y lo que se aporta a la UE. Sin embargo, en alguna ocasión el Gobierno se ha expresado con franqueza, reconociendo que la prioridad que Naciones Unidas otor- ga a países de menor desarrollo de África o Asia reduce su atractivo para España. En una comparecencia en el Congreso del anterior secretario de Estado de Cooperación, Mi- LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 140 RECUADRO 5 “MULTILATERALISMO REGIONAL”; LA SINGULARIDAD DE LA COOPERACIÓN IBEROAMERICANA Con 18 programas, recursos que alcanzan 70 millo- nes de dólares, y una secretaría permanente, la cooperación iberoamericana es un hecho consolidado. Responde a un particular modelo con elementos de la cooperación internacional, articulada en torno a inte- reses comunes, y de la ayuda al desarrollo, basada en la transferencia de recursos y asistencia técnica. También es la expresión de un singular “multilateralismo regio- nal”. Como otros regionalismos, responde a identida- des compartidas; pretende facilitar la formación de consensos políticos; y asegurar la provisión, a menor coste, de “bienes públicos” regionales en los ámbitos en los que la Comunidad Iberoamericana es relevante, como la educación, la ciencia y la cultura. Es multila- teral, porque la definición de las prioridades radica en las Cumbres de Jefes de Estado y otras instancias intermedias, y se basa en el principio de corresponsa- bilidad. Ello permite establecer una relación entre los países receptores y España, como principal donante, más horizontal que la que puede encontrarse en la cooperación bilateral clásica. La cooperación iberoamericana aparece hoy ligada a las Cumbres Iberoamericanas, pero es anterior y más amplia. En gran medida, se ha canalizado a tra- vés de la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEl) y otras organizaciones sobre seguridad social, juven- tud o municipalismo. A mediados de los noventa, en pleno proceso de Cumbres, se adoptó el Convenio de Bariloche, creando el “Sistema Iberoamericano de Cooperación”, y en 1999 se acordó establecer la Secretaría de Cooperación Iberoamericana (SECIB), con sede en Madrid. En 2004-05 se encontraban en activo 18 programas y otras iniciativas. Es un conjunto muy heterogéneo en cuanto a su origen, tamaño e impacto, y con distintas estructuras administrativas, pues algunos programas cuentan con entidad gestora propia; otros dependen de SECIB o de la OEl; y otros de instituciones nacio- nales, y en especial, de la administración española. Destacan los programas de alfabetización de adultos (PAEBA), televisión educativa (TEIB), ciencia y tecno- logía para el desarrollo (CYTED), el Fondo Indígena, las becas Mutis, o el programa de fomento del cine IBERMEDIA. Hay otras iniciativas de menor alcance sobre desarrollo urbano, fomento de libro y la lectura, formación de gestores públicos, y apoyo a las pequeñas empresas. Sin embargo, el alcance y posibilidades de la coope- ración iberoamericana es reducido debido a que los países miembros tienen adscripciones distintas, en la UF y en los distintos grupos de integración de América Latina y de Norteamérica, y a menudo sus objetivos son divergentes. En la práctica, los intereses comunes se centran en los ámbitos cultural, educativo y cien- tífico. Además, en los últimos años se ha debilitado debido a los problemas que aquejan al proceso de las Cumbres Iberoamericanas, dañado por el unilateralis- mo de los anteriores Gobiernos de España, y la actitud renuente de algunos países latinoamericanos. Con motivo de la Cumbre de Salamanca (octubre de 2005), la cooperación iberoamericana ha de responder a los siguientes retos y desafíos: • Una cooperación con enfoque estratégico. Derivada de la “diplomacia de cumbres”, la cooperación iberoameri- cana ha respondido, en parte, a una lógica de agrega- ción derivada de prioridades más o menos coyuntu- rales. Es necesario establecer una estrategia de largo plazo que de sentido y asegure su coherencia. • Una cooperación más relevante. La educación, la ciencia y la cultura deben seguir siendo cuestiones priorita- rias, pero hay temáticas en los que coincide la agenda iberoamericana y la global, como la necesidad de una estrategia creíble de cooperación para países de renta media aquejados por un fuerte desigualdad; o la gestión común de los flujos migratorios. Mención especial requiere la idea de un programa de con- versión de deuda por educación, aunque habrá que asegurar que esta propuesta, bilateral en origen, se gestiona de manera multilateral. • Aumentar la eficacia y el impacto. Algunos de los programas tienen un alcance muy limitado y sin embargo comportan elevados costes de transacción. Persiste, además, la dis- tancia entre los acuerdos adoptados en las Cumbres, y la capacidad de ejecución, debido a la falta de recursos y respaldo político que ha enfrentado la SECIB. • Hacia un mayor multilateralismo. La Cooperación Iberoamericana se ha caracterizado por un “multi- lateralismo asimétrico”, y en ocasiones por el unila- LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 141 teralismo de la actuación española en determinados períodos. El peso político y económico de España sigue siendo determinante. Para ese objetivo, el papel de la nueva Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), creada en 2005, será clave, asegurando que las decisiones se toman en mucha mayor medida en el marco multilateral. • Financiación y movilización de recursos. La cooperación iberoamericana se ha visto afectada por una crónica penuria financiera. Es necesario un incremento de las contribuciones –reduciendo el peso excesivo de España en la nanciación– como un compromiso más estable, con una planificación financiera indicativa plu- rianual para los programas de mayor envergadura. • Mayor participación de la sociedad civil y los actores descentralizados. El potencial de las redes de ONG, de los gobiernos regionales y locales y de otros acto- res sociales no ha sido aprovechado. Ello permitiría aumentar la eficacia, la transparencia y el respaldo público de la cooperación iberoamericana. Al responder a estos retos, la Cumbre de Salamanca puede ser un punto de inflexión en la cooperación ibe- roamericana, para que cuente, desde la corresponsa- bilidad de sus partícipes, con el respaldo político y los recursos adecuados, y sea un instrumento relevante para construir un espacio iberoamericano, basado en el desarrollo y la cohesión social, y promover la gober- nanza democrática del sistema internacional. guel Ángel Cortés, éste recordó a la opo- sición que España “no es un país nórdico” y debido a sus vínculos históricos con cier- tas áreas geográficas, debe dar prioridad a la ayuda bilateral; que esa es la posición de todos los partidos, y que si se aumentara la ayuda multilateral habría que detraerla de otras áreas.63 Esa razón explicaría, además, que a menudo se haya recurrido a que las aportaciones a estas organizaciones tengan como destino países y proyectos concretos. Esta modalidad de cooperación “multibila- teral”, que el CAD contabiliza como bilate- ral debido al control que ejerce el donante sobre los fondos, aunque los gestione una organización internacional, ha aumentado desde 1996, y se inserta en la preocupan- te tendencia de los donantes a otorgar una proporción creciente de su ayuda con un destino fijado de antemano (earmarking), y menos fondos al presupuesto general de cada agencia, lo que reduce su autonomía. En cierta manera, al primar la ayuda bilateral y con ella ciertos intereses nacionales, Es- paña estaría adoptando un comportamiento de free rider dentro del sistema multilateral de ayuda, de cuyos beneficios participa, pero sin aportar lo debido para su sostenimiento. Otra razón importante, que afecta especial- mente a las organizaciones multilaterales con responsabilidades humanitarias, es la búsqueda de “visibilidad” de los donantes y la aparición de otro tipo de motivaciones relacionadas con objetivos de política exterior, que se logran más fácilmente por cauces bilaterales. La resis- tencia a otorgar recursos al Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (AC- NUR) en la crisis de Afganistán en 2001 sería un buen ejemplo de este hecho.64 Como dato añadido, se ha alegado que la “tasa de retorno” a través de contratos de empresas españolas con la Oficina de Contratos y Servicios de Naciones Unidas (UNOPS) es reducida. Finalmente, en relación a determinados or- ganismos de Naciones Unidas se ha alegado que el gasto administrativo era muy alto. Así lo expresó el secretario general de la AECI, Luis Espinosa, en una comparecencia ante el Con- greso, al afirmar que las contribuciones al fondo tenían un grave problema: el coste de su gestión, con gastos administrativos superiores al 20% de las contribuciones, lo que reafirmó su sucesor, Jesús Gracia, en diciembre de 2000.65 La escasa importancia de la ayuda multi- lateral: una mirada a las cifras Si atendemos a las cifras agregadas, a primera vista la ayuda multilateral tiene un fuerte peso LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 142 63 Congreso de los Diputados, Diario de Sesiones, Comisión de Cooperación al Desarrollo, nº 693, 18 de febrero de 2003, pp. 22.412-15. 64 Este caso se trató en detalle en José Antonio Sanahuja, Guerras, desastres y ayuda de emergencia: el “nuevo humanita- rismo” internacional y la respuesta española, Barcelona, Intermón Oxfam, 2002. 65 Comparecencia ante la Comisión de Cooperación al Desarrollo el 6 de mayo de 1997. Ver también el Diario de sesiones, Comisión de Cooperación al Desarrollo nº 117, 12 de diciembre de 2000, p. 3.417. en la AOD total, pues en los últimos diez años se ha situado habitualmente por encima del 35% del total, y algunos años ha llegado a ser más del 40% (ver recuadros 4 y 5). Sin embar- go, ello se debe al fuerte peso de las contribu- ciones a la UE, que en los criterios contables del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) se considera ayuda multilateral. Las contribucio- nes a la UE, de carácter obligatorio, suponen una cuarta parte de la AOD española. Esta proporción es superior a la de otros Estados miembros, y ello no se debe a que esa con- tribución sea desproporcionada. La causa real es el reducido tamaño de la AOD española respecto a otros miembros de la UE. Es obvio que la participación en la UE es parte de una política comprometida con el multilateralismo, pero en el contexto de una AOD relativamen- te pequeña, ello deja poco espacio para otras organizaciones multilaterales. Por otra parte, las contribuciones a los organismos multila- terales financieros –los bancos de desarrollo– también son obligatorias, con la excepción de los fondos de consultoría. Este hecho también explica por qué España ha realizado aportacio- nes tan exiguas a los organismos multilaterales no financieros, y en particular a las agencias, programas y fondos de Naciones Unidas, las únicas que tienen carácter voluntario dentro de la cooperación multilateral. Ahora bien, esa situación se ha mantenido a pesar de que la AOD total ha experimenta- do cierto crecimiento, lo que revela que tam- poco ha existido intención ni voluntad política a la hora de corregir esos desequilibrios, en especial en lo referido a los organismos no financieros. Entre 1994 y 2004 la AOD total casi se duplicó, pasando de cerca de 1.000 millones de euros a 1.970 millones. Un incre- mento similar se produjo en las aportaciones a la UE, que se mantuvieron en torno al 25% de la AOD total en todo ese período. Los ma- yores incrementos se produjeron en las con- tribuciones a organismos financieros, a pesar de su comportamiento irregular, que obedece al calendario de pagos fijado por cada uno de ellos. Las asignaciones a los organismos no fi- nancieros, sin embargo, apenas crecieron, con lo que su participación descendió significativa- mente. Si al inicio de ese período se elevaba hasta alrededor de un 5% de la AOD total, al final sólo era un 2,8%. En algunos años llegó a suponer algo más, pero ello se debió, en par- te, a que en esa partida se incluyeron aporta- ciones a misiones de paz de Naciones Unidas. Como aclara el avance de PACI-seguimiento de 2004, el descenso observable de 2003 a 2004 en esta partida se debe, en parte, a que no se contabilizaron esas aportaciones, al ser rechazadas por el CAD debido a que no es- taban suficientemente detalladas como para computar como AOD. Finalmente, en el PACI- previsiones de 2005, el primero realizado por el nuevo Gobierno socialista, la ayuda multila- teral no financiera experimentó un aumento poco significativo, quedándose en un 3,2% de la AOD total, lo que resulta llamativo debido a que de las declaraciones previas del Gobierno y de su compromiso con Naciones Unidas ca- bía esperar otra cosa (ver recuadro 6). Aproximadamente una tercera parte de la AOD multilateral no financiera se concen- tra en cinco organismos, que se caracterizan por tener un papel singular en el sistema in- ternacional de ayuda, por su especialización sectorial, y en el caso de los fondos globales, por incidir, de manera incipiente, en la pro- visión de “bienes públicos” globales. Desde este punto de vista, puede afirmarse que la elección de estos organismos revela cierta selectividad, y la búsqueda de un “valor aña- dido” a la cooperación española. Por organismos, el principal receptor de fondos es el Programa de las Naciones Uni- das para el Desarrollo (PNUD), que desde 2000 ha recibido algo más de seis millones de euros anuales como contribución voluntaria. Esta cifra es muy baja respecto a otros do- nantes, y el propio administrador del PNUD, Mark Malloch Brown, no ha ocultado su “frus- tración” con la aportación española.66 El siguiente en orden de importancia es el Organismo de Socorros y Obras Públicas de Naciones Unidas para Palestina (UNRWA), con un aporte anual de tres millones de euros. La importancia otorgada a este organismo co- LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 143 66 Diario de sesiones nº 878, 26 de noviembre de 2003, p. 27.887. incide con la prioridad que se otorga al con- flicto israelo-palestino en la política exterior española, ya que ese aporte es superior al del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), que se encuentra en tercer lugar. ACNUR ha recibido en torno a 2,1 millones de euros al año, aunque en 2001, a causa de la crisis de Afganistán, fueron 2,8 RECUADRO 6 EL PLAN ANUAL 2005 DE LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA: ¿DÓNDE ESTÁ EL COMPROMISO MULTILATERAL DEL NUEVO GOBIERNO? El Plan Anual de Cooperación de 2005 trae buenas noti- cias. La AOD total crecerá un 30,5%, pasando de 1.970 a 2.574 millones de euros, lo que eleva el porcentaje de la RNB del 0,25% al 0,31%, situando a la coopera- ción española en la dirección adecuada para cumplir el compromiso adoptado en el seno del Consejo de la UE en 2002, de llevar la AOD española a un mínimo del 0,33% en 2006. Sin embargo, este importante salto pre- supuestario apenas se percibe en la cooperación multi- lateral, y en especial, en la que se asigna a organismos no financieros. De hecho, las previsiones presupuesta- rias del Gobierno para el año 2005 parecen contradecir abiertamente su compromiso con el multilateralismo, y la intención declarada de aumentar significativamente las contribuciones a Naciones Unidas. Es cierto que las contribuciones a los organismos no financieros crecen un 51%, más que el 30% de la AOD total, pero cuando el punto de partida es tan bajo como en este caso, la tasa de crecimiento debería ser mucho mayor. En 2004 la ayuda a organismos no financieros se elevó a 55 millones de euros, y en 2005 el monto presupuestado sólo llega a 83 millones de euros. Esto supone el 3,2% de la AOD total, y… sólo dos euros por persona y año. Otro dato significativo: la tasa de aumento de la ayuda a organis- mos no financieros es muy similar al de la AOD bilateral, que crece un 48% respecto a 2004, pero inferior a la AOD bilateral de la administración central. Esta última es la que más crece, el 58%, con lo que ese capítulo pasa de 788 millones de euros en 2004 a 1.234 millones en 2005. El escaso crecimiento de este capítulo presupuesta- rio ha sorprendido porque se esperaba lo contrario. Esta previsión se basaba en la idea de que la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) no podría absorber un aumento muy rápido de la ayuda bilateral a través de programas y proyectos, en tanto no se procediera a modificar su estatuto, y se reforza- ran sus capacidades técnicas y de gestión. En realidad, la partida de programas y proyectos de la AECI no ha aumentado tanto, puesto que parte del incremento de la AOD bilateral corresponde a operaciones de condo- nación de deuda externa que no comportan excesivas cargas de gestión. Todo ello supone que el aumento de la ayuda a través de los organismos multilaterales no financieros deberá esperar a materializarse en el pre- supuesto de 2006. En descargo de los gestores de la cooperación española, hay que señalar que el incremento de las aportaciones a los organismos no financieros requiere la negociación y firma de acuerdos específicos, y que es necesario elabo- rar una estrategia multilateral adecuada para saber qué acciones y qué estrategias han de desarrollarse con cada uno de esos organismos, algo que el Plan Director 2005- 2008 ha previsto, y que se iniciará en el otoño de 2005. De hecho, en octubre de 2004 la Secretaría de Estado se reunió con los organismos de Naciones Unidas con sede en Ginebra, ACNUR y OIT, acordando aumentos de la contribución española. En junio de 2005 se acordó un plan de trabajo con el PNUD que supone incremen- tar las contribuciones hasta 10 millones de euros, y con UNICEF, que duplicaría la contribución, hasta alcanzar 5,3 millones de euros. En julio se adoptó un acuerdo con el Fondo de Naciones Unidas para Actividades de la Mujer (UNIFEM), con una contribución de un millón de euros. Por otra parte, como ha adelantado el secre- tario general de la Agencia Española de Cooperación Internacional, el embajador Juan Pablo de Laiglesia, las aportaciones a organismos no financieros gestionados por la AECI se han triplicado, pasando de 11 a 32 millo- nes de euros, para programas a realizar con Naciones Unidas, y con organismos con el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), cuya asignación crece signifi- cativamente, haciendo de España uno de sus principales donantes.67 LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 144 67 Congreso de los Diputados, Diario de sesiones, Comisión de cooperación al Desarrollo, nº 158, 14 de diciembre de 2005, p. 11. millones. A esas cifras se le han sumado algu- nas aportaciones destinadas a atender a refu- giados saharauis en Argelia, y los desplazados en Colombia. Desde 2001, distintas proposi- ciones no de ley de los grupos de la oposición en el Congreso, rechazadas por el Partido de Gobierno no han logrado que se incrementen las aportaciones a este organismo.68 El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) ha recibido entre 1,6 y 1,9 millones, a los que se suman las aportaciones privadas que recibe este organismo. Las con- tribuciones al Programa Mundial de Alimentos (PMA) han mostrado una progresión ascen- dente, desde 2,8 millones de euros en 2001, hasta 14 millones de euros en 2004, según datos de la propia organización. Otros orga- nismos que han recibido contribuciones me- nores y más discontinuas han sido el Fondo de Naciones Unidas de Actividades de Población (FNUAP), que en la última legislatura experi- mentó un recorte significativo en los fondos recibidos; El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA); la Orga- nización Internacional del Trabajo (OIT), cuyo programa contra el trabajo infantil en América Latina ha recibido apoyo continuado durante varios años; y la Organización Mundial de la Sa- lud (OMS). En el ámbito de la salud, sin embar- go, existe una cooperación de larga data con la Organización Panamericana de Salud (OPS), a través de planes conjuntos con la AECI. Cabe afirmar de manera general que es- tas cifras son muy reducidas, tanto en tér- minos absolutos como relativos. En algunos años, la ONG “España con ACNUR” superó la contribución oficial, y ello es muestra tan- to de su eficacia, como de la exigüidad de la contribución gubernamental a este organis- mo, al que algunas comunidades autónomas también han hecho aportaciones. La contri- bución española al PNUD sólo representó el 0,53% de sus recursos totales. En los re- cursos de ACNUR fue el 0,4%, y en el PMA y UNICEF se situó en torno al 0,25%. Ahora bien, en materia de salud y medio ambiente las principales contribuciones se han realizado a través de dos “fondos globa- les”: el Fondo para el Medio Ambiente Mun- dial (FMAM) y el Fondo Global contra el VIH/ sida, la malaria y otras enfermedades, en los que las aportaciones son mayores y se sitúan en mayor consonancia con las responsabilida- des internacionales y el peso político y eco- nómico de España (ver cuadro 4). Con contribuciones tan reducidas, en tér- minos absolutos y relativos, no es extraño que España ocupe invariablemente los últimos puestos en la escala mundial de donantes de los distintos organismos no financieros. Como se indicó, por su peso económico y político, a España le corresponde ser el octavo contri- buyente al presupuesto general de la Organi- zación de Naciones Unidas –algo que en oca- Cuadro 4. Participación española en fondos multilaterales Instituciones/programas Indicadores Posición en ranking donantes Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM-GEF) GEF I (94-98): 16 M$, 0,8% total 17 GEF II: (98-02): 16 M$, 0,6% total GEF-III (02-06): 0,8% total Iniciativa para los Países Pobres Más Endeudados (PPME/HIPC)* HIPC Trust Fund (Hasta sept. 2002) 85M$ 8 Compromisos 02-04: 25 M$ PRGHF HIPC Trust Fund (FMI): 34 Mill. $ Fondo Emergencia Mitch Centroamérica (BID): 30M$ Fondo Global contra el VIH/sida, la malaria y otras enfermedades Período 2001-2002: 0 12 Período 2003-2004: • compromisos, 50 M$ (1,5% total gobiernos) • desembolsos 35 M$ (jul. 2004) Período 2005-2006: • compromisos, 50 M$ *Incluye contribuciones bilaterales y no las contribuciones a países ACP imputables a España como miembro del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), que suponen otros 55 millones de dólares. LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 145 68 El debate sobre las aportaciones a ACNUR fue especialmente intenso con motivo de la crisis de Afganistán. Ver Diario de sesiones nº 224, 25 de abril de 2001, p. 6.711; nº 319, 3 de octubre de 2001, p. 10.002; nº 363, 30 de octubre de 2001, pp. 11.944; y nº 391, 12 de diciembre de 2001, pp. 12.816-12.822. siones se ha considerado excesivo, pero que resulta de la aplicación del actual baremo–, pero es el 22 en la escala de contribuciones voluntarias. Por organismos concretos, es el decimosexto donante del PNUD; el decimoc- tavo de ACNUR, UNICEF y FNUAP; y el vigé- simo sexto del PMA. La posición en UNICEF y el ACNUR incluye las aportaciones priva- das y en este último caso, de Comunidades Autónomas que realizan aportaciones a este organismo, sin las que esa posición sería más baja, en especial en ACNUR. De esta forma, los gobiernos regionales se han convertido en actores incipientes de la cooperación multila- teral, lo que plantea evidentes necesidades de coordinación entre administraciones. Para examinar la posición española en una perspectiva comparada se puede observar el esfuerzo realizado a favor de los organismos multilaterales, aparte de la UE (ver cuadro 5) como porcentaje de la renta nacional bruta. A partir de ese indicador los donantes podrían ser clasificados en tres grupos: • Los “multilateralistas”, que destinan a co- operación multilateral no UE más del 0,1% de la RNB a esos organismos. Este grupo in- cluye a Dinamarca, los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia, y fuera de la UE, a Noruega. • Los países intermedios, que destinan a ese fin entre el 0,05% y el 0,10%: Finlandia, que con un 0,09% se encuentra cerca del otro grupo; Irlanda, Alemania y Grecia. Fuera de la UE, en este grupo se encontrarían Canadá, Japón, Australia y Nueva Zelanda. • Por debajo del 0,05% se encuentra un tercer grupo, que podría ser calificado como los “bi- lateralistas”. Incluye a Bélgica, Italia, Portugal y España, que con un 0,03% está por debajo de la media del CAD del 0,04%. En este grupo se encuentran países que pueden ser consi- derados free riders del sistema multilateral, pues se benefician de la participación en el mismo con una contribución muy baja. Es el caso de Suiza y de Estados Unidos, que sólo Cuadro 5. Contribuciones per cápita a organismos seleccionados de Naciones Unidas, 2004 Organismo España. Contribución Media ponderada contribución per cápita per cápita donantes CAD PNUD 0,23 1,98 UNICEF 0,14 1,48 ACNUR 0,06 0,82 PMA 0,46 2,18 PNUMA 0,02 0,07 Fuente: datos de los organismos respectivos. Cifras en dólares. Fuente: Nota: Las cifras de los años 1994 a 2003 corresponden a las ediciones anuales del Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI)-segui- miento, en pesetas/euros corrientes. Las cifras de 2004 proceden del avance de PACI seguimiento de 2004. Las cifras de 2005 corresponden a las previsiones del PACI de ese año. Gráfico 1 AOD bilateral y multilateral, 1994-2005 (según PACI) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Organismos Internacionales no Financieros Organismos Internacionales Financieros Aportaciones a la UE AOD bilateral Admon. Central AOD bilateral CC.AA. AOD bilateral Admon. Local 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 m illo ne s d e er uo s LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 146 AOD AOD multilateral (% total) AOD multilateral (% de RNB) Total en Mill. $ Como % de RNB Incluyendo CE Sin incluir CE Incluyendo CE Sin incluir CE Estados miembros de la UE y donantes del CAD Alemania 6.784 0,28% 40,2% 16,5% 0,11% 0,05% Austria 505 0,20% 54,7% 21,3% 0,11% 0,04% Bélgica 1.853 0,60% 20,8% 5,5% 0,13% 0,03% Dinamarca 1.748 0,84% 41,0% 32,6% 0,35% 0,27% Finlandia 558 0,35% 44,7% 25,4% 0,16% 0,09% Francia 7.253 0,41% 28,1% 10,0% 0,12% 0,04% España 1.961 0,25% 41,5% 14,5% 0,10% 0,03% Grecia 362 0,21% 37,0% 5,1% 0,11% 0,05% Irlanda 504 0,39% 30,1% 15,6% 0,12% 0,06% Italia 2.433 0,17% 56,4% 17,6% 0,09% 0,03% Luxemburgo 194 0,81% 22,8% 12,9% 0,18% 0,10% Países Bajos 3.981 0,80% 25,9% 19,6% 0,21% 0,16% Portugal 320 0,22% 42,9% 15,3% 0,09% 0,03% Reino Unido 6.282 0,34% 38,5% 21,4% 0,21% 0,16% Suecia 2.400 0,79% 25,9% 20,7% 0,21% 0,16% Otros donantes del CAD Australia 1.219 0,25% 20,0% -- 0,05% -- Canadá 2031 0,24% 33,6% -- 0,08% -- Estados Unidos 16.254 0,15% 10,2% -- 0,02% -- Japón 8.880 0,20% 28,7% -- 0,06% -- Noruega 2042 0,23% 21,9% -- 0,26% -- Nueva Zelanda 165 0,23% 21,9% -- 0,05% -- Suiza 1299 0,39% 27,5% -- 0,02% -- Total CAD 69.029 0,25% 27,8% 17,9% 0,07% 0,04% Fuente: Comité de Ayuda al Desarrollo, OCDE. Cuadro 6. AOD bilateral y multilateral de los donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo, 2003 Fuente: informes anuales, PNUD. Gráfico 2 Principales países donantes al PNUD, 2000-2004 800 700 600 500 400 300 200 100 0 Es ta do s U nid os Jap ón Re ino U nid o Pa íse s B ajo s N or ue ga Su ec ia D ina m ar ca Ca na dá Ita lia Su iza Al em an ia Bé lgi ca Fr an cia Fin lan dia Ch ina Au str ali a Irl an da ES PA Ñ A Ar ab ia Sa ud í Au str ia N ue va Z ela nd a Ind ia m illo ne s d oá lre s E E.U U. 20012000 2002 2003 2004 LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 147 Fuente: informes anuales, UNICEF. Gráfico 3 Principales países donantes a UNICEF, 2001-2004 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 Es ta do s U nid os Re ino U nid o Jap ón N or ue ga Pa íse s B ajo s Su ec ia Ca na dá D ina m ar ca Au str ali a Ita lia Fin lan dia Fr an cia Su iza Irl an da Bé lgi ca Al em an ia ES PA Ñ A Re pú bli ca d e Co re a m illo ne s d oá lre s 20022001 2003 2004 Fuente: ACNUR. Gráfico 4 Aportaciones al ACNUR en 2004 Finlandia 2% Australia 1,79% Italia 1,62% España 0,36% Reino Unido 5,11% EE.UU. 34,64% Japón 10,09% Suecia 7,90% Países Bajos 7,84% Comisión Europea 7,34% Noruega 5,22% Dinamarca 4,50%Canadá 2,94% Alemania 2,70% Suiza 2,55% República de Corea 0,15% Nueva Zelanda 0,37% Portugal 0,11% Luxemburgo 0,51% Francia 0,53% Bélgica 0,63% Irlanda 1,28% LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 148 Fuente: Informes anuales de los organismos respectivos. Gráfico 5 Contribuciones a organismos seleccionados de Naciones Unidas, dólares per cápita, 2003 60 50 40 30 20 10 0 N or ue ga Su ec ia D ina m ar ca Lu xe m bu rg o H ol an da Su iza Irl an da Fin lan dia Ca na dá Re ino U nid o Bé lgi ca Jap ón Es ta do s U nid os N ue va Z ela nd a Au str ali a Ita lia Al em an ia Fr an cia G re cia Au str ia ES PA Ñ A dó lar es p er c áp ita ACNURUNICEF PNUD Fuente: Informes anuales de los organismos respectivos. Gráfico 6 Contribuciones a organismos seleccionados de Naciones Unidas, cifras totales, 2003 800 700 600 500 400 300 200 100 0 Al em an ia Au str ali a Au str ia Bé lgi ca Ca na dá D ina m ar ca ES PA Ñ A Es ta do s U nid os Fin lan dia Fr an cia G re cia H ol an da Irl an da Ita lia Jap ón Lu xe m bu rg o N or ue ga N ue va Z ela nd a Po rtu ga l Re ino U nid o Su ec ia Su iza m illo ne s d e dó lar es ACNURUNICEF PNUD LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 149 Cuadro 7. Escala de donantes a fondos multilaterales seleccionados, 2004 (PPME, FMAM, Fondo Global contra el Sida) aportan el 0,02% de la RNB. Esta cifra es la más baja del CAD, y para valorarla hay que recordar que todos los donantes de la UE la superan, y además realizan las contribuciones correspondientes a la Unión. La falta de una estrategia multilateral en la cooperación española La cooperación multilateral española se ha ca- racterizado por no contar con marcos de pla- nificación, ni con un enfoque estratégico que aseguren su integración y coherencia con la cooperación bilateral. En realidad, ha sido una mera política de contribuciones, en la que las prioridades han venido definidas por el calen- dario de pagos obligatorios a los organismos financieros, o bien ciertos intereses económi- cos o de política exterior, permanentes unos, más coyunturales los otros. Sin embargo, ha habido intentos de dar a la cooperación mul- tilateral ese enfoque estratégico. Tras la apro- bación de la Ley de Cooperación Internacio- nal al Desarrollo, el primer borrador de Plan Director de 1999, finalmente no aprobado, planteaba la necesidad de un multilateralismo “activo, selectivo y estratégico”, en el que Es- paña, conforme a su vocación multilateral, ju- gara un papel más relevante en la formulación de políticas, y en su sostenimiento financiero. Ese apoyo al sistema multilateral no debía ser indiscriminado, y deberían basarse en una po- lítica selectiva respecto de las instituciones a las que se decidiera apoyar. Para acometer ese proceso de selección de una manera fundada, Iniciativa para los Países pobres más endeudados Fondo para el Medio Ambiente Fondo Global contra el VIH/sida, (PPME/HIPC) Compromisos totales * Mundial (FMAM/GEF-III) la malaria y otras enfermedades ** País M$ % total País M DEG % total País M$ % total EE.UU. 750 29,1% EE.UU. 394 20,9% EE.UU. 1.169 35,1% R. Unido 316 12,3% Japón 333 17,6% CE 451 13,5% Japón 256 9,9% Alemania 208 11,0% Italia 321 9,6% P. Bajos 192 7,5% R. Unido 150 7,9% Francia 303 9,1% Canadá 165 6,4% Francia 129 6,8% Japón 260 7,8% Noruega 127 4,9% Italia 83 4,4% R. Unido 173 5,2% Alemania 115 4,5% Canadá 81 4,3% Canadá 100 3,0% España 110 4,3% P. Bajos 62 3,3% P. Bajos 99 3,0% Italia 101 3,9% Suecia 57 3,0% Alemania 95 2,8% Suiza 93 3,6% Suiza 46 2,4% Suecia 74 2,2% Suecia 84 3,3% Bélgica 33 1,7% Noruega 54 1,6% Dinamarca 60 2,3% Dinamarca 28 1,5% España 50 1,5% Finlandia 38 1,5% Australia 28 1,5% Dinamarca 45 1,3% Francia 31 1,2% Finlandia 21 1,1% Irlanda 33 1,0% Bélgica 29 1,1% Noruega 20 1,1% Bélgica 27 0,8% Austria 26 1,0% Austria 17 0,9% Australia 14 0,4% Irlanda 20 0,8% España 15 0,8% Suiza 12 0,4% Portugal 15 0,6% China 8 0,4% F. Rusa 10 0,3% F. Rusa 10 0,4% India 8 0,4% Nigeria 10 0,3% Corea 10 0,4% R. Checa 4 0,2% Ar. Saudí 5 0,1% Grecia 5 0,2% Irlanda 4 0,2% Luxemb. 5 0,1% Islandia 3 0,1% Corea 4 0,2% China 4 0,1% Luxemburgo 1 < 0,1% Portugal 4 0,2% Sudáfrica 3 < 0,1% Fuente: FMI, FMAM, Fondo Global * Incluye HIPC I y HIPC II. Se refiere a compromisos. No incluye aportes de la CE a través del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) a los países-HIPC incluidos en el Grupo África-Caribe-Pacífico (ACP) por 931 millones de dólares. De esta cifra, son imputables a España 55 millones (5,9% del total CE). ** Compromisos del período 2001-2004. No incluye los 0,1 M$ donados por el Real Madrid. LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 150 se requería que España realizara un estudio detallado sobre la estructura, formas de fun- cionamiento, orientaciones básicas y posibili- dades futuras de las principales instituciones multilaterales, con las consiguientes estrategias para cada organización relevante. En ese pro- ceso de selección se debería tomar en cuenta la correspondencia entre las orientaciones y prioridades –tanto sectoriales como geográfi- cas– de la institución y las propias de la políti- ca española de cooperación al desarrollo; los niveles de eficacia operativa y de eficiencia en la gestión de cada una de las instituciones; y el grado de incidencia de España en los procesos de decisión de la institución; así como la tasa de aprovechamiento comercial.69 En cualquier caso, el texto abogaba por aumentar las con- tribuciones, acercándolas al nivel de otros do- nantes del CAD y de la UE. Como se ha indicado, ese proyecto de Plan Director no llegó a ser aprobado. Tras el cam- bio de Gobierno, el ministro de Asuntos Ex- teriores, Josep Piqué, afirmó que “(…) el Go- bierno español ha comenzado a desarrollar una política de multilateralismo activo, selectivo y estratégico, con el fin de asentar la presencia española en el grupo de países más influyentes del mundo y reforzar desde las instituciones multilaterales nuestras prioridades de política de cooperación.”70 Sin embargo, el Plan Di- rector 2001-2004 desmentía esa declaración de objetivos, pues se trataba de un texto muy limitado, tanto en lo referido al capítulo multi- lateral, como al conjunto del Plan. El enfoque “neonacionalista” de la política exterior y de cooperación de esa legislatura y la primacía de los intereses nacionales se expresaban sin am- bages: “España debe evaluar su participación y su presencia en estos organismos, de forma que sus contribuciones nos permitan aportar el punto de vista español en la elaboración de sus políticas para que, en la medida de lo po- sible, reflejen las orientaciones y prioridades de la política española de cooperación al de- sarrollo. Así mismo ello permitiría promover una mayor participación y compromiso en la gestión de programas y proyectos multilatera- les por parte de ciudadanos, ONGD y empre- sas españoles involucrados en la cooperación al desarrollo”. En lo referido a los organismos financieros, el Plan se limitaba a recoger las tradicionales prioridades del Ministerio de Economía –más peso en los órganos directi- vos, más retornos comerciales, más personal español–, y en los no financieros, “aumentar su capacidad de influencia en las decisiones que adopten estas instituciones, incidiendo así en las políticas de gasto, tanto funcionales como geográficas, de estas Instituciones.”71 El marco presupuestario confirmaba el limitado alcance del plan, pues se previó un crecimiento de la AOD del 5% en todo el cuatrienio, y la ayuda a los organismos no financieros crecería sólo el 4%. Por último, las estrategias sectoriales aprobadas a lo largo del período de vigencia del Plan mostraron un acusado enfoque bilate- ral, y en algunos casos tan sólo mencionan de manera genérica la vertiente multilateral de la acción en el sector abordado. En relación a otros donantes, esta caren- cia es muy perceptible. Sólo algunos miem- bros del CAD cuentan con una estrategia multilateral explícita –parte establecen su estrategia multilateral en el marco de planes más amplios–, aunque algunos han elaborado estrategias para organismos concretos, como el Banco Mundial (ver cuadro 6) o Naciones Unidas. En este esfuerzo de planificación des- taca la cooperación alemana, sueca y, en par- ticular, la cooperación británica, pues el DFID ha llegado a elaborar una veintena de estra- tegias para otros tantos organismos multila- terales. De una manera u otra, es visible el esfuerzo realizado por adecuar la estrategia de cooperación y las políticas hacia los or- ganismos multilaterales a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y a los problemas de la globalización. Ello se traduce en el énfasis otorgado por un buen número de donantes a la provisión de bienes públicos globales, como el medio ambiente y el cambio climá- tico; las pandemias globales como el VIH/sida; la estabilidad de las finanzas internacionales; la respuesta ante emergencias y crisis huma- LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 151 69 Ver José A. Alonso (Dir.), Estrategia para la cooperación española, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, p. 128 70 Diario de sesiones nº 39, 22 de junio de 2000, p. 727. 71 Plan Director 2001-2004, pp. 13-16. nitarias, o la lucha contra las drogas ilícitas, ámbitos en los que se considera que el sis- tema multilateral tiene particulares ventajas. Desde los atentados del 11-S también se observa una creciente atención a los proble- mas de la paz y la seguridad internacional, a la prevención de conflictos, y al vínculo entre seguridad y desarrollo. Es significativo obser- var que algunos países como Estados Unidos, Australia o Bélgica, que se han caracterizado por realizar contribuciones más reducidas a estos organismos, también explicitan la vincu- lación existente entre su política multilateral y sus intereses nacionales. Países Estrategia multilateral Síntesis Factores relevantes Alemania Existen estrategias para los bancos de desarrollo (For a Deal against Poverty. Our Goals at the World Bank, y Combating Poverty. Our Goals in the Regional Development Banks). No obstante, aún no existe una estrategia explícita hacia las instituciones de Naciones Unidas. El programa de ayuda alemán considera crucial el papel de las organizaciones multilaterales financieras. En cuanto a las Naciones Unidas, se han incrementado las aportaciones. Las áreas prioritarias incluyen el buen gobierno, los bienes públicos globales, la paz, el medio ambiente, la participación social y género. La aprobación del Programa de Acción 2015 para la Reducción de la Pobreza, por parte de Alemania. Expresa el compromiso de la coalición “rojiverde” con los ODM. Australia Desde 1998, la cooperación australiana realiza cada tres años un Multilateral Assessment Framework (MAF) para cada agencia receptora. Los criterios que se evalúan son la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible, la eficacia y la eficiencia. El MAF también se utiliza e informar al Parlamento. Aunque la reducción de la pobreza es el objetivo fundamental, se mantiene la identificación de los objetivos de la ayuda con el interés nacional. Los temas recurrentes en su política multilateral son la paz, la seguridad regional, y el medio ambiente. Se da prioridad a las instituciones multilaterales que actúan de modo específico en la región de Asia y el Pacífico. Desde el 11-S y los atentados de Bali, Australia presta más importancia a los “Estados fallidos” y la amenaza terrorista en Asia-Pacífico. Bélgica Se concentra la ayuda multilateral en 20 organi- zaciones. No existen estrategias para cada una de ellas, pero Bélgica ha definido una política basada en la concentración y el impacto. Dichas organizaciones se priorizan en función de la correspondencia de objetivos y áreas geográficas coincidentes con las belgas; enfoque estratégico; y coherencia con la actuación de otros actores. La lucha contra la pobreza, los derechos humanos y los ODM son las prioridades. Otras áreas importantes son: macroeco- nomía, fiscalidad, comercio, medio ambiente, buen gobierno y lucha contra la corrupción, igualdad de género, y lucha contra las “enfermedades de la pobreza”. Junto a una política de contribuciones, se considera crucial tener un papel activo en los debates internacionales sobre desarrollo. Bélgica se opone a la dispersión y la competencia dentro de las instituciones multilaterales y apuesta por la reforma de las agencias de Naciones Unidas y una mejor relación entre éstas y el Banco Mundial. La Ley de Cooperación Internacional Belga de 1999 establece la concentración de la ayuda en 25 países u organizaciones regionales, 20 organizaciones multila- terales, 5 sectores y 3 temas transversales. Canadá Canadá no ha elaborado una estrategia multilateral La cooperación canadiense ve la ayuda multilateral como un instrumento para afrontar los desafíos de la globaliza- ción y proporcionar bienes públicos globales: enfermedades infecciosas, cambio climático, crisis financieras, y conflictos internacionales. La finalidad de su cooperación multilateral es promover los ODM. Canadá es uno de los más importantes contribuyentes a operaciones de paz de Naciones Unidas y promueve el debate internacional sobre desarrollo y cuestiones humanitarias, como el debate sobre “responsabilidad de proteger”. Dinamarca Se promueve un “multilateralismo activo” centrado en pocas organizaciones para obtener la “masa crí- tica” que le permita ser influyente, y una práctica de revisiones anuales de los principales organismos. No obstante, sólo existen prioridades detalladas para la ayuda humanitaria (Strategic Priorities in Danish Humanitarian Assistance). Dinamarca considera que el sistema multilateral permite responder a “responsabilidades globales” que no se pueden atender mediante ayuda bilateral enfocada geográficamente. Los prioridades sectoriales son la salud, el buen gobierno, la responsabilidad social corporativa, la relación entre comercio y desarrollo, la agricultura, el desarrollo sostenible y el comercio ilegal de drogas. La nueva coalición de Gobierno resultante de las elec- ciones de noviembre de 2001 ha impulsado reformas tendentes a su adecuación a la agenda internacional de desarrollo. Tras el 11-S, la cooperación danesa ha hecho mayor hincapié en la lucha contra terrorismo internacional, la resolución de conflictos y el respeto de los derechos humanos. EE.UU. No existe una estrategia explícita que marque sus prioridades. La cooperación estadounidense para el desarrollo se vincula directamente a sus intereses de política exterior. La relación de la ayuda con la reducción de la pobreza está mediada por el comercio y el “buen gobierno”. Los sectores de relevancia en ayuda multilateral son el comercio y la inversión, evitar la proliferación de armas, el antiterrorismo, la lucha contra las drogas ilícitas y la provisión de alimentos. Las organizaciones que concentran los fondos son principales receptores a la Asociación Internacional de Fomento y el Programa Mundial de Alimentos. La administración Bush se ha caracterizado por un marcado unilateralismo y la desconfianza de Naciones Unidas. La ayuda se caracteriza por una selectividad muy exigente (Millenniun Challenge Account) y proble- mas de articulación entre el Departamento del Tesoro (que conduce la política hacia el FMI y los bancos de desarrollo) y el Departamento de Estado (ayuda bilateral, humanitaria, y Naciones Unidas). Cuadro 8. La estrategia multilateral en 14 países del CAD: una visión de conjunto LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 152 Países Estrategia multilateral Síntesis Factores relevantes Finlandia Finlandia no cuenta con una estrategia multilateral. La proporción de ayuda dirigida a organismos multilaterales ha sido tradicionalmente superior a la media del CAD y se ha concentrado en las agencias de Naciones Unidas. Las áreas prioritarias son la reducción de la pobreza y la lucha contra la corrupción. Los libros blancos Policy on Relations with Developing Countries (1998), Operationalisation of Development Policy Objectives (2001) junto con el Implementation Plan han clarificado los objetivos, prioridades, ins- trumentos y selección de la ayuda finlandesa. El nuevo Gobierno, de abril de 2003, ha unificado los Ministerios de Ayuda y Comercio en el Ministerio de Comercio Exterior y Cooperación al Desarrollo. Francia Francia no cuenta con una estrategia explícita de cooperación multilateral. Francia otorga una importancia estratégica al sistema de Naciones Unidas ante los retos de la globalización. Sin embar- go, en la distribución de su AOD prima la UE, en segundo lugar los bancos de desarrollo, y en último término Naciones Unidas. Entre las prioridades se encuentran el desarrollo sostenible, la lucha contra el Sida, la tuberculosis y la malaria, y los bienes públicos globales. En 1998 se aprobó la reforma del sistema de ayuda francés. En el ámbito multilateral, el propósito era mejorar su coherencia con la ayuda bilateral. Francia impulsa la búsqueda de nuevas vías de finan- ciación a través de la “Alianza contra el Hambre” y está promoviendo una ecotasa europea sobre el transporte aéreo. Italia Italia destina un porcentaje significativo de su AOD a ayuda multilateral, pero no cuenta con un diseño estratégico explícito en esa política. La cooperación italiana parte de la premisa de que existe sin- tonía entre el interés nacional del donante y del receptor. La política multilateral tampoco responde de modo claro a los consensos internacionales ni a la Declaración del Milenio. Los objetivos combinan intereses económicos como la internacionalización de la empresa italiana, el incremento de la inversión extranjera y del turismo en Italia, y la protección de la propiedad intelectual., con metas de desarrollo y de seguridad internacional, como el desarme y la cooperación internacional contra el terrorismo, el crimen organizado y el tráfico de drogas. El énfasis en los cauces multilaterales responde, en parte, al menor coste administrativo de estos, y al descrédito de la ayuda bilateral, afectada en el pasado por las prácticas corruptas de la tangentopolis. Se ha debatido una posible reforma del sistema de ayuda. Las cuestiones de seguridad hna ganado relevancia tras el 11-S. Japón La cooperación japonesa no tiene unas política explícita de ayuda multilateral. La lucha contra la pobreza es el objetivo principal de la política multilateral. Se promueve la adaptación de los países en desa- rrollo a la agenda de Doha, la conservación del medio ambien- te, buen gobierno y promoción de la paz. También son focos de interés la protección de la propiedad intelectual, la promoción del sector privado; y la transferencia de tecnología. Desde 2002 se han producido reforrnas en la gestión y rendición de cuentas. Tras el 11- S, en 2003 se revisa la ODA Charter, princi- pal documento de AOD japonesa, once años después de su primera redacción. Noruega La cooperación noruega, pese a su fuerte apoyo al sistema multilateral, no ha definido una estrategia. Aparte de su interés en la ayuda humanitaria, la cooperación noruega promueve el compromiso multilateral con el buen gobierno, igualdad de género, medio ambiente, educación y prevención de la corrupción. Reino Unido Existen 20 Institutional Strategy Papers desarrolladas cada tres años para los principales organismos internacionales. Son estrategias propias del DFID, y sólo se elaboran de forma conjunta con las orga- nizaciones humanitarias. Incluyen al Banco Mundial, ACNUR, OMS, Secretariado de la Commonwealth, Comunidad Europea, BERD, Banco de Desarrollo del Caribe, BAsD, BAfD, PMA, y CICR. Su política multilateral se centra en la reducción de la pobreza, la movilización de la comunidad internacional para la consecución de los ODM, y la cooperación entre organismos multilaterales, especialmente en el sistema de Naciones Unidas. Temas centrales en su ayuda multilateral son: reducción de deuda, nuevas fuentes de financiación, bienes públicos globa- les, medio ambiente, VIH/Sida, y prevención de conflictos. Para promover reformas en estas organizaciones, en 2000 se estableció el International Policy and Performance Fund. El Gobierno Laborista reformó la cooperación britá- nica, que desde entonces ha dado más peso a la ayuda multilateral respecto a la anterior concentración en ayuda bilateral. Los dos White Papers de 1997 y de 2000 definen una marco estratégico para la política de desarrollo. Países Bajos A pesar de su política exterior multilateralista, los Países Bajos no cuentan con una estrategia de cooperación multilateral. Holanda refleja una especial preocupación por la coherencia de políticas, que ha traído consigo su implicación activa en la coordinación en la Unión Europea, y otorga importancia a la influencia que se ejerce en las instituciones financieras internacionales, en ámbitos como la lucha contra la pobreza, los servicios sociales básicos, y la gestión de la deuda. Desde el 11-S, se ha dado más importancia a la vincu- lación entre seguridad y desarrollo y la lucha contra el terrorismo y las operaciones de paz. Suecia La cooperación sueca cuenta en la actualidad con tres estrategias multilaterales con el PNUD, el FNUAP y UNICEF, vigentes de 2002 a 2005. Se encuentran en elaboración otras dos estrategias, una para la Comisión Europea y otra para el Banco Mundial. Suecia ha mantenido una política clara de apoyo al sistema multilateral en casi sus cincuenta años de cooperación para el desarrollo. Su ayuda multilateral se centra en los derechos humanos y la lucha contra la pobreza, con énfasis en Naciones Unidas y los ODM. Otras crecimiento económico, desarrollo social y seguridad social, gestión de conflictos y seguridad humana, y bienes públicos globales. En el año 2003, la aprobación del Policy of Global Development (PGD) supuso la ratificación de su interés en la consecución de los ODM y la ayuda multilateral ante el proceso de globalización. Fuente: evaluaciones inter pares del CAD y documentación de las principales agencias. LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 153 Transparencia y rendición de cuentas Como se ha indicado en las primera seccio- nes de este capítulo, uno de los rasgos ca- racterísticos de un “nuevo multilateralismo” que haga frente a los desafíos de la gober- nanza global, ha de ser su carácter democrá- tico. De cara a las organizaciones multilate- rales, ello supone promover la transparencia y la rendición de cuentas respecto a su polí- tica, y un proceso más democrático de toma de decisiones. Para las organizaciones multi- laterales de desarrollo, parece estar lejos la creación de asambleas parlamentarias o par- lamentos como los que ya existen en algunas organizaciones regionales. Estas podrían ser el instrumento para superar el “déficit de- mocrático” que supone el debilitamiento del Estado, sin que existan instituciones multila- terales capaces de sustituirle, o bien el cre- ciente poder de organizaciones como el FMI o el Banco Mundial. Por ello, es importante asegurar un adecuado caudal de información sobre la actuación de los representantes de País Informe anual Rendición de cuentas, información y control parlamentario Alemania Sí Antes de las reuniones anuales, el Gobierno remite al Parlamento un informe sobre las posiciones de Alemania en el FMI y el Banco Mundial, que se debate en plenario. Cada tres años se elabora un informe general sobre la cooperación alemana con información más amplia sobre el Banco Mundial, también debatido en plenario. Australia Si Por imperativo legal, el ejecutivo remite al Parlamento los informes anuales “Australia y el FMI”, y “Australia y las instituciones financieras internacio- nales”, referido al FMI, el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo. Ambos son públicos y se debaten en sede parlamentaria. Austria No No hay informes. Sólo presentaciones orales ante el Parlamento, con ocasional acceso de organizaciones sociales y expertos. Bélgica Si Desde 2004 el Gobierno debe enviar al Senado un informe sobre las actividades del FMI y el Banco Mundial referido al cumplimiento de los ODM. Canadá Si El Departamento de Finanzas somete al Parlamento un informe anual sobre las actividades del FMI y el Banco Mundial y la actuación del repre- sentante canadiense titulado “Report on Operations under the Bretton Woods and Related Agreements Act”, abierto al público y debatido por la Cámara. España No Las relaciones con el FMI y el Banco Mundial no son competencia de la Comisión de Cooperación al Desarrollo del Congreso. El Gobierno ni siquiera aporta información ante preguntas parlamentarias. Estados Unidos No No hay informe anual, pero el Departamento del Tesoro remite al Senado informes sobre ciertas materias. Las cámaras están muy involucradas en el control de las instituciones multilaterales a través del debate presupuestario. Desde 1999 se han introducido 28 medidas legislativas par dirigir la política y el sentido de voto de los directores ejecutivos en ambos organismos. El secretario del Tesoro ha de acudir a una audiencia el 1 d e marzo de cada año para rendir cuentas al Congreso del cumplimiento de esos mandatos legislativos en el FMI, a partir de un informe remitido en octubre del año anterior. Finlandia Si Se incluye en el informe anual de la cooperación finlandesa, pero no se debate en el Parlamento. Francia Si Desde 1999, el Ministerio de Economía y Finanzas envía al Parlamento un informe abierto al público sobre las políticas del FMI y el Banco Mundial, y la posición de Francia. Aunque no se debate en el parlamento, en algunos años éste ha elaborado un informe respondiendo al Gobierno. Italia Si Existen sendos informes anuales sobre la posición y las contribuciones de Italia al Banco Mundial y al FMI, en este último caso en el marco del debate sobre la ley de presupuestos. Irlanda Si En los tres últimos meses del año, el Gobierno ha de presentar un informe público sobre las actividades de cara al FMI y al Banco Mundial, aunque no ha sido objeto de debate parlamentario. Japón Si Conforme a la Ley de Evaluación de Políticas, el Ministerio de Finanzas elabora sendos informes, referidos a toda su actuación, y al conjunto de la cooperación japonesa, que incluye las actividades con el FMI y el Banco Mundial. Este informe se debate en Comisión, y en determinadas circuns- tancias –con motivo de la crisis asiática, por ejemplo– el debate tiene gran relevancia política. Noruega Sí Cada año se elabora un white paper sobre estabilidad financiera internacional por parte del Banco Central, y existen otros informes ad hoc sobre el Banco Mundial, la AIF que suscitan el debate parlamentario. Países Bajos No En ocasiones, el ministro de Finanzas ha comparecido para explicar las cuestiones debatidas en las reuniones anuales Reino Unido Si El Departamento del Tesoro elabora un informe anual público sobre la posición británica ante el FMI, incluyendo el voto del Director Ejecutivo. Desde 2005 el DFID elabora un informe anual titulado The UK and the World Bank que en su primera edición cubre el período junio 2003-julio 2004 y contempla la posición y voto del director ejecutivo británico. Suecia Si Desde 2004, bajo la nueva ley de cooperación, el Gobierno somete al Parlamento un informe sobre sus prioridades en el FMI y el Banco Mundial, y le consulta antes de las reuniones anuales. SE han debatido otros informes ad hoc sobre finanzas internacionales y desarrollo. Fuente: Halifax initiative. Cuadro 9. Información, rendición de cuentas y control legislativo de la política hacia las instituciones de Bretton Woods en países seleccionados, 2005 LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 154 los Estados en estas organizaciones, y asegu- rar que los Gobiernos rindan cuentas ante sus órganos parlamentarios. Como muestra un informe reciente de Halifax Initiative, una coalición canadiense de ONG, en la mayor parte de los países del CAD el legislativo y, a través de él, la socie- dad civil, apenas están implicados en la defi- nición o el control político de la cooperación multilateral. No obstante, la mayor parte de los donantes presentan informes anuales sobre su política ante las instituciones de Bretton Woods, en parte como respuesta a las exigencias crecientes de los partidos po- líticos y las ONG, y una parte significativa de los parlamentos nacionales debaten esos informes, o bien reciben información por parte de los responsables de la política hacia esas instituciones (ver cuadro 9).72 El caso español, de nuevo, resulta llamati- vo por ser uno de los pocos países en los que ni existe esa información, ni el Congreso de los Diputados y los partidos políticos han te- nido el interés, o la posibilidad de debatir la política hacia los organismos multilaterales. En los últimos diez años, si bien han existido algunas críticas por parte de los grupos po- líticos de la oposición, lo cierto que es que las discusiones en el seno de la Comisión de Cooperación apenas han abordado la ayuda multilateral, ni en lo concerniente al sistema de las Naciones Unidas, ni las instituciones de Bretton Woods. Como se ha indica- do, ACNUR es el único organismo que ha suscitado debates y propuestas específicas. Respecto a las instituciones de Bretton Wo- ods, cuando se han hecho requerimientos concretos de información, el Gobierno ha llegado a responder que la posición española se define en cada caso, a través de “comuni- caciones por teléfono y correo electrónico”, no existiendo registro escrito de la posición adoptada en los órganos de gobierno por parte de los representantes españoles.73 El “nuevo multilateralismo” como matriz de la política exterior y de la política de ayuda El nuevo Gobierno ha adoptado de manera explícita el multilateralismo como eje de la política exterior en su conjunto, y en concre- to, de la política de seguridad y de la política de desarrollo. Como se ha indicado, no es posible ni deseable retornar a consensos tra- dicionales de la política exterior española en estos ámbitos. La globalización, y los retos de gobernanza y seguridad global que trae con- sigo ese proceso, reclaman una adaptación de la política exterior, de manera que contribu- ya a promover una “gobernanza democrática global” a través del “nuevo multilateralismo” que se ha esbozado en estas páginas. En este marco, la adopción de los Objeti- vos de Desarrollo del Milenio (ODM) como objetivo de la política exterior española, y no sólo de la política de desarrollo, es una buena nueva, pues supone “multilateralizar” esas políticas. Pero más allá de las declara- ciones políticas, ello también exige impor- tantes cambios en las visiones, as estrate- gias, los procesos de toma de decisiones, y la actuación en el escenario internacional de una diplomacia y un sistema institucional de ayuda en el que están muy arraigadas visio- nes parroquiales del interés nacional, y no tanto una redefinición “cosmopolita” de di- 4. Bases para una nueva política multilateral de cooperación LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 155 72 Halifax Initiative, Who,s minding the store? Legislator Oversight of the Bretton Woods Institutions, Halifax Initiative, Agir-ici, Campagna per la reforma della Banca Mondiale, s.l., octubre de 2004. 73 Respuesta del Ministerio de la Presidencia a la solicitud de informe a la Administración Central del Estado del dipu- tado Ricard Pérez Casado, 21 de febrero de 2001. chos intereses que reconozca la realidad in- terdependiente del mundo contemporáneo. El punto de partida para una estrategia multilateral de la cooperación española ha- brá de ser precisamente este: el reconoci- miento de que sus objetivos de desarrollo lo son también del conjunto de la acción exte- rior del Estado, y que la tradicional separa- ción o subordinación de la política de ayuda y sus objetivos de desarrollo y reducción de la pobreza a otros intereses egoístas de po- lítica exterior puede conducir a que no se logren ni unos, ni los otros. Tanto la política multilateral, como la política de ayuda cana- lizada a través de los organismos multilate- rales, deberán responder a una estrategia integrada dentro de la matriz de políticas del “nuevo multilateralismo”. De esta forma se evitará reducir esta última, como en el pa- sado, a una mera política de contribuciones, sean obligatorias o voluntarias, basada en cálculos de “retornos” comerciales, ganan- cias diplomáticas, o la “visibilidad” que con- tribuye a mejorar resultados electorales, o de sondeos de opinión. Contribuciones, por otra parte, que han sido bastante mezquinas en relación a las responsabilidades interna- cionales que España debería asumir, como revela la comparación con otros donantes. Se trata, por lo tanto, de definir una es- trategia presidida por el fortalecimiento del sistema multilateral para promover la paz y la seguridad; asegurar una gobernanza eficaz y legítima del sistema internacional; proveer bienestar económico a través de un entorno de estabilidad y un conjunto de reglas pre- decibles y justas; reducir las disparidades y promover la cohesión social entre el Nor- te y el Sur, y favorecer la preservación del medio ambiente global. Para España y la UE, ello supone adoptar un papel activo en la reforma de Naciones Unidas y en particular del Consejo de Seguridad; fortalecer las ca- pacidades de esta organización y de las orga- nizaciones regionales para la prevención de conflictos, la gestión de crisis y la construc- ción de la paz, ámbitos en los se abre una amplia agenda de trabajo a partir de la se- sión extraordinaria de la Asamblea General de Naciones Unidas de septiembre de 2005, con las propuestas que se han expuesto en secciones anteriores de este capítulo. En el marco de esa política, se deberá determinar, con un enfoque selectivo y es- tratégico, el nivel de implicación, las posicio- nes y propuestas de política, y la cuantía y la modalidad de las contribuciones a realizar a cada organismo multilateral. En el pasado, esas contribuciones se han realizado de ma- nera circunstancial, o bien han respondido a criterios que, en buena medida, eran una extensión al ámbito multilateral de la polí- tica bilateral, como la coincidencia de prio- ridades geográficas o sectoriales, el número de funcionarios españoles, y/o la tasa de re- tornos comerciales, o criterios de carácter operativo, como la eficacia en la gestión. Esos criterios, en los que el Plan Director 2005-2008 sigue insistiendo, no deben ob- viarse, pero en el marco del “nuevo multila- teralismo”, deberá prestarse más atención a otros criterios: • El papel de los organismos multilaterales en la consecución de los ODM y las siner- gias o complementariedad que ello pueda generar con la cooperación bilateral espa- ñola. • El papel de los organismos multilaterales en la gestación de consensos y la formación de normas para la gobernación del sistema internacional, asegurando una adecuada re- presentación de los países industrializados y en desarrollo, y de esta forma, la legitimi- dad y la aceptación de los mismos. • El papel de estos organismos en la provisión de “bienes públicos” globales o regionales. • La actuación concertada y coordinada de estos organismos, entre sí y con donantes bilaterales , como España, los gobiernos de los países receptores, y las organizaciones sociales, para mejorar la “apropiación”, la eficacia y el impacto de las políticas • La capacidad de movilizar recursos adicio- nales para la consecución de los ODM y las metas internacionales de desarrollo. • Los esfuerzos de reforma institucional rea- lizados para esos objetivos. LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 156 El Plan Director 2005-2008: el punto de partida de una nueva estrategia multilateral El nuevo Plan Director de la Cooperación española para el período 2005-2008, apro- bado por el Consejo de Ministros el 28 de enero de 2005 debe ser valorado como un punto de partida prometedor para promo- ver ese “nuevo multilateralismo”, y así lo consideró el Consejo de Cooperación, sin dejar de señalar los retos que ello supone (ver recuadro 6). Sin embargo, como se indica en el pro- pio Plan, deberá abordarse la elaboración de una estrategia multilateral más detallada a lo largo de 2005 y 2006, partiendo de un análisis de la política española hacia cada or- ganismo, y de los resultados de la Cumbre de Naciones Unidas de septiembre de 2005. El Plan sitúa claramente la cooperación mul- tilateral en los objetivos generales de desa- rrollo y lucha contra la pobreza de la coope- ración española –lo que no debería ser una novedad–, y en especial, en lo referido a las instituciones financieras multilaterales. Res- pecto a Naciones Unidas, se destaca que “es el marco preferente de la política multilate- ral de desarrollo, dado su carácter universal, la amplitud de su mandato y su autoridad moral. Además, los organismos de Naciones Unidas pueden ofrecer a España un alto gra- do de especialización técnica y un indudable valor añadido cuando se trata de hacer fren- te a problemas que tienen carácter global, o en los que los Estados u otras organizacio- nes tienen un menor grado de legitimación, como conflictos internacionales o internos, desastres naturales, pandemias, o amenazas al medio ambiente.” En cuanto a las estrate- gias concretas, el Plan Director pretende: • Promover la reforma de estas institucio- nes, para que ganen en representación, legitimidad y eficacia. Ello es particular- mente importante en relación a las Insti- tuciones de Bretton Woods, más renuen- tes a modificar sus estrategias y políticas, y sus reglas de distribución del poder de voto.74 RECUADRO 6 LA VALORACIÓN DE LA ESTRATEGIA MULTILATERAL DEL PLAN DIRECTOR 2005-2008 SEGÚN EL CONSEJO DE COOPERACIÓN El Consejo valora de forma positiva el más activo com- promiso multilateral que asume la cooperación española. En un mundo crecientemente interdependiente, es difícil afrontar los problemas derivados de la pobreza y de la desigualdad internacional si no es en un marco de acción crecientemente coordinado a escala internacional. Desde esta perspectiva, la opción por un más firme compromiso multilateral constituye una decisión acertada. Sería con- veniente, no obstante, que ese compromiso se hubiese trasladado de una forma más plena al Plan Director. En la estrategia de desarrollo sectorial correspondiente a la cooperación multilateral que el propio Plan Director anuncia, sería conveniente dar cuenta de la posición que España asume frente a los importantes desafíos y reformas a que se ve emplazado el sistema multilateral (tanto de Naciones Unidas como de la Unión Europea) y para justi- ficar los criterios de selección de las instituciones con las que prioritariamente se quiere trabajar. Adicionalmente, convendría incorporar de una forma más plena y cohe- rente la dimensión multilateral en el desarrollo estraté- gico que el Plan realiza de los diversos sectores priorita- rios de actividad de la cooperación española. De nuevo, se trata de un aspecto que debiera considerarse en el desarrollo futuro de la política de cooperación.� (Punto 8 del dictamen del Consejo de Cooperación al Desarrollo, aprobado por unanimidad en enero de 2005). LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 157 74 Un examen más detallado de la reforma de los órganos de gobierno del FMI y el Banco Mundial, en José A. Sanahuja, «Sesenta años sin democracia. Hegemonía y poder en las instituciones de Bretton Woods», en Mabel González Bustelo y Manuela Mesa (Coords.), Cartografías del poder. Hegemonía y respuestas. Anuario CIP 2005, Barcelona, Icaria/Centro de Investigación para la Paz, 2005, pp. 99-123. • Impulsar una participación más activa de España en la elaboración de las normas y doctrina de desarrollo de los organismos multilaterales. Ello exigirá mayor coordina- ción entre los ministerios y las administra- ciones implicadas, y la creación de los flujos de información precisos para establecer las posiciones, sobre las políticas generales o sobre determinados países en desarrollo. Ahora bien, para ello será necesario pre- cisar qué mecanismos de coordinación van a establecerse para superar la clásica frag- mentación institucional de la cooperación española en este ámbito, pues el Plan se refiere a la Comisión Interministerial, que no parece la instancia más adecuada para asegurar una información y una coordina- ción fluida. • Para lograr ese objetivo, también es necesa- rio, como plantea el Plan, el fortalecimien- to de los departamentos competentes de la Administración y una mayor interacción de estos con centros de investigación, uni- versidades y ONGD, conforme a la expe- riencia de los Países Bajos, el Reino Unido, o Alemania, por citar algunos ejemplos. • Para ello, el Plan también recoge la conve- niencia de adoptar una estrategia basada en la concertación de posiciones y la forma- ción de coaliciones con otros países, y en particular con los Estados miembros de la UE y, en el caso del FMI, los de la zona euro. Una mayor concertación de posiciones dará a España más capacidad de influencia que la que podría obtener por sí sola. • También se propone actuar con mayor transparencia y crear mecanismos de par- ticipación, diálogo y control y rendición de cuentas que permitan una mayor implica- ción de todos los actores del sistema es- pañol de ayuda: además de las instancias oficiales, los partidos políticos, las organi- zaciones empresariales y sindicales, y las ONG. En este sentido, es necesario esta- blecer algún mecanismo de seguimiento de políticas por parte del Parlamento, como los que rigen en otros países del CAD. El Plan Director reconoce la imperiosa necesidad de incrementar las contribucio- nes voluntarias a organismos de desarrollo, ayuda humanitaria y protección de los De- rechos Humanos de Naciones Unidas, has- ta un nivel que como mínimo sitúe a España en el mismo puesto que le corresponde por sus contribuciones obligatorias, y se harán contribuciones especiales para programas y proyectos específicos de manera multibi- lateral. A través de ellas, España aumentará sus contribuciones voluntarias al presupues- to de las organizaciones, procurando que su financiación no altere en ningún caso los objetivos de los organismos en función de su especialización, así como que, a través de los instrumentos convencionales adecuados, dichas aportaciones tengan la mayor previ- sibilidad posible. Entre estos instrumentos se encontrarían los Acuerdos Marco con distintas agencias especializadas del Sistema de Naciones Unidas que, como se indicó, se han empezado a firmar en 2005. Este instru- mento jurídico-político debe convertirse en un mecanismo para la coordinación de las actuaciones de las distintas administraciones y para definir los programas y proyectos de ejecución conjunta. Sin embargo, el Plan Director no inclu- yó un marco presupuestario para sus cuatro años de vigencia, y como se indicó, las pre- visiones de 2005 revelan que el incremento de la cooperación multilateral no financiera fue muy limitado, por lo que, de seguir a ese ritmo, no va a permitir materializar las as- piraciones del Plan Director. Esta carencia deberá ser subsanada en la estrategia multi- lateral pendiente de realización. Finalmente, en materia de planificación y programación, será necesario que las es- trategias sectoriales y los planes para los países prioritarios contemplen una dimen- sión multilateral que hasta ahora ha estado ausente en los ejercicios de programación que se realizaron en el marco del anterior ciclo de programación, cubierto por el Plan 2001-2004. LA R EA LI D AD D E LA A YU D A 20052006 158