UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA EL ACUERDO UE-CHILE : LA GEOPOLÍTICA Y POLÍTICA EXTERIOR EUROPEA EN AMÉRICA LATINA MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR PRESENTADA POR Beatriz Hernández Pérez Bajo la dirección del doctor Eusebio Mujal-León MADRID, 2013 © Beatriz Hernández Pérez, 2013    INSTITUTO UNIVERSITARIO INVESTIGACIÓN  ORTEGA Y GASSET    DOCTORADO EN ESTUDIOS EUROPEOS            Tesis    EL Acuerdo UE‐Chile: la geopolítica y política exterior europea en América  Latina                    Doctoranda: Beatriz Hernández Pérez    Director de la Tesis Doctoral: Eusebio Mujal‐León                  22 de junio de 2012    2 INDICE TESIS  Contenido  INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................7  2. Relevancia del estudio, objetivos e hipótesis ...............................................................................9  3. Límites del estudio y metodología ................................................................................................ 11  4. Enfoques de la investigación ........................................................................................................... 14  5. Presentación de los capítulos.......................................................................................................... 19  1. La Unión Europea como un actor internacional .................................................................. 19  2. Las Relaciones Exteriores de la Unión Europea: orientaciones y prioridades ........... 21  3. La Política Exterior de Chile y sus relaciones comerciales................................................ 23  4. Relaciones UE‐CHILE: condiciones favorables para la Asociación ................................. 24  5. El Acuerdo de Asociación: Alcance y Disposiciones............................................................ 26  6. Una relación en consolidación en un contexto adverso ................................................... 27  CAPÍTULO 1. LA UNIÓN EUROPEA COMO ACTOR INTERNACIONAL ............................................ 29  1.1.‐ Integración europea: un proyecto en construcción ........................................................... 29  1.1.1.‐ La historia de la construcción europea: un proceso en continua evaluación y  profundización...................................................................................................................................... 31  1.2.‐ El modelo institucional de la UE: en busca del equilibrio de intereses nacionales . 37  1.3.‐ La distribución de competencias exteriores entre las instituciones europeas......... 41  1.3.1.‐ El papel del Consejo Europeo en la definición de la política exterior ................... 45  1.3.2.‐ El papel de la Comisión Europea en la ejecución de la acción exterior ............... 47  1.3.3.‐ El papel del Parlamento Europeo en la cooperación inter‐institucional ............. 50  1.3.4.‐ La necesidad de una mayor cooperación entre los estados miembros y las  instituciones europeas ....................................................................................................................... 51  1.4.‐ La UE como actor mundial: más allá de un mercado común .......................................... 52  CAPÍTULO 2. LAS RELACIONES EXTERIORES DE LA UE: ORIENTACIONES Y PRIORIDADES ... 56  2.1.‐ Los Instrumentos de la política exterior................................................................................. 56  2.1.1.‐ La Política de Cooperación al Desarrollo y la Ayuda Humanitaria (AOD) como  característica de “soft‐power” ........................................................................................................ 58  2.2.‐ La construcción de una Diplomacia europea y una cooperación en materia de  Seguridad .................................................................................................................................................... 63  2.2.1.‐ El Diálogo Político: de la CPE a la PESC .......................................................................... 64  2.3.‐ La Política Comercial de la UE: el núcleo duro de su política exterior ......................... 73  2.3.1.‐ Los Acuerdos de Libre Comercio con países terceros................................................. 77  2.3.2.‐ Prioridades comerciales en un contexto internacional cambiante ....................... 85  2.4.‐ Las Preferencias de la EU por las Relaciones Regionales.................................................. 87  2.4.1.‐ Los Acuerdos Preferenciales con los países ACP.......................................................... 87  2.4.2.‐ Las Relaciones con Asia ....................................................................................................... 88  2.4.4.‐ Las Relaciones con sus países vecinos: del Este, Mediterráneos y Magreb ....... 95    3 2.5.‐ Las prioridades de la Relaciones Exteriores de la UE y la conclusión de Acuerdos  mixtos: el caso de Chile .......................................................................................................................... 99  2.5.1.‐ Las características de la política exterior europea ..................................................... 99  2.5.2.‐ El Acuerdo UE‐Chile como modelo para la región ................................................... 104  CAPÍTULO 3. LA POLITICA EXTERIOR DE CHILE Y SUS RELACIONES COMERCIALES ............. 108  3.1.‐ El modelo de política exterior en Chile y el respeto por el derecho internacional ..................................................................................................................................................................... 108  3.2.‐ La política comercial chilena: más que un  instrumento de política exterior......... 109  3.3.‐ Superando el aislamiento internacional durante el Gobierno Militar ...................... 111  3.4.‐ Los gobiernos en democracia y la inserción internacional de Chile .......................... 114  3.4.1.‐ Las Políticas neoliberales: Crecimiento económico y comercio exterior .......... 114  3.4.2.‐ El fortalecimiento de la DIRECON y su relación con los actores públicos y  privados en la política exterior..................................................................................................... 121  3.5.‐ La Diversificación de las exportaciones y de los mercados .......................................... 127  3.5.1.‐ El intercambio comercial: Destino de las Exportaciones por zonas geográficas ................................................................................................................................................................ 127  3.5.2.‐ Los nuevos productos de exportación.......................................................................... 131  3.6.‐ La Atracción de las  Inversiones Extranjeras Directas..................................................... 134  3.7.‐ Intercambio Comercial con el Mundo y fin de la dependencia con Europa ........... 137  CAPÍTULO 4. UE‐CHILE: ¿UN CONTEXTO FAVORABLE PARA NEGOCIAR EL ACUERDO? .... 143  4.1.‐ Antecedentes del interés europeo por la región latinoamericana ............................ 143  4.2.‐ Evolución de la relaciones de la UE con Chile desde el retorno a la democracia . 146  4.2.1.‐ El Acuerdo Marco de 1996 y la formula de las pasarelas con MERCOSUR ..... 147  4.3.‐ Un contexto político favorable para las negociaciones ................................................. 151  4.4.‐ Un contexto económico favorable para las negociaciones .......................................... 158  4.5.‐ Negociación del Acuerdo con Chile: intereses compartidos pero diferenciados.. 165  4.5.1.‐ Intereses para la UE ........................................................................................................... 165  4.5.2.‐ Los intereses económicos de Chile por el Acuerdo de Asociación ...................... 176  CAPÍTULO 5. EL ACUERDO DE ASOCIACIÓN: ALCANCES Y DISPOSICIONES ............................ 187  5.1.‐ Consensuando intereses en la UE: el mandato de negociación.................................. 187  5.2.‐ El proceso de negociación: una vía rápida y flexible con excepciones ..................... 189  a) El sector del vino .......................................................................................................................... 190  b) El sector de la pesca ................................................................................................................... 194  5.3.‐ Un acuerdo mixto: los tres pilares......................................................................................... 202  5.3.1.‐ El diálogo político ............................................................................................................... 202  5.3.2.‐ El Comercio: apertura de la “fortaleza europea” con excepciones.................... 208  a) Libre circulación de productos agrícolas y pesqueros .................................................... 209  b) Libre circulación de productos industriales ....................................................................... 218  c) Otras disposiciones ligadas al comercio: Servicios, Inversiones, Compras Públicas y  Protección de la Propiedad Intelectual..................................................................................... 220  5.3.3.‐ La Cooperación: un modelo ad hoc para complementar el comercio............... 222  CAPÍTULO 6. UNA RELACIÓN EN CONSOLIDACIÓN EN UN CONTEXTO ADVERSO ............... 229    4 6. 1 Los avances en las relaciones comerciales: un AA muy beneficioso para Chile...... 229  6.2.‐ Los obstáculos que frenan los impactos del comercio en el AA ................................. 236  6.2.1 La crisis europea y el efecto de China ............................................................................. 236  6.2.2.‐ Los problemas estructurales en Chile .......................................................................... 240  a)  Diversificar los productos de exportación ...................................................................... 241  b)  Mejorar la estructura productiva y el capital humano............................................... 242  6.3.‐ Nuevas orientaciones en la cooperación para el desarrollo ........................................ 243  6.3.1.‐ La Cohesión Social y la distribución de los beneficios............................................. 243  6.4.‐Una visión de futuro: superando la asimetría en las relaciones .................................. 245  CONCLUSIONES........................................................................................................................................... 248  BIBLIOGRAFÍA TESIS .................................................................................................................................. 257  RECURSOS ELECTRONICOS: .................................................................................................................... 279  ENTREVISTAS: .............................................................................................................................................. 283  Anexos: .......................................................................................................................................................... 284  Anexo 1. Lista de Siglas y Abreviaturas.......................................................................................... 285  Anexo 2. Destino Regional de la Ayuda (AOD) comparado UE y otros miembros del CAD ..................................................................................................................................................................... 291  Anexo 3. Cuadro Tratados de Libre Comercio de la UE con el resto del mundo............. 292  Anexo 4. Cuadro Tratados de Libre Comercio de Chile con el resto del mundo ............. 295  Anexo 5. Evolución del Tipo de Cambio Real en Chile.............................................................. 298  Anexo 6.  Evolución de las negociaciones para establecer un Acuerdo de Asociación. 299  Anexo 7. Desgravación arancelaria en el Acuerdo de Asociación ........................................ 300  Anexo 8. Intercambio comercial de la UE en el mundo ........................................................... 302  Summary in English: .................................................................................................................................. 303  1. Introduction...................................................................................................................................... 303  2. Relevance of the study, objectives and hypothesis.......................................................... 305  3. Limitations of the study and methodology ......................................................................... 307  4. Presentation of the chapters and results ............................................................................. 310  Conclusions ............................................................................................................................................ 314      5 INDICE DE FIGURAS, CUADROS Y GRÁFICOS    Figura 1. El tratado de la UE: el Sistema de los Tres Pilares......................................................... 44  Cuadro 1. Destino Regional de la AOD bilateral neta de la UE (Estados miembros en conjunto con  la Comisión Europea) en % 2001‐2002 ............................................................................................ 60  Cuadro 2. Destino Regional de la AOD bilateral neta de la UE (Estados miembros en conjunto con  la Comisión Europea) en % 2004...................................................................................................... 60  Cuadro 3. Resumen de las cantidades previstas por la UE para Cooperación al Desarrollo para el  periodo 2007‐2013 (por áreas geográficas) ..................................................................................... 62  Cuadro 4. Indicadores de Comercio Exterior 1990‐2008............................................................... 117  Cuadro 5. Importaciones de Chile según países de Origen ........................................................... 132  Cuadro 6. Exportaciones de Chile según Sectores Productivos .................................................... 133  Cuadro 7. Restricciones no arancelarias CEE a las exportaciones chilenas: ................................. 139  Cuadro 8. Destino de exportaciones del bloque Unión Europea (Porcentajes) ........................... 140  Cuadro 9. Aranceles Aduaneros Externos ..................................................................................... 162  Cuadro 10. Relación Comercio Exterior y Empleo 1996‐2003....................................................... 180  Cuadro 11. Lista de Productos agrícolas seleccionados con aranceles especiales ad honorem (EP) ......................................................................................................................................................... 214  Cuadro 12. Productos Chilenos sujetos a un Sistema de Cuotas .................................................. 215  Cuadro 13. Productos Europeos sujetos a un Sistema de Cuotas................................................. 216  Cuadro 14. Principales socios comerciales de Chile (2009)........................................................... 230  Cuadro 15. Coeficiente de Apertura Externa (CAE) Chile‐UE ........................................................ 235  Gráfico 1. La AOD en América Latina en la década de los años 80 y 90. ........................................ 93  Gráfico 2. Balanza Comercial y PIB 1990‐2008 .............................................................................. 119  Gráfico 3. Coeficiente CAE.............................................................................................................. 120  Gráfico 4. Inversión en Infraestructura 1980 2011 (% del PIB) ..................................................... 121  Gráfico 5. Distribución de la IED por sectores ............................................................................... 135  Gráfico 6. Evolución de las Inversiones Extranjeras Directas en Chile ......................................... 136  Gráfico 7. Destino de las Exportaciones Chilenas 1990‐199 ......................................................... 137  Gráfico 8. Percepción de la corrupción 1995‐2002........................................................................ 153  Gráfico 9. Estabilidad política 1996‐2002 ...................................................................................... 155  Gráfico 10. Efectividad gubernamental 1996‐2002 ....................................................................... 155  Gráfico 11. Evolución del Índice de Desarrollo Humano en Chile 1980‐2005 .............................. 157  Gráfico 12. Evolución de las Inversiones Extranjeras en Chile 1990‐2008 ................................... 166  Gráfico 13. PIB  per cápita 1980 – 2007  (GNI per cápita PPP current internacional $) ............... 167  Gráfico 14. La AOD bilateral y multilateral en Chile 1992............................................................. 184  Gráfico 15. Exportaciones de Vino embotellado por Área Geográfica 2003 ................................ 193  Gráfico 16. El crecimiento de la producción pesquera en Chile, entre 1950‐2007 ...................... 196  Gráfico 17. El crecimiento de la producción acuífera en Chile, entre 1950‐2007 ........................ 196  Gráfico 18. La AOD bilateral y multilateral en Chile 2002............................................................. 223  Gráfico 19. Exportaciones de Chile a la UE 1997‐2010 (15 países miembros).............................. 233  Gráfico 20. Importaciones de Chile desde la UE 1997‐2010 (15 países miembros) ..................... 234  Gráfico 21.Exportaciones de Chile a la UE 2002‐2008................................................................... 235  Gráfico 22.Evolución del intercambio comercial de Chile con sus principales socios (UE, EE.UU.,  China) 2000‐2010 ............................................................................................................................ 237     6 Gráfico 23.Porcentaje de participación en el intercambio comercial con Chile (UE, EE.UU., China)  2000‐2010 ....................................................................................................................................... 237  Gráfico 24.Importaciones de Chile con sus principales socios comerciales 1997‐2010 ............... 238      7 INTRODUCCIÓN    Esta  tesis  analiza  los  factores  que  llevaron  a  la  Unión  Europea  (UE)  a  firmar  un  Acuerdo  de  Asociación  (AA)  con  Chile  en  el  año  2002.  En  primer  lugar,  se  hace  un  estudio  del  contexto  histórico  en  el  que  fue negociado  y  las  expectativas  que  las  partes  involucradas mantenían  en  dicho Acuerdo para explicar las razones políticas y económicas que llevaron a la firma de éste. En  segundo lugar, se hace un análisis del proceso de negociación iniciado en el año 1999, que condujo  a  la  firma  del  Acuerdo más  avanzado  de  la  UE  con  un  país  latinoamericano,  así  como  de  los  resultados del mismo, es decir del contenido final acordado por los países socios. Para finalizar, se  observan algunos avances de  los compromisos del Acuerdo y se presentan, a modo prospectivo,  los obstáculos que podrían ser removidos para asegurar un mayor éxito en  la distribución de  los  beneficios del Acuerdo entre los ciudadanos de los países socios.    Basándonos en la naturaleza misma del Acuerdo, se pretende analizar los contenidos de éste en su  vertiente  comercial, pero  ligado a  los ejes  transversales que  lo acompañan:  la  cooperación y el  diálogo  político.  Esto  teniendo  tres  objetivos  principales:  1)  explicar  los  factores  que  hicieron  posible  la  apertura  de  negociaciones;  2)  analizar  el  proceso  de  negociación  y  sus  resultados  a  través  del  estudio  de  los  actores  y  sus  intereses;  3)  observar  la  evolución  de  las  relaciones  comerciales, haciendo una evaluación de la situación actual y sus proyecciones futuras de acuerdo  a los límites que se presentan en los socios.    Es importante analizar las características de cada unidad de análisis y las orientaciones políticas y  económicas que mueven las acciones concretas de cada actor implicado en la gestión y aplicación  de dicho Acuerdo. El propósito es el de explicar el comportamiento de los actores, sus intereses y  los resultados obtenidos en el Acuerdo de Asociación a través de  las disciplinas de las Relaciones  Internacionales  y  la  Economía  Política  Internacional.  Por  el  carácter  de  la  política  exterior  y  la  aplicación de  sus  instrumentos económicos y políticos,  las Unidades de Análisis de este estudio  son principalmente:  los gobiernos y sus  instituciones, que definen  las políticas comerciales y  las  políticas  exteriores;  las  asociaciones  empresariales  y  sindicatos,  que  actúan  como  lobby  influenciando la toma de decisiones.      8 Pese al  limitado tamaño de su mercado y  la marcada asimetría económica con  la UE, Chile firmó  un Acuerdo de Asociación muy avanzado, por  lo que es  importante analizar  la especificidad del  modelo económico chileno, como un caso de referencia en  las relaciones de  la UE con  la  región  latinoamericana,  sobre  todo,  en  un  contexto  histórico  donde  la  prioridad  de  la  UE  era  la  de  promocionar las relaciones birregionales en base a la integración regional y el libre comercio.    Hasta  la  fecha, se han estudiado  las  relaciones de  la UE con  la  región  latinoamericana desde  las  perspectivas  y  disciplinas  de  la  ciencia  política  y  las  relaciones  internacionales  o  bien  desde  la  economía.  En  el  caso  del  Acuerdo  entre  la  UE  y  Chile,  han  sido  varios  autores  quienes  han  analizado  los  intereses mutuos y  los contenidos del acuerdo1. Sin embargo, hace falta un análisis  que contemple un estudio más profundo de  los factores endógenos y exógenos que  llevaron a la  conclusión del Acuerdo, y que tenga en cuenta los actores políticos y económicos para determinar  cuáles fueron los verdaderos intereses que perseguían. Es decir, un estudio desde la mirada de la  formulación de la política exterior pero también cercano a la economía política internacional. Tras  una revisión exhaustiva de las investigaciones que se han realizado hasta la fecha, se encuentra un  vacío  importante en  la  literatura académica sobre el Acuerdo entre  la UE y Chile. Si bien existen  muchas publicaciones sobre  la política exterior europea en cuanto al proceso  institucional en  la  toma  de  decisiones,  los  objetivos  generales  y  las  capacidades  de  acción  de  la  UE,  no  existen  estudios específicos sobre el proceso negociador con Chile, los objetivos reales en el Acuerdo y el  impacto regional esperado. Igualmente, se encuentra una falta de investigaciones académicas que  analicen el proceso de  toma de decisiones en  la política exterior  y  los objetivos en el Acuerdo  desde el lado chileno. En este sentido, el levantamiento de información realizado en esta tesis será                                                           1 En estos autores podemos encontrar por ejemplo a: Blanc Altemir, A. 2005. Los tres pilares del Acuerdo de  Asociación  Chile‐Unión  Europea:  diálogo  político,  cooperación  y  comercio.  Revista  de  Estudios  Internacionales (151). Universidad de Chile; Fernández‐Ardavín, A., e I. Hurtado. 2005. Análisis del Acuerdo  Comercial  con  Chile  y  sus  repercusiones  sobre  el  Comercio  Exterior  Español.  Tribuna  de  Economía  ICE,  septiembre‐octubre  (825);  García  de  Lomana,  R.  2002.  Acuerdo  de  Asociación  entre  la  UE  y  Chile.  Información Comercial Española‐Publicación del Ministerio de Economía. España: Subdirección General de  Coordinación y Evaluación Comercial; Casanueva, H., E. Moyano y R. Madera. 2008. Análisis de los cinco años  del Acuerdo. Centro Latinoamericano para las relaciones con Europa. Santiago de Chile: CELARE.; Gamboa, R.  2008. El Acuerdo de Asociación Chile‐Unión Europea. Una evaluación a cinco años de su firma. En América  Latina y  la Unión Europea: una integración esperanzadora pero esquiva, ed. Osterlof Obregón, D., San José  de Costa Rica: Juricentro, OBREAL, FLACSO. Freres,C.; S. Gratius, T. Mallo, A. Pellicer y J. A. Sanahuja (eds).  2007.  ¿Sirve  el  diálogo  político  entre  la  Unión  Europea  y  América  Latina? Madrid:  Fundación  Carolina‐ CeALCI.    9 sin duda un aporte al conocimiento científico, tanto en el estudio de las relaciones exteriores de la  Unión Europea, como de la política exterior chilena.    En  este  estudio  no  se  busca  predecir  resultados  del  Acuerdo  de  Asociación,  sino  encontrar  explicaciones complementarias a las que nos dictan las teorías de Economía Política Internacional  y  Relaciones  Internacionales,  a  partir  de  una  revisión  de  la  confluencia  de  los  actores  y  los  procesos  de  negociación  en  un  contexto  histórico  especial.  La  complejidad  del  análisis  de  la  política exterior europea radica en que no se observan las acciones propias de un Estado, sino las  de una nueva entidad en  formación en  la que  se  suman  intereses nacionales y europeos. Estas  acciones tampoco se limitan a objetivos comerciales, sino que apuntan a un objetivo mayor que es  el posicionamiento de  la UE  en el  sistema  internacional  y en el  subsistema  latinoamericano en  específico.    2. Relevancia del estudio, objetivos e hipótesis    En  un momento  en  el  que  la  globalización  y  la  liberalización  del  comercio  aparecieron  como  fenómenos de cambio por su intensidad y rapidez en la década de los 90, la UE se perfilaba como  un  actor  internacionalmente  reconocido  en  el  plano  económico  por  ser  la  primera  potencia  comercial  del mundo,  pero menos  conocido  por  su  política  exterior,  ya  que  ésta  todavía  era  incipiente. En América Latina, se posicionaba como un socio comercial con valores  fuertemente  arraigados en la democracia y el respeto por el Derecho Internacional.    Si bien Chile no era un socio prioritario en  la región, fue el primer país en firmar un Acuerdo de  Asociación con  la UE en Sudamérica, por  lo que se presenta como un caso  importante para ser  estudiado, ya que podría servir como modelo para futuros acuerdos en la región. Chile representa  solamente  el  0,5%  del  comercio  extra‐comunitario;  es  un  país  en  desarrollo  con  un mercado  pequeño y en definitiva tiene un poder de compra limitado, por lo que cabe preguntarse ¿por qué  la  UE  tiene  un  acuerdo  de  cuarta  generación  con  este  pequeño  país?  ¿Cómo  atrajo  Chile  la  atención de la UE? ¿Cuáles eran los intereses económicos y políticos de ambas partes? ¿Se puede  decir que es un acuerdo exitoso para las partes?       10   Para dar respuesta a estas preguntas, el presente trabajo de investigación pretende:  1) Determinar qué factores económicos y políticos favorecieron la apertura de las negociaciones:  o La estabilidad macroeconómica de Chile   o La estrategia comercial de Chile  o La consolidación democrática de Chile  o El marco normativo de Chile  2)  Examinar  el  comportamiento  de  los  actores  que  influenciaron  la  toma  de  decisiones  en  las  negociaciones: funcionarios de gobierno, grupos de presión, sociedad civil, etc.;    3) Identificar los intereses económicos y políticos más importantes de ambas partes: competencia  comercial, estrategias de inserción internacional y posicionamiento regional estratégico;    4) Evaluar los contenidos del Acuerdo en los ámbitos de comercio y de cooperación, de acuerdo al  contexto económico y político de ambas partes.    La UE abrió negociaciones comerciales con Chile para alcanzar un Acuerdo de Asociación de cuarta  generación2.  Los Acuerdos de Asociación,  también  conocidos  en  la UE  como  acuerdos Mixtos3,  contemplaban  tres  pilares  importantes:  el  diálogo  político,  la  cooperación  económica  y  el  comercio.  La  firma de un Acuerdo de Asociación  entre  la UE  y Chile  en  el  año 2002  supuso el  reconocimiento  de  la madurez  política  y  solidez  económica  de  Chile,  al  que  la UE  identificaba  como un socio cualificado y fiable, así como un modelo de desarrollo y estabilidad4. En definitiva,  Chile es el primer país de Sudamérica y uno de los pocos países en vías de desarrollo que tiene un  Acuerdo de Asociación con la UE con un alcance tan amplio.                                                            2 Un acuerdo de cuarta generación  incluye además de  la  tradicional cooperación económica y técnica, un  diálogo  político  institucionalizado  y  preferencias  comerciales  recíprocas  para  liberalizar  el  comercio  bilateralmente. 3 Los tradicionales acuerdos de comercio o de cooperación vinculaban sólo a la UE pero al incorporar nuevos  ámbitos  en materia  política  y  económica  que  pertenecían  a  las  competencias  reservadas  a  los  Estados  miembros,  los Acuerdos  tenían que  ser  firmados y  ratificados por  las  instituciones comunitarias y por  los  Quince Estados miembros, por lo que se llaman Acuerdos Mixtos. Macleod, I; I.D. Hendry; y S. Hyett. 1996.  The External Relation of the European Community. Oxford: Oxford, Clarendon Press: 143.  4 Blanc Altemir, A. 2005. Los tres pilares del Acuerdo de Asociación Chile‐Unión Europea: diálogo político,  cooperación y comercio. Revista de Estudios Internacionales (151). Universidad de Chile: 77.    11   En este sentido, el Acuerdo de Asociación se presenta como estudio de caso en el que se plantean  algunas hipótesis  importantes que explicarían  la acción exterior de  la UE en América Latina y en  concreto en Chile:     El AA presenta objetivos políticos más importantes que comerciales para la UE.   Existe una “europeización” de los intereses nacionales de algunos Estados Miembros hacia  Chile que influyen en la toma de decisiones en Europa.   El Acuerdo debe servir como un modelo a seguir en la región (spillover regional5).   El  AA  es  un  Acuerdo Mixto  que  quiere  evitar  la  desviación  del  comercio  asociada  al  Acuerdo de Libre Comercio entre Chile y EE.UU.   El Comercio y la Cooperación al Desarrollo son complementarios para que los ciudadanos  aprovechen mejor los beneficios del acuerdo y la UE mantenga aliados.    3. Límites del estudio y metodología    La  secuencia  temporal  de  los  acontecimientos  y  situaciones,  es  un  elemento  crítico  para  determinar las causas6 que explican un determinado fenómeno, por lo que el estudio parte con el  momento en que la UE y Chile muestran un interés mutuo para profundizar las relaciones, hasta la  firma del Acuerdo como un proceso en el cual se ven tendencias de cambio significativas a nivel  endógeno  y  exógeno,  es  decir  tanto  en  sus  contextos  nacionales  como  internacionales.  Igualmente, para explicar  los objetivos que perseguían ambas partes, el estudio se centra en  los  contenidos  que  se  negociaron  en  el Acuerdo,  y  en menor medida  en  los  resultados  obtenidos  hasta la fecha, por lo que hay un análisis del mismo desde su entrada en vigor.    En concreto, se han delimitado tres periodos de estudio importantes: 1) la década de los 90 como  contexto  histórico  y  restablecimiento  del  funcionamiento  democrático  de  Chile  después  de  la                                                           5 Para Ernest Hass el spillover regional ocurre cuando la cooperación entre un grupo de países tiene efectos  sobre el comercio de  los países que quedaron fuera y por tanto finalmente también solicitan formar parte  de  esa  cooperación,  en  este  caso  aplicado  a  las  preferencias  comerciales. Haas,  E.  1958.  The Uniting  of  Europe.  Standford:  Standford  University  Press:  317  citado  en:  Cram,  L.  2001.  Integration  Theory.  En  European Union: Power and Policy Making, eds  Richardson, J. Londres: Routledge: 59.  6 Babbie, E. 1996. Manual para la Práctica de la Investigación Social. Bilbao: Desclee De Brouwer: 128.    12 dictadura; 2) el año 1999, momento en el que se abre el proceso de negociaciones hasta su firma  en  el  año  2002;  3)  los  cinco  primeros  años  de  liberalización  comercial  y  cambio  en  las  orientaciones de cooperación, es decir, del año 2003 hasta el año 2010.    Las  variables  explicativas  que  se  consideran  comprenden  variables  económicas  –intercambio  comercial,  desviación  de  comercio,  sistema  normativo,  propiedad  intelectual,  inversiones‐  y  variables  políticas  –alianzas,  posición  y  prestigio  internacional,  identidad,  valores  comunes‐.  En  ambos  casos,  las  variables  responden  a  factores  exógenos  y  endógenos¸  es  decir,  se  tiene  en  cuenta la influencia del contexto nacional e internacional en el proceso de toma de decisiones. El  contexto  internacional  en  la década de  los 90  se  encontraba marcado por  la  globalización  y  el  multilateralismo, con un fuerte compromiso en fomentar el libre comercio (creación de la OMC y  multiplicación  de  tratados  de  libre  comercio),  aunque  con  una  agenda  internacional  crecientemente securitizada desde el año 2001.     No obstante, más que medir una relación causal entre variables, se usa el método de estudio de  caso,  en  el  que  se  busca  una  explicación  a  partir  de  la  secuencia  en  los  procesos  de  toma  de  decisión. Aunque puede darse una correlación entre variables independientes, esto no implica que  haya  una  “causalidad”;  es  decir,  que  se  vayan  a  encontrar  condiciones  que  sean  siempre  necesarias o  suficientes por  sí  solas para explicar el  resultado, que en este caso es  la  firma del  Acuerdo de Asociación.     El fenómeno observado se explica a partir de algunas variables  independientes y condiciones del  entorno, que han influido en la toma de decisiones en un momento preciso. Es decir, se establece  una cadena de evidencias que explican empíricamente pero de manera comprensiva  los medios,  motivos y oportunidad para alcanzar el resultado7.                                                              7  George,  A.,  y  A.  Bennett.  2005.  Case  Studies  and  Theory  Development  in  the  Social  Sciences.  Massachussets: MIT Press: 21.    13 En este estudio, se encontraron dos procesos causales (process‐tracing8) cuya interacción pueden  explicar la toma de decisiones: 1) la formación y consolidación de una política exterior en Europa,  con una “europeización” de  los  intereses nacionales; 2)  la  inserción económica  internacional de  Chile, su apertura y formación de acuerdos de libre comercio que competían con la UE.     Una  definición  tradicionalmente  aceptada  de  política  exterior  se  refiere  a  las  acciones  de  los  gobiernos, dirigidas a mantener o cambiar en alguna medida su entorno exterior, pero no hay un  consenso sobre la teoría o incluso el método que mejor explique la política exterior9. Brian White  define  la  política  exterior  europea  como  un  sistema  de  acciones  que  puede  ser  explicada  por  diversas teorías, teniendo en cuenta que los racionalistas se enfocan en interrogar sobre por qué  se  toman determinadas decisiones a partir de  las opciones y el comportamiento de  los actores,  mientras que los constructivistas se enfocan en explicar cómo es posible tomar esas decisiones a  partir de los sistemas de creencias, identidades, normas, y percepciones10.     Además  de  la  dificultad  que  presenta  el  análisis  teórico  de  la  acción  exterior  de  un  actor  tan  peculiar,  también hay que  tener en cuenta el hecho de que en ciencias  sociales es difícil medir  conceptos o variables tan generales como  interés nacional, poder, o  identidad11, por  lo que una  alternativa viable es la de medir los fenómenos a partir de contextos que se puedan analizar como  “variables  contextuales”.  En  este  sentido,  los  actores  y  sus  intereses  se  sitúan  en  procesos  dinámicos de toma de decisiones, en los que se tiene en cuenta las condiciones del medio interno  y externo.    Para analizar  la secuencia en  la toma de decisiones, se usan diversos métodos de recolección de  datos, como  las entrevistas en profundidad a  los actores que participaron en  las negociaciones y  en la fase de implementación del Acuerdo. También se revisan los estudios ya realizados sobre el                                                           8  De  acuerdo  a  la  definición  de  George  y  Bennett,  “Process‐tracing  is  the  only  observational means  of  moving beyond covariation alone as a source of causal  inference”: 224. “Asserts a causal sequence  into an  analytical explanation  couched  in  theoretical  variables  that have been  identified  in  the  research design”:  225.  9 White, B. 2004. Foreign Policy Analysis and  the New Europe. En Contemporary European Foreign Policy  Carlsnaes, eds Walter; Sjursen, Helene y Brian White. New York: Sage: 11.  10 White, B. Foreign Policy Analysis: 23. 11 White, B. Foreign Policy Analysis: 19.   14 intercambio comercial entre la UE y Chile, así como los estudios sobre la evolución y perspectivas  de la cooperación económica y política. Se toman como fuentes de datos la documentación oficial  de  la UE,  de  organismos  gubernamentales  chilenos  (DIRECON, AGCI, Ministerio  de  Economía  y  Ministerio  de  Relaciones  Exteriores),  la  documentación  de  organismos  internacionales  (CEPAL,  OIT,  BID,  BM,  OCDE  y  OMC)  y  de  organizaciones  no  gubernamentales  (Oxfam,  Transparencia  Internacional, IIE, etc.)    4. Enfoques de la investigación    Como  se menciona  anteriormente,  la metodología  a  seguir  se  basa  en  dos  áreas  de  estudio  diferenciadas pero  complementarias en este  caso:  las Relaciones  Internacionales  y  la Economía  Política  Internacional (EPI), ya que ambas disciplinas definen y estudian  la toma de decisiones en  materia  de  política  exterior.  Desde  finales  de  los  años  70,  algunos  teóricos  de  las  Relaciones  Internacionales, especialmente en el estudio de las políticas exteriores, reafirmaron la inseparable  relación  entre  políticas  nacionales  e  internacionales  y  la  disolución  definitiva  entre  el  poder  económico  y  político.12  Asistimos  a  una  ruptura  con  el  estudio  tradicional  de  las  relaciones  internacionales  debido  a  un  nuevo  contexto  de  pérdida  de  soberanía  de  los  Estados,  interdependencia,  transnacionalismo  y  comercio  internacional13.  Si  hasta  la  fecha  la  política  exterior de  los países dependía de  la posición de  cada país  y de  la distribución de poder en el  sistema  internacional,  por  primera  vez  surgen  nuevos  enfoques  que  destacan  la  importancia  e  influencia de  la política doméstica en  la  formulación de  la política exterior14. Aunque el enfoque  realista se centró exclusivamente en el estudio estatista de la formulación de la política exterior, el                                                           12 Tooze, R. 1987. International Political Economy and International Relations: From 'Enfant Terrible' to Child  Prodigy, or Just a Cuckoo in the Nest? Journal of International Studies 16: 349 – 351; y Putnam. R. Diplomacy  and Domestic Politics: The Logic of Two Level Games”. En Double‐Edged Diplomacy, ed. P. Evans, Berkeley:  University of California Press: 431‐468.  13  Gourevitch,  P.  1978.  The  second  image  reversed:  the  international  sources  of  domestic  politics.  International Organization, 32 (4 ): 882. 14  Edward Morse  en  su  libro Modernization  and  the  Transformation  of  International  Relations  en  1976  explica  que  la  creciente  interdependencia  en  las  sociedades  modernas:  “Las  sociedades  modernas  en  situaciones  de  interdependencia  adquieren  ciertas  características  políticas  comunes  tales  como  fuertes  demandas de bienestar, burocratización, problemas de  legitimidad que  incrementan  la  importancia de  la  política  doméstica  en  la  formulación  de  la  política  exterior,  comparado  con  el  periodo  de  la  diplomacia  clásica”. Citado en Gourevitch : The second image reversed: 893.   15 enfoque  liberal  tenía  en  cuenta  la  relación  del  Estado  con  la  Sociedad15. Así  por  ejemplo  para  Andrew Moravcsik “la política exterior, como toda política de gobierno, refleja las preferencias de  las distintas combinaciones de grupos e individuos en la sociedad (a nivel doméstico)”16. En  los países más desarrollados habían emergido nuevos actores  con  capacidad de  lobby  como  asociaciones  empresariales,  sindicatos, ONGs,  etc.  con  sus  homólogos  a  nivel  internacional.  En  definitiva la interdependencia entre los países también se veía influenciada por los cambios a nivel  doméstico  y  viceversa,  los  cambios  a  nivel  nacional  también  podían  influir  en  el  sistema  internacional.   Para Robert Putnam  lo más  importante no era medir que  influía más si  la política  doméstica  a  la  internacional  o  al  revés,  sino más  bien  estudiar  cuándo  y  cómo  estos  factores  determinan  la política exterior. Basándose en  los estudios previos de Rosenau   y de Gourevitch  sobre  la  influencia de  la política  interna o doméstica en  la  formulación de  la política exterior  la  teoría de Robert  Putnam  sobre  los dos niveles de negociación  (nacional  e  internacional)  es un  referente  imprescindible  para  entender  el  proceso  de  cooperación  de  los  actores  que  es  finalmente el que determina el éxito de las políticas. Para Putnam los gobiernos deben conciliar las  demandas de los grupos a nivel nacional e internacional, sorteando las presiones y buscando una  política exterior que sea aceptada por todos.     En cuanto a la EPI como campo de estudio todavía era incipiente en los años 70, pero al igual que  en  los estudios de política exterior,  los cambios y  la  intensidad en  las  relaciones  internacionales  fomentaron  el  debate  de  algunos  autores  en  torno  a  la  integración  de  los  mercados  y  la  hegemonía  del  liberalismo  norteamericano,  como  es  el  caso  de  Charles  Kindleberger,  gran  defensor del  realismo, o bien de  autores  como  Joseph Nye o Robert Keohane, para  los que  la  llamada  interdependencia compleja  incluía un poder cada vez mayor de  la política económica en  las  relaciones exteriores. De  idéntica manera, algunos economistas  como Robert Gilpin y  Susan  Strange abrieron el mismo debate en torno a la teoría neoclásica, puesto que la economía global                                                           15 Por ejemplo autores como Rosenau han destacado la existencia de otros actores en el sistema distintos a  los del Estado, en este caso toma el papel de  la ciudadanía.  .J. N. Rosenau 1992. Citizenship  in a changing  global order. En Governance without Government: Order and Change in World Politic, eds J. N. Rosenau y E.  O Czempiel  (eds)   Cambrigde: Cambridge University Press: 272‐294. Citado en  Jackson R.,  y G. Sørensen.  2007.  Introduction  to  International Relations.  Theories  and Approaches.  tercera.  edición. Oxford: Oxford:  232.  16 Jackson R., y G. Sørensen. Introduction to International Relations: 232.   16 ya no se limitaba a la interacción entre economías nacionales autónomas, sino que se basa en un  mercado  global  consolidado  para  la  producción,  distribución  y  consumo.17  La  EPI  se  definía  entonces como  la  relación de  la política y  la economía,  lo que Gilpin define como  la  interacción  entre  Estados  y  mercados18.  Un  mercado  donde  los  actores  políticos  como  las  instituciones  públicas,  partidos  políticos  y  sindicatos,  interactúan  con  los  actores  económicos  a  la  hora  de  definir las políticas nacionales e internacionales.    En el caso de la UE, la política comercial europea es uno de los pilares clave de su política exterior,  por lo que es importante en esta investigación incluir un análisis comercial orientado a explicar los  objetivos económicos y políticos  tanto de  los países europeos como de Chile. Como señala Paul  Krugman, las naciones no luchan por el comercio, pero sí es cierto que existe una rivalidad por el  estatus y el poder19; si bien el comercio internacional no es un juego de suma cero, las ganancias  económicas se reparten en distintos grados dependiendo de  la posición de cada actor. Desde el  liberalismo de Kant a la actualidad se entiende que gobiernos democráticos y abiertos al comercio  buscan ganancias mutuas con la cooperación económica internacional, la resolución pacífica de los  conflictos y  los valores mutuos20. A pesar de  las asimetrías de poder, en este  caso en  concreto  entre  la UE  y Chile, para  los  intereses europeos este país  latinoamericano parecía  compartir  la  misma  estrategia  de  inserción  internacional  a  través  del  comercio  y  los  mismos  valores  democráticos y de respecto hacia el derecho internacional (normas internacionales).    Diversos autores señalan que  las decisiones y acciones de  la política exterior europea persiguen  objetivos diferenciados, ya que no sólo tratan de  influir en el medio externo sino también en el  medio interno: 1) mejorar las relaciones entre los países miembros (objetivos interrelaciónales), 2)  fortalecer  o  influenciar  la  integración  europea  (objetivos  de  integración)  y  3)  consolidar  la                                                           17 Jackson, R. y G. Sørensen. Introduction to International Relations: 221.  18 Gilpin, R. 1987. The Political Economy of International Relations. Princeton: Princeton University Press.: 10.  19  Krugman,  P.R.  2005.  El  Internacionalismo  “moderno”.  La  economía  internacional  y  las mentiras  de  la  competitividad. Segunda edición. Barcelona: Critica: 20.  20 Kant,  I. 1795. Perpetual Peace. En Kant´s Political Writting, ed H. Reiss. 93‐131. Cambridge: Cambridge  University Press 1992.; y también Russett, B. M 1989. Democracy and Peace. En Choices  in World Politics:  Sovereignty  and  Interdependence,ed B. Rusett et al. 245‐261. New  York:  Freeman,. Citados en  Sørensen.  Introduction to International Relations:  113‐114.    17 identidad  europea  en  el  exterior  (objetivos  de  identidad)21.  En  los  estudios de política  exterior  europea, se busca  responder a preguntas como qué  tipo de actor quiere ser  la UE, qué  tipo de  acciones prefiere tomar y qué negociaciones se llevan a cabo entre las instituciones europeas y los  Estados miembros; sin embargo, en pocas ocasiones se analizan los objetivos de la política exterior  y casi nunca se realizan estudios de impacto y alcance de estas políticas, debido a la dificultad de  mostrar empíricamente la efectividad de estas acciones.    En  este  caso  de  estudio,  se  encuentran  distintos  objetivos  en  la  política  exterior  europea,  dependiendo del  tipo de  acción o  instrumento  seleccionado; por  ejemplo,  la política  comercial  apunta en general al fortalecimiento de  la  integración, mientras que  la cooperación al desarrollo  ayuda  a  forjar  una  identidad  en  el  exterior.  Pero  además  de  estos  objetivos  que  podríamos  identificar  como  comunitarios,  se  deben  tener  en  cuenta  los  intereses  nacionales  de  algunos  países miembros que influyen en la toma de decisiones en el seno de las instituciones europeas y  que si bien pareciera que persiguen un interés individual, éste pasa a ser general. En definitiva, es  la complejidad de la política exterior europea la que dificulta el análisis teórico de la misma, como  actor sui generis con un sistema de gobierno multinivel en el que convergen las políticas exteriores  de la UE y de sus países miembros.     Por  su parte,  la política exterior  chilena  también ha  tenido  grandes  cambios desde el gobierno  militar de Pinochet, adquiriendo una clara orientación hacia su  inserción comercial  internacional.  Son numerosos los estudios sobre las negociaciones de tratados comerciales con un claro enfoque  económico ya que apuntan a un análisis más comercial. Sin embargo, son muy pocos los estudios  sobre la política exterior chilena que analizan la apertura comercial como una estrategia política22.  En  concreto,  faltan  mayores  trabajos  académicos  sobre  las  dificultades  en  los  procesos  de  negociación,  las  oportunidades  que  se  abrieron  para  Chile  y  al  papel  de  los  actores  público‐                                                          21 Keukeleire S., y  J. MacNaughtan. 2008. The Foreign Policy of The European Union. New York: Palgrave‐ Macmillan: 13.  22 Durán, R. y M. Wilhelmy. 2003. Los principales rasgos de la política exterior chilena entre 1973 y el 2000.  Revista de Ciencia Política, 23 (2): 273‐286; Van Klaveren, A.1998. Inserción Internacional de Chile. En Chile  en  los Noventa,   eds C. Toloza y E. Lahera. Presidencia de  la República de Chile; Fuentes C., y C., Fuentes.  2006.  Las  Relaciones  Exteriores  del  Chile  Democrático.  En  Política  y  Modernización  Democrática,  eds  Alcántara M.  y  L. M. Ruíz. Barcelona:  Bellaterra: Walker,  I.  2006.  La  Política  Exterior  Chilena.  Revista  de  Estudios  Internacionales  (155): 9‐35.; Porras,  I.  La Estrategia  chilena de acuerdos  comerciales: un análisis  político. Revista de la CEPAL, Serie Comercio Internacional 36. Santiago de Chile: CEPAL.    18 privado. Para Gourevitch la estructura de gobierno podría ser tanto causa como consecuencia de  la  influencia del sistema internacional, por lo que es  importante entender la posición de Chile en  relación  a la economía global, pero también las relaciones entre el Estado y los grupos de interés  ya  que  “cualquier  política  adoptada  por  un  gobierno  debe  obtener  el  apoyo  al  menos  de  suficientes elementos sociales para apoyar el  líder en el poder”23.   En este sentido, se destaca  la  democracia  como  forma de gobierno porque  favorece  las  relaciones del Estado con  la  sociedad  para formar coaliciones de poder.    En este estudio de  la política exterior chilena se tendrán en cuenta tanto el enfoque de Putnam  como el de Gourevitch, ya que en ambos casos analizan  los actores domésticos para  identificar  cómo se toman las decisiones en política exterior, a quienes benefician, quienes las rechazan y qué  es lo que hace que esa política sea exitosa24. Definido por Helen Milner como “uno de los mejores  esfuerzos en teoría de cooperación internacional”25, el modelo de juego de dos niveles de Robert  Putnam  es  importante  para  entender  por  qué  la Unión  Europea  pudo  abrir  negociaciones  con  Chile y firmar un acuerdo muy avanzado de asociación.     Otros autores como Théodore Lowi también han resaltado la importancia de los lobbies y grupos  de interés en la formulación de la política exterior. Lowi clasifica los tipos de política internacional  de un país de acuerdo a su nivel de coherencia, siendo   el modelo elitista el que  refleja un alto  nivel  de  coherencia  entre  las  élites  políticas  y  económicas.  Para  Lowi  los  grupos  de  interés de  reagrupan para aumentar su poder26, un  fenómeno visible en el caso chileno donde se presenta                                                           23 Gourevitch, P. The second image reversed: 903. 24 Gourevitch, P. The second image reversed: 906‐907. 25 Milner, H. 1992. International Theories of Cooperation Among Nations: Strenghts and Weaknesses . World  Politics.  44:  446‐496.  Citado  en Matthiesen,  T.  1999.  ¿Cuál  es  la  teoría más  adecuada  para  explicar  las  relaciones  Colombia‐Estados  Unidos  entre  1986‐1994?  El  Debate  de  las  Teorías  de  Relaciones  Internacionales.  Colombia  Internacional:  45‐49.  Helen  Milner  es  una  autora  conocida  por  analizar  los  procesos de negociaciones comerciales bilaterales y multilaterales como la OMC. Milner adopta un enfoque  de dos niveles interno y externo como Putnam en sus trabajos pero con un análisis de rational choice en el  que  además  tiene  en  cuenta    los  niveles  de  información,  elecciones,  preferencias  así  como  la  herencia  histórica  de  los  actores. Milner,  H.  1997.  Interests,  Institutions  and  Information:  Domestic  Politics  and  International Relations, Princeton: Princenton University Press; y  Milner, H. 1998. Rationalizing Politics: the  emerging synthesis of  international, American and comparative politics.  International Organization 52  (4):  119‐146. Citado en M. Telò. 2010. Relations Internationales. Une perspective europeéenne. décima edición.  Bruxelles: Université de Bruxelle: 153‐154.  26 Lowi, T. 1964. American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory. World Politics, 16: ‐677‐   19 una coalición social dominante.     En  la mayoría  de  los  estudios  académicos,  los  casos  de  análisis  han  sido  países  occidentales  o  desarrollados, ya que el régimen político democrático estaba muy consolidado y la política exterior  se veía influida por diversos actores sociales que participaban activamente en el debate político27.   En este caso de estudio, resulta  importante analizar  los  logros alcanzados por  la política exterior  chilena en sus relaciones con la Unión Europea y viceversa, mediante el enfoque de las dos esferas  de  influencia,  la doméstica y  la  internacional ya que se muestra el caso chileno como un modelo  particular en la región.      5. Presentación de los capítulos    1. La Unión Europea como un actor internacional  En este capítulo, se realiza un repaso histórico del proceso de integración europea hasta nuestros  días en base a  las  teorías  transaccionalista de Karl Deutsch y neo‐funcionalistas de Ernest Haas.  Además de estudiar el contexto histórico, también se hace un breve resumen de las instituciones  que conforman la Unión Europea (UE) y su papel en la formulación e implementación de la política  exterior  europea.  En  este  sentido,  se  analiza  la  distribución  de  competencias  entre  las  instituciones  europeas  teniendo  en  cuenta  que  la  política  exterior  europea  está  divida  principalmente en tres áreas diferentes: 1) la política comercial común; 2) la ayuda humanitaria y  la  cooperación  al  desarrollo  y  3)  la  política  exterior  europea  de  seguridad  y  cooperación,  que  incluye el área diplomática y la política de defensa.                                                                                                                                                                              715; y . Lowi, T. 1967.  Making Democracy Safe for the World. En Democratic Sources of Foreign Policy, eds J.  N. Rosenau, 295‐331 New York: Free Press. Citado en M. Telò. Relations Internationales: 154.  27  Carl  Friedrich  señala  que  la  política  exterior  depende  de  3  niveles  institucionales  (1)  diplomacia  y  gobierno; 2) partidos políticos y  lobbies organizados; 3) opinión pública. Friedrich, C.   1966.  International  Politics and Foreign Policy in Developed Western Systems. En Approaches to Comparative and International  Politics. eds R. Farrell.  Evanston: NUP : 97‐119.      20 En base a la teoría de la interdependencia de Robert Keohane y Joseph Nye (1977), la Comunidad  Económica  Europea  (CEE)  se  fortaleció  en  el momento  en  el  que  los  Estados  reconocieron  la  necesidad  de  cooperar  para  tener  más  beneficios  políticos  y  económicos  en  la  esfera  internacional. La CEE afianzó sus relaciones con terceros países y creó  la Política de Cooperación  Europea para  coordinar  la política  exterior de  los países miembros. Desde entonces,  la política  exterior se ha ido consolidando, especialmente desde el fin de la Guerra Fría, momento en el que  el panorama geopolítico de Europa  cambia. En 1993,  la nueva arquitectura de pilares  le dio un  nuevo nombre, el de Unión Europea (UE), como símbolo de integración económica y política, pero  también  como un modelo de  gobierno  sui generis,  ya que no  es un  Estado pero  tampoco una  Organización Internacional28. Desde entonces, la UE ha intentado proyectar al exterior los valores  europeos,  promoviendo  el modelo  europeo  de  integración.  En  este  sentido,  en  sus  relaciones  exteriores otorga preferencia a los grupos regionales afines, y diferencia a sus socios económicos y  políticos  según  las  relaciones  histórico‐culturales  y  los  intereses  nacionales  de  cada  Estado  miembro.     Aunque la UE es conocida como un bloque comercial importante desde finales de los años 70, el  camino de  la CEE29  como actor  internacional ha  sido más  lento. Primero  se  consolidó  como un  gigante económico, después como el primer donante de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)  ‐ si se  incluye  la  AOD  de  sus  Estados miembros  ‐,  pero  todavía  no  se  ha  afianzado  como  un  actor  proactivo en el sistema internacional con el nivel de prestigio y reconocimiento que tiene Estados  Unidos.     Un elemento central que será debatido en este capítulo por su  impacto en  la firma de acuerdos  internacionales  es  el  sistema multinivel  de  gobierno  (entre  las  instituciones  comunitarias  y  los  estados miembros) en el proceso de  la  toma de decisiones. Por  la complejidad de su estructura                                                           28 De acuerdo a William y Hellen Wallace la UE supone un desafío conceptual ya que de acuerdo a su estatus  es más que una organización  intergubernamental pero menos que un Estado  europeo. Wallace, W.  y H.  Wallace 1983. eds., Policy Making in the European Community. New York: John Wiley, citado en Hill, C., y M.  Smith. 2005. International Relations and the European Union. Oxford: Oxford University Press: 4.  29 Para efectos prácticos de este tesis, usaremos el termino de Unión Europea (UE) para hacer referencia a la  Comunidad Económica Europea (CEE) nombre usado desde el Tratado de Roma en 1957 hasta el Tratado de  Maastricht en 1992, y a la Comunidad Europea (CE) nombre usado desde el Tratado de Maastricht en 1992  para políticas del primer pilar hasta el Tratado de  Lisboa  (2010),  cuando  se unificaron  los  tres pilares  (el  proceso histórico se explica en el primer capítulo).   21 institucional y por  las diferencias en el reparto de competencias,  la política exterior de  la UE no  está  lo  suficientemente  cohesionada  ni  coordinada  entre  los  países  miembros.  Su  poder  y  capacidad de actuación han sido cuestionados, pero a pesar de las limitaciones internas y de una  proyección externa de “soft‐power”30, la UE es un actor político y económico de peso en el sistema  internacional. Para entender  la  transformación de  la CEE como mercado común a una UE como  actor  internacional, es necesario analizar  los cambios en el sistema  internacional y sobre todo el  proceso  de  integración  de  la  UE  como  un  factor  determinante  en  la  formación  de  su  política  exterior.    2. Las Relaciones Exteriores de la Unión Europea: orientaciones y prioridades    En este capítulo se analiza  la política exterior europea en  todas sus vertientes, partiendo por el  mismo proceso de  integración y  la necesidad de armonizar  los  instrumentos comerciales con  los  países terceros. En base a la teoría de integración de Bela Balassa, se explica la evolución de la CEE  hasta  llegar a un Mercado Común y su proyección exterior. A finales de  los años 70,  la entonces  CEE  era  reconocida  como  un  bloque  comercial  con  una  política  comercial  común,  gracias  a  la  transferencia  de  competencias  de  los  Estados  miembros  a  las  instituciones  comunitarias.  Igualmente,  la  cooperación  al  desarrollo  se  convirtió  en  un  instrumento  complementario  a  las  relaciones  comerciales,  en  el  que  se  incluían  cláusulas  sociales  y  políticas  para  fomentar  el  desarrollo en países  terceros. Esta cooperación de  la UE era complementaria a  las de  los países  miembros, por lo que en conjunto Europa se posicionaba como el mayor donante de ayuda oficial  al desarrollo, un gran atractivo en sus relaciones exteriores.    Entre  los  instrumentos  de  la  política  exterior  europea,  la  política  comercial  común  es  de  competencia  exclusiva para  las  instituciones  comunitarias, por  lo que  la  toma de decisiones  se  hace de forma consensuada, otorgándole un poder de negociación  importante frente al resto de  los actores del sistema económico internacional.                                                            30  Para  Joseph Nye  “soft power  es  la habilidad para  conseguir  el  resultado  que  se quiere  a  través de  la  atracción más que la coerción o la retribución económica. Surge del atractivo por la cultura, política e ideales  de un país. Cuando nuestras políticas que  son  consideradas  como  legítimas a ojos de otros, nuestro  soft  power  se  potencia”. Nye.  J.  2004.  Soft  Power:  the means  to  success  in world  politics. New  York:  Public  Affairs: 10 prefacio.   22   La UE es además un mercado de más de 500 millones de personas, por lo que el acceso al mismo  es sin duda un objetivo prioritario para  los países terceros que buscan mejorar y profundizar sus  relaciones con este gigante comercial. Aunque hay una visible prioridad europea por concentrarse  en su propio proceso de integración y por tanto en el comercio intracomunitario, la UE es un gran  socio  comercial para muchos países. De hecho, desde  la década de  los 90,  la política  comercial  parece haberse convertido en el  instrumento más  importante de  la política exterior europea,  lo  que explicaría el  auge de  los Acuerdos de  cuarta  generación  con  algunos países  y  regiones del  mundo. Estos se diferencian de los tradicionales Acuerdos de cooperación económica y de ayuda  al desarrollo (tercera generación) porque por primera vez contemplan una liberalización recíproca  del  comercio,  incluyendo  además  aspectos  como  las  inversiones  y  la propiedad  intelectual.  Las  negociaciones para acceder al mercado europeo se hacen de manera bilateral o multilateral y  la  UE  otorga  preferencias  comerciales  unilateralmente  a  los  Países  en Vías  de Desarrollo  (PVD)  y  Países Menos  Adelantados  (PMA).  Para  los  países  en  desarrollo,  estos  acuerdos  permiten  un  mayor acceso al mercado europeo y  les asegura una transferencia  importante de  inversión y de  ayuda económica en el país, por lo que los beneficios son enormes.     En  este  capítulo,  se  explican  las  prioridades  y  orientaciones  de  la  política  exterior  europea  en  temas  económicos  y  políticos  con  el  resto  del  mundo,  concretamente  a  nivel  bi‐regional.  Igualmente, se explican las estrategias implementadas con la política comercial como instrumento  de la política exterior europea, ya que es un instrumento económico con marcados fines políticos.  Las prioridades en sus relaciones exteriores quedarán por tanto marcadas por un claro interés en  los procesos de ampliación y buenas relaciones vecinales. Para  la UE, el  interés por Chile parece  responder  a  una  estrategia  comercial  y  geopolítica  hacia  nuevas  regiones  emergentes,  en  este  caso  la  latinoamericana. Una estrategia que  forma parte de un proceso europeo de  integración  económica en consolidación y una integración política en formación.    Del  lado  chileno,  negociar  un  Acuerdo Mixto  de  cuarta  generación  suponía  además  beneficios  políticos,  porque  le  ayudaba  en  su  inserción  económica  y  política  internacional,  lo  que  en  definitiva supondría un reconocimiento a su proceso de democratización y de apertura comercial.      23   3. La Política Exterior de Chile y sus relaciones comerciales     La UE ha sido tradicionalmente el socio comercial más importante de Chile, sin embargo desde el  momento de su apertura comercial en la década de los años 90, su participación en el intercambio  comercial se ha reducido progresivamente por lo que ha ido perdiendo su posición predominante.  En este  capítulo,  se pretende analizar  la estrategia  comercial  chilena  como parte de  su política  exterior y la influencia que este proceso ha tenido en la definición de la nueva estrategia europea  hacia Chile.    La política exterior chilena ha tenido un proceso de cambio que ha  influido de manera visible en  sus relaciones con Europa. El aislamiento político de la dictadura de Pinochet llevó a su gobierno a  adoptar  instrumentos  comerciales  para  abrirse  al  mundo.  Los  programas  de  liberalización  económica  implementados  en  Chile  desde  1975  consiguieron  la  estabilidad  económica  del  pequeño país andino, y además lo convirtieron en el país con la política comercial más abierta de  todo el continente latinoamericano.     Chile empezó sus reformas neoliberales y privatizó los sectores económicos antes que ningún otro  país,  pero  el  comercio  se  convirtió  en  el mayor  factor  de  crecimiento.  Los  nuevos  gobiernos  democráticos  impulsaron  el  comercio,  pero  con  una  mayor  tendencia  a  la  regulación  de  los  mercados. Chile adoptó nuevas leyes de acuerdo con  las necesidades del comercio  internacional,  como por ejemplo la protección de las inversiones extranjeras.     Los sucesivos gobiernos chilenos después del final de la dictadura adoptaron una política exterior  marcada por la primacía de una estrategia comercial en sus relaciones exteriores, un proceso muy  parecido al europeo, aunque por distintos motivos. Además de  la apertura de negociaciones con  varios países y grupos regionales, Chile ha tenido una política comercial proactiva, con una mayor  innovación y tecnología, que permitió la diversificación de las exportaciones. Gracias a un contexto  macroeconómico estable y un sistema jurídico moderno, Chile se convirtió en un país receptor de  inversión extranjera directa,  lo que  ayudó  a mejorar  los  sectores productivos  y diversificar  aún  más las exportaciones. Chile cuenta en la actualidad con nuevos productos más competitivos en el    24 mercado,  como  el  salmón  o  el  vino,  aunque  sigue  sujeto  a  la  exportación  del  cobre,  el  cual  representa la mitad de las exportaciones totales.    Además de las exportaciones, Chile también diversificó el destino de las mismas como parte de la  estrategia  comercial  de mediados  de  los  años  noventa.  El  éxito  del modelo  chileno  hizo  que  mejoraran sus relaciones con Estados Unidos, Europa e incluso con sus vecinos en América Latina.  En los últimos años, Chile ha destinado sus exportaciones hacia cuatro áreas geográficas: América  del Norte, Europa, Asia y América Latina. Cada una de ellas ha sufrido cambios en el volumen del  comercio y en la composición de las exportaciones/importaciones. En ese sentido, se observa que  este proceso de inserción internacional de Chile lo convirtió en un mercado atractivo para diversos  países.    4. Relaciones UE‐CHILE: condiciones favorables para la Asociación    En  este  capítulo,  se  pretende  responder  a  los  interrogantes  sobre  por  qué  se  abren  las  negociaciones entre la UE y Chile, cuáles eran los intereses de ambas partes y cómo se tomaron las  decisiones de acuerdo a los procesos (sucesión de acciones y contexto) que se estaban viviendo a  nivel doméstico, regional y global.    Las  relaciones  de  la UE  y  Chile  se  remontan  a  los  años  ochenta,  cuando  este  país  andino  era  receptor  de  ayuda  humanitaria  y  de  cooperación  al  desarrollo,  y  beneficiario  del  Sistema  Generalizado de Preferencias (SGP)31. Pero en 1996, Chile era un país con una democracia en vías  de consolidación y con el régimen comercial más abierto de toda América Latina. Las relaciones se  profundizaron ese mismo año al firmar un Acuerdo Marco de Cooperación con el objetivo de llegar  a una plena Asociación Económica y Política entre la UE y Chile. La década de los 90 se caracterizó  por un doble proceso de  fuerte  regionalismo  entre países del  continente  americano  y por una  globalización que afectaba al comercio internacional y a los flujos de capital y servicios.                                                              31 El Sistema Generalizado de Preferencias son programas de los países desarrollados que otorgan aranceles  preferenciales a las importaciones de los países en desarrollo, es decir ventajas comerciales con reducciones  significativas de  los aranceles en productos considerados  sensibles como  son  los agrícolas. Glosario de  la  OMC http://www.wto.org/english/thewto_e/glossary_e/glossary_e.htm   25 En este contexto, la UE tuvo en principio un mayor interés por MERCOSUR,‐ socio prioritario de la  UE y modelo de  integración a seguir‐, y México, otra de  las grandes economías  latinoamericanas  que además entró a  formar parte del Tratado de Libre Comercio de América del Norte  (TLCAN,  más conocido por sus siglas en inglés NAFTA).    La profundización de las relaciones de la UE con Chile fue un proceso natural desde su transición a  la democracia en el país andino, pero la iniciativa de firmar un acuerdo comercial se enmarcó en la  misma estrategia regional de acercamiento con MERCOSUR. Además, el avance en  las relaciones  se  explica  a  partir  de  las  características  del modelo  económico  chileno,  en  el  que  se  pueden  identificar  algunos  factores  económicos  y  políticos  específicos  que  contribuyeron  a  la  diferenciación en las relaciones y al éxito de las negociaciones conjuntas.     Chile no era un país prioritario en la política exterior europea, pero ha sido un mercado cada vez  más  importante para algunos países europeos, especialmente para España, tanto en el comercio  de bienes como en  inversiones extranjeras directas. Para Chile,  la UE ha sido, y sigue siendo, su  socio principal;  sin  embargo,  su  importancia ha decrecido en  los últimos diez  años debido  a  la  apertura comercial chilena hacia otros mercados. La inserción económica de Chile ha supuesto una  competencia de la UE con otros socios comerciales, en concreto con Estados Unidos, con quien se  encontraba negociando un Acuerdo de Libre Comercio en esa misma época.    La UE buscaba consolidar mercados y también aliados políticos en un contexto post Guerra Fría,  marcado por una creciente globalización, y América Latina en general era una zona de interés. Con  el Tratado de  la UE, ésta se dotó de una mayor capacidad para ser un actor  internacional, y  los  acuerdos  comerciales  y  la  cooperación  al  desarrollo  eran  sus  instrumentos  más  atractivos.  Además, acompañó estos acuerdos con el diálogo político como una estrategia para posicionarse  como un actor con un  fuerte compromiso en  los valores de  libertad y democracia, ejerciendo el  multilateralismo, y el respeto por el derecho internacional.    En ese sentido, este estudio de caso puede arrojar explicaciones sobre los objetivos que mueven la  política europea, ya que  los beneficios económicos no parecen ser una  respuesta suficiente que  explique la firma del Acuerdo con Chile. Este Acuerdo de Asociación puede ser un sello de garantía    26 para la democracia y la economía chilena, pero también es un ejemplo de la posición de la UE en  América  Latina, de  su  compromiso  con  la  región y de  la posibilidad que  se puede abrir a otros  países  vecinos que  sigan el modelo  chileno: un  spillover  regional  con un  claro enfoque hacia el  MERCOSUR con el que se habían estancado las negociaciones con Europa en 1999.    Si en los capítulos anteriores se explican los procesos de cambios internos que se estaban viviendo  en Europa y en Chile, es en este capítulo donde se analizan  los  factores  internos y externos que  han llevado a la apertura de las negociaciones y también los objetivos que perseguía cada una de  las partes en el Acuerdo.    5. El Acuerdo de Asociación: Alcance y Disposiciones    En este capítulo se analiza el proceso de negociación y el papel de algunos actores involucrados en  las negociaciones, aunque se centra principalmente en los contenidos del mismo.    El Acuerdo de Asociación UE‐Chile va más allá de la clásica definición de área de Libre Comercio, ya  que  incorpora  la  cooperación  y  el  diálogo  político,  lo  que  es  conocido  comúnmente  como  un  Acuerdo Mixto. Se analizan los tres componentes del Acuerdo, aunque con un énfasis especial en  los aspectos económicos porque son  los que quedaron mejor definidos a nivel de compromisos  vinculantes entre las partes.    Los objetivos mutuos recogidos en el Acuerdo serían  los de: 1) fortalecer relaciones políticas que  desarrollen una mayor confianza recíproca y valores comunes; 2) fomentar un entorno económico  de  desarrollo  sostenido  que  garantice  una  estabilidad  social  con  un  reparto  equitativo  de  las  ganancias del libre comercio. En ambos casos, los objetivos son muy ambiciosos, lo que hace difícil  analizar si se han cumplido o no. Además, los acuerdos no implican beneficios iguales para todos  los países socios. Las ventajas económicas vienen definidas por distintos  factores, desde el nivel  económico  inicial de cada país, hasta  las políticas económicas que adopten para asegurar  la  libre  competencia, la eficiencia y productividad del sector empresarial y la estabilidad macroeconómica.  En el caso de Chile, al ser un país en desarrollo, ha seguido un camino de reformas institucionales y  normativas necesarias para aprovechar los beneficios del Acuerdo de Asociación, pero todavía es    27 prematuro  evaluar  el  impacto  de  este  Acuerdo  porque  no  se  ha  concluido  el  proceso  de  desgravación arancelaria en los productos que son más sensibles para la UE.    Esta sección analiza la evolución de las relaciones económicas, diferenciando sectores productivos  como el agropecuario y las manufacturas, los servicios y las inversiones. Desde la entrada en vigor  del Acuerdo,  se puede  apreciar un  crecimiento  en  las  exportaciones  chilenas hacia  el mercado  europeo, y en las importaciones de productos europeos. Sin embargo, tras un período de apogeo,  el volumen del  intercambio comercial se normalizó a partir del tercer año, perdiendo dinamismo  frente a otras regiones.    El  objetivo  de  este  capítulo  es  el  de  estudiar  los  contenidos  del  Acuerdo,  ya  que  reflejan  los  intereses de las partes y los beneficios que pretenden alcanzar.     6. Una relación en consolidación en un contexto adverso    En este capítulo, se pretende cerrar el análisis comercial del capítulo previo, explicando cuáles son  los avances que se han presenciado en el AA desde su puesta en vigor en el año 2003 y cuáles son  las barreras que persisten en el comercio, con el fin de dar mayores explicaciones empíricas a los  intereses económicos de cada uno de los socios en el Acuerdo.    Para  los países europeos su  interés ha sido el de armonizar  las  leyes nacionales y  las  reglas del  comercio que regulan  la competencia entre distintos países, ya que  las barreras arancelarias casi  han  desaparecido.  Estas  reglas  (por  su  ausencia  o  exceso)  aparecen  como  las  barreras  al  libre  comercio y a  la inversión extranjera de hoy en día32. En el caso de la UE, las barreras al comercio  pueden presentarse en forma de regulaciones y estándares técnicos, y la protección a la seguridad  y salud del consumidor. Por el lado chileno, persisten obstáculos de carácter más estructural que  normativo, esto debido a su política comercial con un modelo casi mono‐exportador, y a la falta de  mayores políticas sociales. Para minimizar el impacto de estos obstáculos,  la UE co‐financia junto                                                           32  Trebilcok,  M.,  y  R.  Howse.  2005.  The  Regulation  of  International  Trade.  Tercera  edición.  London:  Routledge: 591.    28 con el gobierno chileno proyectos de desarrollo que permitan distribuir mejor  los beneficios del  libre comercio entre sus ciudadanos.     A pesar de no  tener como objetivo analizar el  impacto del Acuerdo de Asociación,  se hace una  valoración positiva del mismo en cuanto cumple con  los objetivos que perseguían ambas partes,  tanto a nivel  comercial desde el estudio de  la EPI,  como  a nivel de  la  cooperación  y el diálogo  político desde el estudio de las relaciones internacionales.     Entre  las  similitudes  que  se  presentan  en  la  política  exterior  de  ambos  socios,  es  importante  destacar el predominio de  los  intereses  comerciales en  la década de  los años 90 y  la  creciente  apertura  comercial  a  otros  socios  que  resultaban más  atractivos  (como  Europa  del  Este  o  el  Sudeste Asiático), lo hace difícil analizar el impacto del AA de manera aislada frente al resto de los  Acuerdos que también se firmaron en esa época. Además, también se han presentado obstáculos  internos,  en  algunos  casos  estructurales  (como  la  falta  de  competitividad  en  Europa  o  la  desigualdad  socioeconómica  en  Chile)  y  en  otros  casos  coyunturales  (como  la  crisis  económica  desde  el  año  2008)  que  han  influido  en  la  evolución  de  las  relaciones  comerciales  haciendo  imposible cumplir con todas las expectativas del AA.    A  nivel  regional,  el  Acuerdo  ha  sido  el más  avanzado  en  América  Latina  por  su  diversidad  de  contenidos económicos y políticos, pero encontró  serias dificultades para conseguir un  spillover  regional a corto plazo. En este  sentido, es  importante analizar  si ha  sido  finalmente un modelo  exitoso para ambos socios, y un modelo a seguir por los países latinoamericanos.        29   CAPÍTULO 1. LA UNIÓN EUROPEA COMO ACTOR INTERNACIONAL    Aunque  la UE es más conocida como un bloque comercial, se ha  ido transformando en un actor  internacional  con  una  política  exterior  con  características  propias.  Primero  logró  consolidarse  como  un  gigante  económico,  después  como  el  primer  donante  de  Ayuda Oficial  al  Desarrollo  (AOD) ‐ si se incluye la AOD de sus Estados miembros ‐, pero todavía no se ha afianzado como un  actor proactivo en el sistema internacional con el nivel de prestigio y reconocimiento que quisiera.    Para entender  la  transformación de  la Comunidad Económica Europea  como mercado  común a  una UE como actor  internacional, es necesario analizar  los cambios en el sistema  internacional y  sobre todo el proceso de integración de la UE como un factor determinante en la formación de su  política exterior.     Un elemento central que será debatido en este capítulo por su  impacto en  la firma de acuerdos  internacionales  es  el  sistema multinivel  de  gobierno  (entre  las  instituciones  comunitarias  y  los  estados miembros) en el proceso de la toma de decisiones. A partir de una arquitectura única, la  UE ha adoptado un modelo de política exterior que intenta equilibrar los intereses divergentes de  los países miembros con las acciones de las instituciones europeas.    1.1.‐ Integración europea: un proyecto en construcción    La Comunidad Económica Europea (CEE) nació en 1957 en un contexto de posguerra mundial en el  que  imperaban nuevos principios de  cooperación, multilateralismo  y  liberalismo  económico.  La  necesidad  de  contar  con  una  pax  europea motivó  a  los  países más  afectados  por  la  guerra  a  construir un modelo institucional que comprometiera políticamente a los gobiernos europeos a la  reconstrucción y estabilidad del Viejo Continente. Como bloque de integración regional, la CEE no  sólo se dotó de objetivos e instrumentos económicos, sino también de principios políticos como la  consolidación de  la democracia y  la cooperación entre  los miembros. En el Tratado de Roma se    30 estableció que la CEE sería un organismo con competencias supranacionales33 cuyo objetivo sería  crear un mercado común, con la proyección de llegar algún día a una unión económica, y a partir  de esta, a una unión política.     La  visión  de  Jean  Monnet,  fundador  de  la  CEE,  estuvo  influenciada  por  el  pensamiento  federalista34, arraigado entre algunos políticos e  intelectuales europeos de principios del siglo XX,  como el italiano Altiero Spinelli. Esta idea de crear una federación de países que se fortaleció más  tarde  con  las  teorías  funcionalistas  de  Claude  Saint‐Simon  y  de David Mitrany,  y  con  la  teoría  transaccionalista de Karl Deutsch35. Pero la CEE se fundó sobre todo en la teoría neofuncionalista  de Ernst Haas, a partir de  la cual se concibió como un proceso de  integración económica único,  con  una  base  social  en  la  que  se  comparten  símbolos,  identidades,  hábitos  de  cooperación,  memorias, valores y normas36; es decir, se trata de un organismo regional que va más allá de los  intereses económicos para converger en intereses políticos y sociales que, con el tiempo, dejan de  ser nacionales para derivar en regionales.                                                               33 El concepto de supranacionalismo, en la teoría de la integración, implica la creación de instituciones que  tienen una autoridad  independiente a  la hora de  tomar decisiones  y, por  tanto,  la habilidad de  imponer  ciertas  decisiones  y  reglas  sobre  los  Estados miembros.  Christiansen,  T.  2005.  European  Integration  and  Regional Cooperation. En The Globalization of World Politics, tercera edición, eds. Baylis, J. y S. Smith 579‐58  Oxford: Oxford University Press.  34  En  1946,  diversos movimientos  europeos  se  agruparon  en  la Unión  Europea de  Federalistas  (UEF).  La  organización postergaba las ideologías nacionales o partidarias en favor de una doctrina supranacional para  adoptar  un  proyecto  de  Estados Generales  de  Europa.  Sin  embargo,  una  corriente  alternativa,  la  de  los  unionistas,  liderada  por  el  Reino Unido,  abogaba  por  la  unión  de  países  europeos  en  una  estructura  de  cooperación internacional que mantuviese la soberanía nacional. El resultado fue la Comunidad Europea del  Carbón  y  del  Acero  (CECA)  y  la  CEE,  un modelo  que  reunía  aspectos  del  federalismo  y  del  unionismo.  Sidjanski, D.  1998  El  futuro  federalista  de  Europa. De  los  orígenes  de  la  Comunidad  Europea  a  la Unión  Europea. España: Ariel: 10‐11.  35 Kart Deutsch es el principal académico de la escuela transaccionalista o de comunicación, que aborda las  condiciones  necesarias  para  que  la  integración  política  se  funde  en  aspectos  socio‐psicológicos  para  la  conformación de una comunidad. Este es un proceso de aprendizaje en el que, luego de varias generaciones,  emergerá la identificación de símbolos, identidades, valores y normas. Por su parte, la escuela funcionalista  de  David Mitrany  se  enfocó  en  la  relevancia  de  las  instituciones  internacionales  que  sustituirían  a  los  Estados‐nación, que debían ser técnicas y estructurarse según principios funcionales, y no políticos. Cram, L.  2001. Integration Theory. En Richardson, J. European Union: Power and Policy Making: 56.  36La  escuela  neofuncionalista  de  Ernest  Haas  rescata  aspectos  de  las  tres  corrientes  mencionadas  anteriormente. Los lazos con el federalismo radican en el concepto de instituciones supranacionales (a nivel  europeo), y con el transaccionalismo, en una conciencia europea como base social.     31   1.1.1.‐ La historia de la construcción europea: un proceso en continua evaluación y profundización    En  estos  cincuenta  años  de  integración,  la  cooperación  y  la  convergencia  de  intereses  han  favorecido la creación de políticas comunes que derivaron en un mercado único y, finalmente, en  la unión económica.     El  éxito  de  la  integración  económica  ha  sido  internacionalmente  reconocido,  pues  la UE  es  el  bloque comercial más consolidado en el mundo. Desde su  fundación,  las metas económicas han  sido  su motor,  aunque  con  el  tiempo  se  sumaron    políticas  sociales  y  culturales.  Los  líderes  nacionales han tomado decisiones racionales (top‐down) para transferir competencias políticas a  instituciones  comunitarias,  con  el  convencimiento  de  que  un  mayor  poder  supranacional  aseguraba el compromiso y la cooperación de todos los Estados miembros37.    Si bien es cierto que la cooperación ha sido la tónica de las relaciones regionales, el camino de la  integración no ha estado exento de obstáculos. La diversidad de opiniones políticas en  torno al  papel y  las competencias de  la UE en el mundo ha sido una de  las mayores  trabas a  la  idea de  supranacionalidad de las instituciones europeas, principalmente entre los países que se aferraban  a sus intereses nacionales y los que buscaban fortalecer más la unidad de Europa.    Siempre ha habido una clara división entre los nacionalistas, que defienden el papel del Estado y  se resisten a crear una Europa política, y los federalistas, que creen necesario fortalecer la labor de  la UE en un escenario internacional cada día más interdependiente38.     Esta divergencia, que ha estado presente a  lo  largo de todo el proceso de construcción europeo,  ha  ganado  notoriedad  en  los  ámbitos  sensibles  de  la  política  exterior,  como  la  diplomacia,  la                                                           37 Moravcsik, A. 1998. The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht.  UCL Press‐Ithaca‐NY: Cornell University Press.:18.  38  Sobre  el  debate  entre  los  teóricos  del  proceso  de  integración,  ver  Rosamond,  B.  2000.  Theories  on  European  Integration, Basingstoke. Macmillan and New York: St. Martin’s Press; y también Wiener A., y T.  Díez. 2004. European Integration Theory. Oxford: Oxford University Press.    32 defensa y la seguridad, puesto que la teoría realista y neorrealista de las relaciones internacionales  los consideran tradicionalmente como high politics39.     Las relaciones exteriores han formado parte del proceso de construcción de la UE, en especial en  los  aspectos  comerciales,  pero  también  en  la  proyección  exterior  de  los  valores  e  intereses  europeos,  como  la  consolidación  de  la  democracia,  la  defensa  de  los  derechos  humanos  y  la  protección  del  medioambiente.  Es  esta  proyección  de  la  política  exterior  europea  la  que  ha  suscitado un mayor número de debates en  los últimos 15 años y la que está siendo analizada en  mayor profundidad por la disciplina de las relaciones internacionales40.     El Estado ha sido el actor por excelencia de  las  relaciones  internacionales. Desde  las  teorías del  realismo al idealismo, e inclusive en las teorías de la interdependencia, los analistas han otorgado  al Estado un papel protagónico entre  los actores del sistema  internacional. Por  la naturaleza sui  generis que  se  configura entre un  Estado  y una organización  internacional,  la UE ha planteado  serias  interrogantes  sobre  su  función y capacidad de actuación en  la escena  internacional. Para  muchos analistas  internacionales es compleja  la  forma en  la que  la UE se relaciona con terceros  países. Además, se desconoce el modo en que regula sus compromisos  internacionales y en que  proyecta una imagen de unidad hacia el exterior.                                                            39 La alta política (high politics) era más sensible a ceder soberanía a  los realistas; mientras que en  la baja  política (low politics), como es el caso de la economía, sería más fácil llegar a la cooperación. Ver Barbé, E.  1989.  El  Estudio  de  las  Relaciones  Internacionales:  ¿Crisis  o  consolidación  de  una  disciplina?  Revista  de  Estudios Políticos (75): 176; Rosenau, J.S. 1969. International Politics and Foreign Policy. New York: The Free  Press; Rosenau,  J.S., y E.O, Czempiel. 1992. Governance without government: Order and Change  in world  Politics. Cambridge: Cambridge University Press.: 238; más recientemente, la discusión de Stefano Bartolini  en  2005  sobre  la  necesidad  de  remover  las  barreras  nacionales  para  formar  un  “Estado  europeo”:  Restructuring Europe: Centre formation, system building and political structuring. Between the Nation‐State  and  European  Union.  Oxford:  Oxford  University  Press;  Moravcsik,  A.  2005.  Europe  without  illusions,  Prospect,  114;  y Morgan, G.  2005.  The  Idea  of  a  European  Superstate:  Public  Justification  and  European  Integration. Princeton: Princeton University Press.   40  Entre  los  académicos  pioneros  de  las  relaciones  exteriores  de  la UE  se  encuentran Wallace, W.  y  H.  Wallace  1983.  eds.,  Policy Making  in  the  European  Community. New  York:  John Wiley;  Smith, M.  1984.  Western Europe and the United States. The Uncertain Alliance. London: George Allen y Unwin; Ginsberg, R.  1989.  Foreign  Policy  Actions  of  the  European  Community:  The  Politics  of  Scale.  Londres:  Adamantine;  Nuthall,  S.  1992.  European  Political  Cooperation.  Oxford:  Clarendon  Press;  Lequesne,  C.  Paris‐Bruxelles:  Comment se fait  la politique européenne de  la France. París: FNSC; y Bretherton, C., y J. Vogler. 1999. The  European Union as a Global Actor. London: Routledge.      33 El objetivo original de la CEE era crear un mercado común, pero también una comunidad política  regional. Pese  a que  sus metas de  integración eran  claramente  regionales,  también  incluía una  proyección  exterior  propia  de  un  bloque  comercial.  A medida  que  se  consolidaba  el mercado  interior y se avanzaba en la cooperación política, algunos Estados miembros consideraron que era  el momento de fortalecer la comunidad política mediante el protagonismo en el exterior.     En  este  sentido,  la  UE  ha  desarrollado  a  lo  largo  de  sus  50  años  una  política  exterior  activa.  Primero,  estableciendo  acuerdos  comerciales  y  normas  de  acceso  a  su  mercado,  y  segundo,  firmando  acuerdos  internacionales  de  cooperación  y  ayuda  al  desarrollo  con  terceros  países.  Tradicionalmente,  los estudios y análisis de política exterior  identifican al Estado‐nación como el  principal actor del sistema  internacional  (teorías  realistas y neorrealistas), por  lo que  la CEE  fue  analizada  bajo  la  óptica  de  las  teorías  de  cooperación  intergubernamental41  de  la  integración  −propias  de  los  organismos  internacionales−  y  de  teorías  de  integración  regional,  que  caben  dentro de la economía política internacional.     De  acuerdo a Duchêne,  La política exterior europea  se desarrolló desde  los  años 70  como una  potencia civil es decir un poder reconocido sin capacidad militar,  lo que  le permitía ser aceptado  de  manera  positiva  porque  no  representaba  una  amenaza  y  podía  intervenir  de  manera  constructiva42. Algunos autores como Sjöstedt sostenían en 1977 que  la Comunidad Europea de  entonces sólo había articulado intereses muy débiles y generales como el mantenimiento de la paz  o el deseo de hablar con una sola voz, pero no se habían propuesto objetivos específicos en su  política exterior43.                                                             41  De  acuerdo  a  Thomas  Cristiansen,  el  concepto  de  intergubernamentalismo  apunta  a  que  los  Estados  mantienen el control en  la  toma de decisiones y que  las  instituciones  simplemente  facilitan este proceso  entre los Estados miembros. Christiansen, T. 2005. European Integration and Regional Cooperation. En The  Globalization of World Politics, tercera edición, eds. J. Baylis y S. Smith Oxford: Oxford University Press: 580.  42 Duchêne, F. 1973. The European Community and the Uncertainties of Interdependence. En A Nation Writ  Large ? Foreign‐Policy Problems before the European Community, Max Kohnstamm and Wolfgang Hager eds.  London: Macmillan. Citado en Keukeleire S., y J. MacNaughtan. 2008. The Foreign Policy of The European  Union. New York: Palgrave‐Macmillan: 11.  43 Smith, K.E. 2008. European Union Foreign Policy in a Changing World. Cabridge: Polity Press: 4.      34 En definitiva, hasta finales de la década de los 80, la CEE era vista como un bloque comercial y no  como  un  actor  internacional.  Sin  embargo,  con  el  tiempo  adquirió  mayor  presencia  en  este  ámbito, en  la medida  en que  amplió  su política  exterior  a  casi  todos  los  ámbitos de  la  agenda  internacional.     En  1983,  William  Wallace  se  refirió  a  la  UE  no  como  un  Estado  ni  como  un  organismo  internacional, ni  tampoco  como un  actor  trasnacional,  sino que –al  igual que en  la  actualidad−  como un actor per se en el sistema político  internacional. La especificidad de  la UE, que “es más  que un organismo internacional y menos que un Estado”, ha constituido una política exterior que  es  un  híbrido  entre  la  cooperación  intergubernamental  (formación  de  una  alianza  de  interés,  según  la  teoría  realista)  y  una  política  supranacional  (una  institucional  por  encima  del  Estado‐ nación, según la teoría neo‐funcionalista)44.    La política exterior de  la UE es un  reflejo de  las  identidades y valores nacionales y europeos de  acuerdo al enfoque constructivista. Se tiene en cuenta el apoyo de  los ciudadanos europeos a  la  actuación externa de la UE45.  Pero de acuerdo el enfoque neorrealista la política exterior también  se ve influida por los cambios en el sistema y la distribución del poder en el mundo. Con la caída  del muro se abrió una oportunidad para que  la UE  liderara el proceso de apertura en Europa y  tuviera  una  mayor  influencia  internacional46.  Esto  porque  el  mundo  se  caracterizó  por  la  emergencia o re‐emergencia de conflictos regionales que amenazaban  la seguridad europea y  la  intensidad de  la globalización en determinadas áreas como el comercio,  los servicios financieros,  las redes de transporte y telecomunicaciones que requerían una mayor cooperación47.      La caída del Muro de Berlín marcó un antecedente sobre el papel de la UE con sus países vecinos y  en  el mundo  en  general.  El  nuevo  contexto  post Guerra  Fría  planteaba  interrogantes  sobre  el  sistema  internacional y el reparto del poder. Para Europa,  la  incertidumbre era mayor cuando se                                                           44 De acuerdo a William Wallace “La CEE es más que un organismo internacional, pero menos que un Estado  nacional”  en  inglés  “Less  than a  federation. More  than  a  regime:  The Community  as a political  system”.  Wallace, W. y H. Wallace, Policy Making in the EC:403‐410.  45 Ginsberg, R. 2010. Demystifyng the European Union. The Enduring  logic of Regional  Integration. second  edition. Plymouth: Rowman and Littlefield: 245. 46 Ginsberg, R. Demystifyng the European Union: 245. 47 Keukeleire, S. y J. MacNaughtan. The Foreign Policy: 14‐17.   35 cuestionaba  su  capacidad  de  evitar  conflictos  regionales  derivados  de  la  desintegración  de  la  Unión Soviética y de la crisis económica y política de los nuevos países que se formaban.   Aunque  ninguno  de  los  países  europeos  se  consideraba  como  una  alternativa  a  la  posición  hegemónica de Estados Unidos, los debates en esa época se centraron en el fortalecimiento de la  CEE como un actor político internacional capaz de consolidar una estructura multipolar frente a un  mundo unipolar48.    En el periodo del fin de la guerra fría la UE se vio en  la necesidad de promover y apoyar  nuevas  estructuras políticas, sociales y económicas en el mundo por  lo debía reformar sus  instrumentos  no militares pero también dotarse de capacidades militares49. Su poder civil no era suficiente para  conseguir los objetivos de política exterior.    En 1993, se creó la UE con el fin de ampliar las competencias de la CEE, para lo cual se agregaron  dos campos de acción: la cooperación en política exterior y la cooperación en asuntos judiciales y  de política  interior. Además de una comunidad económica,  se  intentó engendrar el embrión de  una unión económica y política. La cooperación intergubernamental no vinculó jurídicamente a la  UE ni a sus Estados miembros, pero se enmarcó oficialmente en  la estructura  institucional de  la  CEE50.    Con el tratado constitutivo de la UE (firmado en Maastricht en 1992, y entrado en vigor en 1993)  se creó una nueva entidad que  recoge  la  integración económica y comercial  (CEE) en un primer  pilar, y  la política de cooperación en relaciones exteriores y de cooperación en  justicia y asuntos  de interior, en otros dos. Esta compleja división en tres pilares se denominó Unión Europea. La CEE                                                           48 Para más información sobre el debate entre multipolaridad y unipolaridad, ver Waltz, K. 2000. Structural  Realism  after  the  Cold  War.  International  Security  25  (1):  5‐41.  Keohane,  R.  1993.  The  Diplomacy  of  Structural Change: Multilateral Institutions and State Strategies. En America and Europe in an Era of Change,  eds.  H.  Haftendorn  y  C.  Tuschhoff,  Boulder:  Colorado Westview  Press;  Kagan,  R.  1998.  The  Benevolent  Empire, Foreign Policy, 111: 24‐35; y Huntington, S. 1999.  La  superpotencia  solitaria. Política Exterior XIII  (71): 39‐54.  49 Keukeleire, S. y J. MacNaughtan. The Foreign Policy: 14‐15. 50 La CEE tiene personalidad jurídica internacional en aquellos ámbitos que recoge el Tratado de Roma. Sin  embargo,  la UE  todavía no  tiene personalidad  jurídica, aunque  la Constitución Europea, aún  sin aprobar,  intenta solucionar este problema.    36 quedó  entonces  como  el  bloque  económico  hasta  entonces  conocido  y  la UE  pasaba  a  ser  un  nuevo  actor  en  el  sistema  internacional,  cuyas  instituciones  supranacionales  poseían  competencias  exteriores  parecidas  a  las  de  un  Estado,  pero  con  un  sistema  de  votación  intergubernamental.    La UE   participa en el sistema  internacional no tanto por su personalidad  jurídica, sino más bien  por  la  percepción  de  su  presencia,  oportunidad  y  capacidad  de  actuación  en  la  esfera  internacional51.  Sin  embargo,  la  capacidad  de  la  UE  como  actor  internacional  varía  según  la  actividad exterior. De este modo, en  temas comerciales ha  llegado a ser un gigante económico,  mientras que en defensa y prevención de crisis ha sido criticada en numerosas ocasiones por  la  falta de  coherencia  y  coordinación política entre  sus Estados miembros. Esto  se debe a que en  temas comerciales el  interés común, resultó en una política común supranacional, mientras que  en  política  internacional  (diplomacia,  seguridad  y  defensa),  los  Estados  han  sido  reticentes  a  transferir  plenamente  sus  competencias,  por  lo  que  las  acciones  dependen  en  alto  grado  del  diálogo y la acción intergubernamentales52.    A  pesar  de  las  limitaciones  y  de  la  complejidad  de  las  negociaciones  para  adoptar  decisiones  colectivas, el modelo de integración europea ha seguido un ritmo propio y se ha ido redefiniendo  a sí mismo gracias a  la consolidación de  las  instituciones supranacionales y a  la voluntad de  los  Estados miembros de  ceder  competencias nacionales.  El proceso ha podido parecer  lento,  con  altibajos  y  estancamientos,  pero  la  dinámica  de  integración  y  de  ampliación  a  nuevos  Estados  miembros ha sido constante durante cincuenta años. El resultado ha sido un sistema de gobierno  supranacional  con  características  federales,  que  es  entendido  y  analizado  como  un  actor  sui  generis del sistema internacional.                                                              51 Bretherton, C., y J. Vogler. 1999. The European Union: 24‐29 (el destacado es mío).  52 Los autores neorrealistas no consideraban apropiado dotarse de una política de seguridad por ejemplo  Bull, H. 1983. La sociedad anárquica: Un estudio  sobre el orden en  la política mundial. Oxford: Clarendon  Press. Sin embargo, el papel de la UE en la seguridad y defensa internacional se explica a partir de la década  de  1990  con  la  teoría  del  constructivismo.  Ver  Buzan,  B.,  O. Wæver  y  J.Wilde.  1998.  Security  a  new  framework for analysis. London: Lynne Riener; y Manners,  I., y R. Whitman. 1998. Towards  identifying the  international identity of the European Union: a Framework for analysis of the EU´s network of relationships.  Journal of European Integration, 21: 231‐249.    37 1.2.‐ El modelo institucional de la UE: en busca del equilibrio de intereses nacionales    El modelo  institucional de la UE es único tanto en el proceso de  integración económica y política  como en la proyección de su política exterior. Los miembros de esta comunidad se comprometen  a ceder sus  lealtades, expectativas y actividades políticas a un nuevo centro, cuyas  instituciones  plantean o demandan jurisdicción sobre los Estados nacionales preexistentes53.    Las  instituciones  representan  el  interés  europeo  y  los  valores  comunes por  sobre  los  intereses  nacionales de  cada Estado. Para ello,  se otorga  superioridad a  las  instituciones a  las que  se ha  transferido competencia nacional; es decir, prima el derecho europeo por sobre el nacional, que  es un derecho vinculante para los Estados y sus ciudadanos54.     Las  instituciones son  independientes entre sí y no hay subordinación entre ellas, por  lo que para  que la integración sea exitosa, deben regirse por un principio de cooperación. Además, se cuenta  con un sistema para supervisarlas que es parecido al que se aplica a las instituciones de un Estado.    Los Estados miembros comparten competencias con las instituciones supranacionales a la hora de  designar la agenda de Gobierno, la formulación de las políticas y la implementación de lo que sería  un programa de Gobierno europeo. La UE es un Gobierno con múltiples competencias –locales e  internacionales− y actores, cada uno con un papel influyente en la toma de decisiones.     La  UE  no  es  un  sistema  de  gobierno  nacional,  por  lo  que  se  ha  desarrollado  el  concepto  de  gobernanza multinivel para explicar las relaciones entre los actores gubernamentales que influyen  y participan en la toma de decisiones en Europa55.                                                            53 Haas, E. 1948. The Uniting of Europe. Palo Alto: Standford University Press: 16. Citado en Cram, L. 2001.  European  Union  Integration  Theory.  En  Power  and  Policy  Making,  eds  Jeremy  Richardson,  Londres:  Routledge: 56.  54 Tribunal Europeo de  Justicia. Asunto Costa/ENEL,  sentencia del TEJ, 15 de  julio de 1964,  “Primacía del  Derecho comunitario”.  http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/l14548_es.htm  (consultado 18 de octubre 2009)  55  Ver  Morata,  F.  2003.  Gobernanza  Multinivel  y  Cooperación  Subestatal  en  la  Unión  Europea.  En  Globalización, Gobernanza e  Identidades, eds Morata, F.,; G. Lachapelle, y S. Paquin, Barcelona: Fundació  Carles Pi i Sunyer d'Estudis Autonòmics i Locals.    38 El  proceso  de  integración  ha  evolucionado  constantemente  en  aras  del  fortalecimiento  de  las  instituciones europeas, con pequeños altibajos en épocas de crisis. Las  instituciones han sido clave  en  el  proceso  de  integración  económica,  ya  que  han  tenido  que  imponerse  a  los  intereses  y  reticencias de los Estados miembros para implementar políticas con el fin de establecer un mercado  común  (políticas  aduaneras,  de  competencia,  libre  prestación  de  servicios,  etc.).  La  gobernanza  multinivel se ha caracterizado por  la negociación entre  las  instituciones y  los Estados miembros, y  por la actuación del Tribunal Europeo, encargado de definir el reparto de competencias.    Gracias al Tratado de la Unión Europea (TUE) de 1992, las instituciones europeas por primera vez se  proyectaron políticamente hacia el  exterior. Esto, porque era necesario  responder  al  contexto de  globalización  y  a  la  caída  del Muro mediante  una  arquitectura  europea  acorde  con  las  nuevas  demandas  del  sistema  internacional.  Este  tratado  constituyó  uno  de  los  grandes  pasos  hacia  la  integración  económica, pues  culminó  con  el proceso del mercado único  (moneda única)  y  con  el  cambio  de  nombre  de  la  Comunidad  Europea  al  de  Unión  Europea,  que  incluyó  competencias  políticas semejantes a las de un Estado, es decir, una política exterior y de seguridad, y una política  interior y de justicia.    Las  instituciones más  importantes desde  la creación de  la CEE y que se mantienen con  la UE son  la  Comisión Europea, el Consejo de la Unión Europea, el Parlamento Europeo y el Tribunal Europeo de  Justicia.     La Comisión Europea es un grupo colegiado que representa los intereses de la UE en un intento de  representación geográfica igualitaria y de evitar las prácticas de banderas nacionales en los puestos  de  trabajo.  La  votación  es  por mayoría  simple,  lo  que  facilita  el  proceso  de  toma  de  decisiones.  Además, desde 2005 sólo hay un comisario por cada país miembro, lo que sigue reforzando  la  idea  de unidad en la diversidad y de creación de valores propios56. Para muchos, es el actor institucional  más importante de la UE, por el monopolio del derecho de iniciativa y por su poder de negociación                                                           56  Para  mayor  información  sobre  la  composición,  competencias  y  procedimiento  de  voto,  consultar  http://europa.eu/scadplus/glossary/european_commission_es.htm.   39 con  los Estados, con  los grupos de  interés y con el Parlamento Europeo57. La Comisión plantea  las  iniciativas  de  proyecto  de  ley  sobre  la  base  de  informes  de  grupos  de  trabajo  que  reúnen  a  representantes de la sociedad civil y del sector público y privado, por lo que es la cara más visible y  cercana a  los  intereses de  los ciudadanos. Asimismo, supervisa y garantiza  la  implementación de  la  ley comunitaria una vez aprobada por el Consejo y sancionada por el Parlamento Europeo, de modo  que juega un papel permanente de “guardián del derecho”, necesario para la integración económica  y política58.    En general, la Comisión cumple una función política como “ejecutivo”, compartida con el Consejo, y  un papel neutral de administración pública59. La Comisión comenzó siendo una pequeña agencia y  terminó  en  una  extendida  burocracia,  donde  las  Direcciones  Generales  (DG)  han  pasado  de  ser  subsecciones  a  cuasi‐ministerios  por  propio  derecho60.  La  Comisión  gestiona  el  presupuesto  de  diversas actividades con incidencia en terceros países, como las subvenciones a la agricultura, becas  y  programas  de  intercambio,  investigación,  ayudas  al  exterior,  cooperación  al  desarrollo  y  ayuda  humanitaria. Su actividad es tan amplia, que es la voz y cabeza visible de la UE tanto a nivel europeo  como internacional.    La Comisión comparte el Poder Ejecutivo  con el Consejo de  la Unión Europea. También conocido  como Consejo,  esta  institución  representa  los  intereses de  los  Estados miembros  a  través de  sus  ministros de Asuntos Exteriores, Agricultura,  Industria, Transporte, Medioambiente, etc. El Consejo                                                           57  Jeremy Richardson ha escrito un  interesante estudio sobre el poder de  las  instituciones europeas y, en  concreto, sobre la Comisión y el poder de negociación con los lobbies. Richardson, J. European Union: Power  and Policy Making.   58 Con el objetivo de completar el mercado interior, las competencias de las instituciones, especialmente de  la Comisión, han aumentado desde el establecimiento del Acta Única  (1986). Esto debido  a que algunos  temas, como el medioambiente y  la cohesión social, pasan a ser transversales al proceso de  integración y,  por tanto, objetivos mismos de  las políticas europeas. Las direcciones generales más  importantes han sido  las de Competencia y de Agricultura y Pesca. En éstas,  la Comisión ha definido  los estándares del mercado  único y ha fiscalizado las reglas del mercado como las ayudas públicas.   59  Los  comisarios  y  altos  cargos  (Ej.:  directores  generales)  son  representantes  designados  por  cada  país,  mientras que un equipo de más de 20 mil funcionarios de carrera debe pasar un concurso público europeo.  60 Christiansen,  T. 2001. The European Commission. En Richardson,  J. European Union. Power and Policy  Making: 104.   40 de ministros de Asuntos Generales y Asuntos Exteriores coordina y programa los trabajos, ya que a  veces se reúnen ministros de más de una cartera ministerial61.    Cada país de la UE ejerce la Presidencia del Consejo por rotación durante un período de seis meses.  El principio de supranacionalidad se basa en  la  igualdad entre  los Estados,   donde todos  los países  miembros tienen la misma representación en el Consejo; es decir, un voto por país62.    El Consejo se coordina políticamente a través de alrededor de trescientos comités en que participan  funcionarios de la Comisión, del Consejo y representantes de los países miembros, lo que garantiza  el principio de cooperación entre  las  instituciones. Esta es una estructura compleja de trabajo, que  incorpora  los  intereses nacionales y europeos. Thomas Christiansen plantea que estos numerosos  comités de consulta, coordinación, gestión e implementación de políticas constituyen una forma de  gobernabilidad conjunta de las políticas de la Comisión, el Consejo y los Estados miembros63.    El Consejo comparte el Poder Legislativo con el Parlamento Europeo (PE), cuyos eurodiputados64 son  elegidos directamente por  los ciudadanos europeos. Además del poder colegislativo, el PE controla  el presupuesto y  la Comisión Europea. Se trata de un sistema de vigilancia y de  inspección que se  reconoce como una de las tres instituciones más importantes.     La UE también cuenta con un Tribunal Europeo de Justicia (TEJ), que vela por el respeto al derecho  comunitario  y  se  encarga  de  dirimir  las  continuas  disputas  entre  los  Estados  miembros  y  las  instituciones  comunitarias.  Su  función  es  importante  porque  la  intervención  de  las  instituciones                                                           61 Hay cientos de comités en  las  instituciones comunitarias con funcionarios europeos que se encargan de  preparar las reuniones, informes y agendas. A diferencia de los demás comités, el Comité de Representantes  Permanentes  (COREPER)  está  compuesto  por  funcionarios  de  cada  país  miembro  (normalmente  diplomáticos  de  carrera  o  cargos  políticos),  encargados  de  preparar  las  reuniones  de  los ministros  de  Relaciones Exteriores en el Consejo, por lo que los intereses nacionales están siempre representados en las  agendas. Fontaine, P. 2003. Doce lecciones sobre Europa. Comisión Europea, DG de Prensa y Comunicación. 62 El voto se decide en general por mayoría cualificada, excepto cuando se decide por unanimidad, como las  reformas, la ampliación o la conclusión de tratados internacionales. 63 Christiansen, T. 2001. The European Commission. En European Union. Power and Policy Making, ed.  J.  Richardson. London‐New York: Routledge: 106. 64 Sobre el creciente papel del Parlamento Europeo en el proceso de  integración y  representación de  los  ciudadanos,  los  autores  que  han  defendido  a  esta  institución  son  Follesdal, A;  y Hix,  S.  “Why  there  is  a  democratic deficit in the EU: A response to Majone and Moravcsik”, Journal of Common Market Studies, 44:  533‐562.    41 comunitarias  favorece  la  integración  positiva,  “armonizando,  coordinando  o  unificando  las  legislaciones  nacionales”65.  Cuando  es  necesario  proteger  ciertos  intereses  como  la  salud,  la  seguridad,  la protección del  consumidor,  los derechos  laborales, etc., el TEJ aplica  la primacía del  derecho comunitario en ámbitos que escapan a los tratados.      1.3.‐ La distribución de competencias exteriores entre las instituciones europeas.    El derecho de la UE constituye un auténtico ordenamiento jurídico autónomo66, superpuesto a los  derechos nacionales de  los Estados,  cada uno de  los  cuales  conserva  su ordenamiento  jurídico,  que debe ser compatible con el comunitario. Los tratados le otorgan a la UE las competencias para  actuar de  forma  independiente, pero  los Estados miembros conservan  las competencias que no  han  sido atribuidas a  la UE  . De acuerdo al derecho  comunitario,  las  competencias de  la UE  se  distribuyen en las siguientes categorías:     Competencias exclusivas: ámbitos concretos en los que la UE actúa sola, en nombre de todos  los Estados miembros. En esta  categoría  se  incluye  la adopción de normas de  competencia  para el funcionamiento del mercado interior, como la unión aduanera, la política monetaria, la  conservación de los recursos biológicos marinos y la política comercial común.   Competencias  compartidas:  áreas  en  las  que  la  UE  interviene  porque  aporta  un  valor  agregado a la actuación de los Estados miembros. Se aplican al mercado interior; a la cohesión  económica, social y territorial; a la agricultura y la pesca; al medioambiente; a la protección de  los consumidores; a los transportes; a la energía y al espacio de libertad, seguridad y justicia.     Competencias  de  apoyo,  coordinación  o  complemento:  se  dan  cuando  la  UE  interviene  únicamente  para  coordinar  o  completar  la  acción  de  los  Estados  miembros.  Incluyen,  en                                                           65 Demarest,  P.  2001.  El  Establecimiento  del Mercado Único  Europeo:  aspectos  internos  y  externos. Un  análisis jurídico. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, Instituto de Estudios Europeos: 1‐23.   66 Ordenamiento jurídico propio: conjunto normativo capaz de integrarse sin auxilio de otros, a través de sus  propios mecanismos, que cuenta con sus propias  instituciones  legislativas, ejecutivas y  judiciales, y que se  interpreta desde sus propias normas y principios.    42 particular,  la protección y mejora de  la  salud humana,  la  industria,  la cultura, el  turismo,  la  educación, la juventud, el deporte y la formación profesional.     La clasificación y el reparto de las competencias han sido objeto de discusión continua en el seno  de la UE. Si bien los tratados definen explícitamente las atribuciones de las instituciones de la UE  frente a  las de  los Estados miembros  (competencias explícitas), ha  sido el TEJ el que ha venido  definiendo las facultades de las instituciones para cumplir los objetivos del mercado único que no  estaban determinadas en los tratados (competencias implícitas).     Las  sentencias  del  TEJ  conforman  el  derecho  derivado  de  la UE.  Entre  ellas  se  advierte  que  el  asunto  AETR,67  el  dictamen  1/7568  y  el  dictamen  1/7669  han  reconocido  que  la  UE  tiene  la  proyección exterior necesaria para alcanzar los objetivos internos, ampliando así sus competencias  comunitarias en  las  relaciones exteriores y  limitando a  los Estados para que no puedan adoptar  medidas que perjudiquen los objetivos de la UE70.    Expresamente concedidas por el TEJ en la década de los 70, las competencias implícitas cobraron  especial  importancia para  las relaciones exteriores pues, con arreglo a dichas atribuciones,  la UE                                                           67 La doctrina AETR es un  fundamento de carácter  subsidiario a partir de  la  sentencia del 1 de marzo de  1971, en  la que  se excluye  la participación de  los Estados miembros de  los acuerdos  internacionales que  regulen  una materia  donde  las  instituciones  comunitarias  ya  hayan  establecido  reglas  comunes,  ya  que  podrían vulnerar tales reglas por el hecho de pertenecer a  la Comunidad  la competencia de concluir tales  acuerdos.  68 El dictamen 1/75, del 11 noviembre 1975, establece las competencias exclusivas de la CEE en materia de  política comercial. Esto porque presupone que  los  intereses nacionales frenan  la consecución del mercado  interior:  “Admitir  una  competencia  paralela  (o  compartida)  equivaldría  a  reconocer  que  los  Estados  miembros puedan adoptar, en sus relaciones con países terceros, posiciones divergentes respecto a la de la  Comunidad,  falseando así el  juego  (equilibrio)  institucional  (...) e  impidiendo que esta cumpla su  tarea,  la  defensa del interés común”. Traducción propia. 69  El dictamen  1/76,  también  conocido  como  asunto Kramer,  sienta un precedente, pues  se  le otorga  la  competencia a la CE de participar en acuerdos internacionales cuando estén relacionados con los objetivos  del  tratado.  Implícitamente,  la  competencia  interna  de  la  Comunidad  en  estas materias  le  otorga  una  competencia externa con terceros países. Ante  la ausencia de una disposición expresa en el Tratado CE, el  Tribunal  de  Justicia  de  la  CE  (TJCE)  interpretó  que  la  competencia  necesaria  de  la  CE  en  materia  de  relaciones exteriores derivaba de sus atribuciones  internas en política pesquera, en el marco de  la política  agrícola común.   70 Martín  y  Pérez  de Nanclares,  J.  1997.  El  sistema  de  competencias  de  la  Comunidad  Europea, Madrid:  Macgraw‐ Hill.    43 entonces podía contraer obligaciones respecto de países extracomunitarios u otras organizaciones  internacionales en ámbitos incluidos entre las funciones que le han sido atribuidas.     A partir de  los tratados y de  las sentencias del TEJ,  las competencias comunitarias se han hecho  cada vez más amplias y exclusivas, por  lo que  los Estados miembros decidieron  limitar el poder  creciente  de  las  instituciones  en  Bruselas.  Para  ello,  se  usó  la  fórmula  del  principio  de  subsidiariedad, por el que  la UE sólo puede actuar en solitario si demuestra que es mejor a ese  nivel que a nivel estatal. Es decir, se puede ejercer la competencia exclusiva pero siempre bajo el  principio  de  subsidiariedad:  la  UE  debe  actuar  cuando  los  fines  perseguidos  “puedan  lograrse  mejor (...) a nivel comunitario”71.    Como  fue  señalado  anteriormente,  en 1993,  en  el Tratado de Maastricht  se  incluyeron nuevas  competencias para la CEE que no estaban contempladas en los tratados originales. La CEE dejaría  de  ser un bloque  comercial, y pasaría a  ser una unión política  y económica denominada Unión  Europea. Tal y como se muestra en la figura 1, a partir de una división en pilares, se diferenciaron  tres  categorías:  competencias  comunitarias  (la  llamada  Comunidad  Europea),  cooperación  en  Política Exterior y Seguridad Común (PESC) y cooperación en Justicia y Asuntos de Interior (JAI).                                                                                     71 De Areilza  Carvajal,  J.M.  1995.  El  principio  de  subsidiariedad  en  la  construcción  de  la Unión  Europea.  Revista Española de Derecho Constitucional: 15‐45.      44 Figura 1. El tratado de la UE: el Sistema de los Tres Pilares      Fuente: Eurolex, http://eurlex.europa.eu/en/droit_communautaire/union_europeenne.gif          Debido a la sensibilidad política de estos dos últimos pilares, la cooperación se mantendría como  intergubernamental,  las decisiones se tomarían sólo en el Consejo con votación por unanimidad,    45 por lo que los Estados miembros debían alcanzar un consenso para tomar decisiones. Este tipo de  acuerdos son en algunos casos difíciles de lograr, porque cada país tiene intereses nacionales que  no necesariamente coinciden con  los del resto de  los miembros. En esos casos,  las decisiones se  toman tras largas negociaciones.    El Tratado de  Lisboa que entró en  vigor en noviembre de 2009  introdujo nuevas  reformas a  la  política exterior de la UE. En primer lugar desapareció la Comunidad Europea quien fue sustituida  por la UE en un sistema único sin pilares y ahora con personalidad jurídica. Como indican Aldecoa  y Guinea “se pasa de un templo griego de tres pilares a un árbol con dos ramas”72; esto porque se  sigue  manteniendo  el  doble  sistema  de  toma  de  decisiones:  intergubernamental  y  supragubernamental o comunitaria.    El  alcance  de  la  política  exterior  europea  depende  de  las  competencias  transferidas  a  las  instituciones, del ejercicio de dichas competencias pero, sobre todo, de la voluntad de los Estados  de actuar en la escena internacional. El papel de las instituciones europeas en asuntos exteriores  varía  de  acuerdo  al  ámbito  (antiguo  sistema  de  pilares)  al  que  pertenezca  el  instrumento  económico, político o militar usado.     1.3.1.‐ El papel del Consejo Europeo en la definición de la política exterior    Es la institución que mejor representa los  intereses de los Estados y, por tanto, tiene casi toda la  iniciativa  en materias  del  segundo  y  tercer  pilar  intergubernamental  (PESC  y  JAI).  En  política  comercial, establece el mandato de negociación que debe seguir la Comisión.     Se elige una presidencia rotativa semestral para los países miembros, cuya importancia radica en  que, según el artículo 30.10.b del Acta Única Europea  (AUE):  “corresponderá a  la Presidencia  la  iniciativa  (...) para  las actividades pertenecientes a  la Cooperación Política Europea”, además de  preparar el calendario de reuniones, convocarlas y organizarlas. Lo anterior excluye por completo                                                           72 Aldecoa F. y M. Guinea. 2010. La Europa que viene: el Tratado de Lisboa. Segunda edición, Madrid: Marcial  Pons :213   46 cualquier  posibilidad  de  que  la  Comisión  y  el  PE  intervengan.  Además  le  corresponde  a  la  Presidencia la elaboración y la ejecución de las decisiones adoptadas.     Los  Estados  consideran  que  la  presidencia  rotativa  es  una  oportunidad  para  conseguir  ciertos  poderes comunitarios, así como un seguro para incluir sus intereses nacionales en la agenda de la  política exterior73.    Antes del Tratado de Lisboa, la representación exterior recaía en la figura de la Troika, como una  forma de  compensar  el  corto  período de mandato  entre una presidencia  y otra,  y de  evitar  el  fracaso de los pequeños países o aquellos que son nuevos miembros a la hora de hacerse cargo de  la compleja tarea de coordinar las reuniones y agendas del Consejo.     Desde  el  Tratado  de  Ámsterdam,  en  1999,  comenzó  a  formar  parte  de  la  Troika74  el  Alto  Representante  de  la  PESC,  que  le  otorgó  visibilidad  y  estabilidad  a  la  representación  exterior.  Conocido  comúnmente  como el  señor PESC, era además el  secretario general del Consejo, una  figura semejante al ministro de Relaciones Exteriores de la UE que trabajaba coordinadamente con  los miembros de la Comisión en materias relacionadas con la política exterior, tales como la firma  de  acuerdos  internacionales  relacionados  con  el  comercio,  el  medioambiente  y  los  derechos  humanos.     Con el Tratado de Lisboa en vigor desde diciembre de 2009, se crea una nueva figura permanente  para dar una imagen de mayor unidad y coherencia a la política exterior: la Alta representante de  la Unión para Asuntos Exteriores y de Seguridad (antiguo Alto Representante del Consejo) quien es  a su vez Vicepresidenta de la Comisión75. Tiene por  lo tanto un pie en cada  institución, lo que no  deja de  ser complejo pero de acuerdo a Aldecoa “es un marco  institucional único que dirigirá y                                                           73 Allen, D. 1996. The European Rescue of National Foreign Policy. En The Actors in Europe´s Foreign Policy,  eds. C. Hill. London: Routledge.  74 Para ello se reformó la figura de la Troika, que ahora está formada por el país que ostenta la presidencia,  la presidencia futura, el Alto Representante PESC y un representante de la Comisión. 75 A raíz de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo nombró a Catherine Ashton como  Alta  Representante  de  la  Unión  para  Asuntos  Exteriores  y  Política  de  Seguridad.  Preside  el  Consejo  de  Asuntos  Exteriores  y  dirige  la  Política  Exterior  y  de  Seguridad  Común.  Consejo  Europeo.  http://www.consilium.europa.eu/policies/council‐configurations/foreign‐affairs/high‐representative‐of‐the‐ union‐for‐foreign‐affairs‐and‐security‐policy.aspx?lang=es (consultado el 07 de mayo de 2011)   47 aplicará  el  conjunto  de  la  política  exterior,  sea  intergubernamental  o  comunitaria”76.  La  Alta  Representante  ejerce,  en  el  ámbito  de  los  Asuntos  Exteriores,  las  funciones  que  hasta  ahora  ejercía  la Presidencia  rotatoria  semestral, el Alto Representante para  la PESC  y el Comisario de  Relaciones Exteriores77.     1.3.2.‐ El papel de la Comisión Europea en la ejecución de la acción exterior    Por su naturaleza supranacional, las actividades de la Comisión en política exterior sólo pueden ser  las  legalmente  dispuestas  en  los  tratados  y  en  el  derecho  derivado  (sentencias  del  TEJ  y  la  normativa europea). La Comisión elabora el presupuesto y gestiona los instrumentos económicos  de  la UE en materia de relaciones exteriores, desde  la política comercial  (privilegios o sanciones  económicas) hasta  la ayuda exterior  (cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria), por  lo que  hoy en día se le reconoce su papel político en las relaciones exteriores de la UE. Es decir, si bien la  Comisión  representa  el  aparato  burocrático,  los  Comisarios  tienen  también  un  perfil  de  funcionario‐diplomático78.    La Comisión y el Consejo  representan conjuntamente  (competencia  concurrente) a  la UE en  las  relaciones diplomáticas y protocolares con terceros países, pues “la práctica ha desarrollado una  representación  bicéfala  de  la  Comunidad  (....),  que  a  pesar  de  que  contribuye  a  proyectar  una  imagen de unidad de  la CE,  identifica  la distinción entre el  sistema  comunitario  y el  sistema de  cooperación”79.  En  el  caso  de  que  la  representación  se  refiera  a  temas  comerciales  y  aquellos  relacionados con el mercado  interior,  la Comisión tiene la competencia exclusiva con el mandato  del Consejo. Si se trata de asuntos políticos (relacionados con el antiguo segundo y tercer pilar), la  representación recae en el Alto Representante. Con el nuevo Tratado de Lisboa se intentó que la  Política Exterior Europea fuera más coherente y eficaz en todos sus ámbitos80. Por ende, además                                                           76 Aldecoa, F. y M. Guinea. 2010. La Europa que viene: 213. 77  Tratado  de  la  Unión  Europea,  artículos  18  y  27  sobre  las  funciones  de  la  Alta  Representante,  http://consilium.europa.eu/treaty‐of‐lisbon.aspx?lang=en (consultado el 10 de junio de 2011) 78 Por ejemplo, Pascal Lamy, comisario de la DG de Comercio de 1999 a 2004, pasó a ser Secretario General  de la OMC en 2005, un cargo de carácter también político. 79 Fernández de Liesa, C. R. 1994. Las bases de la política exterior europea. Madrid: Tecnos: 55.   80Aldecoa, F. y M. Guinea. La Europa que viene: 227.   48 se creó una administración común para  la acción exterior, el Servicio Europeo de Acción Exterior  (SEAE)  formado  por miembros  de  la  Comisión  y  de  la  Secretaría  General  del    Consejo  y  por  funcionarios diplomáticos de  los Estados miembros81. La SEAE es todavía un “cuerpo diplomático  europeo” en proceso de consolidación.     El papel administrativo y político  se desempeña a  través de  las DG, que  tienen una proyección  externa en sus actividades:  la DG RELEX de Relaciones Exteriores,  la DG de Política Comercial,  la  DG de Ampliación, etc.82 Dentro de  la Comisión Europea,  las relaciones exteriores se dividen por  áreas geográficas (de destino) y por áreas temáticas:    Dirección General  de Desarrollo  (DG DEV):  se  encarga  de  todos  los  países  de África,  Caribe  y  Pacífico  (ACP) y  los países y  territorios de ultramar. Además de  fomentar el diálogo político,  los  acuerdos de asociación  comprenden ayudas económicas para  fortalecer  la  integración  regional,  mejorar  las políticas macroeconómicas y  fomentar  la  integración de estos países a  la economía  internacional (como requiere la Organización Mundial del Comercio). Las ayudas se planifican por  regiones y por grupos de países dentro de estas. A diferencia del  resto de  los países en vías de  desarrollo,  los países ACP cuentan además con un Fondo Europeo de Desarrollo (excepto Cuba y  Sudáfrica) de 16,4 billones de euros para el período 2002‐2007, que es gestionado por la Comisión  aunque el capital sea de los Estados miembros83.    Dirección General de Ampliación  (DG  ELARG):  se  centra  en el proceso de  adhesión de nuevos  miembros a  la UE.    Los países  candidatos  y  los que  tienen  la posibilidad de  serlo, han  recibido  numerosas ayudas comunitarias para consolidar sus democracias y  transformarse en economías  de  mercado.  En  una  primera  fase,  se  establecen  acuerdos  de  asociación,  normalmente                                                           81  Comisión  Europea.  SEAE.  http://eeas.europa.eu/background/index_en.htm  (consultado  el  09  de  junio  2011). 82 La UE tiene más de 120 representaciones diplomáticas en el exterior, con un representante de la Comisión  con rango de embajador. Estas “embajadas” europeas no solo representan los valores europeos y defienden  los  intereses de  la Comunidad, sino que además coordinan  los proyectos de cooperación económica y de  cooperación al desarrollo, así como los informes de comercio exterior. Desde el 2010 están bajo supervisión  de la Alta Representante porque forman parte del SEAE.   83 Este fondo fue creado en 1957 originalmente para ayudar a África, pero a pesar de su nombre, no tiene  fondos comunitarios, sino que se mantiene con capital exclusivamente de los países miembros y se destina a  créditos, capital de riesgo y préstamos privados.   49 comerciales, con un fuerte componente de ayuda al desarrollo; en una segunda fase, se celebran  acuerdos  de  estabilización  y  asociación,  en  el que  el  país  candidato  se  compromete  a  adoptar  cambios  políticos  y  económicos  más  profundos  para  alcanzar  los  criterios  exigidos  para  ser  miembro de  la UE.  Estos países  son destinatarios privilegiados de  las  ayudas  europeas,  ya que  reciben fondos también de las Direcciones Generales de Agricultura y de la Dirección General de la  Política Regional para mejorar el desarrollo de su  infraestructura en medioambiente, transporte,  agricultura y rural84.    Dirección General de Relaciones Exteriores (DG RELEX): se centra en el resto de los países que no  son ni ACP ni candidatos. Es decir, América Latina, Asia, Cuenca del Mediterráneo, Oriente Medio y  países de la antigua Unión Soviética. Para ellos se preparan proyectos de cooperación −anuales o  plurianuales−,  se  decide  el  destino  y  el  presupuesto  y  después,  los  proyectos  concretos  se  presentan a EuropeAid, que gestiona los fondos para cada país. En estas oficinas se planifican los  destinos de  las ayudas según  los proyectos elegidos, pero tras  la aprobación de  la planificación y  del presupuesto destinado por el Consejo y el PE, dejan de estar a cargo del RELEX y pasan a  la  Oficina EuropeAid, que los identifica y evalúa.    Oficina Europea de Cooperación  ‐ EuropeAid  (gestión  financiera de  los proyectos):  se  creó en  2001 como sucesora del Servicio Común para la Relaciones Exteriores (1998‐2000). Esta oficina se  encarga del  ciclo de  los proyectos de desarrollo, garantizando que  las ayudas  lleguen a  todo el  mundo de una manera coherente y coordinada con  los Estados, los organismos  internacionales y  las ONG que ejecutan los proyectos85.    Dirección Europea de Ayuda Humanitaria (ECHO): se creó en 1992 como una oficina. Hoy en día,  ha desarrollado  su  capacidad operativa y de gestión de  la ayuda de emergencia ante desastres  naturales y crisis provocadas por el  ser humano. Por ejemplo, en 2006 destinó 671 millones de  euros  a  la  ayuda  humanitaria,  pero  el  11%  de  ese  presupuesto  se  concentró  en  las  “crisis  olvidadas”, que reciben poca atención de los donantes internacionales. Las diferencias regionales                                                           84 Por ejemplo, para el período 2000‐2003, antes de  la adhesión de  los doce últimos Estados miembros, se  destinaron 13,2 billones de euros en los programas de preadhesión PHARE, IPSA, SAPARD. 85Ver: http://ec.europa.eu/europeaid/who/index_es.htm   50 son visibles: en América Latina se recibieron 18,6 millones de euros, mientras que África recibió la  mayor  parte  de  la  ayuda  (321 millones  de  euros)  debido  a  los mayores  casos  de  hambrunas,  conflictos bélicos, etcétera.    En esta dirección se hacen subcontratos periódicamente con unas 180 organizaciones, ya que las  ayudas  se  implementan  en  terreno  por  ONG  internacionales  como  OXFAM  y  Médicos  sin  Fronteras, y por organismos  internacionales como  la Cruz Roja  Internacional y Naciones Unidas,  por lo que la Comisión se encarga de firmar contratos internacionales con estas instituciones86.    1.3.3.‐ El papel del Parlamento Europeo en la cooperación inter‐institucional    El  PE  tiene  codecisión  en  toda  la  legislación  en materia  de  cooperación  al  desarrollo. Además,  aprueba el presupuesto, que incluye el gasto en cooperación y ayuda humanitaria. Sus actividades  se  organizan  en  diversos  comités  o  comisiones  y  ha  ido  adquiriendo  protagonismo  en  las  relaciones  internacionales; por ejemplo, a partir de  las  reuniones periódicas con  representantes  políticos, asociaciones civiles, etc., de terceros países.    A  raíz de  la  entrada  en  vigor del Tratado de  Lisboa, el Parlamento Europeo adquirió un mayor  protagonismo en la acción exterior de la UE ya que debe ser informado a lo largo de toda la etapa  de negociación de un acuerdo  internacional y es necesaria  su aprobación  final87. Se mejoró por  tanto  la  cooperación  entre  las  tres  instituciones  de  la UE  para  que  haya  una  coherencia  en  la  acción exterior. Además, da una imagen más democrática del proceso de toma de decisiones en la  política  exterior  ya  que  el  PE  “al  ser  al  ser  la  única  institución  elegida  directamente  por  los  ciudadanos, dispondrá de nuevos medios que garanticen la responsabilidad de la UE para con sus  ciudadanos”.88                                                             86 Bretherton, C., y J. Vogler. The European Union: 133. 87 Aldecoa, F. y M. Guinea. La Europa que viene: 229. 88 Parlamento Europeo.   http://www.europarl.europa.eu/parliament/public/staticDisplay.do?id=66&language=ES  (consultado  el  15  de julio 2011).   51 1.3.4.‐  La  necesidad  de  una mayor  cooperación  entre  los  estados miembros  y  las  instituciones  europeas    En lo que respecta a los antiguos segundo y tercer pilar de la UE (PESC y JAI), las competencias de  las  instituciones  comunitarias  se  limitaban  a  la  ayuda  y  apoyo  a  la  cooperación  formulada  y  organizada por los propios Estados miembros en el Consejo Europeo89. A pesar de la fusión de los  pilares con el Tratado de Lisboa, las competencias originales en los ámbitos de la Política Exterior  siguen  estando  en manos  de  los  Estados miembros,  que  se  han  comprometido  a  una  amplia  cooperación y a una actuación común en el marco de  la UE, utilizando  la estructura  institucional  comunitaria (Consejo, Comisión y Parlamento).    La  política  exterior  europea  se manifiesta  a menudo  en  acuerdos  internacionales  con  terceros  Estados, bloques regionales u organismos internacionales. Estos acuerdos pueden incluir diversas  materias en  comercio,  cooperación al desarrollo  y política exterior,  como el medioambiente,  la  seguridad e incluso la inmigración, por lo que se les conoce como “acuerdos mixtos”. Los acuerdos  mixtos son aquellos convenios internacionales en los que la UE y los Estados miembros son parte  contratante  y  en  los  que  se  contemplan  elementos  que  son  competencia  exclusiva  de  la  CEE,  compartidos y de competencia exclusiva de los Estados miembros.90    Como se señaló anteriormente, para el buen funcionamiento de los acuerdos internacionales de la  UE,  el  TEJ  ha  interpretado  sobre  la  base  de  los  tratados  constitutivos  de  la  UE  que  hay  una  obligación de cooperación entre los Estados miembros y las instituciones comunitarias. Para el TEJ,  el  requisito  de  unidad  en  la  representación  externa  de  la  UE  es  uno  de  los  principios  fundamentales de sus relaciones exteriores91, por lo que la cooperación es obligatoria en las fases                                                           89 En el ámbito del tercer pilar JAI,   la cooperación judicial y policial en causas penales sí ha producido una  transferencia de  las competencias de  los Estados miembros a  las  instituciones comunitarias, por  lo que el  Parlamento pasa a ser colegislador en esta área muy relacionada con la lucha contra el crimen organizado, la  política de asilo, el control de fronteras, etc. Aldecoa, F. y M. Guinea.  La Europa que viene: 203. 90 El TEJ utilizó por primera vez el término acuerdo mixto en el caso del Acuerdo de Asociación con Turquía,  caso 12/86, Demirel vs. Stadt Schwäbish Gmünd, citado en Macleod,  Iain;  Ian.D. Hendry; y Stephen Hyett.  1996. The External Relation of the European Community. Oxford: Oxford, Clarendon Press:  143‐144.  91 Como se mencionó anteriormente, las sentencias del Tribunal de Justicia han sido claves para determinar  las  competencias  exclusivas  y  compartidas  de  la  CEE  y  de  los  Estados  miembros.  Entre  otros  casos  importantes  se  pueden  citar  el  dictamen  1/78  sobre  el  Acuerdo  Internacional  de  Caucho  natural,  que    52 de negociación, firma y ejecución de los acuerdos. Es esta cooperación la que asegura una buena  representación y capacidad de actuación externa de la UE.    Además  de  que  la  política  exterior  de  la UE  y  la  de  los  Estados miembros  sea  consistente,  se  necesita que haya una coherencia entre las instituciones comunitarias con competencias externas:  especialmente  una  coordinación  interna  entre  la  Comisión  y  el  Consejo.  Así,  en  el  caso  de  la  política comercial, que  tiene una competencia exclusiva de  las  instituciones comunitarias, existe  una mayor  consistencia  y  coherencia,  pero  no  en  el  resto  de  las  relaciones  exteriores  que  se  manejaba  en  las Direcciones Generales,  como  la DG  RELEX92.  El  Tratado  de  Lisboa  intenta  por  tanto superar estos obstáculos para dar mayor consistencia a  la actuación exterior de  la UE más  allá de su imagen como potencia comercial.    1.4.‐ La UE como actor mundial: más allá de un mercado común    La Comunidad Económica Europea ha sido tradicionalmente conocida como un bloque comercial  cuyo  fin  era  crear  un mercado  común  o,  lo  que  es  lo mismo,  una  liberalización  completa  del  intercambio  de  bienes,  servicios,  personas  e  inversiones,  según  la  definición  del  GATT,  hoy  Organización Mundial  del  Comercio  (OMC)93.  Sin  embargo, mientras  a  simple  vista  parecía  un  proceso de integración económica, también se desarrollaba un modelo de cooperación política en  el que los Estados miembros transferían competencias nacionales a instituciones supranacionales.     La  política  exterior  de  la  UE  cubre  todos  los  aspectos  tradicionales  de  una  política  exterior  nacional, pero con ciertos límites en cuanto a competencias e instrumentos, que sí son propios de  un Estado‐nación.     Existe una continua discusión entre  las  instituciones de  la UE y  los Estados miembros que evita                                                                                                                                                                            otorgan competencias exclusiva a la CEE para celebrar dichos acuerdos, y el dictamen 1/94 sobre el acuerdo  para crear  la Organización Mundial del Comercio, en el que se otorgan competencias compartidas, por  lo  que participan la Comunidad y los Estados miembros. 92 Bretherton, C., y J. Vogler. 1999. The European Union: 218‐219 y 33.  93  World  Trade  Organization.  “The  European  Union  and  the  WTO”.  World  Trade  Organization.  http://www.wto.org/english/theWTO_e/countries_e/european_communities_e.htm  (consultado  el  28  de  enero 2006).   53 ceder  soberanía  nacional.  La  política  exterior  se  ha  distinguido  por  ser  supragubernamental  cuando se hablaba del primer pilar, e intergubernamental cuando se refería a los pilares segundo y  tercero.  Con  el  Tratado  de  Lisboa  se  suprimieron  los  pilares,  pero  ambas modalidades  siguen  conformando un complejo sistema de toma de decisiones políticas al interior de la UE.     Todos  los  tratados  que  han  ido  incorporando  cambios  institucionales  y  profundizando  en  las  competencias de  las Comunidades Europeas,  se han centrado en  la necesidad de que haya una  consistencia entre  las actividades económicas y de relaciones exteriores, desde  la creación de  la  Comunidad hasta su transformación en UE como una consecuencia lógica de los crecientes nexos  entre la economía y la seguridad y la politización de los temas económicos94.     Los fundamentos y objetivos de la UE en política exterior han resultado en acciones relacionadas  con su propia naturaleza de bloque comercial con un incipiente sistema de gobierno. Por tanto, se  considera un actor proactivo en el comercio internacional, en la cooperación al desarrollo y en la  ayuda humanitaria, pero más bien reactivo en temas de defensa y seguridad.     Por  la  complejidad  de  su  estructura  institucional  y  por  las  diferencias  en  el  reparto  de  competencias,  la  política  exterior  de  la  UE  no  está  todavía  lo  suficientemente  cohesionada  ni  coordinada entre los países miembros. No obstante, a pesar de las limitaciones internas y de una  proyección externa de soft‐power,  la UE es un actor político y económico de peso en el sistema  internacional.     Para entender la transformación de la CEE como mercado común a la UE como actor internacional,  es  necesario  conocer  el  uso  de  la  política  comercial  como  instrumento  de  la  política  exterior  europea en sus relaciones con los países terceros: un instrumento económico con fines políticos.    La  política  exterior  ha  cambiado  tanto  en  concepto  como  en  alcance.  Tradicionalmente  se  entendía y analizaba como una política orientada a  la seguridad nacional y a  la maximización del                                                           94 Smith, M. 1984. Western Europe and the United States. The Uncertain Alliance. London: George Allen y  Unwin; y también Ginsberg, R. 1989. Foreign Policy Actions of the European Community: The Politics of Scale.  Londres: Adamantine: 289.    54 bienestar económico mediante instrumentos que influyeran en los objetivos y actividades de otros  actores95.  Sin  embargo,  desde  el  fin  de  la Guerra  Fría,  se  percibió  que  la  política  exterior  está  orientada a influir y cambiar el contexto y las estructuras políticas, sociales, económicas, legales e  incluso mentales96. Con el tiempo se reconoció además que la política exterior se puede basar no  sólo en intereses nacionales sino también en ideas y valores, que toman en cuenta que la cultura,  las creencias y la identidad definen las percepciones y el comportamiento de los actores; es decir,  influye en los intereses y en el papel que quiere tener en el sistema internacional97.    Por ejemplo, aquellos autores que enfatizan  la  importancia de  la  riqueza  socioeconómica  como  objetivo central de su política exterior, se enfocan en una política económica internacional, ya que  están  convencidos  de  que  un  sistema  económico  internacional  que  apoye  el  progreso  y  el  bienestar económico es la mayor prioridad de los gobiernos98. Por tanto, en este caso su esfuerzo  se dirige a cambiar el marco normativo, político y económico de otros países para que adopten  políticas de apertura de mercados y reconozcan la regulación internacional de la OMC. Esta visión,  que  es  ampliamente  compartida  en  el  seno  de  la UE,  se  ve  complementada  por  otros  valores  europeos, como la democracia o el respeto por el derecho internacional99.    La política exterior se entiende como el resultado de las percepciones sociales de un país, siempre  considerando  sus dinámicas  internas100,  por  lo que  al  analizar  la  política  exterior  propia  de  los  Estados,  se  deben  incluir  los  cambios  al  interior  de  la UE  como  un  factor  determinante  en  la  configuración de sus relaciones exteriores.                                                                95 Carlsnaes, W. 2002. Foreign Policy. En Handbook of International Relations, eds Carlsnaes W., T. Risse y B.  Simmons. London: Sage: 335.   96  Algunos  autores,  como  Keukeleire  y  MacNaughtan,  lo  definen  como  política  exterior  estructural.  Keukeleire S., y J. MacNaughtan. The Foreign Policy .: 24‐25.  97 Keukeleire S., y J. MacNaughtan. The Foreign Policy: 25. 98 Jackson R., y G.Sørensen. Introduction to International Relations: 224.  99  Los  valores  europeos  reconocidos  en  los  Tratados  van  desde  el  progreso  económico  y  social  a  la  gobernanza democrática y el Estado de Derecho. En Bretherton, C. y J. Vogler. The European Union: 30. 100 Aunque el autor realista Gideon Rose explica la política exterior desde una visión estado‐céntrica, en este  caso  sirve para comprender  tanto  la  importancia de  los  factores endógenos en el  seno de  la UE como  la  búsqueda de  un nuevo  papel  internacional. Rose, G.  1998. Neoclassical Realism  and  Theories of  Foreign  Policy. World Politics 15 (1): 148.    55 En  el  capítulo  siguiente,  se  revisa  cómo  la  influencia  del  sistema  internacional  y  los  cambios  internos  en  el  seno de  la  CEE  han  definido  los  objetivos  y  orientaciones de  la  política  exterior  europea101. La  integración económica ha evolucionado hacia una  integración política, y  tanto  las  instituciones como los Estados miembros han marcado el paso en el nacimiento de un nuevo actor  internacional: la UE.                                                             101 La política exterior europea tiene como objetivos influir en el contexto exterior como también consolidar  la integración interior y posicionar la identidad de la UE. Keukeleire S., y J. MacNaughtan. The Foreign Policy:  13.   56 CAPÍTULO 2. LAS RELACIONES EXTERIORES DE LA UE: ORIENTACIONES Y PRIORIDADES   En  este  capítulo,  se  explican  las  prioridades  y  orientaciones  de  la  política  exterior  europea  en  temas  económicos  y  políticos  con  el  resto  del  mundo,  concretamente  a  nivel  bi‐regional.  Igualmente, se explican las estrategias implementadas con la política comercial como instrumento  de la política exterior europea, ya que es un instrumento económico con marcados fines políticos.  Las prioridades en sus relaciones exteriores quedarían por tanto marcadas por un claro interés en  los procesos de ampliación y buenas relaciones vecinales. Para  la UE, el  interés por Chile parece  responder  a  una  estrategia  comercial  y  geopolítica  hacia  nuevas  regiones  emergentes,  en  este  caso  la  latinoamericana. Una estrategia que  forma parte de un proceso europeo de  integración  económica en consolidación y una integración política en formación.    2.1.‐ Los Instrumentos de la política exterior    En  los  últimos  cincuenta  años,  la  UE  se  ha  ido  transformando  en  una  entidad más  política  y  cercana a la concepción del Estado Westfaliano, que a un organismo internacional. Es un actor sui  generis con una presencia creciente, personalidad legal, y capacidad autónoma para negociar con  terceros  estados,  con  características  distintas  a  cualquier  otro  actor  internacional102.  Con  los  grandes cambios acontecidos en el sistema  internacional desde  los años 70,  los países miembros  tomaron  algunas medidas  para  fortalecer  el  papel  internacional  de  la UE.  Por  primera  vez,  se  reconoció  la  importancia e  influencia de  los actores  transnacionales en  la  formación de política  internacional y en  la necesidad de cooperación entre Estados, para minimizar  las  incertidumbres  de un sistema internacional más fragmentado.     Si bien  la presencia y el  reconocimiento de  la UE como actor han ganado  terreno en el sistema  internacional,  su  capacidad  de  actuación  es  más  discutida  en  los  análisis  de  política  exterior  europea. En  relaciones exteriores,  los Estados han contado  con  instrumentos  tradicionales para  ejercer  su  política  nacional;  éstos  incluyen  los  políticos  (diplomacia),  económicos  (comercio  y                                                           102  Hill,  C.  1994.  The  Capability‐Expectations  Gap,  or  Conceptualizing  Europe´s  International  Role.  En  Economic  and  Political  Integration  in  Europe:  Internal Dynamics  and Global  Context,  eds  Bulmer,  S.  y A.  Scott. Cambridge: Blackwell: 103‐126.    57 ayuda  al  desarrollo)  y  los medios militares103.  La UE  fue  desarrollando  e  implementando  estos  instrumentos económicos desde su creación, ya que eran un medio de acercamiento como bloque  regional a terceros países. Su política exterior se ha basado, por tanto, en un poder de atracción  económica  para  conseguir  objetivos  políticos.  Es  una  mezcla  estratégica  de  poder  duro,  ‐el  económico‐, y blando,  ‐la  cooperación al desarrollo  y  la  transmisión de valores europeos‐, para  influenciar la agenda política de terceros países sin necesidad de usar la coerción104.     Esta  política  exterior,  basada  en  la  cooperación  económica,  ha  tenido  éxitos  importantes  para  hablar de un actor con peso, así como poder suficiente en el sistema  internacional para cambiar  las preferencias, decisiones, reglas y posiciones de otros actores internacionales. Sin embargo, en  temas de solución de conflictos y de seguridad, su papel fue minoritario hasta entrado el siglo XXI,  cuando  los  países  miembros  se  comprometieron  a  fortalecer  progresivamente  la  presencia  internacional  de  la  UE  como  un  actor  propio  y  autónomo  en  el  sistema  internacional.  La  cooperación en el campo de  la diplomacia y el diálogo político ha sido una constante con altos y  bajos desde la década de los años 70, aunque el paso más grande se dio con el fin de la Guerra Fría  y el cambio a una estructura multipolar, momento en el que se incluyó la cooperación militar.     De acuerdo a Mario Telá, los Estados tienen seis características principales que definen su política  exterior:  intereses  estratégicos,  un  sistema  de  toma  de  decisión  centralizado,  un  sistema  de  representación y comunicación con el mundo exterior, un sistema de prevención y de gestión de  crisis,  capacidad militar  autónoma  y  un  sistema  de movilización  en  caso  de  emergencia105.  Los  Estados miembros transfirieron competencias a las instituciones europeas con cada tratado, para  alcanzar estas seis características progresivamente, por lo que se puede decir que el camino de la                                                           103 White,  B.  2005.  Diplomacy.  En  The  Globalization  of World  Politics.  An  Introduction  to  International  Relations, eds J. Baylis y S. Smith. tercera edición, Oxford: Oxford University Press: 388‐402; y Stern, G. 2000.  The  Structure  of  International  Society.  An  Introduction  to  the  Study  of  International  Relations.  segunda  edición. Londres y Nueva York: Pinter: 123‐139.  104 En politica internacional, los recursos que producen el poder blando (soft power) surgen en gran medida  de  los  valores  que  una  organización  o  país  expresa  en  su  cultura,  en  los  ejemplos  que  sienta  con  sus  prácticas internas y políticas, y en la forma en la que maneja sus relaciones con los otros(traducción propia).  Nye, J. 2004. Soft Power: the Means to success in World Politics. New York: Public Affairs: 8.   105 Telá, M. 2007. Europe: a Civilian Power? European Union, Global Governance and World Order. London:  Palgrave‐McMillan: 209.    58 integración  política  ha  llevado  a  la  formación  de  un  actor  internacional,  con  capacidades  de  actuación muy parecidas a las de un Estado.    2.1.1.‐ La Política de Cooperación al Desarrollo y la Ayuda Humanitaria (AOD) como característica  de “soft‐power”     En el caso de  la cooperación al desarrollo fue el  instrumento elegido para mantener  los vínculos  históricos con sus colonias o antiguas colonias, especialmente en África y el Caribe, por lo que fue  incluido en el presupuesto comunitario como un medio para ayudar a disminuir la pobreza en los  países que mantenían relaciones especiales con la UE.    El comercio y  la ayuda al desarrollo se han usado de manera creciente desde  la Segunda Guerra  Mundial, como un medio para  influenciar  las negociaciones entre Estados106, sobre  todo con  las  ayudas  de  Estados  Unidos  para  la  reconstrucción  de  Europa  después  de  la  segunda  Guerra  Mundial  y más  tarde para que  los países no  sucumbieran  al  comunismo  en Asia  y  en América  Latina en el período de la Guerra Fría. En la actualidad, la AOD se entiende como “el conjunto de  políticas diseñadas  y ejecutadas por actores públicos  y privados de distintos países, que buscan  promover un progreso más justo y equilibrado en el mundo, con el objetivo de construir un planeta  más seguro y pacífico”107.    Las  ayudas  económicas  a  terceros  países  se  incrementaron  con  el  tiempo  y  diversificaron  regionalmente, por lo que la UE pasó de ser un bloque comercial a un actor internacional de peso,  como donante de AOD en sus diferentes variantes (bilateral, multilateral, triangular, en forma de  créditos o sin retorno, etc.). Bajo los objetivos del Tratado de Maastricht de dotar a la nueva UE de  una capacidad  internacional acorde con  las necesidades de su nuevo entorno,  la cooperación al  desarrollo  se  incluyó  como  una  Política  de  la  UE  de  competencia  compartida  con  los  Estados  miembros108.                                                             106 White.B.  Diplomacy: 398. 107 Gómez Galán, M.,  y  J.A.,  Sanahuja.  1999.  El  sistema  internacional  de  cooperación  al  desarrollo.  Una  aproximación a sus actores e instrumentos. Madrid: CIDEAL: 17.  108 TUE nuevo Título XVII “Cooperación al Desarrollo” art. 177‐181.   59 La característica más notable de  la cooperación es que se mantienen  las políticas de AOD de  los  Estados miembros, mientras  que  también  se  financian  políticas  de  ayuda  al  desarrollo  a  nivel  comunitario,  que  se  gestionan  directamente  por  las  instituciones  comunitarias.  El  5,7%  del  presupuesto comunitario para el período 2007‐2013 se destina al papel de la UE en el mundo. La  política  exterior  dispone  para  este  periodo  de  49.643 millones  de  euros  para  cooperación  al  desarrollo, cooperación económica, ayuda humanitaria y diálogo político de  la UE109. Aunque son  los Estados miembros en conjunto los actores más importantes de la cooperación internacional, si  se  suma  el  presupuesto  europeo  con  los  de  cada  país miembro,  la  ayuda  europea  representa   conjuntamente el 56, 37% de un total de 103.650 millones de la AOD de los países Donantes de la  OCDE anuales110 y casi el 70% de la Ayuda Humanitaria mundial111.     El hecho de que  sea una política complementaria a  la de  los Estados miembros, ha creado una  dualidad  de  competencias  que  en  muchos  casos  más  que  complementarse  se  solapan  y  contradicen.  En primer  lugar, hay diferencias  en  el destino de  las  ayudas,  ya que no  todos  los  países tienen el mismo  interés regional en  la cooperación al desarrollo, ni tampoco benefician al  mismo sector de  la población. Por ejemplo, para algunos países, el mayor destino de  las AOD se  dirige al continente africano, a  los países menos desarrollados (PMD)112, mientras que  las ayudas  comunitarias que salen de  la Comisión Europea se dirigen mayoritariamente a  los países vecinos  como  Ucrania,  Croacia,  Serbia,  Bosnia‐Herzegovina  y  Turquía,  que  son  de  renta media  (Lower  Middle  Income); es decir, hay una prioridad por  los países europeos, aunque también se destina  ayuda al desarrollo a algunos países de África  subsahariana que  son de  renta baja, y en menor  medida hacia la región latinoamericana113.                                                             109 Marco Financiero del Presupuesto http://europa.es/scadplus/leg/es/lvb/134020.htm 110 Por ejemplo de acuerdo a las estadísticas de desarrollo de la OCDE, la AOD total en 2005 fue de 106.777  millones de dólares (USDm), un poco mayor de  la AOD alcanzada en el 2007. La AOD de  la UE alcanzó  los  9.390 USDm en 2005 y la AOD de  los países de la UE (sólo miembros de  la OCDE) era de 55.745 USDm. En  Comisión  Europea.  EU  Donor  Atlas  2006.  Mapping  Official  Development  Assistance.  DG  Development  http://www.dev‐strategies.com (consultado el 15 de mayo de 2007) 111 Vanhoonacker, S. 2005. The Institutional Framework. En: International Relations and the European Union,  eds. Hill, Christopher y Michael Smith. Oxford: Oxford University Press: 74.  112 Basados en  los criterios de Naciones Unidas para  la clasificación de  los países menos desarrollados en  base del ingreso per cápita de $905 a $1.086 USD http://www.unohrlls.org/en/ldc/related/59/ 113 OCDE, estadísticas del Atlas de Donantes 2006 http://www.oecd.org   60 Cuadro 1. Destino Regional de la AOD bilateral neta de la UE (Estados miembros en conjunto con  la Comisión Europea) en % 2001‐2002  Destino  % AOD UE  % UE respecto a  AOD mundial  USD $ Millones  África Subsahariana  43%  51%  8.246  Oriente  Medio  y  Norte  de  África  12%  38%  2.196  América Latina y el Caribe  11%  42%  2.198  Asia y Oceanía  9%  23%  1.645  Asia Sur y Central  10%  24%  1.898  Europa  15%  64%  2.829  Total  100%  100%  19.012  Fuente: Elaboración propia en base al Donor Atlas. Mapping Official Development Assistance. May  2004.    Cuadro 2. Destino Regional de la AOD bilateral neta de la UE (Estados miembros en conjunto con  la Comisión Europea) en % 2004  Destino  % AOD UE  % UE respecto a AOD  mundial  USD $  Millones  África Subsahariana  51%  55%  14,062  Oriente  Medio  y  Norte  de  África  14%  36%  3.788  América Latina y el Caribe  11%  47%  3.021  Asia y Oceanía  7%  29%  1.942  Asia Sur y Central  9%  27%  2.472  Europa  8%  60%  2.138  Total  100%  100%  27.423  Fuente: Elaboración propia en base al Donor Atlas. 2006.    Las  diferencias  entre  las  políticas  nacionales  y  comunitarias  hicieron  necesaria  una  mayor  coordinación, para no duplicar esfuerzos en un mismo país beneficiario. En este  sentido, el art.    61 180  del  Tratado  constitutivo  de  la  Comunidad  Europea  (1957)  pide  expresamente  una mayor  coordinación y consulta entre los países miembros sobre sus políticas de cooperación al desarrollo  y ayuda humanitaria. Aunque las relaciones interinstitucionales entre la Comisión y el Consejo no  son  fáciles,  y  las  relaciones  entre Direcciones Generales  tampoco,  la  actuación  de  la  Comisión  depende en gran medida de la voluntad e intereses de los Estados, es decir de las decisiones que  adopten en el Consejo, y también de la coordinación que quieran mantener los Estados miembros  con sus respectivas políticas de cooperación al desarrollo.    La cooperación con  terceros países varía según  las preferencias comunitarias. Tradicionalmente,  los países ACP han sido los receptores más privilegiados en cooperación al desarrollo, pero son los  países  vecinos  los más  favorecidos  en  cooperación  económica,  lo que  se  traduce  en  créditos  y  ayuda no retornable114.     La cooperación se diferencia por  regiones y países según  factores histórico‐culturales y  también  económicos. Por ejemplo,  los PVD más avanzados  (de  renta media‐alta)  son destinatarios de  la  cooperación  económica,  financiera,  técnica,  científica,  y  cultural.  Las  prioridades  de  esta  cooperación  para  los  PVD  más  avanzados  se  orientan  en  el  desarrollo  del  sector  privado  (innovación, CyT, I+D) y el capital humano (formación, capacitación, asesorías y becas).    Los programas de ayudas al desarrollo han tenido un presupuesto promedio de unos 19 billones  de euros plurianuales, de  los que casi el 75% está destinado a  los países ACP para un periodo de  siete años. Estos  fondos están destinados principalmente a promover  los derechos humanos,  la  democracia y el Estado de derecho, a través de programas que tratan en esencia de luchar contra  las causas fundamentales de la pobreza115.    En la actualidad, la cooperación a los países ACP sigue siendo prioritaria por lo que el presupuesto  se  establece  en  los  Fondos  Europeos  de  Desarrollo  (FED)  que  coordinan  la  DG  de  Desarrollo                                                           114 Por ejemplo, en los últimos 30 años (1973‐2001) la UE más sus Estados Miembros destinaba el 62% de la  AOD  a  los  países  de África,  siendo  en  la  actualidad  de  un  40%  porque  desde  la  década  de  los  noventa  aumentó  la AOD hacia Europa del Este, Oriente Medio y Norte de África, y  también hacia América Latina  (Donor Atlas 2004). 115 Europe Aid http://ec.europa.eu/europeaid/projects/eidhr/eidhr_en.htm (consultado en mayo 2006).   62 (DGDEV) y el resto de los países entra en la categoría de los nueve Instrumentos de Cooperación al  Desarrollo (ICD) que controla  la DG RELEX. El presupuesto de los ICD, para el período 2007‐2013,  es de  16.897 millones de euros, destinándose 11.301 millones  a  zonas  geográficas  y  el  resto  a  programas temáticos; de este monto, el 15,91% se destina a América Latina y el 34,94% a Asia116.  De acuerdo al Subdirector General Adjunto de la DG de Desarrollo (DG POLDE), dicho monto está  muy  por  debajo  de  la  importancia  política,  económica  y  social  que  tiene  esta  región  para  Europa117.    Cuadro 3. Resumen de las cantidades previstas por la UE para Cooperación al Desarrollo para el  periodo 2007‐2013 (por áreas geográficas)  Países ACP  22.682 millones de euros (X FED)  Balcanes occidentales  5.740’6* millones de euros (IPA)  Asia  5.187 millones de euros (ICD)  América Latina  2.690 millones de euros (ICD)  República Sudafricana  980 millones de euros (ICD)  Asia Central  719 millones de euros (ICD)  Oriente Próximo  481 millones de euros (ICD)  Mediterráneo/Vecindad   Sin definir (IEVA)  Fuente: Sergio Krsnik, Informe de la DG POLDE, junio 2009.    Desde  los años 90 hasta la fecha, la UE ha querido mantener una relación con países terceros en  forma de asociación mutua y no un paternalismo del Norte hacia el Sur.     Pero  aunque  la  AOD  ha  sido  el  instrumento  que  mejor  ha  reflejado  los  valores  e  identidad  europea, muchos países PVD y PMA han criticado la creciente práctica de la UE de condicionar la  cooperación y  las ayudas  con  cláusulas políticas, económicas y  sociales. Entre  las  cláusulas más  espinosas están  la del  respeto a  los DD.HH., principios democráticos,  los derechos  laborales de                                                           116 Krsnik,  S. 2009.  La Política de Cooperación para el Desarrollo de  la Unión Europea. España:  La Ayuda  Humanitaria, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación: 12.  117 Krsnik, S. La Política de Cooperación para el Desarrollo: 20.   63 acuerdo a la OIT, etc., lo que refleja la estrategia de la UE: ser una potencia que quiere influir en la  política de los países terceros, de una manera más sutil que Estados Unidos.    2.2.‐ La construcción de una Diplomacia europea y una cooperación en materia de Seguridad    Las  relaciones  exteriores  de  la UE  se  habían  dotado  de  dos  instrumentos muy  importantes:  el  comercio y la ayuda al desarrollo; sin embargo, la dimensión más política, como es la diplomacia,  se quedó en espera de encontrar un mayor consenso a la hora de ceder competencias nacionales.  Aunque  algunos  países  europeos  intentaron,  desde  el  inicio  de  la  UE,  fomentar  una  mayor  cooperación política hacia el exterior,  las desconfianzas entre  los miembros y  las diferencias de  intereses  nacionales  impidieron  adoptar  posiciones  y  acciones  comunes  dentro  del  marco  institucional  europeo.  Es  decir,  la  política  comunitaria  casi  no  existía  en  el  terreno  de  lo  que  algunas  llamaría  política  exterior  “real”:  la  diplomacia,  la  seguridad  y  la  defensa,  también  conocidas como high politics118.     El fenómeno de la transnacionalización y la revolución tecnológica abrieron, a partir de la década  de  los 70, nuevas  interrogantes sobre  las características dominantes de  la política mundial en un  marco de  interdependencia, particularmente una  interdependencia económica119. La pérdida del  control  absoluto  sobre  los  flujos  económicos  y  culturales  que  transcienden  las  fronteras,  y  la  percepción de nuevas amenazas no bélicas  ‐ como  la crisis energética,  la degradación del medio  ambiente,  etc.  ‐  que  no  podían  ser  solucionadas  con  los  antiguos  parámetros  de  seguridad  nacional,  llevaron  a  los  gobiernos  a  cooperar  entre  sí  para  lograr  superar  la  incapacidad  de  actuación en solitario. Es decir, los países percibieron que “en la política internacional, la falta de  un gobierno mundial significa que los Estados deben encontrar caminos para cooperar entre ellos y  alcanzar acuerdos que pueden ser mantenidos a través del uso de  la reciprocidad más que de  la  jerarquía”120.                                                             118  Smith, M. 2001.  The  EU  as  an  international  actor.  En  European Union. Power and Policy‐Making,  eds  Jeremy Richardson. London: Routledge: 285  119 Keohane, R., y J. Nye. 1989 Power and Interdependence. segunda edición, New York: Harper Collins: 18.  120  Keohane,  R.,  y  E.  Ostrom.  1995.  Local  Commons  and  Global  Interdependence.  Heterogeneity  and  cooperation in two domains. Londres: SAGE: 1.    64 La cooperación política se puede entender entonces como una “forma de negociación multilateral  casi  permanente,  en  el  que  la  negociación  no  es  un  juego  de  suma‐cero,  sino  que  todos  los  participantes obtienen beneficios”121.  Los éxitos  comerciales debían acompañarse de una mayor  capacidad y presencia internacional para asegurar socios comerciales y aliados políticos, por lo que  la cooperación era más importante que los intereses nacionales.    2.2.1.‐ El Diálogo Político: de la CPE a la PESC    En 1970, en el  llamado  Informe de  Luxemburgo,  se  recomendaba que  los ministros de Asuntos  Exteriores  se  reunieran periódicamente para  conocer  sus  intereses  y  acercar  sus posiciones  en  materia de política exterior. Dos años más tarde, los Jefes de Estado y de Gobierno decidieron que  “había llegado el momento en que Europa hable con una sola voz” y “mostrar al mundo entero que  Europa  tiene  una misión  política”122.  Para  ello,  se  comprometieron  a  no  tomar  decisiones  en  materia de relaciones exteriores sin antes consultar la posición del resto de los países miembros,  para adoptar una posición común. La Cooperación Política Europea (CPE) se diseñó entonces para  coordinar  las  políticas  nacionales  en  materia  de  relaciones  exteriores:  “era  el  proceso  de  información, consulta, y acción común entre los doce Estados miembros de la CE en el ámbito de la  política  exterior”123.  En definitiva,  se  formó una diplomacia multilateral  sui  generis que por  vez  primera pretende tener un cierto grado de permanencia124.    En los años noventa, se empezó a gestionar  la  idea de dotar a la UE de una política exterior pro‐ activa que contara con un mecanismo de planificación y gestión coordinado. Con la caída del muro                                                           121  El  éxito  de  la  CPE  depende  de  la  convergencia  de  aptitudes  por  parte  de  los  participantes.  Esto  comprende cuatro dinámicas según la teoría behaviorista: la identificación de un interés común europeo; la  minimilización de  los costos  individuales de cada gobierno miembro;  la adecuación del procedimiento de  acuerdos y una atmósfera de negociación; y el apoyo por parte de  los partidos políticos,  la sociedad y  los  grupos de interés en los estados miembros”, Bulner, S. 1991. Analyzing European Political Cooperation: The  case  of  two‐tiers  analysis.  En  The  Future  of  European  Political  Cooperation,  ed.  Holland,  M.  Londres:  Macmilland: 78.  122 Fernández de Liesa, C.R. Las bases de la política exterior: 19.  123  Comisión  Europea.  1988.  Cooperación  Política  Europea,  Catálogo  nº  FX‐52‐88‐574‐ES‐C,  Oficina  de  Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europea: 5. 124 Entre las acciones y posiciones comunes se encuentran instrumentos tradicionales coercitivos de política  exterior como: suspender las ayudas al desarrollo y bloquear el comercio, romper el diálogo político.   65 y el fin de la Guerra Fría, se abría la posibilidad de que la UE tomara un mayor protagonismo en la  escena  internacional,  junto  a  Estados  Unidos  como  aliado  militar  y  a  Naciones  Unidas  como  garante de  la paz y orden mundial. Pero a pesar del entusiasmo de algunos países por dotar a  la  UE  de  una  verdadera  política  exterior  común,  los  Estados  miembros  decidieron  mantener  el  modelo intergubernamental de la CPE pero dentro de la estructura institucional de la UE y bajo los  parámetros de solidaridad y coherencia que rigen entre las instituciones y los países miembros.     Después de varios años de negociaciones, se definió una nueva estructura en tres pilares125. En el  segundo  pilar  aparece  la  PESC  para  “afirmar  su  identidad  en  el  ámbito  internacional”126,  fomentado  los  valores  europeos  de  paz,  democracia  y  derechos  humanos.  Ante  la  falta  de  consenso por crear una verdadera política común, la PESC se presentó como una coordinación de  políticas nacionales dentro de una institución comunitaria, que es el Consejo. Pero, a pesar de ser  un mecanismo de cooperación política intergubernamental sujeto a la unanimidad del voto, desde  los  años  70  la  solidaridad  de  grupo  y  la  coordinación  entre  las  instituciones  y  entre  los  países  miembros  se ha profundizado y mejorado. El Consejo y  la Comisión  se han esforzado por  limar  asperezas  y  rivalidades  para  trabajar  conjuntamente,  en  aras  de  una  visión  de  unidad  en  el  exterior. Aunque es el Consejo el que tiene un papel protagonista, la Comisión participa en mayor  medida  en  los  grupos  de  discusión  y  negociación;  además  de  compartir  representación  en  el  exterior, y controlar la red de misiones diplomáticas127, decide y ejecuta las ayudas económicas y  humanitarias  en  base  a  su  presupuesto,  aplica  las  sanciones  económicas,  y  co‐financia  ciertos  aspectos de  las misiones de paz. Con  la creación de  la figura de  la Alta Representante, Catherine  Ashton,  se  ha  unificado  la  política  exterior  en  cuanto  a  la  toma  de  decisiones  porque  la                                                           125 El sistema de los tres pilares descritos en el primer capítulo, ver gráfico 1. 126 Según el artículo primero del TUE  la PESC debería prestarse a  la ambiciosa  tarea de “salvaguardar  los  valores comunes, los intereses fundamentales, y la independencia de la Unión”, además deberá “preservar  la  paz  y  reforzar  la  seguridad  internacional”,  “promover  la  cooperación  internacional  y  desarrollar  y  consolidar  la  democracia  y  el  Estado  de  derecho  y  el  respeto  de  los  derechos  humanos  y  las  libertades  fundamentales”.  127 La UE tiene más de 120 oficinas de representación diplomática (algunas llevan más de un país como por  ejemplo en Centroamérica o el Caribe). Estas oficinas se enfocan principalmente en asuntos de comercio y  ayuda al desarrollo porque las relaciones diplomáticas todavía está en manos de las representaciones de los  Estados miembros. También se ha fomentado  la cooperación entre  las misiones diplomáticas de  los países  miembros y las delegaciones exteriores de la Comisión, en una red llamada COREU    66 representación en el exterior sigue confusa por el papel que los presidentes de cada institución e  incluso algunos líderes europeos.    A pesar de que  los Estados miembros han mantenido diferencias en sus preferencias de  interés  nacional, hay una  tendencia en  los últimos años a que  la UE  se pronuncie y haga  comunicados  sobre  todos  los  asuntos  internacionales,  con una  sola  voz,  ya  sea a  través del Presidente de  la  Comisión, del Alto Representante, y del Presidente del Consejo. Además, los países miembros han  conseguido consensuar sus  intereses y crear una solidaridad de grupo ante Naciones Unidas. Por  ejemplo, si en los años 80 tan sólo votaron de manera idéntica en el 35% de las resoluciones de la  Asamblea de Naciones Unidas, en 1998 el 86% de las resoluciones se dieron con un voto idéntico  de  los países miembros128. En general, entre  los países miembros hay un mayor  consenso para  aplicar más incentivos que sanciones, lo que lo identifica con su imagen de soft power.                                                           128 Barbé  Izuel, E. 2002. Evolución, Presente y Perspectivas Futuras de  la Unión Europea y de  la Política de  Seguridad y Defensa Común. Valencia: Tirant lo Blanch: 26.    67 2.2.2.‐ La Política de Defensa (PESD): Misiones de Paz y relaciones con la OTAN    Desde  los orígenes de  la CEE, Francia propuso crear una Comunidad Política con una Política de  Defensa Común (PSD), pero el proyecto fracasó en 1953 porque no encontró el apoyo necesario  entre los seis países fundadores129. La defensa, se ha entendido tradicionalmente como el uso de  la  fuerza  para  la  preservación  de  la  integridad  política  y  territorial  de  un  Estado130.  La  política  exterior y sobre todo la defensa quedaron fuera del Tratado de Roma y por tanto de la UE. En un  contexto de Guerra Fría, las políticas de seguridad y defensa se enmarcaban dentro de la llamada  “high  politics”,  es  decir,  con  una  alta  sensibilidad  e  importancia  política.  Además,  los  países  europeos  nunca  han  tenido  los mismos  intereses  en  este  ámbito,  por  lo  que  durante  años  la  defensa quedó excluida del proceso de  integración europeo131. La Cooperación Política Europea  (CPE), que se acordó entre los países miembros para temas de relaciones exteriores, se limitaba a  usar sólo instrumentos diplomáticos y sanciones políticas y económicas, nunca militares.     La CEE se perfilaba como un actor dentro del sistema  internacional desde  los años 70, pero con  características muy distintas al Estado‐nación en materia de política exterior.  François Duchêne  acuñó por primera vez el concepto de “poder civil”  (civilian power), para definir  la capacidad de  actuación  de  la  UE,  extendiendo  estándares  civiles  y  democráticos  alrededor  del  mundo132  y  tratando  los  problemas  domésticos  de  terceros  países  como  problemas  internacionales,  en  concreto  temas  como  la  pobreza  y  desigualdad  que  acrecientan  la  inestabilidad  política  y  económica. Duchêne define además este poder  civil  como una proyección exterior europea, ya  que persigue fines políticos usando medios civiles en una especie de acción colectiva que expresa                                                           129  Las  votaciones  en  los  Congresos  de  Alemania,  Países  Bajos  y  Luxemburgo  fueron mayoritariamente  favorables, en Italia estaba en revisión cuando la Asamblea Nacional francesa votó en contra de la iniciativa  de su gobierno en 1953. La guerra de Corea,  la muerte de Stalin y la  idea de un rearme alemán frente a  la  cesión  de  soberanía  francesa  impidió  alcanzar  la mayoría. Gerbet,  P.  1983.  La  Construction  de  l´Europe.  Paris: Notre Siècle: 162‐174.  130Álvarez Verdugo, M. 2003. La Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Madrid: Dyckinson: 50.  131 El Reino Unido y  los Países Bajos siempre han preferido dejar la defensa europea en manos de  la OTAN  mientras que para Francia la defensa debía ser independiente de Estados Unidos por lo que pedía disponer  de un mecanismo de defensa independiente y europeo. Gerbet, La Construction de l´Europe: 278. 132 Duchêne, F. 1973. The European Community and the Uncertainties of Interdependence. En A Nation Writ  Large ?  Foreign‐Policy  Problems  before  the  European  Community, Max  Kohnstamm  and Wolfgang Hager  (eds). London: Macmillan. Citado en Hill C. Y M. Smith. International Relations: 143.    68 los valores y características de la UE133. Autores como Christopher Hill y William Wallace, también  lo  han  denominado  como  un  actor  civil,  porque  se  distingue  en  principios  como  el  de  “poner  énfasis  en  instrumentos  diplomáticos  y  no  coercitivos,  la  importancia  de  la  mediación  en  la  resolución  de  conflictos,  y  la  importancia  de  las  soluciones  económicas  a  largo  plazo  para  los  problemas políticos”134. De ahí su enfoque en el uso de instrumentos civiles, como la cooperación  económica y ayuda al desarrollo para resolver problemas políticos.     Si bien  la  representación exterior de  la UE no  tenía una capacidad militar sino civil, durante  los  años  80  algunos  países  europeos  pensaron  en  la  necesidad  de  mejorar  la  presencia  y  reconocimiento  internacional  a  través  de  la  cooperación  militar  y  policial  entre  los  países  miembros.  Los  conceptos  de  seguridad  y  defensa  cambiaron,  sobre  todo  con  la  caída  del  comunismo, la desestabilización en la Europa del Este, y con los efectos de rápida globalización y  los  cambios  tecnológicos. Mientras  que  la  defensa  se  ha  mantenido  sujeta  a  la  intervención  militar,  la  seguridad es un  concepto mucho más amplio que  la defensa, pues va más allá de  lo  militar,  ya  que  incluye  además  elementos  políticos,  socio‐económicos,  o,  incluso  medioambientales135.     Por  ejemplo,  algunas  de  las  nuevas  amenazas  estaban  relacionadas  con  la  falta  de  control  del  Estado  sobre grupos armados  subversivos o  terroristas y mafias organizadas en  torno al  tráfico  ilícito de personas, drogas, dinero y armas. Es en este nuevo contexto de globalización, que  los  países de la UE decidieron que era necesario incorporar la política de seguridad al nuevo Tratado  que  reformaba  la UE  en  1993.  Sin  embargo,  una  vez más  no  hubo  consenso  y  se  incluyó  una  política  exterior  europea  con  un  componente  defensivo  y militar  de muy  bajo  perfil.  El  nuevo  papel de  las fuerzas armadas en Europa se destinarían más a  las misiones humanitarias y de paz  que a las operaciones defensivas, las llamadas “misiones Petesberg” bajo la estructura de la Unión  Europea Occidental (UEO)136.                                                            133 Bretherton, C., y J. Vogler. The European Union as a Global Actor:41.  134 Hill, C. y W. Wallace. 1996. Introduction: Actors and Actions: 9.  135 Cebada, R., C. Pérez González. 2003. El Alto Representante de  la PESC y  la Nueva Política Europea de  Seguridad y Defensa. Madrid: Dyckinson: 94. 136  Según  el  artículo  17.  2  del  TUE,  las  “Misiones  Petesberg”  son  humanitarias  y  de  rescate,  de  mantenimiento de  la paz y misiones en  las que  intervengan  fuerzas de combate para  la gestión de  crisis    69   Con el Tratado de Ámsterdam de 1997, se creó  la figura del Alto Representante de  la PESC para  unificar en una sola voz y rostro la complejidad de la política exterior. Se reforma además la Troika  para  incluir al Alto Representante PESC. La Comisión también gana una mayor representación en  este  pilar  que  estaba  fuera  de  su  alcance  de  iniciativa  e  influencia. Además,  se  incorporan  las  misiones Petesberg de la UEO dentro del marco de acción de la PESC, es decir en el Consejo de la  UE y se empieza a hablar de  la  futura absorción de  la UEO en  la UE tal y como había propuesto  Francia  en  los  años  60.  Por primera  vez  aparece un  instrumento militar  en  la UE:  las misiones  Petesberg. Algunos europeístas pensaron que por esto la UE perdería su característica de potencia  civil (civilian power), pasando a ser denominada como una potencia blanda (soft power), porque el  uso de la fuerza estaba limitado a las misiones de paz y humanitarias de carácter voluntario.      Las diferencias entre el Reino Unido, que defendía una posición “atlantista”, y Francia, claramente  “continental”, se solucionaron en 1998 con el Acuerdo de Saint Maló, por el que aceptan integrar  la  UEO  en  el  pilar  PESC  sin  renunciar  a  la  OTAN137.  En  1999,  el  Tratado  de  Niza  absorbe  las  instituciones  de  la  UEO  dentro  del  aparato  institucional  de  la  UE,  pasando  a  ser  agencias  subordinadas  al  segundo  pilar  PESC138.  En  ese  momento  nace  la  llamada  Política  Exterior  de  Seguridad y Defensa, que sería el brazo militar de la PESC.     A nivel institucional, se incluyeron órganos militares dentro del Consejo de la Unión Europea que  hasta la fecha había sido exclusivamente político. Los ministros de Defensa asistieron por primera                                                                                                                                                                            (incluidas  las misiones de restablecimiento de  la paz). La  intervención militar se justifica cuando existe una  clara violación masiva de los derechos humanos y genocidios, pero bajo el principio del multilateralismo y la  responsabilidad  de  la  comunidad  internacional,  por  lo  que  se  buscará  la  aprobación  del  Consejo  de  Seguridad de la ONU. Pueden realizarse independientemente o en conjunto con la OTAN o con la ONU. Estas  misiones,  comparten  tareas militares  y  civiles,  y  algunas  son  esencialmente de  cooperación policial o de  cooperación judicial. La UEO se creó en 1948 como un sistema de defensa europeo, solo 10 países de la UE  eran miembros de pleno derecho, es decir debían aplicar  la cláusula de defensa colectiva, aunque siempre  fue criticado por su ineficiencia como mecanismo efectivo de defensa, alerta y emergencia.  137 Francia quería sustituir la OTAN por la UEO pero se opuso el Reino Unido a favor de la OTAN, y Alemania  que estaba negociando su reunificación no se decidió por ninguna postura. Ver: Art, R. J. 1996 .Why Western  Europe Needs the United States and NATO. Political Science Quarterly. 111(1): 1‐39.  138 En esas  fechas se estaba negociando  la  incorporación de algunos Países del Este a  la UE por  lo que se  estimaba que de  los 28 países miembros de  la UEO  sólo 2 no  iban a  ser miembros de  la UE: Noruega e  Islandia. Para que no quedaran  fuera del sistema de defensa europeo estos dos países  fueron  invitados a  participar en las misiones de paz y humanitarias.   70 vez  a  las  reuniones  del  Consejo,  y  se  crearon  instituciones  permanentes  de  información,  planificación y gestión de las operaciones con personal militar139.      El único problema en el traspaso de esta institución al segundo pilar de la UE, es que no se podía  aceptar la cláusula de defensa colectiva de la UEO ya que era necesario incorporarla a los Tratados  de la Unión, por lo que la seguridad colectiva en caso de un ataque exterior quedaba en manos de  los países miembros de la OTAN140. Sin embargo, esta integración ha favorecido la homogeneidad  entre  los  países  que  tenían  distinto  estatus  en  el  seno  de  la  UEO  (miembros  plenos,  o  observadores, etc.), ya que como miembros de la UE todos tienen el mismo rango y capacidad de  decisión, pero no están obligados a participar en las operaciones y actividades de la PESD, sino que  se mantiene como una decisión voluntaria por parte de los países miembros. La PESD no pretende  crear unas fuerzas armadas europeas, sino mantener un sistema operativo coordinado, en el que  participen  los  Estados  miembros  que  lo  deseen,  incluyendo  países  que  son  neutrales,  y  que  puedan participar en misiones de paz, o de  reconstrucción, que operen  “independientes” de  la  OTAN141.     Asimismo,  hay  una  clara  preferencia  por  las misiones  policiales  y  judiciales,  y  las misiones  de  reconstrucción  post‐conflicto  en  la  que  participan  más  civiles.  El  costo  es  menor  que  en  las  misiones militares, y la Comisión co‐financia éstas con presupuesto comunitario, porque entran en                                                           139 Se crea el Comité Político y de Seguridad (COPS), el Comité Militar de la UE, y el Estado Mayor de la UE, y  la Unidad de Alerta Temprana. Desde el Tratado de Niza el Comité Político y de Seguridad COPS se reúne  ahora al menos dos veces en semana (antes era una vez al mes) para dar un mayor seguimiento al desarrollo  y gestión de  las acciones de  la PESC/PESD. Además de hacer un seguimiento diario se puede decir que ha  desplazado  en  importancia  al  COREPER,  ambas  instituciones  están  compuestas  por  representantes  diplomáticos de los Estados miembros permanentemente en Bruselas.  140  Algunos  países,  considerados  neutrales,  que  no  son miembros  de  la  OTAN  serían  Irlanda,  Finlandia,  Suecia, Austria, Malta y Chipre. Ayala, J.E. 2005. La Política Europea de Seguridad y Defensa. Revista Política  Exterior 104: 55.  141 Gracias  al Acuerdo Berlin+  entre  la UE  y  la OTAN que permite  a  los  europeos  el uso de  los  recursos  técnicos y de logística de ésta última en las misiones de paz. Las misiones militares y policiales europeas se  financian  exclusivamente  con  fondos  de  los  países  que  desean  participar,  por  lo  que  para  las  Fuerzas  Armadas nacionales es más práctico operar bajo la estructura de la OTAN en términos de costos. En cuanto  a  la  capacidad operativa de  la  recién nacida PESD,  los 15 países miembros de  entonces  (a  excepción de  Dinamarca) se comprometieron a  reunir 60.000 efectivos y ser capaces de desplegarse en 60 días y estar  operativos durante un año. Este sería el Cuerpo de Reacción Rápida, heredero del Eurocuerpo. Para mayor  información: http://www.consilium.europa.eu   71 las  líneas  definidas  como  ayuda  al  desarrollo  y  humanitaria,  asistencia  técnica  y  cooperación  económica con países terceros.    Después de los ataques terroristas del 11 de septiembre del 2001 en Estados Unidos, la PESD puso  un mayor  énfasis  en  amenazas  a  la  paz mundial  que no  requieren  intervención militar  pero  sí  necesita  un  sistema  coordinado  de  información  y  planificación  y  una  mayor  cooperación  internacional  entre  la  UE  y  el  resto  del mundo.  La  lucha  contra  el  terrorismo  pasó  a  ser  una  prioridad en la agenda, junto a otras amenazas asociadas a la seguridad: proliferación de armas de  destrucción  masiva,  conflictos  regionales,  quiebre  de  Estados  democráticos  y  crimen  organizado142. Se alcanzó un acuerdo sobre  la definición del concepto de seguridad, así como  las  acciones  que  se  deben  tomar  colectivamente  para  hacer  frente  a  las  nuevas  amenazas, más  coherentes y, si fuera necesario, más enérgicas.    No obstante,  la peculiaridad de esta nueva estrategia de seguridad sigue estando en el enfoque  europeo, ya que hay una preferencia por los instrumentos civiles a los militares, considerando que  los  problemas  de  seguridad  suelen  estar  ligados  a  los  de  desarrollo  económico,  pobreza,  corrupción en las instituciones públicas, etc. En este sentido, entre los objetivos de la PESD no se  encuentra la intervención militar, ni las acciones preventivas, sino más bien misiones de paz post‐ conflicto  con  una  característica más  humanitaria  que militar.  Estos  objetivos  coinciden  con  la  esencia de una “soft power” que defiende los valores fundamentales de la UE ‐ la paz, democracia,  seguridad y derechos humanos‐ con un operativo militar y civil. Las acciones de la PESD han fijado  su  primera  prioridad  en  asegurar  las  fronteras  exteriores  de  la UE;  de  ahí  que  la  zona  de  los  Balcanes haya  recibo mayor atención, seguida por el  resto de  la zonas de conflicto143. La UE no  tiene  peso militar  en  el mundo,  a  pesar  de  tener  un mayor  número  de  efectivos  que  Estados  Unidos, y una capacidad tecnológica avanzada144.                                                             142 Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas 12 de diciembre 2003. El concepto de terrorismo se hace más  amplio  y  se  compila  una  lista  de  organizaciones  terroristas  con  el  propósito  de  congelar  sus  activos  e  imponer restricciones de acceso.  143 La UE mantiene Representantes Especiales en áreas de conflicto como los Balcanes, región de  los Lagos  en África, y Afganistán.  144 Ayala, J.E. La Política Europea de Seguridad: 60.    72 En definitiva,  la  PESD  sigue profundizándose  y  evolucionando hacia una política  cada más pro‐ activa y eficiente, pero quizás no al  ritmo que quisieran  los países más proclives a una defensa  común europea que incluya un mando integrado único, de carácter permanente y a cuyas órdenes  operarían fuerzas armadas europeas. Es decir, lo que parecería una estructura militar dentro de un  Estado.     Para  la opinión pública europea,  la PESC y  la PESD deben ser políticas consolidadas, que den un  mayor protagonismo a la UE en el mundo. Aproximadamente un 72 % de los ciudadanos europeos  manifestaron su aprobación en este tema, en  la última encuesta Eurobarómetro realizada por  la  Comisión en el año 2004145. Sin embargo, hay más reticencia a dedicar un mayor porcentaje del  PIB  (del  actual  2 %  a  un  4 %)  a  la  creación  de  capacidades militares  iguales  a  las  de  Estados  Unidos146.  Una  negativa  que  es  ampliamente  compartida  por  gobiernos  europeos,  partidos  políticos,  ONGs,  y  ciudadanos  en  general.  Existe  un  deseo  de  protagonismo,  pero  no  necesariamente  con  instrumentos  defensivos  tradicionales.  La  sociedad  europea  se  declara  pacifista, solidaria y democrática, en sintonía con  los valores que quiere  transmitir en el mundo  como una “potencia civil”.    Como hemos mencionado  en  el  capítulo  anterior,  a  raíz de  la  entrada  en  vigor del  Tratado de  Lisboa,  se  creó  el  Servicio  Europeo  de  Acción  Exterior  como  brazo  ejecutor  de  la  diplomacia  europea  y  se  unificaron  los  instrumentos  de  política  exterior  (la  cooperación  al  desarrollo  y  la  cooperación  en materia  de  seguridad)  bajo  la  figura  del  Alto  Representante.  Para  que  la  Alta  Representante esté en condiciones de dirigir la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), el  SEAE deberá  integrar  las estructuras de gestión de crisis de  la UE, sin dejar de tener plenamente  en cuenta la especificidad de las mismas147. Estas estructuras formarán una entidad situada bajo la  autoridad y la responsabilidad directas de la Alta Representante148.                                                           145 De la Europa de los 15: el Reino Unido, Dinamarca, Suecia y Finlandia son los países con el menor nivel de  aprobación,  por  debajo  de  60%.  Comisión  Europea  Eurobarómetro  2004  http://ec.europa.eu/public_opinion/cf/subquestion_en.cfm 146 Telá, M. Europe: a Civilian Power?: 208.  147 Las instituciones de  la PESD están representadas por funcionarios militares de cada país miembro como  por ejemplo el Estado Mayor de la UE (EMUE) , el Comité Militar de la UE (CMUE) y el Comité Político y de  Seguridad  (CPS)    73 2.3.‐ La Política Comercial de la UE: el núcleo duro de su política exterior    El objetivo de la UE de establecer una Unión Aduanera se enmarca en un contexto internacional a  favor  de  la  liberalización  del  comercio  a  nivel  multilateral,  mediante  el  Acuerdo  GATT,  hoy  Organización Mundial  del  Comercio.  El  Tratado  de  Roma  de  1957  contemplaba  por  tanto  este  compromiso  internacional,  manifestando  en  su  artículo  131  que  “los  Estados  miembros  se  proponen contribuir, conforme al interés común, al desarrollo armonioso del comercio mundial, a  la supresión progresiva de las restricciones a los intercambios internacionales y a la reducción de  las  barreras  arancelarias”.  Para  tales  propósitos,  “la  Comunidad  se  dotaría  de  una  política  comercial común, con el objetivo de influir en el volumen y los flujos de intercambio comercial con  países  terceros”149. Sus competencias se  limitaban en un principio a uniformar  los aranceles,  las  medidas de liberalización, la política de exportación y las medidas de defensa comercial.     En  virtud  del  Tratado  de  Roma,  la  Comisión  tiene  la  competencia  exclusiva  sobre  la  política  comercial común,  la cual no sólo tiene un aspecto propiamente comunitario, sino que  involucra  una dimensión externa de gran  importancia:  la firma de tratados comerciales. Es esta dimensión  internacional la que fue puesta en cuestión por los países miembros en los años 70, ya que en el  derecho originario no se contemplaba la necesidad de negociación de la UE con países terceros o  en  organismos  internacionales,  ni  la  firma  de  acuerdos  internacionales.  El  Tribunal  de  Justicia  Europeo, a partir de varias sentencias, reconoció  las competencias externas de  la UE y por tanto  de  sus  instituciones. Éstas  son  llamadas  competencias  implícitas, una proyección externa de  las  competencias internas, por ejemplo, en materia de comercio, transporte, agricultura, energía, etc.    La Comisión se ha  ido  fortaleciendo como una  institución con proyección  internacional, a  la par  que  se  consolidaba  el  mercado  interno  y  se  reconocía  internacionalmente  como  un  bloque                                                                                                                                                                            http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/inde x_es.htm 148  Consejo  Europeo.  http://www.consilium.europa.eu/policies/council‐configurations/foreign‐affairs/high‐ representative‐of‐the‐union‐for‐foreign‐affairs‐and‐security‐policy.aspx?lang=es  (consultado el 07 de mayo  de 2011). 149 El artículo 133 del Tratado de Maastricht  (antiguo 113 del Tratado de Roma) establece el ámbito,  los  instrumentos y los procedimientos de toma de decisiones.   74 regional, sobre todo desde los años 80, cuando se abrieron las negociaciones para la creación de la  OMC y se multiplicaron los tratados de libre comercio a nivel bilateral y regional.    La  Comisión  tiene  competencia  exclusiva  para  negociar,  en  nombre  de  los  países  miembros,  cualquier Acuerdo  Internacional  relacionado con el comercio; pero a pesar de  tener  libertad de  actuación,  hace  partícipes  a  las  otras  instituciones.  Por  ejemplo,  en  las  reuniones ministeriales  ante  la  OMC,  incluye  en  su  equipo  negociador  a  miembros  del  Parlamento  Europeo  y  de  la  sociedad civil como consultores.    La Comisión tiene competencias exclusivas en tres niveles importantes150:   Poder de iniciativa o propuestas relacionadas con el comercio exterior   Poder de negociación   Poder  de  ejecución  de  los  Acuerdos  y  de  implementación  de  los  instrumentos  del  comercio (defensivos y ofensivos).    Los Estados miembros participan en el proceso de decisiones a través de su representación en  la  institución del Consejo, para supervisar la buena marcha de las negociaciones de la Comisión con  terceros países o  con organizaciones  internacionales, así  como  refrendando  los  capítulos de  los  Acuerdos Mixtos que necesitan la firma de los países miembros de forma individual.    La Comisión representa los intereses comunitarios, pero son los Estados miembros los que definen  las directrices de  las negociaciones, el  llamado mandato de negociación. Los Estados miembros,  además, supervisan las negociaciones de la Comisión a través de los funcionarios del Consejo, que  les  representan  permanentemente  en  el  Comité  de  Política  Comercial.  Una  vez  concluidas  las  negociaciones, el Acuerdo Internacional no tiene validez hasta que no es aprobado primero por el  Consejo y después por el Parlamento Europeo151.                                                           150 Bourrinet, J. 2004. La politique commercial commune. En L’ Union Européenne, eds Louis Dubouis. Paris:  Les Notices de la Documentation Française: 108.  151  Con  el  tiempo  se  ha  otorgado  competencias  exclusivas  a  la  Comunidad  en  todas  las  vertientes  del  comercio exterior de  la UE excepto en el caso de  los servicios y  los aspectos comerciales de  la propiedad  intelectual,  ya  que  los  países miembros  todavía  deciden  a  la  unanimidad  si  aceptan  o  no  los  Acuerdos  negociados  por  la  Comisión.  (Art.  133.5  Tratado  de  Niza,  en  vigor  desde  el  1  de  febrero  2003).  El    75   El artículo 133 contempla  también ámbitos en  los que  la UE y  los Estados miembros comparten  competencias;  estas  son:  los  ámbitos  relacionados  con  el  comercio  de  servicios  culturales  y  audiovisuales, los servicios educativos y los servicios sociales y relacionados con la salud humana,  y parte de  las  inversiones extranjeras directas. Así,  los acuerdos que  se negocien  se  celebrarán  conjuntamente por la UE y los Estados miembros152. Tras el Tratado de Niza en el 2001, los Estados  miembros transfirieron competencia comercial de la UE a los servicios y a los aspectos comerciales  de los derechos de propiedad intelectual, con voto por mayoría cualificada.    En definitiva, se necesita una estrecha cooperación y entendimiento entre la Comisión y el Consejo  –donde están representados los Estados miembros‐ a la hora de establecer posiciones comunes de  negociación ante países terceros y Organismos Internacionales.    Para Bretherton  la manifestación más antigua y poderosa de  la UE como actor  internacional ha  sido la Política Comercial Común efectiva desde 1961153 y con una relevancia económica creciente  al consolidarse como bloque comercial . Sjöstedt sin embargo explicaba en 1977 que la entonces  CE sólo había articulado unos intereses generales y poco definidos (tales como la mantención de la  paz,  defensa  de  los  derechos  humanos  o  el  deseo  de  hablar  con  una  sola  voz  en  los  asuntos  internacionales) pero en ese entonces no  tenía objetivos o metas específicos154. Sólo  se habían  pues en marcha mecanismos de cooperación coordinación y posibles acciones colectivas desde el  Informe de Luxemburgo. En 1988 sin embargo el Consejo Europeo de Rodas decidió que el papel  internacional  de  la  UE  debía  concentrarse  en  una  mayor  liberalización  del  comercio  y  una  cooperación más  cercana  con  países  terceros  a  lo  largo  del  globo155.  Este  cambio  de  rumbo  coincide en un momento en el que autores como Rosecrance destacaban desde un enfoque liberal  la  importancia del  comercio  en  las    relaciones de  interdependencia  “para  los países  altamente                                                                                                                                                                            procedimiento de  voto  en  el  Consejo  es por  lo  general mayoría  cualificada,  con  excepciones  en  algunos  temas que requieren voto por unanimidad (artículo 300 sobre procedimientos). 152 Además, de acuerdo al proceso de coordinación política conocido como “Comitología”, el Comité 113 o el  Comité  de  Política  Comercial  de  los  funcionarios  representantes  del  Consejo,  éstos  puede  hacer  un  seguimiento de las actividades de la Comisión.  153 Bretherton, C. y J. Vogler. The European Union as a global actor: 65 154  Sjöstedt, G.  1977.    The  External Role  of  the  European  Community,  Saxon House,  Swedish  Institute  of  International Affairs. Citado en: Smith, K. EU Foreign Policy in a Changing World: .4. 155 Smith. EU Foreign Policy in a Changing World: 5.   76 industrializados como Alemania o  Japón el desarrollo económico y el  libre comercio son medios  más adecuados y menos costosos para conseguir prominencia y prosperidad. Esto es así porque el  costo del uso de  la  fuerza se ha  incrementado y  los beneficios han disminuido”  156. Para Nye el  poder de  la atracción es muy  importante cuando se ejerce un soft power ya que un país puede  obtener  los  objetivos  que  persigue  en  su  política  exterior  cuando  otros  países  admirando  sus  valores, queriendo seguir su ejemplo, y aspirando a sus niveles de prosperidad y apertura quieren  seguirlo,  pero  también  implica  coerción  y  no  sólo  persuasión,  ya  sea  con  sanciones  o  la  condicionalidad  en  las  ayudas  económicas  (libre  comercio  y  cooperación157).  En  este  sentido  la  política comercial común europea ha servido como un importante instrumento de política exterior  otorgando  incentivos  que  contemplan  condiciones  que  si  no  se  cumplen  conllevan  el  fin  de  la  ayuda  o  incluso  sanciones,  así  como  preferencias  comerciales  para mejorar  las  relaciones  con  países terceros y posicionarse como un potencia económica. Como indicó Hill “a falta de un brazo  armado, tenía que relegar en la fuerza económica el respaldo necesario para su diplomacia”158 por  lo  que  se  aplicaron  embargos  económicos  con  fines  políticos  por  ejemplo  en  la  guerra  de  las  Malvinas/Falklands en 1982 y en el caso de Sudáfrica para finalizar el Apartheid en 1985.    La política comercial exterior de  la UE se dinamizó a partir de  los años 80, momento clave en  la  discusión sobre la necesidad de fortalecer el bloque regional para poder concluir más acuerdos de  libre  comercio.  Los  Estados  miembros  han  transferido,  desde  entonces,  más  competencias  comerciales a la UE en nombre de los intereses comunitarios hasta perder casi toda su soberanía  nacional en  temas  comerciales.  La política  comercial  se ha  convertido en el núcleo duro de  sus  competencias  externas  porque  es  la  que  tienen  una mayor  presencia  internacional,  visibilidad,  reconocimiento y capacidad de actuación  (mediante atractivos acuerdos comerciales atracción y  también  sanciones  comerciales).  Por  su  carácter  supranacional,  es  el  reflejo  de  una  fuerte  cohesión  y  convergencia  de  intereses  de  los  países  miembros  y  de  una  larga  trayectoria  de                                                           156 Rosecrance, R. 1986. The Rise of the Trading State: Commerce and Conquest in the Modern World. New  York: Basic Books. Citado en Sørensen. Introduction to International Relations: 103. 157 Nye,  J.  2004.  Soft  Power:  the Means  to  success  in World  Politics. New  York:  Public Affairs.  Citado  en  Smith. EU Foreign Policy in a Changing World: 21. 158 Hill, C. 1992. The Foreign Policy Of the European Community, En: Foreign Policy in World Politics, ed. Roy  C. Macridis. New Jersey‐Prentice Hall: 128.   77 integración hacia el mercado único159.    La  UE  comenzó  como  un  bloque  comercial  y  aunque  permanece  como  un  mercado  común  incompleto  es esta naturaleza la que determina su dimensión exterior.  De acuerdo a los datos de  la OMC para el año 2002 la UE tenía el primer puesto del comercio mundial en bienes casi un 20%   y en servicios casi un 30%, y ha sido el mayor exportador mundial de Inversión Extranjera Directa  (un 47% del total)160. Como indican Meunier y Nicolaïdis, “el tamaño de su mercado y el miedo de  los países de quedar fuera de sus relaciones comerciales es un elemento esencial que determina el  poder de la Unión Europea” de ahí su atractivo como socio comercial, su capacidad para expandir  por el mundo sus propias prácticas normativas, valores y políticas161.   2.3.1.‐ Los Acuerdos de Libre Comercio con países terceros      A finales del los años 80, en plenas negociaciones de la Ronda Uruguay, la UE tenía una protección  arancelaria  bastante  reducida.  Para  los  productos  industriales,  prácticamente  el  90%  de  las  importaciones tenían derechos inferiores al 10%. Sin embargo, para los productos agropecuarios,  la cifra correspondiente es el 66%162;  inclusive algunos productos denominados sensibles podían  alcanzar aranceles mucho más altos. Se puede decir que  la política comunitaria ha  ido haciendo  cada  vez menos  uso  de  los  aranceles,  cuotas  o  licencias  como  instrumentos  defensivos  de  su  política  comercial.  Sin  embargo,  se  han  sustituido  por  otras  medidas  como  normas  técnicas  (estándares) y medidas sanitarias y fitosanitarias que le han catalogado como “fortaleza europea”,                                                           159 La CEE  tenía personalidad  jurídica propia para concluir Acuerdos con  terceros países, no así  la UE que  mantuvo  una  arquitectura  de  pilares  PESC  y  JAI  a  los  que  los  Estados miembros  no  quisieron  dotar  de  personalidad jurídica en 1992. Desde el Tratado de Lisboa de 2010 se suprimen los pilares y la UE adquiere  personalidad jurídica internacional. 160 Bretherton, C. y J. Vogler. The European Union as a global actor: 63; y datos de la OMC. Country Profiles.  European Union http://stat.wto.org/CountryProfile/WSDBCountryPFHome.aspx?Language=E  (consultado el  10 octubre de 2011).  161 Meunier, S.  y K. Nicolaïdis. The European Union as a  trade power. En  International Relations and  the  European Union, eds. C. Hill y M. Smith. Oxford: Oxford University Press: 248. 162Ávila, A.M., Castillo Urrutia, J.A, y Díaz Mier, M.A. 1997. Política Comercial Exterior de  la Unión Europea.  Madrid: Pirámide: 141.    78 ya  que  impiden  el  acceso  al  mercado  europeo  de  numerosos  productos  de  terceros  países,  favoreciendo así la consolidación de su mercado interno.    A pesar de las medidas proteccionistas, la consolidación del Mercado Único está ligada a la política  comercial  exterior de  la UE,  ya que  contribuye  a  la  competitividad de  Europa  en  los mercados  exteriores. Por  tanto, en 1996  la Comisión proponía  fortalecer  la estrategia comercial aludiendo  que “los beneficios que ofrece el Mercado Único para nuestros competidores debe ir acompañado  por  esfuerzos  para  asegurar  la  competencia  empresarial  de  las  empresas  europeas  en  el  extranjero.  Por  tanto,  el  papel  de  la  Comisión  como  promotor  del  comercio  y  la  cooperación  internacional debe ser  revisado a  la  luz del cambiante escenario de  los mercados en Europa y el  mundo”163.     Es así como la UE fomenta los acuerdos de libre comercio, porque tiene como objetivo garantizar  un mejor acceso a los mercados para su  industria, sus servicios y sus  inversiones, así como hacer  aplicar las normas de un comercio libre y justo (por ejemplo en derechos de propiedad intelectual,  normas de defensa del comercio, etc.)164.    De  acuerdo  a  la  teoría  de  integración  desarrollada  por  Bela  Balassa165,  un  acuerdo  de  libre  comercio  tiene  como  objetivos  incrementar  los  flujos  comerciales  y  asegurar  mercados  internacionales. En un Tratado de Libre Comercio (TLC), los países se comprometen a suprimir los  aranceles y otras medidas no arancelarias que restringen el comercio de bienes y servicios, pero  manteniendo su propia política aduanera para las importaciones de terceros Estados.     Los beneficios del libre comercio se pueden resumir en los siguientes:                                                             163 Comisión Europea. 1996. The Global Challenge of International Trade: A Market Access Strategy for the  European Union. Comunicado de  la Comisión al Parlamento  Europeo, al Comité Económico  y  Social,  y  al  Comité de Regiones COM (96) 53 final. Bruselas: 14 de febrero de 1996.  164  Comisión  Europea.  2006.  Comunicación  de  la  Comisión  sobre  «Una  Europa  global:  competir  en  el  mundo» Bruselas, 4 octubre.   165 Balassa, B. 1964. Teoría de la Integración Económica, 1ª edición en español. México D. F.: UTEHA.    79 1. La industria se ve sometida a la disciplina de la competencia internacional, que por un lado  elimina las actividades no rentables y, por otro, exige la revisión continua de productos y  calidades, así como de los costes de producción.   2. Asimismo, la exportación puede posibilitar el logro de economías de escala al aumentar el  tamaño del mercado, lo que es relevante sobre todo en países pequeños.  3. Por último,  la  apertura permite el  acceso  y  la  familiaridad  con mercados,  tecnologías  y  gustos internacionales, haciendo más competitiva a la propia industria.   4. Con  todo,  la  principal  ventaja  de  la  industrialización  es  de  tipo  asignativo,  ya  que  los  recursos  y  factores  se  mueven  con  más  rapidez  y  flexibilidad  hacia  donde  son  más  productivos166.     Como  se  ha  señalado  anteriormente,  una  de  las  características más  importantes  de  la  política  comercial común es que la UE, como sujeto de derecho internacional, puede establecer acuerdos  preferenciales a favor de países terceros o grupos de países. El objetivo de éstos es el de favorecer  las exportaciones de países con los que se tiene unas relaciones histórico‐culturales importantes o  bien por razones de solidaridad, y de proximidad geográfica. Los precios de sus exportaciones se  hacen más  competitivos  en  cuanto  entran  en  el mercado  europeo  con  aranceles más  bajos,  o  incluso con arancel cero.      Para  la  UE,  la  reciprocidad  de  los  acuerdos  comerciales  otorga  grandes  beneficios  ya  que  se  necesita mejorar el clima en el que operan las empresas europeas en el extranjero, buscar alianzas  con  empresas  extranjeras  y  garantizar  el  acceso  de  los  bienes,  servicios  e  inversiones  a  estos  mercados mediante el establecimiento de reglas claras y estables. Desde principios de  la década  de  los  90,  la  UE  defiende  los  acuerdos  de  libre  comercio  porque  fomentarían  el  desarrollo  económico y la rápida creación de empleo en Europa167.     No  obstante,  los  acuerdos  de  libre  comercio  también  suponen  costos negativos  tanto  para  los  países desarrollados  como para  los países en  vías de desarrollo. Por  ejemplo,  algunos  sectores                                                           166 Muñoz Cidad, C. 2003. Estructura Económica Internacional. Tercer edición. Madrid: Thomson‐Civitas: 194.  167 Comisión Europea. 1993. White paper on Growth, Competitiveness and Employment. Chapter B.II.6, 11  diciembre.   80 están dominados  internacionalmente por grandes multinacionales que con  las que  las pequeñas  empresas locales no pueden competir (lo que se podría mejorar si los países en desarrollo adoptan  eficaces leyes anti‐dumping y de libre competencia)168. También se reduce la opción de proteger a  las empresas estratégicas con potencial de aprendizaje como en el caso de  las empresas que se  protegieron en Asia. Incrementa la exposición a crisis externas y volatilidad por los flujos de capital  como  ocurrió  en  la  crisis  Asiática  de  1997‐98.  Además,  se  pierde  soberanía  en  la  toma  de  decisiones comerciales como por ejemplo en el caso de la protección comercial o subsidios169.     Los acuerdos pueden tener tres dimensiones: multilateral, regional o bilateral, y unilateral. Estos  pueden variar en el alcance y ámbito de aplicación.    a) Acuerdos Multilaterales:  La UE promueve el multilateralismo por sus múltiples beneficios en el comercio internacional, sin  dejar de pensar que el  regionalismo es  la mejor  respuesta para  conseguir  la  cooperación entre  países vecinos. A nivel Multilateral, la UE ha sido parte negociadora durante la Ronda de Uruguay  para  la  creación de  la OMC en 1994 y desde entonces es miembro pleno de esta Organización  Internacional. Los Estados miembros también son miembros de la OMC, pero su voz y voto queda  supeditado  a  las  decisiones  aceptadas  por  mayoría  cualificada  en  el  Consejo  de  la  UE  y  las  negociaciones  quedan  en  manos  de  la  UE  (aunque  cada  país  puede  tener  un  representante  presente en las negociaciones).    La UE  reconoce a  la OMC  como una pieza  clave en el  libre  comercio, ya que no  sólo negocia y  controla  la  reducción  de  los  obstáculos  al  comercio,  sino  que  ayuda  a mejorar  el  acceso  a  los  mercados  internacionales  y  a  regularlos  de  una  forma  conveniente  para  las  empresas  que  invierten y comercian. Es decir, es un foro único para las negociaciones comerciales y establece el                                                           168 Entre  los actores contrarios al  libre comercio encontramos que Las  industrias domésticas que compiten  por  las  importaciones  se  oponen  al  libre  comercio  junto  a  los  sindicatos  preocupados  por  la  potencial  pérdida de empleos. Los exportadores son favorables porque se benefician de los precios más baratos de los  insumos  y  bienes  intermedios  y  en  los  obstáculos  proteccionistas  a  las  exportaciones.  Los  consumidores  pueden  buscar  precios  más  baratos  pero  la  opinión  pública  en  general  puede  estar  dividida  y  más  preocupada  por  las  pérdidas  de  bienes  nacionales  por  lo  que  pueden  ser  hostiles  al  libre  comercio.   McCulloch, N., L. A. Winters y X. Cirera. 2001. Trade Liberalization and Poverty: A Handbook. DFID, London:  CEPR: 6‐28.  169 McCulloch, N;  L. A. Winters y X. Cirera. Trade Liberalization: 6‐28.    81 marco normativo que asegura un comercio leal. Además, la OMC es un catalizador de los valores  comunitarios  que  quieren  ser  incluidos  en  el  comercio  internacional,  tales  como  la  protección  medioambiental,  la seguridad alimentaria,  la promoción de normas  laborales fundamentales y  la  diversidad cultural.    La  UE  es  el  primer  contribuyente  financiero  de  la  OMC,  financiando  el  presupuesto  de  esta  organización con un 40% y uno de  los mayores promotores del  ingreso de nuevos miembros. En  1999, Pascal Lamy, el comisario europeo de Comercio en ese momento y hoy Secretario General  de la OMC, negoció personalmente en nombre de la UE con el Primer Ministro chino el ingreso de  este país a la OMC170.     b) Concesión Unilateral de Preferencias Comerciales:  El  instrumento  clásico  para  fomentar  el  desarrollo  de  los  PVD  y  PMA,  es  la  concesión  de  preferencias arancelarias, conocido como SGP  (Sistema Generalizado de Preferencias). El SGP es  una concesión unilateral de la UE a los productos importados de países en desarrollo, en la que se  benefician de aranceles cero o una reducción arancelaria considerable durante un período de 10  años, por lo que crea un marco estable para los operadores comerciales y económicos171.     La  consolidación  del Mercado  Único  afectó  el  comercio  internacional,  en  primer  lugar  por  la  desviación de comercio172, ‐un efecto propio del proceso de  integración‐, y en segundo  lugar por  las excesivas protecciones arancelarias y  las distorsiones en  los precios de  los de  los productos  agrícolas,  que  dificultaban  el  acceso  al mercado  europeo.  Además,  la  Política  Agrícola  Común  (PAC) desde su creación en los años 70 se enfocó en el incremento de la producción gracias a las  subvenciones, por lo que los excesos de producción se exportaban provocando una reducción de  los precios  internacionales, con graves consecuencias para  la agricultura de  los países en vías de                                                           170 Petiteville, F. 2004. L’Union dans  les relations  internationales: du soft power á  la puissance? Questions  Internationales 7. Paris : La Documentation Française: 68.  171 Este tipo de Acuerdo Unilateral está aceptado por la OMC mientras que no suponga una distorsión para  el comercio  internacional. Los países más beneficiados por el SPG son Bangladesh, China, Pakistán, Brasil,  Malasia  e  India.  Comisión  Europea,  2006.  Presentación  “Our  work  at  External  Trade”.  http://ec.europa.eu/trade/gentools/downloads_en.htm  172 Viner explica que una integración entre socios naturales como es el caso de la UE ocasiona una desviación  de comercio para terceros países que no forman parte de esa integración. Viner, J. 1950. The Customs Union  Issue. New York: Carnegie Endowment for International Peace.   82 desarrollo173. Para reducir estos impactos, la UE introdujo el Sistema Generalizado de Preferencias  (SGP)  en  1971,  aunque  para  algunos  de  estos  países  no  ha  sido  una medida  suficiente.  Como  indica  la CEPAL, “significó una compensación apenas parcial para  las pérdidas  latinoamericanas,  dado que las cantidades de los bienes exonerados de impuesto de importación estuvieron siempre  sujetas a  límites, y muchos productos podían ser excluidos del plan comunitario de preferencias”.  Como  ha  sido  mencionado  en  la  sección  III,  el  SGP  fue  reformulado  para  ajustarse  a  las  obligaciones asumidas por los gobiernos de la UE en la Ronda Uruguay. Los países más avanzados  de  la región  fueron excluidos de sus beneficios, y  los beneficios mismos  fueron redefinidos para  excluir  productos,  e  incluir  cláusulas  sociales  y  medioambientales,  y  una  cláusula  de  salvaguardia174.     En  la actualidad, el SGP se ha  ido simplificando a tres regímenes: el régimen general, el régimen  especial para PMA y el SGP+, que otorga incentivos especiales para los países que se esfuerzan en  adoptar  convenios  internacionales  sobre derechos  sociales  ‐en  concreto de  la OIT‐, protegen el  medio ambiente y luchan contra la producción y tráfico de drogas175. El SGP beneficia a 178 países  y la novedad es que desde el 2002 se ha extendido a más países PMA, 49 en total, y a los PVD se  les  exige  cumplir  determinadas  normas  básicas,  por  lo  que mantiene  los mismos  objetivos  de  combinar  preferencias  comerciales  con  cláusulas  sociales  y  políticas  cuya  efectividad  no  se  ha  comprobado176. La condicionalidad es tanto un  incentivo (ayuda y beneficios cuando se cumplen  los  requisitos)  como  un  instrumento  coercitivo  (las  ayudas  se  suspenden  si  se  incumplen  los  requisitos),  pero  para  algunos  autores  existe  un  consenso  en  la  UE,  a  favor  del  uso  de  instrumentos de persuasión positivos antes que los coercitivos177c) Los acuerdos bilaterales:                                                           173 OXFAM. 2002. La necesidad de ser coherentes. Reforma de la PAC y países en desarrollo. Documento de  trabajo, junio: 303‐325. 174 CEPAL. 1999. América Latina en  la Agenda de Transformaciones Estructurales de  la Unión Europea. En  Una contribución de la CEPAL a la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina y el Caribe y  de la Unión Europea. Santiago de Chile. Serie Temas de Coyuntura (3): 40.  175 Comisión Europea. 2004. Comunicación de  la Comisión  al Parlamento  Europeo  y  al Consejo  sobre  los  objetivos de la Comisión en el marco de las relaciones entre la Unión Europea y América Latina con vistas a  la tercera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea, América Latina y el Caribe que se  celebrara en Guadalajara  (México) el 28 de mayo de 2004, COM  (2004) 220  final. Bruselas: 07 de abril de  2004.  176  Comisión  Europea.  2004.  El  Sistema  de  Preferencias  Generalizadas  de  la  UE.  Bruselas:  Dirección  de  Comercio.  177 Smith, K. European Union Foreign Policy: 21‐22.    83 Estos acuerdos partieron en la década de los 70, como compromisos de cooperación comercial de  apertura de mercados, asistencia técnica y facilidades en los trámites aduaneros. Desde principios  de la década de los 90, y especialmente tras establecerse el Mercado Único en 1993, la Comisión  empezó a abrir negociaciones con países terceros y grupos de países. La Comisión plantea como  prioridad que  los  recursos de  la UE  se destinen en  los próximos meses  y  años,  a  conseguir un  mayor acceso a los mercados mundiales. Para alcanzar un acceso significativo, el proceso debe ser  a largo plazo178. En unos años se concluyeron importantes acuerdos con países como México, Chile  y  grupos  de  países  como  ASEAN179  y  del  Mediterráneo.  Este  proceso  sigue  abierto  y  las  negociaciones  con  las  economías  emergentes  están  todavía  en marcha,  sobre  todo  en  Asia  y  América Latina.     Los acuerdos bilaterales y bi‐regionales clave de la UE incluyen180:   •Acuerdos  de  Libre  Comercio  que  pueden  ser  de  Partenariado,  Asociación,  Estabilización,  o  Cooperación; algunos incluyen servicios, como en el caso de Chile, y otros no. En total, la UE tiene  25 acuerdos de libre comercio y está preparando acuerdos de partenariado económico con las seis  regiones (ACP).   •Uniones Aduaneras, que es un paso más avanzado pues no hay control aduanero181. La UE tiene  sólo tres Acuerdos con los siguientes países: Andorra 1990, San Marino 1992 y Turquía 1995.    Con más  de  treinta  acuerdos  de  libre  comercio,  la UE  se  posicionó  como  la  primera  potencia  mundial  de  comercio  (Anexo  1).  La UE  ocupa  el  primer  lugar  en  el  comercio  internacional  de                                                           178 Comisión Europea. 1996. The Global Challenge of International Trade: A Market Access Strategy for the  European Union. Comunicado de  la Comisión al Parlamento  Europeo, al Comité Económico  y  Social,  y  al  Comité de Regiones COM (96) 53 final. Bruselas: 14 de febrero de 1996: 21.  179 Los países miembros de ASEAN: Brunei, Camboya,  Indonesia,  Laos, Malasia, Burma/Myamar, Filipinas,  Singapur,  Tailandia  y  Vietnam.  Ver  Gómez  Galán,  M.  y  J.A.,  Sanahuja,  El  sistema  internacional  de  cooperación al desarrollo: 132.   180 Comisión Europea, DG Comercio http://ec.europa.eu/trade/  181  De  acuerdo  a  Alfonso Mattera  son  tres  los  elementos  que  caracterizan  una  Unión  Aduanera:  a)  La  realización de  la  libre circulación de mercancías en el  interior de  la Comunidad, mediante  la supresión de  toda  forma de traba y  la armonización de  las  legislaciones que  incidan en el  funcionamiento del mercado  común;  b)  la  adopción  de  un  arancel  aduanero  común  y  el  desarrollo  de  una  política  arancelaria  comunitaria;  c)  el  establecimiento  progresivo  de  una  legislación  aduanera  y  de  una  política  comercial  comunes. Mattera, A. 2001. El Mercado Único Europeo. Sus reglas, su funcionamiento, Madrid, 1991. En El  Sistema del Comercio Internacional, Eds Fernández Rozas, José Carlos. España: Civitas: 147.    84 bienes  (exportaciones  e  importaciones)  y  también  de  servicios,  con  un  15,8%  del  comercio  mundial de bienes y el 23,13% de servicios en el 2010182.    Pero  más  allá  de  la  posición  privilegiada  a  nivel  mundial,  para  la  UE  estos  acuerdos  han  beneficiado a  los ciudadanos europeos en cuanto garantizan una mejora en  la variedad y calidad  de  los productos (que se ajustan a  las normas europeas de calidad) y ofrecen mejores precios al  consumidor. Para Paul Samuelson, la razón fundamental por la que el libre comercio beneficia a un  país es que aumenta las posibilidades de elección (entre productos). Este incremento implica que  siempre  es  posible  redistribuir  el  ingreso  de  tal  manera  que  todos  se  beneficien  del  libre  comercio183.  Pero  para  que  los  beneficios  del  libre  comercio  sean  compartidos  por  un  amplio  espectro de  la población, nos encontramos con que el papel de  las políticas  comerciales es  tan  importante  como  el  adecuarse  a  los  tres objetivos  clásicos de  la política  económica:  eficiencia,  equidad  y  estabilidad184,  además  de  implementar  políticas  complementarias  que  permitan  un  desarrollo económico: empleo, fiscal, educación, salud.    La  UE  espera  que  con  los  Acuerdos  de  Libre  Comercio  no  sólo  se  beneficien  los  ciudadanos  europeos, sino de todos los países; este es el eslogan más importante de su política comercial, “el  comercio  en  beneficio  de  todos”,  ya  sea  con  preferencias  comerciarles  con  los  países menos  desarrollados como con acuerdos de libre comercio con los países en desarrollo más dinámicos.     Para la UE, las características básicas de la política comercial contemplan 3 objetivos:  1. “Garantizar que la economía europea esté abierta al mundo y sea competitiva en los mercados  exteriores. Asegurar un auténtico acceso a los mercados en otros países  2.  Apoyar  un  sistema  comercial  multilateral  sólido.  Los  medios  más  eficaces  de  gestionar  el  comercio y aplicar las normas.                                                           182 OMC, 2011  http://stat.wto.org/CountryProfile/WSDBCountryPFView.aspx?Language=E&Country=E27  183  Samuelson,  P.  1962.  The  gains  from  International  Trade Once  Again.  Economic  Journal  72:  820‐829,  Citado  en  Krugman,  P.R.,  y M.Obstfeld.  2003.  International  Economics.  Theory  and  Policy.  Sexta  edición,  Boston Adisson‐Wesley: 5.  184 Jordán Galduf, J.M. 2005. Economía de la Unión Europea. España: Thomson‐Civitas: 33.    85 3. Promover  los valores europeos de democracia, Estado de Derecho, medio ambiente, derechos  sociales, etc. Poner en práctica el desarrollo sostenible”185.     En definitiva,  la UE usa  la política comercial como un transmisor de sus valores comerciales en el  Mercado Único, en temas de propiedad intelectual, normas sociales, medioambientales, bioéticas,  etc. Es una proyección exterior que se manifiesta tanto en  los foros multilaterales como  la OMC,  OMPI,  OMS,  como  en  sus  acuerdos  bilaterales  con  terceros  países.  Pero  no  sólo  fomenta  los  ideales  del  libre  mercado,  sino  que  también  promueve  los  valores  que  forman  parte  de  la  identidad  europea  y  que  por  tanto  consolidan  su  capacidad  y  reconocimiento  como  actor  internacional.     2.3.2.‐ Prioridades comerciales en un contexto internacional cambiante    A pesar de los Acuerdos Comerciales y las concesiones preferenciales con PVD, se puede apreciar  que el  intercambio comercial es más fuerte con  los países  industrializados,  incluso con  los que  la  UE  no  tiene  acuerdos  preferenciales.  Las  razones  son  principalmente  la  de  competitividad  y  eficiencia empresarial en sectores industriales, donde la tecnología juega un papel  importante186.  Las exportaciones de estos países altamente industrializados han pasado de representar 31,1% en  1960 a 41,4% en 1997187.     Específicamente,  el  comercio  internacional  se  concentra  entre  países  más  desarrollados,  especialmente en el triángulo formado por Norteamérica, UE y Japón. Esta situación no es nueva,  pero  sí  se  ha  acentuado  en  los  últimos  cincuenta  años  debido  a  varios  factores.  La  rápida  internacionalización de  la economía y el  llamado comercio “intra‐industrial” han concentrado  los  flujos comerciales en el Norte. La especialización de  los países del Norte en productos con más  componentes  tecnológicos  y  la  demanda  creciente  en  estos  países  por  nuevas  tecnologías  y  servicios ha superado  la explicación neoclásica de  la ventaja comparativa, ya que muchos de  los                                                           185 Comisión Europea. 2006. Presentación, La Política Comercial de la Unión Europea, DG Comercio, octubre.  186 A diferencia de China o  la  India  en  los países  industrializados hay una mayor demanda de productos  industriales, tecnológicos y no de recursos naturales/commodities (Ley de Mendel).  187 Bourrinet. L’ Union Européenne : 111.   86 países asiáticos se han incorporado a la nueva estructura económica internacional a partir de una  industria  de  alto  componente  tecnológico  como  la  electrónica,  sector  automotriz,  etc.  La  UE  exporta  sobre  todo  manufacturas  (alrededor  de  un  87%  en  el  2004),  siendo  la  maquinaria  industrial y los vehículos los productos más exportados, un 45% en total, y el sector primario sólo  representa un 10% de las exportaciones188.    Los  principales  socios  comerciales  de  la  UE  son:  Estados  Unidos,  China,  Suiza,  Rusia,  Japón,  Noruega, Turquía, Corea del Sur, Canadá y Taiwán. Estados Unidos ha sido siempre el socio más  importante de  la UE, pero  su  comercio ha decaído en  los últimos años, especialmente para  las  importaciones. Entre 1999 y 2004,  la proporción de exportaciones hacia Estados Unidos cayeron  de  un  27%  a  un  24%  y  las  importaciones  desde  este  país  cayeron  de  22%  a  15%,  creando  un  importante surplus189 para la UE. China es el segundo socio comercial, después de desplazar en el  2003 a Suiza y Japón.     Desde 1999, el comercio con China se ha duplicado, sobre todo por el lado de las importaciones, lo  que ha producido un gran déficit comercial con este país190.     Sin embargo, a pesar de que el comercio se ha centrado en las manufacturas, los países en vías de  desarrollo  también  forman parte  importante del  comercio  internacional,  sobre  todo por  la  alta  demanda  de  productos  energéticos,  minerales  y  agropecuarios.  La  estrategia  europea  se  ha  centrado, por tanto, en asegurarse un acceso a estos mercados reduciendo las trabas comerciales  gracias a los acuerdos preferenciales de comercio.                                                                 188 Comisión Europea. 2005. “External and Intra‐European Union Trade. Data 1999‐2004”. Informe Eurostat:  15. 189 Para  las estadísticas de comercio Exterior el termino “surplus” se refiere al balance comercial entre  las  importaciones  (negativo,  ya  que  tienen  que  pagar  por  ellas)  y  exportaciones  (positivo,  porque  traen  beneficios), en este caso que el balance de la suma de positivos y negativos es positivo. Comisión Europea.  EUROSTAT.  Glosario  de  Comercio  Exterior.  http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Glossary:Surplus 190 Comisión Europea. 2005. “External and Intra‐European Union Trade”: 13.   87 2.4.‐ Las Preferencias de la EU por las Relaciones Regionales    2.4.1.‐ Los Acuerdos Preferenciales con los países ACP    Las  relaciones  de  cooperación  con  terceros  países  se marcaron  por  el  legado  histórico  de  la  colonización europea en África, el Caribe y algunas  islas del Pacífico. Francia, Bélgica y en menor  medida los Países Bajos e Italia, mantenían relaciones especiales con sus antiguas colonias por lo  que necesitaron incorporar un trato comercial preferencial en el momento de la creación de la UE,  profundizándose posteriormente con la entrada del Reino Unido en 1972191. En el Tratado TCE, se  reconoce  la posibilidad de  asociación de países  y  territorios  con  los que  los  Estados miembros  tienen una relación especial (Art. 182‐7). En 1964, mediante  los Acuerdos de Yaundé, se convino  una asociación entre  la UE y  los países ACP. Los países ACP correspondían a 18 países de África,  Caribe y Pacífico que se unieron para representar en una sola voz sus intereses ante la UE.     Con  la  entrada  del  Reino Unido,  se  incorporaron  nuevos miembros  a  los ACP  que  habían  sido  antiguas  colonias  británicas,  pasando  a  ser  46  países.  Con  el  Acuerdo  de  Lomé  1976,  se  profundizaron  las relaciones con  los países ACP con un acuerdo multianual de  largo plazo, en el  que  se  reconocieron  preferencias  comerciales  exclusivas más  allá  del  Sistema Generalizado  de  Preferencias (SGP) reconocido por la OMC192.     El acuerdo más reciente entre la UE y los ACP es el de Cotonou, establecido por el período 2003‐ 2020. En este último Acuerdo participaron 78 países del Grupo ACP, de los cuales más de la mitad  son países menos adelantados (PMA). Se ha hecho una división por regiones con las que la UE está  negociando acuerdos de comercio diferenciados de acuerdo al nivel de desarrollo y necesidades  de cada país193. Las nuevas  relaciones con  los países ACP se  fundaron en el  libre comercio y en                                                           191 Edwards, G. 2005. The Pattern of the EU’s Global Activity. En  International Relations and the European  Union. Eds C. Hill y M. Smith. Oxford: Oxford University Press:.41; y Bretherton, C. y J. Vogler. The European  Union as a Global Actor: 115.  192  Los  Acuerdos  Preferenciales  ACP  no  han  sido  aceptados  por  la  OMC  porque  no  se  ajustan  a  los  parámetros de los SGP y resultan discriminatorios con el resto de los PVD. 193 Los países en seis regiones: África del Este, África Central, África del Este y del Sur, Comunidad de África  del  Este,  Comunidad  del  Desarrollo  de  África  del  Sur,  y  Caribe‐Pacífico.  Por  lo  que  la  capacidad  de    88 acuerdos  de  asociación  en  principio  regionalizados,  sobre  la  base  de  bloques  comerciales  existentes  o  en  creación194.  Es  una  medida  influenciada  por  los  objetivos  de  la  OMC,  para  promover  la  liberalización  del  comercio  en  estos  países  y  hacerles  más  competitivos  en  la  diversificación de sus producción y más eficaces con sus exportaciones.     Además  de  los  acuerdos  comerciales,  la  cooperación  al  desarrollo  se  ha  extendido  a  la  erradicación de  la pobreza, y a paliar  los problemas de violencia que erosionan cualquier avance  político y económico. La prevención y solución de conflictos armados es hoy día una prioridad para  la UE, por lo que además de la cláusula democrática se incluyen incentivos comerciales en los SGP  llamados “todo menos armas”195.     La DG de Desarrollo  se ocupaba  solamente de  los países ACP, porque han  sido  los  países más  privilegiados desde  la creación de  la UE, debido a  razones históricas y culturales y porque estos  países se encuentran en su mayoría entre los más pobres del mundo. Pero es la Agencia EuropeAid  la que se encarga de gestionar los fondos de las ayudas a todos los países, incluidos los ACP.    2.4.2.‐ Las Relaciones con Asia    Las relaciones con América Latina y con Asia, denominados en Bruselas con las siglas ALA porque  se trataban de forma conjunta, tardaron un poco más en profundizarse; en primer lugar, porque la  UE se mantuvo encerrada en su propio proceso de integración por casi dos décadas, y en segundo  lugar porque en muchos de estos países había gobiernos autoritarios. En el caso de Asia, algunos  países fundadores como Alemania y Francia, y más tarde el Reino Unido, abogaron por mejorar las  relaciones de  la UE con Asia, por  lo que se aprobó el primer proyecto de ayuda a  los países del  ASEAN en 1976.                                                                                                                                                                             negociación  de  estos  países  se  ha  visto  reducida  al  dividirse  en  países  con  distinto  grado  de  desarrollo  económico. 194  Gautron,  J.C.  2004.  L’Europe  et  les  pays  en  développement.  En  Les  Notices  de  la  Documentation  Françaises, eds Louis Dubois. Paris: 135. Por ejemplo con  la Comunidad del Caribe  (CARICOM), East Africa  Community (EAC), Southern Africa Development Community (SADC).  195 El SPG “todo menos armas” de  la UE concede un acceso  libre de aduana y cuota a todos  los productos  (excepto las armas y municiones) de los cincuenta países más pobres.  http://europa.eu/legislation_summaries/external_trade/r11016_es.htm   89 Los países asiáticos no han sido prioritarios en  las  relaciones exteriores, pero sí beneficiarios de  una mayor cooperación por parte de la UE desde los años 70, debido en gran parte a las relaciones  de Francia y el Reino Unido con algunos países de la región. En el período de 1976 a 1994, del total  de ayuda a los países ALA el 65% se destinó a Asia y el 33% a América Latina, lo que denotaba una  clara  preferencia  por  la  primera,  aunque  la  región  latinoamericana  fue  incrementando  su  participación en esa década hasta alcanzar progresivamente el 45% 196.     Al  igual que  con América  Latina,  la UE  extiende  su política  exterior  a  los países  asiáticos  en  la  década de los 90, bajo el prisma del regionalismo como modelo de integración y cooperación. En  este sentido, las reuniones institucionalizadas sobre economía y política que mantenía la UE con el  ASEAN  desde  1978,  sirvieron  como  modelo  para  iniciar  en  1996  unas  Cumbres  biregionales  llamadas ASEM  (Asia‐Europe Meeting), que se celebran cada dos años y que acogen a  los países  asiáticos más desarrollados, incluyendo Japón y China197. En estas Cumbres participan no sólo los  jefes de Estado y de Gobierno, sino también representantes de  la sociedad civil y ONG. Pero sin  duda, ha sido la participación de los sectores empresariales la que ha mantenido viva la llama de  las reuniones de UE‐ASEM.    Aunque  la UE es especialmente activa en promover  la democracia,  los derechos humanos,  y  la  cohesión  social,  en  sus  relaciones  con  Asia,  los  aspectos  sociales  son  casi  inexistentes.  Los  intereses económicos han primado  en  las  relaciones  con  los países  asiáticos,  y  en especial  con  China,  por  lo  que  se  ha  preferido  evitar  tensiones  innecesarias,  como  por  ejemplo  el  reconocimiento del Estado de Taiwán y las repetidas violaciones de los derechos humanos en este  país. Sólo se ha condenado por la vía diplomática desde 1997 al gobierno de Myanmar, debido a la  violación  de  derechos  humanos,  y  se  ha mantenido  una  lucha  europea  de  bajo  perfil  para  la  abolición de la pena de muerte, en la región donde más ejecuciones se cometen en el mundo. Este  pragmatismo diplomático marca una diferencia sustancial con otras regiones del mundo198, por lo  que se cuestionan los verdaderos intereses europeos en sus relaciones con terceros países ya que                                                           196 Gómez Galán, M. y J. A., Sanahuja., El Sistema internacional de cooperación: 133. 197 Países miembros de ASEM: Brunei, China,  Indonesia,  Japón, Corea del Sur, Malasia, Filipinas, Singapur,  Tailandia y Vietnam http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/regions/asem/index_en.htm 198 Declaraciones de Amnistía  Internacional  con  ocasión  de  la  reunión UE‐ASEM  en Hanoi, octubre  2007  http://web.amnesty.org/library/Index/ESLIOR300112007   90 estarían sesgados hacia el libre comercio y el acceso a mercados. Para Ben Rosamond, cuanto más  fuerte es la contraparte negociadora, la UE hace mayores concesiones, lo que explica la diferencia  entre  las  relaciones con una  región económicamente  fuerte como es Asia, y una  región pobre y  débil como es África199.    A nivel comercial, la UE mantiene relaciones bilaterales con países específicos como China y Japón,  que son grandes socios comerciales y actores internacionales de mayor peso político, pero no hay  acuerdos de libre comercio.     Sin embargo, se espera que la UE gane una mayor influencia en la región asiática, compitiendo con  las inversiones de Estados Unidos y Japón. A finales del año 2006, la Comisión tomó la iniciativa de  solicitar  al  Consejo  un mandato  para  negociar  acuerdos  de  libre  comercio  con  ASEAN,  India  y  Corea del  Sur, el  cual  le  fue  concedido en abril de 2007. Para el Comisario de Comercio, Peter  Mandelson,  Asia  representaba  un  vacío  regional  en  comparación  con  los  logros  comerciales  alcanzados en África,  los países del Golfo  y América del  Sur.  La estrategia  comercial europea a  futuro es  la de penetrar más mercados  asiáticos para  aumentar  las exportaciones  y mejorar el  panorama  de  inversiones  europeas  en  la  región,  aunque  las  negociaciones  con  ASEAN  se  presentan difíciles dadas  las diferencias de desarrollo económico entre  los países miembros de  este bloque comercial.                                                            199 Rosamond, B. 2005. Conceptualizing  the EU Model of Governance  in World Politics. European Foreign  Affairs Review,  10 (4): 551.   91 2.4.3.‐ Las Relaciones con América Latina     En cuanto a  las relaciones con Latinoamérica, no existía ninguna prioridad política en  la UE para  mejorar  las  relaciones  con  los  países  de  América  Latina  y  el  Caribe,  hasta  la  incorporación  de  España y Portugal en 1986.    Durante  las  negociaciones  para  la  adhesión,  España  puso  sobre  la  mesa  la  dimensión  iberoamericana de su política exterior y sus especiales lazos con Iberoamérica, tratando de que su  adhesión supusiese una atención creciente de la UE hacia América Latina200.     La adhesión de España y Portugal a  la UE en 1986,  significó por  tanto un nuevo  rumbo para  la  política exterior europea.    En la “Declaración Común de Intenciones”, suscrita por los Doce en junio de 1985 al margen de la  firma del Tratado de Adhesión, España se convirtió en el portavoz europeo de los intereses latinos.  Como  señaló  Felipe  González  en  una  intervención  pública,  “es  verdad  que  en  Europa  no  se  entienden algunas de  las  realidades  iberoamericanas. Pero ese es un acervo que a nosotros nos  favorece,  y  por  el  que  tenemos  que  estar  agradecidos  a  quinientos  años  de  vida  en  común”,  dejando constancia de que se  iba a entregar algo de  Iberoamérica en Europa “la sensibilidad,  la  proximidad  para  la  comprensión  de  los  problemas,  un  mayor  grado  de  conocimiento,  de  aproximación a los problemas reales”201.    El  primer  acercamiento  importante  ocurrió  con  la  crisis  centroamericana  y  la  necesidad  de  pacificar  la  región evitando  la  injerencia norteamericana. Con una  visión muy diferente a  la de  Estados Unidos  sobre  los verdaderos orígenes del conflicto,  la entonces UE  se sumó en 1984 al  Grupo de Contadora – Colombia, México, Panamá y Venezuela‐, creado ad hoc para mediar en el  conflicto  centroamericano. Desde  ese  año,  los ministros  de  relaciones  exteriores  de  los  países  europeos  de  la  época  y  sus  contrapartes  de  Centroamérica,  Colombia,  México,  Panamá  y                                                           200 Del Arenal, C. 1990. La adhesión a España a la Comunidad Europea y su impacto en las relaciones entre  América Latina y la Comunidad Europea. Revista de Instituciones Europeas 17 (2): 342. 201  Enrich,  S.  1989.  Historia  diplomática  entre  España  e  Iberoamérica  en  el  contexto  de  las  relaciones  internacionales (1955‐1985). Madrid: Cultura Hispánica: 317.    92 Venezuela,  se  reunieron anualmente para establecer proyectos de cooperación económica y un  diálogo político que permitiera la pacificación del Istmo centroamericano202.    Además de la iniciativa europea en Centroamérica, la UE estableció los primeros contactos con el  Pacto  Andino  en  1983,  un  bloque  comercial  a  semejanza  del  europeo,  lo  que  creó  muchas  expectativas. Igualmente, a finales de los años 80 la mayoría de los países latinoamericanos vivían  transiciones  a  la  democracia que  llamaron  la  atención de  la UE.  En un principio,  las  ayudas  se  concentraron  en  la  consolidación  de  los  gobiernos  democráticos  (fortalecimiento  de  las  instituciones,  libres elecciones, etc.), y a  la superación de  la pobreza  (educación y sanidad entre  otros).                                                            202 Muñoz, H. 1988. Las políticas exteriores de América Latina y el Caribe: un balance de esperanzas. Buenos  Aires: Programa RIAL, GEL:471.    93   Gráfico 1. La AOD en América Latina en la década de los años 80 y 90.    Fuente: Blake F. y F. Simon. Europe and Latin America in the World Economy. Kauffman y Simon (eds) 1995.    Pero a partir de  la década de  los 90,  imperaba  la creencia de que  las reformas neoliberales eran  una condición  imprescindible para  incorporar a estos países al sistema económico  internacional.  La estrategia europea se dirigió entonces a fomentar el libre mercado como vía para el desarrollo  de estos países, ya que una política más abierta al comercio se vería recompensada con acuerdos  preferenciales y ayudas económicas de parte de la UE. En base a la idea de ligar el desarrollo y el  comercio  en  una  misma  política  comunitaria,  el  Tribunal  de  Justicia  reconoció  la  vocación  “desarrollista”  de  la  política  comercial  europea,  vinculando  los  artículos  133  y  308  del  TUE  (antiguos  113  y  235  en  el  TCE)  para  formalizar  los  acuerdos  de  asociación  con  países  latinoamericanos y asiáticos203.    En  los  años más  recientes,  la  ayuda  se  ha  diversificado  en  nuevos  temas  también  ligados  a  la  pobreza  y  el  desarrollo  como  son  género, medio  ambiente,  cultura,  y  en  el  caso  de  los países  andinos el cultivo de droga. La seguridad y los temas transversales como inmigración, también han  estado en la agenda, pero han quedado más en el papel que en proyectos de cooperación reales,                                                           203 Gautron, J.C. Les Notices de la Documentation Françaises: 130.   94 excepto en el Acuerdo con Chile. Estos forman parte de un entendimiento común sobre la política  internacional y la necesidad de buscar respuestas conjuntas a problemas globales.  En  este  sentido,  además  de  la  cooperación  al  desarrollo  y  económica,  la UE  ha mantenido  un  diálogo político permanente  con  los países de América  Latina. Primero  con el Grupo de Río en  1990  y  después  formalmente  institucionalizado  en  la  Cumbres  UE‐América  Latina  y  el  Caribe  (1999).  En  estas  cumbres,  se  reúnen  los  Jefes  de  Estado  y  de Gobierno  con  una  agenda muy  variada en cuanto a temas económicos y políticos. Para ambos socios, estas reuniones de alto nivel  son  una  oportunidad  para  intercambiar  opiniones  y  consensuar  posiciones  en  organismos  internacionales como Naciones Unidas. Sin embargo, mientras que para la UE las prioridades en la  agenda de trabajo son la integración regional y la cohesión social, para los países latinoamericanos  la prioridad es la cooperación económica.     La UE  reconoce el  trabajo de  los países  latinoamericanos para desarrollarse y adoptar modelos  económicos neoliberales; sin embargo, para  la UE, estos no han adoptado políticas de cohesión  social adecuadas. En este sentido,  la UE se presenta como un modelo de  integración que  se ha  complementado con sólidas políticas de cohesión social entre los países miembros y en el interior  de cada país para conseguir un desarrollo sostenido a nivel regional. En definitiva, la UE exporta el  modelo  de  integración  con  cohesión  social  con  el  convencimiento  que  es  una  solución  a  los  problemas socio‐económicos de América Latina, tal y como lo fue en su momento para Europa.     Además de  las  relaciones bi‐regionales de alto nivel y con  las subregiones  (CAN, Centroamérica,  MERCOSUR)  la UE  también  ha  priorizado  las  relaciones  con México  y  Chile,  dos países  que no  pertenecen  a  ningún  bloque  comercial.  En  los  últimos  años,  se  han  hecho  más  visibles  las  diferencias de estrategia regionales entre los países y grupos de países más avanzados de América  Latina y aquellos que han quedado rezagados. Desde mediados de la década de los 90, se priorizó  el diálogo político y las relaciones comerciales con MERCOSUR, México y Chile, ya que representan  a  los  países  o  zonas más  desarrollados  y  con mayor  potencial  comercial  en  la  región.  Sólo  en  tiempos más recientes se ha conseguido avanzar en la negociación de acuerdos de asociación con  grupos  regionales más pequeños  como  la CAN  y  la Comunidad Centroamericana. Además de  la  lentitud  de  las  negociaciones,  estos  acuerdos  tienen  un  enfoque  más  “desarrollista”  que  comercial, ya que dichos países tienen instituciones democráticas muy frágiles y economías menos    95 desarrolladas. Los países centroamericanos, los países andinos –Ecuador y Bolivia‐ y Paraguay, son  los que concentran un mayor número de proyectos de cooperación al desarrollo en América Latina  en los últimos años204.     Con  los  años,  se presentó una  convergencia de  intereses  y una  coincidencia de  voluntades por  parte  de  los  representantes  españoles  y  otros  europeos  ‐como  los  portugueses,  italianos  y  franceses‐ con los intereses latinos. Cuando España y Portugal ingresaron a la UE, había 7 personas  que  llevaban  temas  latinoamericanos  en  la  Comisión;  sólo  10  años  después,  había  150  funcionarios205.  De  hecho,  desde  1993,  la  región  latinoamericana  pasó  a  ser  una  de  las más  dinámicas del mundo, y en  tan sólo cinco años el comercio birregional aumentó en un 49%. Sin  embargo, este crecimiento ha sido menor que el registrado por el comercio de América Latina con  sus  otros  dos  grandes  socios:  Estados Unidos  (136%)  y  Japón  (98%)206.  La UE  ha  buscado,  por  tanto,  mantener  sus  relaciones  históricas  con  América  Latina  en  un  contexto  de  fuerte  competitividad entre los mercados.    En  general,  las  relaciones  con  América  Latina  no  han  sido  prioritarias  ni  en  los  aspectos  comerciales ni de cooperación al desarrollo. Sin embargo, se ha fortalecido el diálogo político y la  idea de asociación con una zona geográfica estable y segura, que comparte una historia y valores  culturales comunes con Europa a través de la península Ibérica. Entre estas relaciones marginales,  Chile destaca como un país que  la UE no se cansa de reconocer como “modelo” para el resto de  América Latina.     2.4.4.‐ Las Relaciones con sus países vecinos: del Este, Mediterráneos y Magreb    Con los Países del Este, la ayuda ha sido privilegiada y se ha enfocado al eventual ingreso de estos  países a  la UE desde  la caída del muro. Las fronteras físicas de la UE se han  ido redefiniendo con  cada ampliación, siendo  la más grande  la  incorporación de 12 países del Este entre 2004 y 2007.                                                           204 OCDE, EU Donor Atlas 2006. Mapping Official Development Assistance DG Development www.oecd.org 205 Entrevista a funcionario de la Comisión Europea encargado de las negociaciones, DG Agricultura. 206  IRELA.1996.  Relaciones  Económicas  UE‐América  Latina:  un  perfil  estadístico, Madrid:  Informe  15  de  noviembre de1996: 1.   96 Desde  principios  de  los  años  90,  estos  países  se  beneficiaron  de  ayudas  dentro  del  Programa  PHARE para guiarles y ayudarles a cumplir con los criterios políticos y económicos necesarios para  la plena adhesión en la UE. En este sentido, a pesar de mejorar progresivamente sus niveles socio‐ económicos, los Países del Este fueron los más favorecidos en cooperación económica. Incluso los  Fondos de AOD han disminuido para  los países ACP, en beneficio sobre  todo para  los países del  Este y los mediterráneos207.    En cuanto a  la Confederación de Estados  Independientes (CEI) que formaron parte de  la antigua  Unión  Soviética,  la UE  se  preocupó  sobre  todo  de  la  seguridad  de  las  centrales  nucleares  que  estaban  dispersas  en  estos  territorios, mediante  el  Programa  Tacis.  Los  países  que  comparten  frontera con la UE entran dentro de una estrategia específica de la UE llamada Política Europea de  Vecindad, de  la que  se benefician países  como Ucrania, Bielorrusia, Turquemenistán, Moldavia,  Georgia  y  Azerbaiyán.  En  una  nueva  etapa  de  las  relaciones,  se  han  desarrollado  acuerdos  de  preferencias comerciales, cooperación al desarrollo y diálogo político con cláusulas políticas muy  estrictas, por lo que Bielorrusia es el único país que ha quedado fuera.    La UE intenta promover la estabilidad y la seguridad como prioridad dentro de la Política Europea  de Vecindad. Además, la dependencia energética es uno de los pilares de las relaciones con Rusia y  con Ucrania, país por donde transita el gas ruso. La UE tiene acuerdos de asociación con ambos  países  desde  1994,  y  en  1999  el  entonces  presidente  de  Ucrania  ‐Leonid  Kuchma‐,  solicitó  formalmente el  ingreso de su país a  la UE; sin embargo,  las relaciones no se han profundizado a  pesar de los vínculos económicos y políticos con ambos países. En promedio, el 25% del petróleo y  gas que se consume en  la UE proviene de Rusia208, aunque hay países europeos que tienen una  dependencia  casi  total209.  A  pesar  de  tener  relaciones  de  alta  dependencia  energética,  los                                                           207 Bretherton, C.  y  J. Vogler. The European Union as a Global Actor: 125 208  Comisión  Europea.  2006.  Comunicación  de  la  Comisión  al  Consejo  Europeo  Relaciones  exteriores  en  materia de energía: de los principios a la acción, COM (2006) 0590 final.  209 En una franja intermedia de dependencia se encuentran países que cubren sus necesidades de gas en un  20%‐40%  con  recursos  procedentes  de  Rusia.  Aquí  aparecen  Francia  (23,5%),  Italia  (31,7%)  y  Alemania  (40,3%).  Los países en  los que  sus  importaciones de  gas proceden en más de un 50% de Rusia  son muy  dependientes: Austria,  la República Checa, Grecia, Hungría,  Polonia, Rumania,  Eslovenia  y  Turquía. Debe  destacarse que en Bulgaria, Croacia, Finlandia, Letonia, Lituania, Serbia y Eslovaquia todas las importaciones  proceden de Rusia. En: Sánchez Andrés, A. 2007. La Interdependencia energética ruso‐europea. Documento  de Trabajo 25. Madrid: Real Instituto El Cano.    97 intereses  comerciales  son  recíprocos  ya que para Rusia  la UE es  su principal  socio  comercial,  y  también un  importante aliado político. Desde  los ataques terroristas del 11 de septiembre, se ha  incluido la cooperación en materia de seguridad y justicia pertenecientes al tercer pilar.    Respecto a  los países de  la antigua Yugoslavia, solamente uno  ‐Eslovenia‐ consiguió entrar en  la  UE; el resto sigue estando bajo escrutinio por razones políticas y sociales. Uno de  los problemas  principales es la consolidación de la democracia y el respeto a  los derechos humanos, bastión de  los valores que predica la UE. Asimismo, se mantienen problemas de minorías y multiculturalidad  en los casos de Bosnia‐Herzegovina y Kosovo.     Mientras  que  las  relaciones  con  los  Países  del  Este  han  estado  definidas  por  las  prioridades  e  intereses de  los países europeos  fronterizos  ‐como es el caso de Alemania y de Austria‐, en  las  relaciones con  los vecinos de  la orilla mediterránea han sido  los países del sur de Europa como  España o  Italia  los que han marcado  la forma y  los contenidos de  la agenda. En este sentido,  las  relaciones con los países mediterráneos y del Magreb sentaron precedente en su época, ya que a  principios de los 90 las negociaciones se centraron en la seguridad (terrorismo y tráfico de drogas)  y en el control de los flujos migratorios.    A  cambio  de  un  mayor  compromiso  político  en  los  temas  de  seguridad,  las  negociaciones  incluyeron atractivas ayudas económicas para fomentar el desarrollo regional. Desde  la apertura  del Proceso de Barcelona y la firma del Acuerdo EuroMed en 1995210, se han relanzado las ayudas  económicas y las preferencias comerciales, pero las relaciones han avanzado de forma asimétrica  entre los países mediterráneos y la UE, según el compromiso de cada país por adoptar los valores  europeos  incluidos en el Acuerdo. Esta diferenciación ha premiado a  los países que más se han  esforzado por establecer un Estado de derecho y proteger  los derechos humanos,  incluyéndoles  dentro de la Política Europea de Vecindad en el año 2004. Entre los más avanzados se encuentran:                                                           210 La UE ha mantenido relaciones especiales con un grupo de países mediterráneos desde los años setenta,  formalizándose en el Acuerdo EuroMed en 1995. Los países que permanecen son: eran Argelia, Marruecos,  Túnez, Egipto, Jordania, Israel, Líbano, Siria y la Autoridad Palestina.  http://www.euromedbarcelona.org/ES/ProcesoBarcelona/QueEsElProceso/index.html   98 Marruecos, Túnez,  Jordania,  Israel, y  la Alta Autoridad Palestina211. En definitiva,  la cooperación  euro‐mediterránea  es  un  acuerdo  geopolítico  que  no  sólo  cubre  aspectos  de  comercio  y  de  cooperación al desarrollo,  sino que  incluye  cláusulas y compromisos en  torno a  la  seguridad, el  control de los flujos migratorios, la lucha contra el terrorismo y el radicalismo islámico. Aunque los  países mediterráneos no han  aceptado  la  readmisión de  los  inmigrantes  ilegales  en  la UE  a  su  territorio nacional, la UE negocia este aspecto de forma bilateral y sigue manteniendo un capítulo  social de cooperación en materia de inmigración212.     En general, la ayuda al desarrollo para terceros países está cada vez más ligada a las cuestiones de  seguridad  y  estabilidad  política,  aunque  se mantienen  los  proyectos  de  desarrollo  sostenido  y  erradicación  de  la  pobreza,  por  ser  éstas  las  causas  que  inciden  en  la  inestabilidad  regional  e  internacional. Además, desde el 11 de septiembre de 2001 se han destinado más fondos para  la  prevención  y  solución  de  conflictos  y  la  reconstrucción  post‐conflicto,  como  son  los  casos más  recientes  de  Afganistán,  Líbano,  y  Darfur  (Sudán)  a  través  de  la  Unión  Africana.  Para  algunos  autores, el Proceso de Barcelona no puede clasificarse como exitoso, sobre todo en términos de  seguridad regional, pero tampoco en términos económicos, ya que no ha cubierto las expectativas  de  desarrollo  en  la mayoría  de  estos  países213.  Sin  embargo,  los  países  del Mediterráneo  y  de  Oriente Medio han ido ganando una mayor prioridad en la política exterior europea en los últimos  años, por  lo que el futuro está por definirse. Esta nueva definición de prioridades se ha dado en  detrimento de otras zonas geográficas como América Latina, que no suponen una amenaza a  la  seguridad  internacional;  a modo  de  ejemplo,  del  año  2003  al  2004  el  presupuesto  hacia  esta  región aumentó un 11% , mientras que para América Latina disminuyó un 7,4% 214.                                                                   211 Forma parte del cuarteto en el proceso de paz del Oriente Medio  “palestino‐israelí”,  junto con Rusia,  Estados Unidos, y Naciones Unidas. Aunque hay un mayor apoyo en cuanto a cooperación al desarrollo y  cooperación económica hacia Palestina. Para  la UE el Estado de  Israel tiene derecho a existir como tal y el  pueblo de Palestina tiene derecho a formar un Estado.  212 Gautron, J.C. Les Notices de la Documentation Françaises: 136. 213 Edwards, G. International Relations and the European Union: 45. 214 Hill , C. y M. Smith. 2005. International Relations and the European Union: 166.   99   2.5.‐ Las prioridades de la Relaciones Exteriores de la UE y la conclusión de Acuerdos mixtos: el  caso de Chile    2.5.1.‐ Las características de la política exterior europea    En los últimos años, la UE ha dejado de ser un conjunto de Estados miembros, para ser vista como  una entidad única, un actor reconocido per se, cuyas instituciones y políticas influyen en el mundo  contemporáneo casi en igual medida que Estados Unidos. Para ello, ha promovido el sello europeo  dentro y fuera de sus fronteras. En primer lugar, creó un conjunto de símbolos que la identifican  como un organismo que juega a ser Estado: una bandera, un himno e incluso un día europeo. En  segundo  lugar,  los  ciudadanos  europeos  reconocen  valores  comunes  ‐democracia,  el  mantenimiento  de  la  paz  y  la  cooperación  al  desarrollo  ‐,  que  quieren  transmitir  al  resto  del  mundo a través de una política exterior europea activa.     Sin  embargo,  para  algunos  autores,  la  UE  no  tiene  una  identidad  colectiva  y  no  dispone  de  capacidad  de  actuación  en  solitario,  sino  que  depende  todavía  de  la  Pax  Americana215  y  el  liderazgo impuesto por Estados Unidos216 aunque su hegemonía esté en declive. Cualquier política  exterior  formulada  en  la  UE  es  inconsecuente  o  débil  porque  representa  el  mínimo  común  denominador  o  el mínimo  aceptable  por  los miembros más  reacios217.  El  problema  es  que  los  países miembros  no  comparten  tantos  intereses mutuos  para  llegar  a  ceder  soberanía  en  los  aspectos políticos y de seguridad.                                                            215  Por  Pax  Americana  se  entiende  el  establecimiento  de  un  orden  internacional  post  Segunda  Guerra  Mundial  a medida  de  Estados  Unidos  ejerce  su  poder militar  y  otros métodos  de  liderazgo.  Citado  en  Relaciones  Internacionales,  Esther  Barbé.  tercera  edición. Madrid:  Tecnós:  328.  Aunque  algunos  autores  ponen  en  entredicho  esta  capacidad  de  liderazgo  en  solitario  desde  momentos  claves  como  la  crisis  económica de los años setenta, el ataque a las torres gemelas en 2001, y la crisis mundial en el 2008, entre  ellos Huntington, S. 1999. La superpotencia solitaria.  Política Exterior, XIII (71):  39‐54;  Hoffmann, S. 2003.  La evolución de Estados Unidos.  Política Exterior, XVII (94): 69‐84; Pfaff , W. 2001. La hegemonía de Estados  Unidos.  Política Exterior, XV (80): 63‐72.  216  Para  Robert  Kagan  la UE  es  un  poder  demasiado  “blando”.  Kagan.  R.  2004. Of  Paradise  and  Power.  America and Europe in the new world order. New York: Vintage.   217 Smith, K. European Union Foreign Policy : 10.   100 Ciertamente, cada Estado miembro mantiene poderes residuales dentro de la estructura de la UE  y  no  sólo  puede  ejercer  su  derecho  al  veto,  sino  que  además  defiende  continuamente  sus  intereses nacionales en  los procesos de negociación en el Consejo. No obstante, se puede decir  que después de cincuenta años de cooperación, existe una identidad colectiva europea, basada en  valores  y  principios  comunes,  que  se  ejerce  diariamente  en  acciones  conjuntas  dentro  de  Organismos  Internacionales  como Naciones Unidas, o  la OMC,  y  en  los numerosos  tratados bi‐ regionales  y  bilaterales  que  ha  establecido  en  los  cinco  continentes.  Entre  estos  valores  encontramos el respeto al sistema multilateral, es decir a la primacía de las instituciones y normas  internacionales y un reconocimiento a  la necesidad de una gobernanza mundial, tanto en temas  políticos (ONU) como económicos (OMC). En segundo lugar, es su poder civil el que lo identifica y  diferencia de  la política exterior de Estados Unidos, en  la que predomina el poder coercitivo y el  uso de la fuerza. Para los países miembros de la UE, la política exterior europea se desmarca de la  norteamericana en nociones  tan  importantes  como  “la guerra preventiva”  y el  “unilateralismo”  como una política de  intervención  justificada. Para algunos autores, el soft‐power es una política  exterior  del  siglo  XXI,  que  lejos  de  ser  un  eufemismo,  representa  un  aporte  importante  a  la  democracia, la gobernabilidad y el desarrollo sostenido de muchos países218.    Sin  embargo,  a  pesar  de  haber  definido  una  identidad  propia,  su  capacidad  como  actor  está  limitada  en  algunos  casos  por  su  carácter  único219.  Como  hemos  señalado,  esta  capacidad  de  actuación e  influencia en el sistema  internacional varía de acuerdo al  tipo de actividad exterior.  Como  bloque  de  integración  económica,  la UE  es  reconocida  como  un  “potencia  económica  y  comercial” por sus países socios. Sin embargo, los conflictos de intereses y el procedimiento en la  toma de decisiones hacen más complejo  su papel como actor político. Entre  los elementos que  han favorecido o retraído el papel de la UE en la escena internacional, algunos autores destacan el  interés de los Estados miembros en empujar hacia adelante o tirar hacia atrás220.     En el caso del papel de España en América Latina, el gobierno buscó la institucionalización de las  relaciones birregionales “ya que  su pertenencia a  la UE ofrecía una oportunidad excelente para                                                           218 Telá, M. Europe: a Civilian Power?: 207: y Bretherton, C. y  J. Vogler. The European Union as a Global  Actor: 41. 219 Bretherton., C. y J. Vogler. The European Union as a Global Actor: 1. 220 Edwards, G. International Relations and the European Union: 39.   101 superar mediante  la multiplicación  de  sus  (insuficientes)  recursos  económicos  las  limitaciones  propias de  la acción exterior española y obtener un papel de  interlocutor que realce su prestigio  internacional”221.   Como  se ha mencionado  anteriormente, España defendió  sus  intereses en  la  región latinoamericana desde su entrada a la UE logrando firmar nuevos acuerdos de cooperación  durante la década de los años 90, y firmando finalmente acuerdos de Asociación. Se busca así que  la Unión Europea, con sus inmensos recursos diplomáticos, financieros y comerciales, amplifique o  multiplique el peso de la política exterior española en el mundo”222.    Para White, hay una relación en dos sentidos  (two‐way) entre  la política exterior de  los Estados  miembros  y  la  de  la  UE;  es  decir,  ambas  se  influyen  mutuamente  en  lo  que  denomina  “europeización” de  la política exterior223. Hay una convergencia natural de intereses nacionales y  comunitarios que  se  reflejan en  tres políticas exteriores:  la  comunitaria  (lo que  se denominaba  primer  pilar),  la  de  la  UE  (antes  segundo  y  tercer  pilar)  y  la  de  los  Estados  miembros.  Por  europeización se entendía que  la membresía y participación en  la UE  llevaba a una convergencia  en la formulación de políticas exteriores nacionales tanto en estilo como en contenido224, es decir  una  forma  de  imponer  orientaciones  políticas  a  los  gobiernos  nacionales  por  parte  de  las  instituciones comunitarias. Además, en  contraste  con esta percepción de  “adaptación nacional”  también se entendía la europeización como “un proceso de abajo‐arriba (bottom‐up) en el que los  estados  miembros  son  agentes  de  cambio  más  que  sujetos  pasivos”,  y  cuyos  objetivos  eran  exportar  modelos  de  políticas  domésticas  e  ideas  a  la  UE  para  potenciar  sus  intereses  nacionales225.                                                           221 Torreblanca, J.I. 2001. La Europeización de la política exterior española. En: La Europeización del Sistema  Político Español, ed C. Closa. Madrid: Istmo. 222  Ortega,  A.  1995.  La  Razón  de  Europa. Madrid:  Aguilar:  224‐225.  Citado  en  Torreblanca,  J.I.2001.  La  Europeización de la política exterior española.  223 White, B. 2004. Foreign Policy Analysis and the New Europe. En: Contemporary European Foreign Policy  eds W. Carlsnaes, H. Sjursen y B. White. New York: Sage: 13‐14.  224 Rosamond, B. 2000  . Europeanization and Globalization En: Euroepanization:  Institutions,  Identities and  Citizenship, eds R. Harmseny T. Wilson. Amsterdam: Rodopi: 179‐180; Hanf, K. Y Soetendorp, B. Small States  and  the Europeanisation of Public Policiy, En: Adapting  to European  Integration: Small States and  the EU,  eds. Hanf, K. y B. Soetendorp.  London: Longman. Citados en Hill, C, y M. Smith. eds. International Relations  of the EU: 135. 225 Milward, A. 1991. The European Rescue of the Nation‐State. London‐Routledge; Bulmer  , S. y Burch, M.  1999.  The  Europeanisation  of  Central  Government:  the  UK  and  Germany  in  historical  institutionalist  perspective. ARENA Working Paper 99/30. Oslo: ARENA. Citados en Hill, C, y M. Smith. eds.  International  Relations of the EU: 137.   102   A medida que la política comercial común daba un mayor protagonismo en el exterior a la UE, se  produjo una  tensa dialéctica  entre  las  competencias  exclusivas de  la Comisión  y  las  reservadas  para los Estados miembros. Sin embargo, los Estados también eran conscientes de la necesidad de  reflejar una  cierta unidad en  la esfera  internacional,  sobre  todo desde el  fin de  la Guerra  Fría,  donde triunfan el libre mercado y el multilateralismo. Por ejemplo, algunos autores han destacado  la  influencia del modelo alemán de usar  los temas económicos como el  libre comercio como un  poder más  importante  que  el  de  la  defensa  para  que  la  UE  se  abriera  camino  en  el  sistema  internacional desde la segunda guerra mundial226.       Para  Hill,  con  el  tiempo  las  relaciones  económicas  exteriores  se  han  ido  politizando  inevitablemente, por lo que los miembros de la UE llegaron a percibir las ventajas de los lazos que  se pueden desarrollar  entre  la diplomacia  económica  y  la Cooperación  Política”227.  Los  Estados  miembros  han  traspasado muchas  competencias  nacionales  a  las  instituciones  europeas  para  tener un mayor protagonismo internacional, sobre todo en temas económicos. Para Smith, dos de  los  instrumentos  más  importantes  de  la  política  exterior  europea  recaían  en  la  competencia  exclusiva  de  la  Comunidad  (primer  pilar):  la  capacidad  de  firmar  acuerdos  internacionales  con  países y Organismos Internacionales, entre ellos los comerciales, y la cooperación económica con  países terceros228..    La  evolución  de  la UE  ha  dejado marcada  la  visible  línea  que  separa  la  fortaleza  de  la  política  económica exterior (comercio y cooperación al desarrollo)‐que es verdaderamente supranacional‐  de una PESC  frágil y dependiente de  la cooperación  intergubernamental entre  los miembros;  la  política  comercial  se  ha  convertido  desde  entonces  en  el  núcleo  duro  de  sus  competencias  externas. Para algunos autores, la falta de una política exterior de carácter supranacional ha hecho  que la política comercial sea la verdadera política exterior de la UE, al menos su cara más visible229.                                                            226 Hill, C, y M. Smith. eds. International Relations of the EU: 143. 227 Hill, C.  1992.  The  Foreign  Policy  of  the  European Community.  En:  Foreign  Policy  in World  Politics,  ed   Mcridis, R.. New Jersey: Prentice Hall: 118.  228 Smith, K. European Union Foreign Policy: 55. 229 Petiteville, F. Questions Internationales 7:.67; y Telá, M. Europe: a Civilian Power?: 199   103   El  exitoso método  de  Jean Monnet,  de  desarrollar  relaciones  políticas  pacíficas  a  través  de  la  interdependencia  e  integración  económica,  se  ha  trasladado  también  a  la  política  exterior  en  forma de acuerdos comerciales y de cooperación a lo largo del mundo230. Asimismo, la promoción  del modelo europeo se ha visto en  la preferencia que otorga  la UE a acuerdos comerciales con  otros bloques comerciales como EFTA, ASEAN, o MERCOSUR. Para la UE, el regionalismo fomenta  la  cooperación entre  los países  vecinos  y por  tanto una mayor  estabilidad política,  seguridad  y  crecimiento económico para los países miembros. Además, se basa en los valores del pluralismo y  el  libre  comercio,  por  lo  que  no  es  un  movimiento  opuesto  al  multilateralismo  sino  que  lo  complementa. Este regionalismo, además, rompe con la idea de un enfrentamiento entre bloques  comerciales, ya que la UE busca acuerdos de cooperación independientemente de la competencia  comercial por los mercados231.     La  mayor  prioridad  de  la  UE  es  consolidar  su  propio  proceso  de  integración  a  partir  de  las  ampliaciones y asegurar sus fronteras exteriores y sus mercados. Si bien las relaciones comerciales  son más dinámicas con las económicas industrializas, en el caso de las economías emergentes y la  de sus países asociados, como es el caso de Turquía, la UE mantiene una estrategia comercial con  todos los países con el objetivo de equilibrar el poder político y la estabilidad del comercio a nivel  mundial.    Los acuerdos comerciales son el centro o núcleo de  la agenda  internacional de  la UE; algunos  lo  han descrito  como  la pirámide de privilegio  en  la  agenda porque  es  la  verdadera  razón de  ser  (raison d’être) de la UE232. Desde finales de la década de los 80, hay una mínima separación entre  los intereses políticos y los económicos, ya que el comercio pasó a ser un high politics en la agenda  internacional de los principales países. En definitiva, ya que la UE no disponía de un brazo armado,  tenía que basarse en una fuerza económica para fortalecer su diplomacia. Esto quiere decir que la                                                           230 Telá, M. Europe: a Civilian Power?:220. 231 En este sentido Robert Gilpin sostiene la tesis de que son las empresas y no los países las que compiten  entre  sí. Gilpin, R. 1987. The Political Economy of  International Relations. Princeton: Princeton University  Press. 232  Smith, M. 2001.  The  EU  as  an  international  actor.  En  European Union. Power and Policy‐Making,  eds  Jeremy Richardson. London: Routledge: 290.   104 mayoría  de  las  relaciones  exteriores  se  han  desarrollado  a  partir  de  las  negociaciones  económicas233;  la política  exterior  europea  estaba, por  tanto, definida  en  términos  comerciales  aunque con claros intereses políticos nacionales.    Estos acuerdos se basan en un fuerte atractivo para los países terceros, ya que combinan comercio  con  cooperación  al  desarrollo  y  diálogo  político.  La UE  tiene  una  población  superior  a  Estados  Unidos, y su comercio exterior representa el 19% del comercio mundial; es decir, ocupa el primer  puesto mundial  y más de  la mitad de  la  ayuda  internacional  al desarrollo  viene de  la UE  y  sus  Estados miembros234.      Estos acuerdos,  además,  tienen un alto  componente de principios políticos  y  valores que  la UE  quiere fomentar en el mundo; todos cuentan con una cláusula democrática, y con el compromiso  de  respetar el Estado de derecho. Como potencia  internacional,  la UE no sólo quiere mejorar  la  producción  y  distribución  de  recursos,  sino  también  influenciar  la  esfera  internacional  promoviendo  la democracia,  los derechos humanos  fundamentales, el desarrollo  sostenible y  la  protección del medio ambiente, entre otros.    Lejos de crear un sistema de zanahorias y palos (condiciones políticas y económicas), las relaciones  con  terceros  países  se  marca  más  bien  con  incentivos  muy  poderosos  y  atractivos.  como  el  comercio y la cooperación al desarrollo.      2.5.2.‐ El Acuerdo UE‐Chile como modelo para la región    La UE mantiene acuerdos comerciales diferenciados, de acuerdo al nivel de desarrollo del socio  comercial y de su interés geopolítico. En América Latina, la década perdida de los 80 se sustituyó  por el crecimiento de las exportaciones a partir de un mayor compromiso con el libre mercado. La                                                           233 Hill, C. The Foreign Policy of the European Community: 128. 234 Lefebvre, M. 2004. L’Union Européenne: “puissance  tranquille”?, Questions  Internationales 7. Paris:  La  Documentation Française: 120.    105 década de  los  90 marca, por  tanto, una nueva  etapa  en  las  relaciones,  ya que  la UE  formalizó  acuerdos de cooperación de tercera generación, en los que se incluía el comercio.     Son  varios  los  factores  que  influyeron  en  la  política  exterior  europea  hacia  la  región  latinoamericana. Como se mencionó anteriormente, el  ingreso de España y Portugal en 1986 fue  un momento clave para  incorporar esta  región dentro de  las prioridades europeas; en  segundo  lugar,  los procesos de democratización de  los países  latinoamericanos y  su  compromiso con  las  normas del libre mercado hicieron más atractiva a esta región en términos económicos y políticos.  América  Latina  se  incorporó  nuevamente  al  comercio  internacional  con  fuerza,  y  países  como  Estados  Unidos  y  Japón  también  quisieron  fortalecer  sus  relaciones  con  estas  economías  emergentes.    Es en este nuevo contexto internacional, en el que Chile se presentó como un socio posible para la  UE,  ya  que  su  economía  era  la más  abierta  de  toda  la  región  y  sus  instituciones  estables  y  nuevamente  democráticas.  A  pesar  de  tener  un  tamaño  limitado  y  presentar  por  tanto  una  asimetría en  las  relaciones  comerciales,  a Chile  le  interesaba abrir negociaciones  con el bloque  europeo  por  las  ganancias  económicas  que  implicaba  en  términos  de  crecimiento  del  PIB  y  la  estabilidad social, mientras que para la UE los objetivos eran más políticos. Esta diferencia en los  beneficios  del  libre  comercio  se  explica  porque  son  países  con  un  desarrollo  económico muy  distinto.  De  acuerdo  a  Stephen  Krasner,  los  países más  desarrollados  que  ya  tienen  una  alta  participación  en  el  comercio  y  las  inversiones mundiales  no  se  ven  afectados  por  eventuales  medidas proteccionistas, al contrario que los países en vías de desarrollo cuya dependencia en el  mercado es mayor y por tanto los costos económicos podrían ser devastadores235.     La UE como potencia comercial supone un gran atractivo como mercado, por  lo que habría que  preguntarse  los motivos que  le han  llevado a concluir un acuerdo de asociación con un país en  desarrollo. Chile es un país enfocado en  los recursos naturales como el cobre y  la agroindustria,                                                           235 Krasner, S.D. State Power and the Structure of  International Trade. World Politics, Vol. 28, No. 3 April,  1976: 317‐347.    106 pero exitoso entre sus pares; es un caso de desarrollo atípico sin industrias importantes236. Europa  ha sido un socio comercial tradicional en el Cono Sur y también un aliado político a lo largo de la  historia, por  lo que el fortalecimiento de  las relaciones sería un paso natural, sobre todo porque  Chile  compartía  los  mismos  valores  democráticos,  de  respeto  al  derecho  internacional  y  al  multilateralismo.     Para la UE, los objetivos en un Acuerdo Mixto no son sólo económicos, sino que buscan consolidar  su poder político en el mercado mundial, y asegurar reglas claras en el comercio. A medida que las  barreras  al  comercio  han  ido  desapareciendo,  el  interés  de  los  países  europeos  ha  sido  el  de  armonizar las leyes nacionales y las reglas del comercio que regulan la competencia entre distintos  países. Estas reglas (por su ausencia o exceso) aparecen como las barreas al libre comercio y a la  inversión extranjera de hoy en día237.     El  Acuerdo  de  Asociación  suscrito  con  Chile  en  el  año  2002  es  de  cuarta  generación;  acuerdo  comercial más avanzado, porque  incluye  todos  los aspectos más  importantes en el comercio de  bienes,  servicios,  inversiones,  propiedad  intelectual  y  compras  públicas.  Además,  al  ser  un  Acuerdo Mixto incluye la cooperación al desarrollo, aunque orientada a la cooperación económica,  financiera y  técnica propia para un país en desarrollo de  renta media, y el diálogo político para  acercar los valores e impronta europea en la agenda internacional.     Chile es la economía más abierta y estable en la región latinoamericana, y para la UE un modelo de  desarrollo económico y estabilidad política en América Latina. Cabe por tanto preguntarse por qué  no se iba a aprovechar la oportunidad de consolidar la proyección externa de la UE en un país en  auge, a pesar de su reducido tamaño.    Aunque para  los protagonistas del proceso negociador el Acuerdo parece  tener un  interés más  político  que  comercial,  veremos  que  para  algunos  países  miembros  de  la  UE  los  beneficios  económicos son igualmente importantes. En definitiva, el Acuerdo responde a las prioridades de la                                                           236 Como Nueva Zelanda, Dinamarca y algunos países del Golfo Pérsico que viven del petróleo. En Trebilcock,  M. y R. House, The Regulation of International Trade : 8. 237 Trebilcok, M. y R. Howse, The Regulation of International Trade: 591.   107 UE en temas comerciales238 y también geopolíticos, porque Chile se convertiría en una plataforma  económica y un modelo a seguir en la región, un spillover que se esperaba en concreto que llegara  a los países del MERCOSUR, principales socios comerciales para la UE.                                                                 238  Las  prioridades  de  los  Acuerdos  han  sido:  1)  Proponer  una  nueva  generación  de  acuerdos  de  libre  comercio;  2)  Reforzar  la  protección  de  los  derechos  de  propiedad  intelectual ;  3)  Abrir  la  contratación  pública  en  otros  países.  Comisión  Europea,  Presentación  “Our  work  at  External  Trade”,  Octubre  2006  http://ec.europa.eu/trade/gentools/downloads_en.htm        108 CAPÍTULO 3. LA POLITICA EXTERIOR DE CHILE Y SUS RELACIONES COMERCIALES    La UE ha sido tradicionalmente el socio comercial más importante de Chile; sin embargo desde el  momento de su apertura comercial en la década de los años 90, su participación en el intercambio  comercial se ha reducido progresivamente, por lo que ha ido perdiendo su posición predominante.  En este  capítulo,  se pretende analizar  la estrategia  comercial  chilena  como parte de  su política  exterior y la influencia que este proceso ha tenido en la definición de la nueva estrategia europea  hacia Chile.    3. La Política Exterior de Chile y sus Relaciones Comerciales     3.1.‐ El modelo de política exterior en Chile y el respeto por el derecho internacional    Desde  la  independencia de España entrado el siglo XIX hasta nuestros días, Chile ha sido el país  latinoamericano  con  una  de  las mayores  estabilidades  democráticas,  con  algunas  excepciones  como el golpe de estado de 1973239. La política exterior chilena se ha distinguido historicamente  por su defensa y respeto al derecho y a las instituciones internacionales, con un estilo diplomático  tradicional  llamado,  según  Heraldo  Muñoz,  estilo  civil‐pragmático,  porque  predominan  los  funcionarios diplomáticos de carrera y el respeto a los procesos institucionales240. La intangibilidad  de los tratados, era un principio básico de la política exterior chilena241. La esencia de esta doctrina  puede ser explicada por los problemas limítrofes que tiene Chile, justamente para evitar cualquier  intromisión de un país tercero, en asuntos tan delicados como  lo son  las relaciones vecinales del  país andino.    Sin embargo, después del golpe de estado de septiembre de 1973, que terminó con la muerte de  Salvador  Allende  y  la  asunción  del General  Augusto  Pinochet,  el  sistema  político  y  económico  sufrió fuertes cambios. En cuanto a la política exterior, Chile pasó a un estilo pretoriano‐ideológico  en  el  que  los  diplomáticos  de  carrera  son  remplazados  por  personal  castrense.  Esta  falta  de                                                           239 Valenzuela, A. 1999. Chile: Origins and Consolidation of a Latin America Democracy. En: Democracy  in  Developing Countries, eds Larry D., J. Hartlyn,; J. Linz y S. Martin Lipset.  Londres: Lynne Rienner.  240 Muñoz, H.  1986. Las Relaciones Exteriores del Gobierno Militar Chileno. Santiago: Prospel‐CERC: 10‐40.  241 Fermandois, J. 1985. Chile y el mundo. La política exterior del gobierno de la Unidad Popular y el Sistema  Internacional. Santiago: Ediciones Universidad Católica de Chile: 31.    109 profesionalismo se hizo notar de forma negativa en las relaciones exteriores de Chile; como señala  Muñoz:  “los militares  le  imprimieron  a  la  política  exterior  de  Chile  su  propio  sello  técnico  y  su  particular visión anticomunista del mundo, este estilo diplomático  se distingue por  ser directo y  altamente  ideológico”242. El estilo diplomático, y  los hechos ocurridos en  la dictadura,   hicieron  caer la legitimidad del régimen y la política exterior del Gobierno Militar demostró no estar abierta  al diálogo y a la negociación, por lo que Chile sufrió un aislamiento internacional a nivel político y  económico. Los países europeos cerraron sus canales diplomáticos y de cooperación económica,  mientras no se diera fin a la grave situación de violaciones de derechos humanos.     Además,  se  enfriaron  las  relaciones  con  países  vecinos  como  Bolivia  y  Perú,  por  lo  que  Chile  abandonó el Pacto Andino en 1976 y decidió  tomar la vía de la liberalización comercial unilateral.  Chile  se  aisló  definitivamente  del  sistema  internacional  cuando  Jimmy  Carter  fue  elegido  presidente de Estados Unidos en 1977, con  lo que   se cortaron  los créditos y  la ayuda oficial al  desarrollo.    3.2.‐ La política comercial chilena: más que un  instrumento de política exterior    La política exterior  se entiende para  los autores  realistas  tradicionales como el  resultado de  las  dinámicas  internas de un país a un nivel de  instituciones estatales243, mientras que para autores  liberales ésta tenía en cuenta la relación del Estado con la Sociedad244. De acuerdo a la definición  de Moravcsik “la política exterior, como toda política de gobierno, refleja  las preferencias de  las  distintas combinaciones de grupos e individuos en la sociedad (a nivel doméstico)”245por lo que al  igual que hemos visto en el  caso de  la UE, es  importante analizar  los  cambios en  los  sucesivos  gobiernos chilenos, sus  políticas domésticas y la participación de los actores sociales.                                                             242 Muñoz, H. Las Relaciones Exteriores del Gobierno: 36.  243 Rose, G. 1998. Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy. World Politics 15 (1):  148.  244 Por ejemplo autores como Rosenau han destacado la existencia de otros actores en el sistema distintos a  los del Estado, en este caso toma el papel de  la ciudadanía.  J. N. Rosenau 1992. Citizenship  in a changing  global order. En: J. N. Rosenau y E. O Czempiel eds , Governance without Government: Order and Change in  World  Politic.  Cambrigde:  Cambridge  University  Press,  272‐294.  Citado  en  Sørensen.  Introduction  to  International Relations: 232.  245 Jackson R., y G. Sørensen. Introduction to International Relations: 232.   110 El historiador francés Pierre Renouvin246 definía las relaciones internacionales con las nociones de  fuerzas  profundas,  fuerzas  espirituales  y  fuerzas  organizadas.  Las  primeras  se  refieren  a  los  factores  geográficos,  demográficos  y  económicos.  Las  segundas,  a  sentimientos  nacionales  o  colectivos.  Las  terceras,  a  los  diferentes  actores  (policy makers)  a  nivel  del  aparato  estatal  y  eventualmente otras organizaciones que tienen influencias sobre la toma de decisiones. En el caso  de Chile, el factor geográfico es importante en su política exterior, ya que sigue teniendo conflictos  limítrofes  con  sus  vecinos  del  norte.  El    factor  económico  también  es  relevante,  ya  que  su  desarrollo ha estado  ligado a  las  inversiones y el comercio con países principalmente europeos.  Así,  la política exterior ha  seguido una  trayectoria bastante  tradicional a  lo  largo del  siglo XIX y  primera parte del siglo XX.    Después del Golpe de Estado de septiembre de 1973 el sistema político y económico sufrió fuertes  cambios.  De  un  estilo  civil  pragmático,  la  política  exterior  chilena  pasa  a  un  estilo  pretoriano  ideológico, donde  los diplomáticos de carrera son  remplazados por personal castrense. La  lucha  ideológica y la ruptura de las relaciones con los países alineados con la URSS eran prioridades. La  inclusión de personal castrense en el servicio diplomático fue muy criticada, hasta por los mismos  defensores del  régimen militar, debido a  la  falta de profesionalismo. El estilo diplomático  y  los  hechos ocurridos en la dictadura, hicieron caer la legitimidad del régimen en el exterior. Pero ese  cambio en  la política exterior, era uno más dentro de  tantos. En efecto, en ese periodo  fueron  promulgadas  reformas  sistémicas,  donde  el  objetivo  era  la  liberalización  y  desregulación  económica. Para eso, es importante comentar los cambios a nivel institucional‐comercial.     Para  lograr  establecer  una  nueva  política  comercial  y  alcanzar  ciertos  objetivos,  fue  creada  la  Dirección  General  de  Relaciones  Económicas  Internacionales  del  Ministerio  de  Relaciones  Exteriores, un órgano dependiente de  la Cancillería.  La DIRECON  fue  creada por el Decreto  con  Fuerza  de  Ley Nº  53  en  1979,  para  sostener  una  política  exterior  preocupada  por  la  apertura  económica  y  para  fomentar  las  exportaciones.  “Aunque  a  la  DIRECON  se  la  definió  como  un  organismo público y técnico dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, se  le otorgó un  notable  margen  de  autonomía,  producto  de  ventajas  especiales  en  cuanto  a  su  régimen  de                                                           246 Duroselle, J. B. 1992. Tout empire périra: théorie des relations internationales. Paris: Armand Collin.   111 personal  y  a  su  presupuesto”247.  La  creación  de  este  nuevo  organismo  fue uno de  los  cambios  necesarios  para  romper  con  el  sistema  económico  anterior  de  sustitución  de  importaciones  y  pasar a uno promovedor de las exportaciones. El sistema económico antes de 1973, basado en el  proteccionismo,  tenía  mecanismos  que  se  transformaban  en  barreras  que  entorpecían  la  competitividad de  la economía nacional. El objetivo del Gobierno Militar apuntaba a establecer  una  nueva  política  comercial  capaz  de  promover  el  sector  exportador  chileno.  Las  reformas  económicas durante  los años 70 en Chile fueron propulsadas desde el Ministerio de Hacienda,  lo  que  lo  transformó  en  el  primer  país  de  América  Latina  en  lanzar  reformas  estructurales  económicas,  que  se hicieron más  visibles  tras  la  crisis de  la deuda que  azotó  a  la  región  en  la  década de los 80248.     3.3.‐ Superando el aislamiento internacional durante el Gobierno Militar    Una vez consolidado el régimen de Pinochet,  los esfuerzos del Gobierno Militar se centraron en  estabilizar  la  economía  y mejorar  el  comercio  exterior,  que  se  había  visto  deteriorado  con  el  modelo  económico  de  sustitución  de  importaciones  (ISI).  El  aislamiento  internacional  y  las  necesidades económicas del país forzaron cambios importantes en la política exterior, nombrando  por primera vez a un ministro civil a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores249. Además, se  dotó  a la política exterior de un sello comercial que sustituiría la falta de diálogo político con los  países europeos y Estados Unidos. El periodo 1974‐1989 se caracterizó por un fuerte cambio en la  inserción internacional del país gracias a su apertura comercial. A diferencia del resto de los países  latinoamericanos,  el  Gobierno  Militar  de  Pinochet  gozó  de  una  amplia  autonomía  y  apoyo  empresarial para conducir  las  reformas económicas: privatización de  las corporaciones públicas,  del sistema de pensiones y la salud; reducción del tamaño del Estado y reducción de los aranceles  de  las  importaciones250.  Para  algunos  economistas  chilenos  como  Patricio Meller,  fue  el  sector                                                           247 Muñoz, H. Las Relaciones Exteriores del Gobierno: 47. 248 Sáez. R. 2002. Hacia el  libre  comercio:  treinta años de apertura  comercial en Chile. Santiago de Chile:  CIEPLAN.  249 En este  caso  como explica Gourevitch, a pesar de que bajo  la dictadura de Pinochet  la estructura de  gobierno a nivel nacional es estado‐céntrica, necesitaba de un grupo de coalición doméstico que aprobara  su política exterior, por lo una vez comprobado el poco éxito del estilo castrense debieron tener en cuenta  las demandas de las élites económicas. Gourevitch,P. The second image reversed. 250  Valenzuela,  A.,  y  S.  Valenzuela.  1986. Military  Rule  in  Chile: Dictatorship  and Oppositions.  Baltimore:  Johns Hopkins University Press: 226.    112 privado  quien  definió  la  estrategia  de  desarrollo  del  país,  y  en  el  caso  de  la  liberalización  del  comercio cumplía un objetivo principal que era el de limitar el papel del Estado en la economía251.    Los  programas  de  liberalización  económica  implementados  en  Chile  desde  1974  no  sólo  consiguieron la estabilidad financiera del pequeño país andino, sino que además lo convirtieron en  la nación con la política comercial más abierta de todo el continente latinoamericano.     El  “milagro”  chileno no hubiera  sido posible  sin una política  gubernamental  lo  suficientemente  fuerte como para abrir  las barreras externas, sabiendo que perjudicaría la economía doméstica a  corto plazo. Esta era una decisión  importante, ya que dejaba a  la  libre competencia del mercado  un  sector  productivo  que  antes  había  gozado  de  la  protección  estatal252.  Sin  embargo,  este  sacrificio  era  necesario  para  lograr  los  dos  objetivos  de  dicha  política  comercial.  Primero,  se  esperaba  que  una  vez  eliminadas  la  protección  y  la  apreciación  del  tipo  de  cambio,  las  exportaciones  no  sólo  crecerían  sino  que  además  se  diversificarían.  Segundo,  se  pretendía  transformar el comercio exterior en un motor del crecimiento253.     En sólo cuatro años, el país  redujo las barreras al comercio hasta llegar a una tarifa única del 10%,  aumentó considerablemente sus exportaciones y por tanto la producción interior. A finales de los  años 70, el crecimiento productivo de Chile era tres veces mayor que la media histórica254.    Por ser un país con una economía pequeña, se consideraba que Chile se beneficiaría eliminando  sus  tarifas  bajo  una  competencia  perfecta.  Ya  en  1959,    Harberger  estimó  que  el  costo  de  la  protección representaba un 2.5% del Producto Nacional Bruto (PNB) y un 10% de las distorsiones                                                           251 Meller, P. 2005. The Political Economy of Chilean Trade Strategy. A Review. En: Domestic Determinants of  National  Trade  Strategies.  A  Comparative  Analysis  of  MERCOSUR,  Mexico  and  Chile.  ed,  R.  Bouzas.  OBREAL/EULARO. Paris: Science Po: 254.  252  La  política  de  liberalización  comercial  tenía  un  arancel  plano  para  todos  los  sectores  por  lo  que  no  privilegiaba a ninguno en específico.  Meller, P. The Political Economy of  Chilean Trade Strategy: 253. 253 Dornusch, R., y S. Edwards. 1995. Reform, Recovery and Growth. Chicago: The Chicago University Press:  15.  254  Bosworth,  Barr  P.  1994.  The  Chilean  Economy.  Policy  Lessons  and  Challenges. Washington  DC:  The  Brooking Institution: 97.    113 domésticas255.  Esto  se  ha  hecho  especialmente  más  visible  en  países  pequeños,  ya  que  con  aranceles  y  cuotas  demasiado  altas  pueden  perder  hasta  el  10%  de  su  PIB  potencial256.  Los  beneficios  del  libre  comercio  permitían  aumentar  la  productividad,  gracias  al  acceso  a  bienes  intermedios  importados  más  baratos;  esto,  a  su  vez    crearía  mayores  oportunidades  en  la  producción para transformar los productos incrementando su valor añadido, así como también en  la exportación de nuevos productos257.    Durante el régimen militar,  las relaciones comerciales se centraban en pocos mercados;   Estados  Unidos  siguió  siendo  el  principal  socio  comercial,  representando  más  del  20%  del  comercio  exterior  total  y  la mitad  de  las  inversiones  en  el  país258. Otros  socios  comerciales  importantes  fueron el Reino Unido, Alemania, Japón y de manera creciente varios países del Asia‐Pacífico.    La  estrategia  para  insertar  los  productos  chilenos  en  nuevos mercados,    llevó  al  régimen  de  Pinochet  a  superar  su  tradicional  dependencia  económica  con  Estados  Unidos  y  Europa,  estableciendo por primera vez  importantes vínculos comerciales con países asiáticos. Lo anterior  debido  al  nuevo  pragmatismo  de  las  relaciones  exteriores  y  a  la  condición  de muchos  países  asiáticos  que  compartían  con  Chile  el  mismo  sistema  de  gobierno:  dictaduras  con  apertura  económica y comercial. A principios de los años 80 se abrieron diversas embajadas permanentes,  concurrentes y representaciones comerciales en varios países como Filipinas, Tailandia, Singapur,  Nueva  Zelanda;  además,  se  firmaron  varios  acuerdos  de  cooperación  económica  y  comercial,  incluida  la China comunista259. Chile ofrecía recursos naturales  importantes en minería,   como el  cobre, el molibdeno y el litio, así como en productos forestales como madera y recursos marítimos  como el pescado, marisco y algas.                                                             255  Dornbusch,  R.  2000.  The  Case  for  Trade  Liberalization  in  Developing  Countries.  En Modern  Political  Economy and Latin America. Theory and Policy. eds Frieden, J.; P., Manuel Jr. y M. Tomz. Boulder: Westview  Press: 175.   256 Krugman, P.R., y M. Obstfeld. 2003.  International Economics. Theory and Policy. Adisson‐Wesley Sexta  edición: 219.  257 Krugman, P.R. y M. Obstfeld. International Economics. Theory and Policy: 176.  258 Muñoz, H.  Las Relaciones Exteriores del Gobierno: 202. 259 Muñoz, H. Las Relaciones Exteriores del Gobierno:  226‐231.   114 Sin embargo, una vez llegado a este estadio, Chile sufrió una crisis económica debido a la excesiva  apreciación  del  peso260,  cayendo  en  una  fuerte  recesión  y  un  regreso  a  la  política  comercial  proteccionista. El  fracaso de  las políticas neoliberales hicieron  reflexionar a  los economistas del  régimen de Pinochet sobre dos grandes cuestiones: la necesidad de liberalizar el comercio de una  forma más gradual, y la importancia de mantener un tipo de cambio adecuado.     Entre 1982 y 1988, el peso se devaluó en un 80%, y los aranceles subieron hasta el 32%. A pesar de  los  visibles  efectos  de  la  crisis  de  la  deuda,  durante  la  década  de  los  80  se  implementó  una  devaluación  (real) cambiaria significativa que se mantuvo por un periodo  relativamente extenso  (más de seis años), lo cual proporcionó incentivos claros y estables al sector exportador261.     Las barreras al comercio se redujeron por etapas, hasta llegar en 1990 al 15% y en el 2003 al 6%262.  Desde el  regreso  a  la democracia  en 1989  y  la progresiva  estabilización política,  la  credibilidad  externa de Chile creció a la par que sus exportaciones. Aunque esta vez el Banco Central chileno se  mantuvo más alerta, para evitar que el tipo de cambio se viera afectado por el flujo de capitales.    3.4.‐ Los gobiernos en democracia y la inserción internacional de Chile    3.4.1.‐ Las Políticas neoliberales: Crecimiento económico y comercio exterior     Con la llegada de la democracia,  se recuperó la confianza en el mercado chileno y se formalizaron  las  relaciones  exteriores  de  Chile,  abriendo  negociaciones  comerciales  con  varios  países.  Por  primera vez,  se empezó a ver un despegue de  la economía  chilena, acompañado por un  fuerte  dinamismo en el sector público y privado para insertarse en el mercado internacional.                                                              260 Maloney, W. F. 1997. Chile.   En The Political Economy of Latin America  in the Postwar Period, eds Laura  Randall. Austin: University of Texas Press: 53.  261 Meller,  P.,  y R.E.  Sáenz.  1995. Auge  Exportador Chileno.  Lecciones  y  desafíos  futuros. Chile: CIEPLAN‐ Dolmen: 12.  262  Bartóck,  C.,  y  O.  Onodera.  2007.  Facilitating  Trade  and  Structural  Adjustment:  Experiences  in  non‐ member economies. Country Case Study on Chile. Paris: OECD Trade Policy Working Paper (56): 4.    115 Los cambios introducidos durante el régimen de Pinochet no dieron grandes frutos, hasta que no  se normalizaron  las  relaciones  exteriores.  Para Van  Klaveren,  se  abre una  etapa  de diplomacia  económica:  “El mantenimiento  de  la  apertura  de  la  economía  obligaba  a  concebir  la  inserción  internacional de una manera más activa, complementando  la aproximación unilateral que había  caracterizado al régimen anterior con una política de negociaciones comerciales”263.     La década de los 90 ha convertido entonces a Chile en el “jaguar de América Latina”264, siendo un  modelo a seguir por sus vecinos. La política del gobierno de Pinochet, mantenida con los sucesivos  gobiernos  democráticos,    ha  estado  orientada  al  mercado  exterior,  ya  que  la  experiencia  ha  demostrado que el crecimiento de las exportaciones tiene una correlación directa con el aumento  del PIB. Específicamente, en el período 1985‐1994, el crecimiento de  las exportaciones tenía una  tasa media de 10.8%, mientras que la del PIB llegaba al 6.5%265. Además de tener un crecimiento  superior al PIB, las exportaciones también participaron en mayor medida en su contribución al PIB  (precios relativos constantes de 1986);  fluctuaba alrededor de 12% en 1960‐75, un 20% en 1980 y  alrededor de 35% en los años 90266.    El modelo exportador que Chile poseía en los años 90 es, en cuanto estructura productiva, similar  a  la que  comenzó a desarrollarse en 1975. No  sólo  los gobiernos democráticos han mantenido  (con  cambios en  lo  relativo a  intentar diversificar  la  canasta exportadora,  incluyendo productos  semielaborados) la estructura, sino que han profundizado la apertura externa. Tal como lo plantea  Aninat, “Conforme a  la determinación de  integrar el país en  la economía mundial,  los gobiernos  democráticos  adoptaron  políticas  de  liberalización  comercial,  que  incluyeron  dos  reducciones  unilaterales de los aranceles (en 1991 del 15% al 11% y en 1998 del 11% al 6% en un plazo de cinco  años),  así  como  la  suscripción  de  acuerdos  de  libre  comercio  con  numerosos  países                                                           263 Van Klaveren, A.1998.  Inserción  Internacional  de Chile.  En  Chile  en  los Noventa,    eds    Toloza,  C.  y  E.  Lahera. Presidencia de la República de Chile: 122.  264 Término acuñado por el Diario El Mercurio en 1997 haciendo una comparación con el crecimiento de los  tigres asiáticos (Hong Kong, Singapur, Corea del Sur y Taiwán). 265 Sauter, H., y R. Schink. 1996. Stabilization and Reforms  in Latin America: Where do we stand? Vervuert‐ Iberoamericana: 184.  266 Meller, P. y S. Sáenz: 15. Para estos dos autores  los datos se parecen con pequeñas variaciones para el  mismo periodo 1985‐94, las exportaciones exhiben un crecimiento anual promedio de 10,3% y el PIB tiene  una expansión anual promedio de 6,2%.   116 latinoamericanos y con Canadá”267 Esta profundización de la apertura externa trajo consigo, en los  años 90, dos grandes ventajas a los ojos del sistema internacional:    1.‐  Aumento  inusitado  del  crecimiento  económico.  El  crecimiento  de  las  exportaciones,  la  apertura  a  las  importaciones,  sumado  a  las  privatizaciones,  generan  un  crecimiento  del  PIB  espectacular. Aninat afirma, “Desde 1986 hasta el final de los años noventa –incluida la recesión de  1999‐ Chile ha gozado del más prolongado, fuerte y estable período de crecimiento de su historia. Y  también  durante  ese  período,  el  país  ha  roto    con  su  segundo  vicio  económico:  la  inflación,  persistentemente alta e inestable”268. Este crecimiento se cristaliza en que, tal como lo plantea el  ex ministro Andrés Velasco, “En el siglo XX, las cifras de crecimiento fueron de 3,2% en los 40, 3,8%  en los 50, y 4,3% en la década de los sesenta. Evidentemente hay una década que se distingue del  resto: los 90, con un crecimiento del 6,5%, son una década absolutamente atípica”269.    Este  crecimiento durante  los 90, no  sólo  se  caracteriza por  su  importante aumento,  sino por  la  disminución de la volatilidad, un rasgo anteriormente característico en la economía chilena.     2.‐  Nuevo  rol  del  Estado  y  fortalecimiento  de  las  instituciones.  Los  nuevos  gobiernos  democráticos de los noventa no sólo fortalecieron el modelo exportador, sino que comenzaron un  camino a la consolidación de las instituciones, que permitiera una matriz política que disminuyera,  en  términos de  teoría  económica,  los  costos de  transacción en  los  intercambios. Valdés  y  Sáez  afirman,  “la  Concertación  ha  concentrado  los  avances  en  la  apertura  en  áreas  que  afectan  el  comercio desde otras dimensiones: en particular, en el sector de telecomunicaciones se promovió  una amplia desregulación y se introdujo mayor competencia, y en materia financiera se amplió el  ámbito de negocios, mejorando la supervisión bancaria, de seguros y valores. El sector privado ha  comenzado  a  invertir  en  infraestructura  pública.  Finalmente,  el  proceso  de  privatizaciones  de  empresas públicas ha continuado, cuidando en particular  la transparencia e  interés del Estado en                                                           267  Aninat,  E.  2000.  Chile  en  los  noventa:  oportunidades  de  desarrollo.  Revista  Finanzas  y  Desarrollo,   Volumen 37 (1): 20.   268 Aninat, E. Chile en los noventa: oportunidades de desarrollo: 19. 269 Velasco, A. 2001. El crecimiento de la economía chilena, Estudios Banco Central. Santiago de Chile: Banco  Central de Chile: 1.    117 este proceso. En un área de tanta importancia como la propiedad intelectual, Chile se convirtió en  1991  en  el  primero  país  latinoamericano  en  otorgar  protección  a  los  productos  farmacéuticos.  Además, ha ratificado  importantes tratados comerciales, como el Convenio de París en 1991 y el  Convenio  internacional  para  la  protección  de  las  variedades  vegetales  en  1996.  En materia  de  inversión  extranjera ha  suscrito  numerosos  acuerdos  de  promoción  y  protección  de  inversiones,  dando una señal clara de estabilidad de sus políticas”270.    En definitiva, de acuerdo a Bosworth, el éxito de la liberalización puede medirse de tres formas:   El comercio se ha convertido en un factor de crecimiento    La expansión comercial ha favorecido el papel regulador del gobierno   El sector comercial, ahora más flexible, puede absorber mejor los choques externos y evitar los  embotellamientos271.    En lo que respecta a la balanza comercial chilena durante 90, podemos observar que, a lo largo de  la década, hubo un aumento muy  fuerte y sostenido de  las exportaciones, como también de  las  importaciones. Aunque tal como se  indica en el Cuadro Nº 4, de 1996 hasta 1999, Chile tenía un  déficit del saldo comercial debido a los efectos de la crisis asiática.   Cuadro 4. Indicadores de Comercio Exterior 1990‐2008  Año  Exportaciones  (millones  US$)  Importaciones  (Millones US$) Balanza  comercial  (millones  US$)  PIB (millones  US$)  Coeficiente  de  apertura  externa  1990  8.372,70  7.089,20  1.283,50  32.982,00  46,40  1991  8.941,50  7.456,40  1.485,10  36.825,00  44,53  1992  10.007,40  9.285,40  722  44.882,02  42,99  1993  9.198,70  10.188,50  ‐989,8  48.474,04  40,00  1994  11.604,10  10.872,10  732  55.419,44  40,56  1995  16.024,20  14.642,50  1.381,70  65.215,41  47,02  1996  15.404,80  16.496  ‐1.091,20  75.770,00  42,10  1997  16.663,30  18.220,30  ‐1.557  82.810,00  42,12                                                           270 Valdés, J.G., y S. Sáez. 1999.  Chile y su política comercial lateral. Revista de la CEPAL. Santiago de Chile:  CEPAL: 83.  271  Bosworth,  Barr  P.  1994.  The  Chilean  Economy.  Policy  Lessons  and  Challenges. Washington  DC:  The  Brooking Institution: 102.    118 1998  14.829,60  17.346,30  ‐2.516,70  79.374,00  40,54  1999  17.162,30  14.735,10  2.427,20  72.995,00  43,70  2000  19.210  17.091,40  2.118,90  75.210,00  48,27  2001  18.465,80  16.411,30  2.054,50  68.568,00  50,86  2002  18.179,80  16.428,30  1.751,50  67.266,00  51,45  2003  21.664,20  17.941,20  3.723,00  73.374,00  53,98  2004  32.520,30  22.935,20  9.585,10  95.653,00  57,98  2005  41.297,10  30.492,30  10.804,80  118.250  60,71  2006  58.116,40  35.903,10  22.213,30  146.437  64,20  2007  67.655,70  44.030,60  23.625,10  163.880,30  68,15  2008  66.455,50  57.609,60  8.845,90  169.459  73,21    Fuentes:  Informes  sobre  la Balanza de Pagos del Banco Central de Chile  (1999, 2002, 2006)  en base a  la  información del Servicio Nacional de Aduanas y base de datos de ProChile.      En lo relativo al tipo de cambio real en los 90, debemos recordar que este tipo de cambio real es  un indicador de la competitividad de un país. Una depreciación del tipo de cambio real (TCR), hace  a  los  bienes  nacionales más  baratos  para  los  bienes  extranjeros,  lo  que  aumenta  la  demanda,  mientras  que  una  apreciación  del  tipo  de  cambio  real  encarece  los  bienes  nacionales,  desincentivando la demanda. Ahora bien, en el largo plazo el tipo de cambio real es un indicador  del estado de la economía. Tal como afirma Corbo: “la trayectoria a largo plazo del tipo de cambio  real  depende  de  la  evolución  que  tengan  los  fundamentos  de  la  economía;  esto  es,  cómo  se  muevan  los  términos  de  intercambio,  la  brecha  entre  tasas  de  inversión  y  de  ahorro,  la  composición  de  la  demanda  entre  transables  y  no  transables  y,  más  importante  aún,  de  las  ganancias  de  la  productividad  que  se  materialicen  en  el  futuro  que  dependen,  en  parte,  de  mantener un entorno macroeconómico estable y un marco de políticas creíbles y sostenibles” 272.    Por otro  lado, el gasto público y  los  términos de  intercambio  son dos  variables esenciales para  entender  el    tipo  de  cambio  real.  Estas  dos  variables  son  inversamente  proporcionales  a  la                                                           272 Corbo, V. 2003. Competitividad,  tipo de cambio  real y  sector exportador. Santiago, Chile: Corporación  Nacional de Exportadores: 4.    119 evolución del TCR273. A lo largo de los 90, la evolución del tipo de cambio real ha sido sostenido y  con tendencia constante a  la depreciación,  lo que para el sector exportador es una variable que  aumenta su competitividad, ya que implica que sus productos se vuelven más baratos en relación  a su competencia internacional.     Por  otro  lado,  la  variable  de  términos  de  intercambio  (que  mide  el  precio  relativo  de  las  exportaciones de un país en relación con sus importaciones) es bastante fluctuante, pero tuvo una  muy  importante  alza  en  los  años  1994‐1996,  lo  que  es  un  indicador  del  buen  estado  de  la  economía  en  dicho  periodo;  posteriormente,  desde  1998  y  producto  de  la  negativa  situación  internacional, comenzó una caída hasta el año 2000.   Gráfico 2. Balanza Comercial y PIB 1990‐2008      Fuente:  Elaboración  propia.  Informes  sobre  la Balanza  de  Pagos  del Banco Central  de Chile  (1999,  2002,  2006) en base a la información del Servicio Nacional de Aduanas y base de datos de ProChile.    El Coeficiente de Apertura Externa (CAE) indica la progresiva internacionalización de la producción  de un país y el grado de interdependencia de esa economía nacional con el resto del mundo. En el                                                           273  Cerda  N.,  R.  Donoso,  y  A.  Navarro  Lema.  2000.  Tipos  de  cambio  en  Chile:  fundamentos  y  desalineamientos. Centros de Investigaciones de Economía y Finanzas: Universidad Andrés Bello.    120 caso de Chile, podemos apreciar con este indicador el alto nivel de competitividad de su comercio  exterior.    Gráfico 3. Coeficiente CAE    Fuente:  Elaboración  propia.  Informes  sobre  la Balanza  de  Pagos  del Banco Central  de Chile  (1999,  2002,  2006) en base a la información del Servicio Nacional de Aduanas y base de datos de ProChile.  Gracias a  las reformas  implementadas, Chile  llegó a ser en el año 2001 el país de América Latina  con  la mayor  calidad  de  ambiente macroeconómico  y  el  tercero  en  innovación  tecnológica274.  Además  fue  el  país  que  más  invirtió  en  infraestructura  durante  la  década  de  los  90275,  principalmente en sectores como la energía y en la mejora del transporte marítimo, lo que influyó  en el crecimiento de las exportaciones internacionales.                                                             274 La calidad del ambiente macroeconómico  se mide con  indicadores objetivos de estabilidad de precios  (inflación), costo del financiamiento interno y externo, tendencias del tipo de cambio real, tasas de ahorro y  niveles de gasto público,  junto con opiniones sobre perspectivas de recesión y sobre facilidad de acceso al  crédito. BID. 2001. Competitividad: Motor de Crecimiento. BID: 19‐21. 275 El Índice Latino de Infraestructura mide el nivel de infraestructura de transporte, tecnología, electricidad  y agua en 19 países de América Latina utilizando datos del Banco Mundial, Foro Económico Mundial, Unión  Internacional  de  Telecomunicaciones  y  más.  Infolatam,  2010,  11  noviembre.  Madrid.  http://www.infolatam.com/    121   Gráfico 4. Inversión en Infraestructura 1980 2011 (% del PIB)      Fuente: Elaboración propia, en base a datos del Banco Mundial, 2007.    3.4.2.‐ El fortalecimiento de la DIRECON y su relación con los actores públicos y privados en la  política exterior    Como se ha indicado anteriormente, las políticas económicas vinieron acompañadas por cambios  institucionales  importantes,  que  favorecieron  el  nuevo  dinamismo  de  la  política  exterior.  Por  ejemplo  la DIRECON, “al hacerse cargo de  funciones que estaban dispersas en  la administración  pública, se convirtió en un elemento determinante del engranaje entre el equipo económico y  la  política exterior. En este contexto era también fundamental la profesionalización de las relaciones  económicas internacionales”276.     Esta Dirección, dependiente de la cancillería (Ministerio de Relaciones Exteriores), se preocupa de  la  política  de  negociación  internacional,  del  fomento  de  las  exportaciones  y  la  protección  de                                                           276 Morales Barría, F. 2009. La Historia de  la creación de  la Direcon‐ProChile. documento para  la Direcon.  Chile 20 años de negociaciones. Direcon, Santiago de Chile: 198    122 inversiones277. En las negociaciones económicas internacionales, existen varios actores encargados  de esta  tarea, dependiendo del  tratado y de su especificidad. La misión de  la DIRECON consiste  además  en  la  creación  de  un  comité  interministerial  en  las  negociaciones  económicas  internacionales, el cual es presidido por la Cancillería278. Este mismo comité está integrado por los  ministerios  de  Hacienda,  Economía,  Agricultura  y  Secretaría  General  de  la  Presidencia279.  El  objetivo  de  la  apertura  económica  establecida  por  el  Gobierno Militar  y  profundizada  por  los  gobiernos de la Concertación hasta nuestros días, tiene objetivos claros: la reducción y eliminación  de las barreras arancelarias y no arancelarias entre los diferentes socios280 .    De manera general,  la DIRECON es  la dirección encargada de negociar  los acuerdos comerciales,  administrar los acuerdos negociados, y es responsable de seguir el cumplimiento de los acuerdos.  Esta Dirección cuenta con varias divisiones,   especializadas en dos áreas principalmente; por un  lado,  están  las  divisiones  responsables  de  los  procesos  o  foros  de  negociación multilaterales  y  bilaterales,  como  el  MERCOSUR,  ALADI,  OMC,  APEC,  UE,  etc.  Por  otro  lado,  existen  “los  departamentos temáticos que sirven de apoyo a todos  los procesos de negociación en  las esferas  de  Acceso    a  los  Mercados  (bienes),  Servicios  y  Propiedad  Intelectual,  Inversiones,  Asuntos  Sanitarios y Fitosanitarios”281. Esta organización es la casa matriz de las negociaciones comerciales  de Chile. Las reformas institucionales llevadas a cabo permitieron renovar la DIRECON y darle una  estructura más apta a las negociaciones actuales. La multitud de acuerdos, también hablan del alto  número de  temas  y  los actores  interesados en éstos,  lo que hace  sumamente necesarios  tener  direcciones capaces de enfrentar los diferentes escenarios comerciales. Ahora bien, las decisiones  políticas,  como  se  dijo  anteriormente,  se  coordinan  bajo  la  formación  de  comités  donde  el  Ministerio  de  Hacienda,  Agricultura  y  Economía  juegan  un  rol  fundamental.  Dependiendo  del  tratado,  los comités creados puedan abarcar más de estos tres ministerios. Según su ex Director                                                           277 DIRECON. http://www.direcon.cl (consultado octubre 2009) 278 El organismo que  conduce  las negociaciones es el Ministerio de Relaciones Exteriores. Este último ha  creado  varios  comités.  El  primero  de  ellos,  que  ya  hemos  señalado  es  el  Comité  interministerial  de  Negociaciones  Económicas  Internacionales,  el  segundo  es  el  Comité  de  Negociadores,  y  finalmente  el  Comité de Participación del Sector Privado.   279 Morales Barría, F. La Historia de la creación de la Direcon‐ProChile.: 198. 280  Hachette,  D.  2003.  Chile:  apertura  comercial  amplia  y  variada.  Seminario  EMMA‐RINOS,  Análisis  comparativo de los procesos de integración regional Norte‐Sur. Paris.  281  Jara,  A.  2001.  Aspectos  Institucionales  y  económicos  en  las  negociaciones  comerciales  de  Chile.  Las  Américas Sin Barreras. Washington DC: Banco Interamericano de Desarrollo:193.    123 Osvaldo Rosales,  la DIRECON es una dirección atípica, ya que “sus actividades de coordinación se  han desarrollado de manera  informal, generando vínculos no  institucionales pero crecientemente  formalizados con el sector privado”282. Se entiende que el sector privado  influyente en  la política  exterior chilena está conformado sólo por las asociaciones empresariales más importantes del país  centralizadas en una sola institución: la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC)283.    La DIRECON,    creada bajo el  régimen autoritario, ha  seguido  sus objetivos  con el  retorno de  la  democracia, y se puede observar claramente como  la política comercial ha sido un  instrumento  importante  de  la  política  exterior  chilena.  En  los  años  90,  y más  aún,  pasado  el  año  2000,  ha  existido una gran preocupación por parte de los gobiernos en insertar Chile al mundo globalizado,  mediante la firma de Tratados de Libre Comercio con grandes potencias. Para ello, la DIRECON se  vio  favorecida por un aumento de  funcionarios a contrata. Según el Balance de Gestión  Integral  del Ministerio de Relaciones Exteriores  realizado por el Ministerio de Hacienda en el año 2000,  sólo 16% de los funcionarios eran a contrata y 84% de planta administrativa del Ministerio. Para el  2005,  esos  porcentajes  eran  de  84%  y  16%  respectivamente.  “La  mayor  parte  de  estos  funcionarios  son  profesionales  del  área  de  economía  y  derecho  (…),  este  crecimiento  de  funcionarios del área económico coincide con el aumento de  las demandas por tratados de  libre  comercio284.     Esta inclusión de técnicos y profesionales, demuestra la prioridad que se ha dado al área comercial  en la política exterior chilena. Igualmente,  para dar cuenta de la creciente posición que ha tenido  la  economía  en  la  política  exterior  chilena,  merece  mencionar  la  creciente  inclusión  de  empresarios en las giras presidenciales al exterior. “La integración de los empresarios en los viajes  presidenciales y, en general, a la estrategia de política exterior de los gobiernos de la Concertación  (…), sectores empresariales, la SOFOFA y la Confederación General de la Producción y del Comercio  tuvieron un papel activo en una serie de  iniciativas de política exterior, en conjunto con  las líneas                                                           282 Fuentes, C. 2008. Resistencias a un cambio organizacional, el caso de  la cancillería de Chile. Revista de  Ciencia Política, 28 (2): 53‐75. 283 La Confederación de  la Producción y del Comercio reúne a  las asociaciones gremiales más  importantes  del  país  y  dentro  de  éstas  a  las  empresas  de mayor  tamaño,  es  decir  las  Pymes  y microempresas,  que  representan más del 90% de las empresas en el país no canalizan sus demandas con la CPC. www.cpc.cl 284 Fuentes, C. Resistencias a un cambio organizacional: 60.   124 de La Moneda”285. Este interés por incluir al sector empresarial, revela la total simetría entre éste  mismo y  la voluntad del poder  central en enfocar  la política exterior hacia un  lado mucho más  comercial.      Si durante el Gobierno Militar  las políticas comerciales se negociaban sólo con el sector privado,  en  la  década  de  los  años  90  esta  preferencia  se  mantuvo.  De  acuerdo  a  funcionarios  gubernamentales, “frente a la necesidad de la DIRECON  de relacionar la institución con los actores  políticos y sociales, se convocó a los líderes empresariales y laborales a conformar una comisión de  relaciones económicas  internacionales, donde  se pudiese presentar y analizar  la estrategia de  la  naciente  inserción económica de Chile”286. No obstante,    las comisiones  formales de negociación  sólo estaban formadas por representantes del sector privado. Para Sebastián Sáenz los sindicatos  se mantuvieron al margen de las negociaciones porque no tenían una postura clara ni a favor ni en  contra  de  los  tratados  de  libre  comercio287  que  se  negociaron  durante  la  década  de  los  años  noventa, lo que hacía más fácil para el gobierno la formulación de la política exterior.    De  acuerdo  a  Andrew Moravcsik,  “la  política  exterior  refleja  las  preferencias  de  las  diferentes  combinaciones de grupos e individuos en la sociedad nacional”, es decir un enfoque liberal donde  la sociedad influye en la toma de decisiones de los Estados288. En el caso de Chile,  sería el sector  privado el que tomaría la batuta en los procesos de negociación. Para Marcos Robledo, “el sector  privado  y  los  gobiernos  de  la  Concertación  (gobierno  de  Aylwin  y  gobierno  de  Frei)  han  experimentado  un  proceso  paulatino  de  convergencia  en  torno  a  los  objetivos,  estrategias  y                                                           285  Fermandois,  J.  2006.  “Inserción  global  y  malestar  regional:  la  política  exterior  chilena  en  el  ciclo  democrático 1990‐2006”. Revista de Estudios Internacionales, Universidad de Chile. 154: 95. 286 El Comité de Participación del Sector Privado estaba  integrado por el Ministro de Economía, quien  lo  presidía: el Ministro de Hacienda, el Ministro Secretaria General de  la Presidencia, el Director General de  Relaciones  Económicas  Internacionales,  dos  representantes  del  sector  empresarial,  designados  por  la  Confederación de  la Producción y del Comercio (CPC), dos representantes de  los trabajadores, designados  por la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y tres empresarios privados, designados por el Presidente de la  República. Actuaba como Secretario Técnico del Comité, el Jefe del Departamento de Comercio Exterior del  Ministerio de Economía. Aninat, E. 2000. Chile en los noventa: oportunidades de desarrollo. Revista Finanzas  y Desarrollo  37 (1): 199‐201. 287 Sáenz, S. 2005. La formulación de la política comercial en Chile: Una revisión, Mimeo, Revista de la CEPAL.  Citado en Meller. 2006. The Political Economy of Chilean Trade Strategy: 276.  288 Citado en Jackson R., y G. Sørensen. Introduction to International Relations 232.    125 políticas desarrolladas en el ámbito exterior y de  las  relaciones económicas  internacionales. Han  desarrollado una buena relación política y técnica”289.      Las relaciones de los sucesivos gobiernos de la Concertación con el sector privado han tenido sus  altos y bajos, pero  la estrategia  siempre  fue  la de  cooperación desde  las  instituciones públicas.  Para Patricio Meller el hecho de que muchos empresarios  apoyaran  la dictadura  y  las políticas  neoliberales  mantuvo  a  la  Concertación  con  una  constante  preocupación  para  que  éstos  mantuvieran  sus  inversiones y activaran  la economía. Es decir, para evitar  fracasos económicos  abrazaron políticas de libre comercio y ofrecieron todo tipo de incentivos para insertar a Chile en  el sistema económico internacional290.     Teniendo en cuenta el análisis centrado en los factores domésticos, se puede decir que la política  exterior  refleja  las  preferencias  o  bien  de  un  grupo  dominante  de  la  sociedad,  o  bien  de  la  influencia de varios grupos de interés o partidos políticos291. En el caso chileno la sociedad civil no  estaba organizada entorno a estos temas, ni tampoco existían encuestas de opinión pública que  empujaran a los gobierno a dar una mayor participación en las negociaciones a representantes de  la sociedad civil, por lo que el sector privado aparece como el grupo de interés más influyente292, o  en términos de Putnam y Gourevitch, como la coalición dominante293 y  la sociedad civil como un  mero receptor294.                                                            289 Robledo, M. Sector Privado, Política Exterior y Estrategia de Inserción Económica Internacional. En Chile‐ Mercosur:  una  alianza  estratégica,  eds. Milet,  P.; Gaspar, G.  y  F.  Rojas  Aravena.  Santiago  de  Chile:  Los  Andes‐FLACSO: 198. 290 Meller, P. The Political Economy of Chilean Trade Strategy: 254. 291 Matthiesen, T.  ¿Cuál es la teoría más adecuada?: 44. 292  James Nolt define grupo de  interés no como una organización  formal sino como una  red  informal que  lucha  por  cierto  orden  social  definido  y  no  por  el  poder  en  sí  mismo.  En  este  caso  serían  las  elites  económicas  que  desean  que  se  mantengan  las  políticas  neoliberales  instauradas  desde  el  régimen  de  Pinochet. Nolt, J. 1986. Business Conflict and the Origin of the Pacific War. En: Cooperation Under Anarchy,  ed,  K.  Oye.  New  Jersey:  Princeton  University  Review.  Citado  en  Matthiessen.  ¿Cuál  es  la  teoría  más  adecuada?: 45. 293 Para Putnam a nivel doméstico los grupos de interés presionan a los gobiernos para que adopten políticas  que les sean favorables y los gobiernos construyen coaliciones con esos grupos para mantenerse en el  poder. Putnam. Diplomacy and domestic Politics: 434. 294 Para Meller  los gobiernos  se preocuparon de  informar a  representantes de  la  sociedad  civil  sobre  los  Tratados que  se estaban negociando pero no hay  indicios de que hubiera una  retroalimentación para el  gobierno  de  los  encuentros  con  estos  representantes. Meller,  P.  The  Political  Economy of  Chilean  Trade  Strategy: 276‐277.   126   En los años previos y durante las negociaciones con la UE, hubo instancias de coordinación con la  sociedad civil para conocer  los temas que  les  interesaba relevantes en el acuerdo de asociación,  aunque no formalmente;  es decir,  en comité,  como lo fue con el sector privado295. Aunque en la  actualidad se aprecia una política de mayor transparencia e información hacia la sociedad civil, ya  sea  a  través  de  las  comunicaciones  oficiales  en  la  página  web  como  en  los  medios  de  comunicación, falta un mecanismo de consulta y participación permanente con las organizaciones  sindicales y la sociedad civil en general.    Otro  componente  importante  en  la  política  exterior  y  comercial  de  Chile,  es  la  Agencia  de  Cooperación Internacional de Chile (AGCI). La ley 18.989 establece que este organismo “como un  servicio público, funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio  y que se relacionaba con el Presidente de  la República a través del Ministerio de Planificación y  Cooperación”296. La AGCI pasó a ser parte del Ministerio de Relaciones Exteriores en el año 2005,  lo  que  hace  resaltar  su  importancia  al  momento  de  negociaciones  comerciales.  Esta  agencia  cuenta  con  diferentes  objetivos  estratégicos:  “Fortalecer  el  Sistema  Nacional  de  Cooperación  Internacional;  contribuir  al  cumplimiento  de  los  objetivos  y  prioridades  de  la  Política  Exterior;  abrir nuevas oportunidades de cooperación que complementen el cumplimiento de las prioridades  de  las políticas públicas nacionales;  fortalecer  la  formación de capital humano de alto nivel”297.  Por  lo  tanto,  tanto  la  DIRECON  como  la  AGCI  juegan  un  rol  clave  para  la  política  económica  exterior chilena. La primera entidad relacionada con los procesos de negociación, mientras que la  AGCI dedicada a fortalecer y gestionar la ayuda  internacional, muchas veces complementaria a los  acuerdos de libre comercio, como en el caso del Acuerdo de Asociación de la UE.                                                                 295 Entrevista a Juan Fierro. Director del departamento para Europa, África y Medio Oriente, DIRECON.  (26  de marzo, 2009).  296 Biblioteca del Congreso Nacional, http://www.bcn.cl/ (consultado el 29 de febrero 2009) 297AGCI. 2009. http://www.agci.cl/que‐es‐agci/definiciones‐estrategicas/objetivos‐estrategicos/. (consultado  el 20 de febrero 2009)    127 3.5.‐ La Diversificación de las exportaciones y de los mercados    3.5.1.‐ El intercambio comercial: Destino de las Exportaciones por zonas geográficas    Chile fue el último país latinoamericano en abrazar la democracia; sin embargo, en 1989 era el país  más avanzado en la adopción de reformas de mercado. Los sucesivos gobiernos en democracia298  dieron prioridad a  la  inserción  comercial en  su política exterior, pero  también a  la  cooperación  política multilateral y la seguridad. Aunque a nivel regional Chile pareció tomar un camino solitario  en  su  liberalización  económica,  en materia política  apostó por  fortalecer  los mecanismos de  la  ONU, la OEA y el Grupo de Río, junto al resto de los países latinoamericanos. En 1990, se incorporó  al Grupo de Río en la Cuarta Cumbre Presidencial (Mecanismo de Consulta y Concertación Política  Regional) y desde entonces ha demostrado un  interés cada vez más creciente con el resto de  la  región.  Un  ejemplo  emblemático  para  superar  sus  problemas  de  relaciones  vecinales  con  Argentina, fue su incorporación como miembro asociado del MERCOSUR en los años 90.  Desde el primer gobierno de  la Concertación,  se desarrolló una política  comercial que  tendía a  combinar estrategias unilaterales, bilaterales, regionales y multilaterales299. El primer paso se dio  hacia  la región  latinoamericana, al  firmar un acuerdo de  libre comercio con México en 1990, sin  duda aprovechando las importantes reformas de estabilización macroeconómica y libre comercio  implementadas por los presidentes mexicanos Miguel de la Madrid (1982‐1988) y Carlos Salinas de  Gortari  (1988‐94)300.  Poco  después,  en  1993,  se  firmaron  acuerdos  de  complementación  económica con Bolivia, Colombia, y Venezuela, y en 1994 con Ecuador.     Pero durante  la década de  los 90, se abrieron  las negociaciones de un TLC primero con Canadá,  Estados Unidos y la UE. El TLC con Estados Unidos tardó 12 años en concluirse, ya que al principio  se concibió como una estrategia  para incluir a Chile en el NAFTA. Con Canadá, las negociaciones  fueron más rápidas, y la desviación de comercio hacia productos canadienses influyó en la decisión                                                           298  Patricio  Aylwin  (1990‐1994),  Eduardo  Frei  (1994‐2000),  Ricardo  Lagos  (2000‐2006), Michelle  Bachelet  (2006‐2010). 299 Van  Klaveren,  A.  1998.  Inserción  Internacional  de  Chile.  En  Chile  en  los Noventa,    eds  C.  Toloza  y  E.  Lahera. Presidencia de la República de Chile: 124.  300 Pastor, M. y C. Wise. 2000. The Origins of Mexico´s Free Trade Policy. En Modern Political Economy and  Latin América, eds. Frieden, J.;  M. Pastor Jr. y M. Tomz. Boulder Westview Press: 178‐185.    128 de un  TLC  con Chile  (y  el  acuerdo de  Estados Unidos  con  Jordania) por  lo que  se  esperaba un  aumento del 20% anual de las inversiones norteamericanas.    Como  hemos  explicado  anteriormente,  desde  la  época  de  la  dictadura  a  la  democracia,  los  gobiernos han jugado un papel muy importante a la hora de impulsar el sector productivo del país  y conceder ayudas de promoción a  la exportación, no sólo para aumentarlas  sino  también para  diversificarlas, de manera que éstas no sean tan dependientes de unos pocos países en el mercado  internacional301.  Así,  en  el  caso  de  que  se  le  cierre  uno  de  estos mercados,  siempre  se  podrá  remplazar por otro. En 1999, las exportaciones chilenas habían alcanzado 174 destinos, entre ellos  catorce  nuevos  (Rumania,  Gambia,  Islas Maldivas,  Guinea,  República  Eslovaca  y  Gabón,  entre  otros)302.    En  1994,  la  CEPAL  aconsejó  el  regionalismo  abierto  para  impulsar  los  acuerdos  preferenciales  comerciales que habían quedado estancados desde  los  años 70  como el Pacto Andino  y de  los  recientemente creados como el MERCOSUR303. Para la CEPAL, había que buscar los beneficios del  comercio y la inversión intrarregional, teniendo en cuenta que la tendencia de integración regional  debía ser un proceso “natural” entre países geográficamente cercanos, sin que esto representase  una  discriminación  frente  a  terceros  países304.  Es  decir,  se  planteó  una  nueva  oleada  integracionista pero sin el proteccionismo del modelo de Sustitución de  Importaciones (ISI) hacia  las importaciones no latinoamericanas. Los nuevos Acuerdos Preferenciales (ver Anexo 2) estarían,                                                           301 Los ministerios de economía y Agricultura se han ocupado de implementar las fases de exportación, el de  Hacienda  se  ha  ocupado  de  las  rebajas  arancelarias,  el  Banco  Central  de  los  tipos  de  cambio  y  el  de  Relaciones Exteriores a negociar  los acuerdos  comerciales y participación en  las  instancias multilaterales.  Silva, V. 2001. Estrategia y agenda comercial chilena en los años noventa. División de Integración y Comercio  Internacional. Revista de la CEPAL, Serie Comercio Internacional 11. Santiago de Chile: CEPAL: 40.  302 DIRECON, Datos comercio 2001. 303  El  "regionalismo  abierto"  propuesto  por  la  CEPAL  es  un  proceso  de  creciente  interdependencia  económica  a  nivel  regional,  impulsado  tanto  por  acuerdos  preferenciales  de  integración  como  por  otras  políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar  la competitividad de  los  países  de  la  región  y  de  constituir,  en  lo  posible,  un  cimiento  para  una  economía  internacional más  abierta y transparente. CEPAL. 1994. El Regionalismo Abierto en América Latina y el Caribe:  la  integración  económica  al  servicio  de  la  transformación  productiva  con  equidad.  Santiago  de  Chile.  http://www.eclac.org/publicaciones/xml/7/4377/lcg1801e.htm (consultado el 15 de junio de 2009).  304 Creamer, G. 2002. Regionalismo Abierto en  la Comunidad Andina: ¿Creación o Desviación de Comercio?  Nueva  York:  Columbia  University  y  Tulane  University:  4.  También  en  el  texto  de  Gudynás,  E.  2005.  El  Regionalismo Abierto de la CEPAL: insuficiente y confuso. Programa de Las Américas, 28 de septiembre 2005  http://www.ircamericas.org/esp/838 (Consultado el 20 de abril de 2008).    129 por tanto, en sintonía con la apertura comercial mundial de la recién creada OMC305 y por ende de  los intereses comerciales de los países europeos.    De  regreso  a  la  democracia,  los  nuevos  gobiernos  electos  en  América  Latina  atravesaron  los  mismos procesos de reformas económicas y modernización, aunque cada uno a su propio ritmo.  Es decir, para comenzar la integración se partío por fomentar políticas de libre comercio de forma  unilateral, un proceso de reformas que Chile ya había comenzado en  la época de Pinochet. Para  Chile, los nuevos gobiernos democráticos y neoliberales en América Latina facilitaron la adopción  bilateral  de  acuerdos  de  cooperación  regional  en  temas  económicos  y  políticos,  por  lo  que  mejoraron las relaciones con los países vecinos. Pero, a pesar de los consejos de integrarse entre  países vecinos para mejorar la inserción internacional de los países latinoamericanos, Chile prefirió  no  adherirse  como miembro  pleno  a  ningún mecanismo  de  integración.  Siguió  con  su  formula  bilateral, debido a que su economía y su política comercial era la más liberalizada de la región.     Esta fórmula de acercamiento y cooperación regional sin  integración, fue defendida oficialmente  en numerosas declaraciones oficiales, como  la del Presidente Aylwin: “Chile tiene una tradicional  vocación de participación y cooperación en América Latina. Consideremos indispensable promover  la vinculación política regional y subregional. La creación de grandes espacios económicos en otras  regiones del mundo, nos obliga a pensar  entre nosotros  y  con  los otros bloques  sobre  la mejor  manera  de  abordar  estos  nuevos  fenómenos  y  evitar  los  riesgos  de  proteccionismo  que  ello  representa”306.     Durante  la década de  los 90,  la política comercial chilena apostó por  los mercados más grandes  como  Estados  Unidos  y  Canadá,  la  UE  y  países  asiáticos,  pero  también  por  la  región  latinoamericana. Si bien diversificó su comercio en cuatro regiones diferenciadas, se le criticó que                                                           305 De acuerdo al artículo XXIV del GATT se permiten  los Acuerdos de Libre Comercio u otras  formas más  avanzadas de  integración  como  las Uniones Aduaneras    cuando  su  estructura o desarrollo no  afecten  el  acceso  al mercado  o  el  comercio  de  países  que  no  son miembros  del mismo.    Por  ejemplo,  uno  de  los  requerimientos  importantes  del  artículo  XXIV  es  que  las  barreras  arancelarias  y  no‐  arancelarias  de  un  Acuerdo Preferencial de Comercio (APC) no deben ser mayores que el promedio de los niveles arancelarios  pre‐existentes de los  miembros de un APC.  306Aylwin, P. 1990. Discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, 27 de septiembre de 1990: La  Política Exterior de Chile. Ministerio de Relaciones Exteriores: 8.    130 negociara  primero  tratados  de  comercio  avanzados  con  Estados  Unidos  y  la  UE, mientras  se  negaba a integrar el MERCOSUR.    En 1990, en defensa de  la estrategia multilateral de  inserción chilena en el mundo, Enrique Silva  Cimma,  el Ministro  de Relaciones  Exteriores  también dejó  en  claro  que  “la  apertura  comercial  chilena al mundo es irrenunciable y no podría ser de otra manera. La desgravación del comercio y  la eventual formación de zonas más grandes o más pequeñas de libre comercio y hasta mercados  comunes con países del continente, son objetivos que interesan en la medida que las economías de  los demás socios alcancen grados de estabilidad y liberalización similares al nuestro”307.     En la década de los 90, Chile abrió negociaciones y firmó importantes acuerdos comerciales, que le  valieron el reconocimiento  internacional como el país más abierto y dinámico de América Latina.  Su política exterior se centró principalmente en el comercio exterior, así como su sello de garantía  a nivel económico y prestigio político. La política de  internacionalización de  la economía chilena,  impulsada  por  la  Concertación  desde  inicios  de  los  90,  representó  una  de  las  mayores  innovaciones en materia de política exterior en  las últimas décadas y se convirtió, además, en el  pilar fundamental de la estrategia chilena de apertura al mundo308.    En el año 2006, Chile ya alcanzaba un mercado potencial de 434 millones de consumidores, a los  que podía llegar en forma preferencial a través de los acuerdos comerciales vigentes con países y  grupos  de  países  como  Estados  Unidos,  MERCOSUR,  Canadá,  México,  Colombia,  Venezuela,  Ecuador, Perú y  la UE. Chile también participaba activamente en el Acuerdo del Pacífico (APEC) y  en la  consolidación del ALCA309.    Respecto al ALCA, los dos grandes mercados naturales de Chile han sido Estados Unidos y América  Latina en su conjunto, por lo que no es de extrañar que mantenga negociaciones con Bolivia, Cuba,                                                           307 Silva Cimma, E. 1990. Discurso del Ministro de Relaciones Exteriores, 30 octubre de 1990. Santiago de  Chile: Ministerio de Relaciones Exteriores: 50.  308  Fuentes  C.,  y  C.,  Fuentes.  2006.  Las  Relaciones  Exteriores  del  Chile  Democrático.  En  Política  y  Modernización Democrática, eds. Alcántara M. y L. M. Ruíz. Barcelona: Bellaterra: 235; y  también en Van  Klaveren, A. Inserción Internacional de Chile: 123.  309  DIRECON  2006.  Dirección  Económica  del  Ministerio  de  Asuntos  Exteriores  de  Chile,   www.direcon.cl/acuerdos/presentacion/home.htm   131 Centroamérica  y Panamá, para  ampliar  sus acuerdos  comerciales. América  Latina  constituye un  mercado muy  dinámico,  siendo  el MERCOSUR,  la  Comunidad  Andina  y México  los  principales  socios  comerciales.  Con  este  último  país,  las  exportaciones  alcanzaron  un  promedio  de  39.5%  desde 1999, pasando a ocupar uno de los diez primeros destinos para Chile310.    Sin embargo,  la balanza comercial chilena sufrió un  fuerte  impacto negativo a partir de  la crisis  asiática de 1997, recuperándose  lentamente hacia 1999, año en el que se  iniciaron formalmente  las negociaciones con la UE. De un déficit de 2.516 millones de dólares en 1998, logró un superávit  de 1.664 millones de dólares en 1999311.     En  términos  de  situación  de  intercambios  comerciales  y  tipo  de  cambio  real,  Chile  presentó  importantes fluctuaciones, destacando positivamente el periodo 1994‐1998 (a pesar de una caída  en  el  año  1998)  y  un  tipo  de  cambio  real  con  una  depreciación  constante,  lo  que  aumentó  la  competitividad de los sectores exportadores. (Ver Anexo 3).    Para Chile,  la apertura de su política comercial ha  supuesto grandes beneficios económicos que  han  revertido  en  el  conjunto  de  la  población  chilena.  Sin  embargo,  aunque  ha  disminuido  su  tradicional  dependencia  internacional  y  vulnerabilidad  ante  los  choques  externos,  sigue  siendo  una economía concentrada en pocos productos de exportación.    3.5.2.‐ Los nuevos productos de exportación    En  el  caso  de  Chile,  la  diversificación  y  competitividad  en  las  exportaciones  tiene  un  carácter  altamente diferenciado, según el destino de las mismas. Por ejemplo, mientras los minerales y los  productos agrícolas siguen siendo los envíos principales a Europa y Asia, los productos industriales  ocupan un lugar privilegiado en las exportaciones hacia América, Asia y Oceanía.                                                             310 ProChile. Gerencia de Desarrollo. www.prochile.cl  311 Banco Central de Chile y  ProChile. www.bcentral.cl y www.prochile.cl   132 En cuanto a  las  importaciones, éstas han crecido notablemente con aquellos países con  los que  Chile mantiene acuerdos de libre comercio. Así, destacan la Comunidad Andina y MERCOSUR, con  un  49,8%  y  un  48%  respectivamente.  Esta  diferencia  geográfica  respecto  a  las  exportaciones  también se hace evidente con el tipo de productos que se adquieren, siendo  los combustibles y  lubricantes los que más han crecido (79%), seguidos por los bienes de consumo (32%), intermedios  (17,1%)  y  de  capital  (0,3%)312.  Como  se  puede  observar  en  el  Cuadro  nº  5,  en  los  años  90  se  incrementaron  las  importaciones  desde  Asia  (manufacturas)  y  América  Latina  (manufacturas  y  combustibles) en detrimento de los dos socios tradicionales de Chile, Estados Unidos y la UE.     Cuadro 5. Importaciones de Chile según países de Origen  1996‐2000 (cifras en millones de dólares FOB)    1996  1997  1998  1999  2000  ALADI  2.156,1  2.332,8  2.446,8  2.033,1  2.902,9  Canadá  178,5  139,6  239,0  203,7  215,2  Estados Unidos  1.917,7  2.084,8  2.172,0  1.484,8  1.647,1  Asia Pacífico  1.067,8  1.217,1  1.489,0  1.024,9  1.324,7  UE  1.728,9  1.774,8  1.943,8  1.474,2  1.475,5  I. Total  7.049,0  7.549,2  8.290,7  6.220,7  7.565,4  II. Total Exp.  7.851,8  8.256,7  8.916,7  6.800,7  8.325,2  I sobre II  89,8  91,4  93,0  91,5  90,9    Fuente: Banco Central de Chile    La política de diversificación de las exportaciones ha conseguido que las chilenas ya no dependan  solamente de la minería, aunque este sector siga siendo el más importante, principalmente por su  producción de cobre. La importancia relativa del cobre en la canasta exportadora total superaba el  70% en el periodo 1960‐70, pero a partir de 1979 hasta  la década del 90    la  importancia relativa  del cobre es inferior al 50% 313, aunque cobró una mayor importancia a partir del 2003, por causa  de la demanda china y el aumento de su precio.                                                            312 DIRECON, datos comercio 2005. 313 Meller,  P.,  y R.E.  Sáenz.  1995. Auge  Exportador Chileno.  Lecciones  y  desafíos  futuros. Chile:  CIEPLAN‐ Dolmen: 15.    133 Tradicionalmente, Chile  importaba gran número de productos agrícolas, pero desde  los años 90,  se  ha  convertido  en  un  exportador  neto  en  este  sector.  La    pesca  extractiva  y  sobre  todo  la  industria forestal, son los otros dos sectores que han conocido grandes cambios en la producción  nacional. Aunque en general, se puede decir que el mayor logro chileno ha sido el de superar las  exportaciones de recursos naturales por productos manufacturados como las bebidas, muebles de  madera, maquinarias y material eléctrico.    Las  exportaciones  comienzan  a  diversificarse  lentamente,  a  partir  de  una  estrategia  del  sector  privado  con  un  alto  apoyo  del  sector  público.  Tal  como  afirma  Silva  –refiriéndose  es  las  exportaciones en los 90‐, “Las tendencias ilustradas están asociadas a las reestructuraciones en la  composición de la canasta exportadora, en la que si bien persiste la mencionada participación del  cobre –refinado o concentrado‐, y se consolidan las especializaciones en frutas, harina de pescado  y productos forestales, han logrado crecer y ubicarse como importantes productos de exportación  el salmón, el vino,  las maderas cepilladas y el metanol. Asimismo, hay otra serie de productos – como  varios  agroindustriales,  algunos  textiles  y  las  camionetas‐  que,  si  bien  representan  porcentajes reducidos de la canasta, han tenido una dinámica importante en la década”314. A pesar  de  esta  lenta  diversificación  productiva  entrado  el  siglo  XXI  Chile  seguía  siendo  un  país  dependiente de unos pocos  recursos naturales: “La estructura exportadora chilena ha mostrado  una transformación en el  largo plazo; sin embargo,  la mayor parte del valor de  las exportaciones  sigue dependiendo de unos  pocos productos  y  el  cobre  aún  represente más de un  tercio de  las  ventas” 315.     Cuadro 6. Exportaciones de Chile según Sectores Productivos  1996‐2000 (cifras en millones de dólares FOB)    1996  1997 1998 1999  2000 Minería  3.805,9  4.116,2 3.114,7 3.207,0  4,071,1 Agropecuario  1.713,4  1.609,2 1.749,3 1.793,0  1.705,8 Forestal  875,1  908,8 838,8 904,2  1.195,3 Pesquero  945,7  986,4 872,7 888,3  945,0 Industrial  869,3  1.041,0 1.095,9 960,2  1.195,3                                                          314 Silva, V. Estrategia y agenda comercial chilena en los años 90: 15.  315 Silva, V. Estrategia y agenda comercial chilena en los años 90: 12.   134 Otros  53,4  42,1 38,7 48,0  43,9 Total  8.262,9  8.703,7 7.710,0 7.800,7  9.156,5   Fuente: Banco Central de Chile    En  este  contexto,  la  decisión  unilateral  de  rebajar  los  aranceles  hasta  el  mínimo  pretendía  revitalizar  la economía del país a través de una doble vía: orientar su pequeño mercado  interno  hacia el exterior  y dotar de un mayor dinamismo  a  los  sectores productivos del país. Para una  economía  orientada  al mercado  como  la  chilena,  la  suscripción  de múltiples  acuerdos  de  libre  comercio no le era sino altamente beneficioso, ya que con un arancel de tan sólo el 11% hasta el  año 1998 no tenía nada que perder negociando reducciones arancelarias. De hecho, es más lo que  gana cuando la contraparte del acuerdo, al bajar sus tarifas aduaneras, le permite recíprocamente  un mayor acceso a su mercado de consumidores.    3.6.‐ La Atracción de las  Inversiones Extranjeras Directas    Además del dinamismo exportador de Chile, es importante destacar la relevancia  del crecimiento  de los flujos de capital desde su regreso a la democracia. Las inversiones extranjeras directas (IED)  a lo largo de los 90 tuvieron  dos importantes características: una es el aumento sustantivo de las  IED; la otra, el cambio en los sectores de inversión y el origen de las IED. En relación a la primera  característica, a diferencia de  los años 80, en  los 90  se vió un aumento de  las  IED que  superan  todos  los  niveles  alcanzados  en  las  décadas  anteriores,  destacando  exitosamente  en  la  región  latinoamericana316.    En  cuanto  a  la  segunda  característica,  el  cambio  del  sector  de  inversión  y  de  los  lugares  geográficos desde donde  surgen  las  inversiones, podemos decir que desde  los  comienzos de  la  década  hasta  1995,  las  IED  eran  en  su  gran  mayoría  provenientes  de  EE.UU.  y  Canadá  y  se  realizaban en  la minería. Pero desde 1995 hasta el año 2000, hubo un  fuerte  cambio hacia  los  sectores  de  electricidad,  agua,  gas  y  sector  financiero  a  manos  de  inversiones  europeas,                                                           316 CEPAL. 2001. La inversión extranjera en América Latina y el Caribe. Informe 2000. Santiago, Chile.: 98.   135 especialmente españolas317.   De acuerdo a la CEPAL “La transformación del patrón sectorial de la  IED  significó  también  un  cambio  en  el  origen  geográfico  de  los  capitales.  A  la  supremacía  norteamericana (Canadá y Estados unidos) en el desarrollo de los megaproyectos mineros le siguió  la fuerte presencia de empresas europeas (particularmente España)” 318.     Las  IED, por tanto, reflejan un aumento y diversificación que a  lo  largo del gobierno militar, por  ejemplo,  no  se  generaron.  Gracias  al  Decreto  Ley  DL600  ‐establecido  durante  la  dictadura‐  el  programa de conversión de la deuda externa,  la  llegada a la democracia, unido a  la postura clara  de  los  nuevos  gobiernos  democráticos  en  pos  de  profundizar  el  modelo  exportador,  las  IED  aumentaron su inversión, no sólo en los megaproyectos mineros, sino que además ramificándose  en términos de números de inversionistas y de espacios de inversión. Tal como se puede observar  en  los  siguientes  gráficos,  el  aumento  de  las  IED  en  servicios  desplaza  al  cobre, mientras  que  España,  desde mediados  hasta  fines  de  los  90,  es  el  país  donde  el  capital  invierta  en mayor  proporción en Chile.    Gráfico 5. Distribución de la IED por sectores                                                               317 El ejemplo claro de éste cambio lo representó la IED de ENDESA‐España, comprando ENDESA y ENERSIS. 318 CEPAL. 2001. La inversión extranjera en América Latina y el Caribe: 98.   136 Fuente: Elaboración propia en base a los datos del Comité de Inversiones Extranjeras del Gobierno de  Chile (CINVER)    El cambio de los sectores de predominio de las IED queda claro en el gráfico anterior. Los sectores  financieros y electricidad, gas y agua, tienen un crecimiento que supera a la histórica mayoría de  porcentaje de IED en la minería (especialmente, por supuesto, el cobre), mientras que en el gráfico  6 se puede observar el predominio de España desde la segunda mitad de la década de los 90.    Gráfico 6. Evolución de las Inversiones Extranjeras Directas en Chile  (1990‐2008)      Fuente: Elaboración propia en base a los datos del Comité de Inversiones Extranjeras del Gobierno de Chile  (CINVER)    España es el caso más relevante; de ser un país que en la primera mitad de la década explicaba un  2% de la IED en Chile, pasó en la segunda década a representar el 30% de la misma, concentrando  su  inversión  no  en  los  clásicos  recursos  minerales,  sino  en  el  sector  financiero,  servicios,  electricidad, gas y agua. No obstante, la UE en su conjunto también pasó a ser el inversionista más  importante.    137 3.7.‐ Intercambio Comercial con el Mundo y fin de la dependencia con Europa    Europa ha sido tradicionalmente el principal mercado de destino de las exportaciones chilenas; sin  embargo, con  la apertura a nuevos mercados, en especial el  latinoamericano y el asiático, se ha  reducido la importancia de esta área geográfica. Como se puede apreciar en el gráfico nº7, la caída  en las exportaciones chilenas hacia Europa coincide con la estrategia de apertura comercial hacia  nuevos mercados a principios de la década de los 90.    Gráfico 7. Destino de las Exportaciones Chilenas 1990‐1998)        Fuente: Elaboración en base del estudio de Silva, 2001. “Estrategia y agenda comercial chilena”: 15     A modo de  explicación,  se puede  señalar que  a pesar de  las buenas  relaciones  comerciales,  el  acceso  al mercado  europeo  era  cada  vez más difícil  y  complejo, debido  a  la uniformidad  en el  sistema  aduanero  común  entre  los  12  países miembros  de  la  entonces  Comunidad  Económica  Europea.  Las  restricciones de  la UE  a  las exportaciones  chilenas eran especialmente  altas en el  sector  agro‐exportador,  textil  y  calzado.  Las  restricciones  no  arancelarias  (cuadro  7)  eran muy  variadas,  traduciéndose  por  ejemplo  en  precios  de  referencia,  cuotas,  licencias  o  aranceles  estacionales  (por  ejemplo  para  las manzanas);  en  el  caso  de  los metales  no  ferrosos,  estaban    138 sujetos  a  licencias  automáticas  y/o  sistemas  de  vigilancia  para  prevenir  problemas  en  la  producción interna en la UE319.                                                           319 Sáenz, S. 1993. Chile y la Comunidad Económica Europea. En  Estrategia comercial chilena para la década  del 90. Elementos para el debate, eds A. Butelman y P. Meller. Santiago de Chile: CIEPLAN: 350.    139 Cuadro 7. Restricciones no arancelarias CEE a las exportaciones chilenas:  porcentaje de cobertura, 1989  Restricciones no arancelarias CEE a las exportaciones chilenas:  porcentaje de cobertura, 1989             Productos alimenticios    43,1               Alimentos y animales vivos  45,2    Semillas y nueces oleaginosas  66,8            Materias primas agrícolas    2,2             Minerales y metales    19,7              Hierro y acero  5,4    Metales no ferrosos  23,5            Manufacturas excluyendo químicos  5,9              Hilados y tejidos textiles  45,0    Prendas de vestir  _    Calzado  100,0            TOTAL excepto combustibles  24,7  TOTAL       24,7  Fuente: Datos elaborados por  Castro y Sánchez (1990) en Sáenz 1992.  “Chile y la CEE”: 351.    La  variable  geográfica  era  importante  para  el  aumento  del  intercambio  comercial  y  para  la  integración regional. Mientras Chile mejoraba su intercambio comercial con los países de la región  en los años  90 (Gráfico 6), la UE estaba consolidando la formación del Mercado Único, al menos  en bienes y algunos  servicios. Este Mercado Único  creó una  fuerte desviación del  comercio, en  tanto que a mayor comercio intracomunitario las exportaciones europeas hacia el resto del mundo  disminuyeron. En el caso de América Latina, es el destino geográfico con menor  peso, recibiendo  tan sólo 1,2% de las exportaciones europeas, como se refleja en el siguiente cuadro.       140 Cuadro 8. Destino de exportaciones del bloque Unión Europea (Porcentajes)  Destino de exportaciones del bloque Unión Europea    (Porcentajes)         1970 1980 1985  1990  EEUU‐ Canadá  9,6 6,3 11,2  7,9  UE (intracomunitario)  49,9 55,7 54,4  60,4  Japón Sudeste Asiático  2,1 2,0 2,8  4,2  América Latina  2,8 2,4 2,9  1,2  Resto  35,6 33,6 28,7  26,3              Monto Total Bill. US$  116,8 691,3 649,6  1350,0    Fuente: Datos del FMI, en Butelmann, A. y P. Meller, eds. “Auge exportador chileno”: 36     En síntesis, es interesante ver que en términos de inversión e intercambio comercial, a lo largo de  los años 90,  la UE es el centro en torno al cual gira  los  intercambios chilenos. Aunque se ve una  tendencia  a  la baja de  los  intercambios  comerciales  con  la UE,  a  lo  largo de  los noventa  sigue  siendo el principal socio económico (posteriormente, desde el 2000 hasta mediados de la década,  dará el paso a Estados Unidos como el principal socio, para ser en  la actualidad China), mientras  que desde mediados de  los 90, existe un impresionante flujo de  inversiones de la UE hacia Chile,  cambiando el centro histórico de las inversiones extranjeras directas, de la minería (cobre en gran  parte),  a  los  sectores  financieros,  de  gas,  electricidad  y  comunicaciones  (fundamentalmente  gracias a las inversiones españolas). Entonces, pasa a ser el principal agente, no sólo en términos  de  inversiones,  sino  que  realizando  inversiones  que  superan  en  gran  parte  las  inversiones  de  antiguas décadas.     La política exterior chilena ha tenido un proceso de cambio que ha  influido de manera visible en  sus relaciones con Europa. El aislamiento político de la dictadura de Pinochet llevó a este gobierno  a  adoptar  instrumentos  comerciales  para  abrirse  al  mundo.  Los  programas  de  liberalización  económica  implementados  en  Chile  desde  1975,  consiguieron  la  estabilidad  económica  del  pequeño país andino, y además lo convirtieron en el país con la política comercial más abierta de  todo el continente latinoamericano.    141    Chile empezó sus reformas neoliberales y privatizó los sectores económicos antes que ningún otro  país,  pero  el  comercio  se  convirtió  en  el mayor  factor  de  crecimiento.  Los  nuevos  gobiernos  democráticos  impulsaron  el  comercio,  pero  con  una  mayor  tendencia  a  la  regulación  de  los  mercados. Chile adoptó nuevas leyes de acuerdo con  las necesidades del comercio  internacional,  como por ejemplo la protección de las inversiones extranjeras.     Los sucesivos gobiernos chilenos adoptaron una política exterior marcada por  la primacía de una  estrategia comercial en sus relaciones exteriores, un proceso muy parecido al europeo. Además de  la apertura de negociaciones con varios países y grupos  regionales, Chile ha  tenido una política  comercial proactiva, con una mayor innovación y tecnología, que permitieron la diversificación de  las  exportaciones. Gracias  a  un  contexto macroeconómico  estable  y  sistema  jurídico moderno,  Chile se convirtió en un país receptor de  inversión extranjera directa,  lo que ayudó a mejorar  los  sectores productivos  y diversificar  las  exportaciones.  En  la  actualidad, Chile  cuenta  con nuevos  productos más competitivos en el mercado, como el salmón o el vino, aunque sigue sujeto a  la  exportación del cobre, el cual representa la mitad de las exportaciones totales.    Además de diversificar sus exportaciones, Chile amplió  los destinos de las mismas como parte de  su  estrategia  comercial  de  mediados  de  los  años  90.  El  éxito  del  modelo  chileno  hizo  que  mejoraran sus relaciones con Estados Unidos, Europa e incluso con sus vecinos en América Latina.  En los últimos años, Chile ha destinado sus exportaciones hacia cuatro áreas geográficas: América  del Norte, Europa, Asia y América Latina.  Cada una de ellas ha sufrido cambios en el volumen del  comercio y en la composición de las exportaciones/importaciones. En este sentido, se observa que  dicho  proceso  de  inserción  internacional  de  Chile  lo  convirtió  en  un  mercado  atractivo  para  diversos países.    La estrategia comercial chilena como pilar de su política exterior ha tenido un éxito reconocido a  nivel  internacional, pero para  la UE  supuso  la pérdida de  su posición dominante en el mercado  chileno.  Sin  duda,  para  los  estados  miembros  de  la  UE  que  han  mantenido  relaciones  más  estrechas con Chile, como es el caso de España, Francia, Reino Unido, Italia y Países Bajos, se hacía    142 necesario diseñar un modelo más atractivo de comercio y cooperación con este pequeño país del  Cono Sur.       Como se ve en el próximo capítulo, además de  la evolución y formación de una política exterior  con una marcada orientación por alcanzar acuerdos de libre comercio en Chile y la UE, también se  presenta una confluencia de factores políticos y económicos que influenciaron la decisión de la UE  de abrir negociaciones con Chile en 1999.                                                  143 CAPÍTULO 4. UE‐CHILE: ¿UN CONTEXTO FAVORABLE PARA NEGOCIAR EL ACUERDO?    En  este  capítulo,  se  pretende  responder  a  los  interrogantes  sobre  por  qué  se  abren  las  negociaciones entre la UE y Chile, cuáles eran los intereses de ambas partes y cómo se tomaron las  decisiones de acuerdo a los procesos (sucesión de acciones y contexto) que se estaban viviendo a  nivel doméstico, regional y global.    Si en los capítulos anteriores se explican los procesos de cambios internos que se estaban viviendo  en Europa y en Chile, es en este capítulo donde se analizan  los  factores  internos y externos que  han llevado a la apertura de las negociaciones y también los objetivos que perseguía cada una de  las partes en el Acuerdo.    4.1.‐ Antecedentes del interés europeo por la región latinoamericana    Las relaciones exteriores han sido parte del proceso de construcción europeo, sobre todo en  los  aspectos comerciales, pero también en la proyección exterior de los valores e intereses europeos  como  la consolidación de  la democracia,  la defensa de  los derechos humanos y  la protección del  medio ambiente. Es esta proyección de la política exterior europea la que ha suscitado un mayor  número de debates en los últimos 15 años, y la que está siendo analizada en mayor profundidad  por  las disciplinas de  las  relaciones  internacionales. En este sentido,  la UE se perfilaba como un  actor dentro del sistema internacional desde los años 70, pero con características muy distintas al  Estado‐nación. François Duchêne  lo denominó entonces  como un  “civilian power”, entendiendo  esta  definición  como  un  poder    que  perseguía  objetivos  de  política  exterior  usando  medios  políticos y económicos de carácter civil –es decir no militares‐, en una especie de acción colectiva  que expresaba los valores y características de la UE320.     La UE  fue un apoyo  importante en  los procesos de  consolidación de  la democracia en América  Latina, sobre todo a partir de la incorporación de España y Portugal a la UE en 1986, momento en  el que se empezó a ofrecer cooperación económica  especialmente para el fortalecimiento de las  instituciones democráticas y  la superación de  la pobreza. Para algunos autores  latinoamericanos,                                                           320 Bretherton, C., y J. Vogler. The European Union as a Global Actor: 41.    144 este acercamiento “fue prioritariamente para reflotar su vínculo con nuestra región y mostrar, al  mismo tiempo, su apoyo a  los procesos de democratización que se fueron  institucionalizando en  forma casi simultánea en la mayoría de los países de la región”321.     Pero además de la preocupación por consolidar la democracia, en este periodo también imperaba  la creencia de que las reformas neoliberales eran una condición imprescindible para incorporar a  estos  países  al  sistema  económico  internacional.  En  esta  línea,  la  UE  definió  en  1995  sus  prioridades  y estrategia en  la  región para el periodo 1996‐2000,  con un objetivo preferente de  fomento del  la  integración  y  comercio birregional  apoyado  con una  cooperación más  flexible  y  orientada hacia la cohesión social y la sostenibilidad del desarrollo de estos países322.     La estrategia europea se dirigió entonces a fomentar  la  liberalización comercial como vía para el  desarrollo de estos países, ya que una actitud más abierta al comercio se vería recompensada con  acuerdos  preferenciales  y  ayudas  económicas  de  parte  de  la UE.  En  base  a  la  idea  de  ligar  el  desarrollo y el  comercio en una misma política  comunitaria, el Tribunal de  Justicia  reconoció  la  vocación  “desarrollista” de  la política  comercial europea, vinculando  los artículos 133 y 308 del  Tratado de  la UE  (antiguos 113 y 235 en el TCE) para  formalizar  los acuerdos de asociación con  países latinoamericanos y asiáticos323.    El  comercio  y  la  cooperación  económica  europea  hacia  la  región  latinoamericana  se  han  visto  diversificados y profundizados en  los últimos dos decenios, aunque comparativamente con otras  regiones sigue ocupando un lugar marginado en las prioridades de la política exterior de la UE. Las  líneas de acción se han encaminado a fomentar el desarrollo de la región, teniendo en cuenta los  niveles  económicos  por  país,  es  decir  las  necesidades más  urgentes  en  cada  caso324.  Así,  para                                                           321 Corvo Dolcet, N. 1999. Algunas propuestas para las negociaciones comerciales UE‐MERCOSUR. Opciones  frente a la crisis. Edición (57). Caracas: SELA: 2.  322 Comisión Europea. 1995. Unión Europea y América Latina: la situación presente y perspectivas para una  asociación más cercana 1996‐2000. Comunicación de  la Comisión al Consejo, COM(95) 495  final. Bruselas:  23 de octubre de 1995. 323 Gautron, J.C. L’Europe et les pays en développement: 130.  324 Esta visión de geometría variable ha sido decisoria a la hora de establecer nuevos relaciones diferencias  entre  los  países más  desarrollados  de  la  región.  “Desde  el  punto  de  vista  de  la UE,  este  enfoque  le  ha  permitido llevar a cabo, en América Latina, una estrategia original y autónoma que ha tenido consecuencias  positivas en términos de presencia en el continente”. Comisión Europea. 1999. Una Nueva Asociación Unión    145 algunos  países  latinoamericanos  más  desarrollados  o  de  renta  media,  las  relaciones  se  intensificaron en el área comercial y económica, mientras que para otros países de renta baja y los  menos  adelantados,  la  cooperación  seguirá  siendo  netamente  de  asistencia  al  desarrollo,  y  de  preferencias arancelarias en el Sistema Generalizado de Preferencias (SPG).     La orientación de esta cooperación económica era llegar a un estadio más avanzado en el que “la  ayuda  es  en  beneficio mutuo  del  donante  y  del  beneficiario,  pero  enfocada  especialmente  al  sector privado”325. Los llamados Acuerdos de Tercera Generación que estableció la UE con países  como Chile, México y  los cuatro miembros del MERCOSUR, ya  incluían esta avanzada estrategia  comercial, sobre todo en los sectores de la cooperación empresarial, fomento de la inversión, etc.,  pero  en  realidad  se  requería  una  verdadera  apertura  comercial,  sin  restricciones  aduaneras  o  medidas de efecto equivalente que permitieran un verdadero acceso de estos  países al mercado  europeo y viceversa. En la década de los 90, con los acuerdos marco de cooperación, las relaciones  comerciales se incrementaron en casi un 50% en la región.     La propuesta de reconocer a estos países como socios, y no como meros receptores de ayudas al  desarrollo,  fomentaba  la  confianza  mutua  –reconociendo  el  prestigio  adquirido  por  estas  economías  emergentes‐  y  facilitaba    a  su  vez  la  disponibilidad  de  esos  gobiernos  a  abrir  sus  puertas a Europa. La UE era el primer socio comercial para ocho países de AL, entre ellos Chile, y el  primer  inversionista en  la región en el decenio de  los años 80326   Por ende, existía una voluntad  política en el seno de la UE de profundizar las relaciones habida cuenta de los intereses comunes  que unían a estas dos regiones.                                                                                                                                                                                      Europea/América Latina en los albores del siglo XXI. Comunicación de la Comisión, COM 105 final. Bruselas:  marzo 1999.  325 Jordán Galduf, J.M. 2005. Economía de la Unión Europea. Madrid: Thomson‐Civitas: 251.  326 Comisión Europea. 1995. Unión Europea y América Latina.   146 4.2.‐ Evolución de la relaciones de la UE con Chile desde el retorno a la democracia    Chile ha sido un país con fuertes lazos políticos y comerciales con Europa. Las relaciones políticas y  la  ayuda  al desarrollo  se  vieron  suspendidas durante  la  etapa más dura del  régimen militar de  Augusto Pinochet en los años 70; sin embargo, se mantuvieron las relaciones comerciales durante  todo ese periodo ya que el país andino siguió siendo beneficiario del SGP para los productos .     Con  la  llegada de  la democracia en 1990, y el  inicio del   gobierno del nuevo Presidente Patricio  Aylwin,  se  restablecieron oficialmente  las  relaciones  con Chile,  abriendo paso  a  la  firma  de un  Acuerdo Marco de Cooperación. Este instrumento, uno de los primeros suscritos por la UE con un  tercer Estado, se denominaba de “Tercera Generación” por cuanto, a diferencia de los anteriores,  incorporaba la cooperación en el ámbito de la ciencia y la tecnología327.     Asimismo, se mantuvieron encuentros bilaterales cada año para profundizar la relaciones políticas  y comerciales. Una de  las prioridades del siguiente Presidente, Eduardo Frei Ruíz‐Tagle, en 1994  fue la de "negociar bilateralmente o en conjunto con los países del Grupo de Río, un esquema de  asociación  con  Europa, que dé estabilidad  a nuestros  flujos  comerciales  y  financieros"328.  Estos  objetivos  se  vieron  además  reforzados  por  el  buen  entendimiento  político  y  la  voluntad  de  institucionalizar un diálogo político entre ambas partes. En el Consejo Europeo de diciembre de  1995, realizado en Madrid, se suscribió un protocolo para institucionaliza el “diálogo político” y se  formalizó  el  compromiso  para  alcanzar  un  acuerdo más  orientado  al  fomento  de  las  reformas  económicas y políticas de Chile.     Así, la década de los 90 se caracterizó por un doble proceso de: i) integración regional entre países  del continente americano, y  ii) apertura multilateral y bilateral hacia tratados de  libre comercio,  que  influyó en el volumen del comercio  internacional en bienes y servicios y  los flujos de capital.  Es en este  contexto que Chile, por  su dinamismo  y apertura, pasó a  ser  considerado por  la UE  como un país “modelo” para el resto de América Latina y un destino prioritario de las inversiones  europeas.                                                           327 Embajada de Chile ante Bélgica y Misión de Chile ante la UE http://www.embachile.be/ (Consultado el  16  de marzo 2006)  328 Embajada de Chile. (consultado el 16 de marzo de 2006)   147 4.2.1.‐ El Acuerdo Marco de 1996 y la formula de las pasarelas con MERCOSUR    En  1996,  Chile  era  un  país  con  una  democracia  aparentemente  consolidada  y  con  el  régimen  comercial más abierto de toda América Latina. Las relaciones se profundizaron ese mismo año al  firmar  un  “Acuerdo Marco  de  Cooperación  destinado  a  establecer  una  Asociación  de  carácter  Político  y  Económico”329.  En  ese  momento,  se  mantuvieron  varios  encuentros  políticos  importantes  entre  el  gobierno  de  Frei  y  los  representantes  de  la  UE;  Sir  Leon  Brittain,  Vicepresidente  de  la  Comisión  Europea,    visitó  Santiago  en  abril  de  ese  año,  para  discutir  la  implementación del Acuerdo Marco. También viajaron delegaciones del Parlamento Europeo (PE),  para  conocer  la  situación  económica  y  política  de  Chile  y  entrevistarse  con  representantes  del  gobierno y de la Fundación Eurochile.     Este  acuerdo no  sólo  fijaba  los objetivos para  conducir a una  zona de  libre  comercio,  sino que  incluía también el protocolo sobre diálogo político firmado un año antes como parte del Acuerdo.  Fue  la  inclusión  del  diálogo  político  lo  que  hizo  a  éste  ser  único  e  innovador  en  la  región,  considerándose un acuerdo mixto, es decir con competencias compartidas entre las instituciones  de la UE y los países miembros. A pesar de que el Acuerdo no entró en vigor hasta el 1 de enero de  1999, una vez aprobado por el Consejo, el PE y  ratificado por  los parlamentos de Chile y de  los  países miembros,  se  formaron grupos de  trabajo  conjuntos  y  se  fijaron  reuniones anuales para  estudiar  los  intercambios  comerciales  y  los  intereses  mutuos.  En  definitiva,  este  Acuerdo  estableció una  serie de mecanismos orientados a preparar el  camino para  las negociaciones de  acuerdo de libre comercio.     A  pesar  del  interés manifiesto  de  la  UE  en  toda  la  región,  Brasil  y  Argentina  eran  los  socios  comerciales y  los destinos de  inversión más  importantes de  la UE en Sudamérica. El 75% de  las  inversiones  europeas  en  América  Latina  tenían  como  destino  MERCOSUR  (Argentina  y  Brasil  principalmente)  y  un  5%  Chile330.  En  efecto,  con  la  constitución  de  MERCOSUR  en  1991,  se                                                           329 Consejo de  la Unión Europea 1996. Conclusiones de  la Presidencia del Consejo Europeo de  Florencia,  Italia, 21‐22 junio.  http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/032a0002.htm  (Consultado el 09 de marzo de 2006). 330 Klom, A. 2003. Mercosur and Brazil: a European Perspective. International Affairs 79 (2): 354.   148 abrieron  mayores  expectativas  europeas  de  influir  en  una  zona  geográfica  con  dos  socios  preferentes,  como  eran  Argentina  y  Brasil.  La  UE  pidió  que  el MERCOSUR  se  dotara  de  una  personalidad  jurídica  internacional para abrir paso a  las negociaciones y concluir un acuerdo de  libre comercio bi‐regional, las cuales se iniciaron en 1994 con una Declaración Solemne Conjunta.  Para la UE el objetivo era alcanzar un acuerdo de Asociación bi‐regional en vez de un acuerdo con  país  países  por  separado,  por  lo  que  la  consolidación  del Mercado  Único  en  el  cono  sur  era  crucial331.    El MERCOSUR avanzaba  a pasos pequeños pero  abría grandes expectativas,  sobre  todo  cuando  Chile  pasó  a  ser  un  país  asociado  a  este  grupo  regional,  ya  que  se  decidió  incluirlo  en  las  conversaciones con la UE. Si bien Chile no quiso ser un miembro pleno del MERCOSUR, porque no  quería  cambiar  su política arancelaria pues  contaba  con aranceles mucho más bajos que  los de  esta Unión Aduanera ‐ni tampoco perder su competencia para negociar tratados de libre comercio  con  terceros  países‐  sí  se  planteaba  liberalizar  el  comercio  con  el  MERCOSUR  de  manera  bilateral332.    El Acuerdo Marco entre  la UE y Chile contenía una declaración anexa, en  la que se explicaba el  interés de Chile de avanzar hacia una asociación con la UE, ya sea de manera bilateral o bien con la  opción de una plena incorporación al MERCORSUR. Esta declaración es conocida como la  “fórmula  de  las pasarelas”333. Por  tanto,    las  reuniones desde 1996  se mantuvieron conjuntamente entre  MERCOSUR  y  Chile  con  la  UE,  aprovechando  cada  uno  de  los  encuentros ministeriales  con  el  Grupo de Río como parte del diálogo interregional establecido en diciembre de 1995. La segunda  reunión  ministerial  tuvo  lugar  el  7  de  abril  de  1997  en  Noordwijk,  Países  Bajos,  en  la  que  acordaron que la integración regional era el pilar para el desarrollo económico y social, por lo que  se comprometían a  fomentar el “regionalismo abierto”. El regionalismo era entendido por  la UE  como un instrumento para apoyar el multilateralismo económico y político, ya que limitaba tanto  el  unilateralismo  arrogante  como  la  fragmentación  de  los  gobiernos  por  problemas  de                                                           331 Klom, A. Mercosur and Brazil: 358 332 Van Klaveren, A. 2001. Chile, el MERCOSUR y  la Unión Europea. Cuadernos do Forum Latinoamericano.  IEEI. http://www.ieei.pt/files/WP11_AVKlaveren.pdf  (Consultado el 20 de mayo de 2009).  333 Van Klaveren, A. 2001. Chile, el MERCOSUR y la Unión Europea.   149 nacionalismos  o  conflictos  étnicos.  Es  decir,  era  una  manera  de  unificar  la  liberalización  del  comercio con la representación de las diferencias económicas, culturales y políticas334. Para la UE,  priorizar  la  integración  regional  significaba  proyectar  en  América  Latina  su  propio modelo  de  integración económica como Mercado Único.    Aunque se seguía un mandato único de negociación aprobado por el Consejo Europeo, el 21 de  junio de 1999 las negociaciones formales se efectuaron ya no conjuntamente sino en paralelo. Es  decir,  el  mismo  grupo  de  negociación  europeo  se  reunía  unos  días  con  el  MERCOSUR  y  posteriormente con Chile. La UE mantenía estas discusiones en paralelo, en el entendimiento de  que Chile era asociado de MERCOSUR y que sería por tanto miembro pleno en el futuro; por ende,  no es de extrañar que se prestara a confusión en  las  instituciones europeas y que se hablara de  cinco países miembros del MERCOSUR335.     Si bien la apuesta de la UE era la de fortalecer la integración y por tanto tenía grandes expectativas  en  las negociaciones con MERCOSUR,  las negociaciones con Chile  fueron más dinámicas. Para el  MERCOSUR,  el  proteccionismo  arancelario  y  las  subvenciones  a  las  exportaciones  de  la  UE,  especialmente de productos agrícolas,  era el escollo de las negociaciones336. Igualmente, desde el  lado europeo, algunos países encontraban en el acuerdo con MERCOSUR un peligro para la Política  Agrícola Común (PAC)337.     Mientras  el MERCOSUR  y  Chile  planteaban  la  necesidad  de  considerar  asuntos  tarifarios  y  no  tarifarios en forma simultánea e inmediata, la UE pretendía ajustarse a lo que fueron los términos  del mandato negociador, en donde se estipulaba que  la discusión de  los asuntos tarifarios debía  esperar  hasta  julio  de  2001338.  Esta  espera  de  casi  dos  años  para  negociar  obstáculos  no                                                           334 Telá, M. 2007. Europe: a Civilian Power?: 240.  335 Parlamento Europeo. 1995. Resolución del Parlamento Europeo del 16‐01‐1997 sobre la Comunicación de  la  Comisión  al  Consejo  “Unión  Europea  y  América  Latina:  la  situación  presente  y  perspectivas  para  una  asociación más cercana 1996‐2000.  COM(95).  336  Bouzas,  R.  2004.  Las  Negociaciones  entre  la  Unión  Europea  y  MERCOSUR.  Entre  la  lentitud  y  la  indefinición. Revista Nueva Sociedad 190: 127.  337 Corvo Dolcet, N. Algunas propuestas para las negociaciones comerciales.; y Klom, A. Mercosur and Brazil:  359. 338 IRELA. 2000. Unión Europea‐Mercosur. El largo camino hacia la liberalización comercial. Madrid: Informe  de IRELA: 1.    150 arancelarios,  estaba  relacionada  con  las  divisiones  internas  entre  los  países  de  la UE  sobre  la  reforma de la política agrícola (subvenciones y créditos a  las exportaciones). Además, por el lado  brasileño,  el  presidente  Cardoso  se mostraba  reticente  a  suscribir  cualquier  acuerdo  de  libre  comercio que no tuviera en cuenta las asimetrías de los países en  desarrollo y el impacto en sus  economías  de  las  exigencias  por  ejemplo,  en  la  protección  a  la  propiedad  intelectual  y  el  cumplimiento de altos estándares técnicos. La política exterior brasileña estuvo más orientada al  multilateralismo,  esto  es  en negociar  en  instituciones  como  la OMC  y  la ONU  la  reducción del  proteccionismo,  que  a  los  acuerdos  bilaterales  donde  predominaran  los  intereses  de  Estados  Unidos (en el ALCA) o la UE339. Las complicaciones en las negociaciones con el MERCOSUR fueron  convenciendo a la UE de la necesidad de separar ambas negociaciones.    El éxito de  las negociaciones  con Chile  reforzaba más  la postura europea de que el escollo  con  MERCOSUR se debía a  la  intransigencia argentina y brasileña, y no a  la política agrícola de  la UE.  De  acuerdo  a  un  representante  de  la  Comisión  Europea  en  las  negociaciones  desde  1997,  la  decisión de firmar un Acuerdo de Libre Comercio con Chile fue más política que económica ya que  servía como un modelo a seguir para MERCOSUR,   debido a que   este grupo regional no cumplía  con las características técnicas ni avanzaba en la adopción de las medidas necesarias, limitándose  a culpar a la UE por el estancamiento de las negociaciones340. Esta misma interpretación se deduce  de la información presentada por la Embajada de Chile en la que se explica esta decisión: “la Unión  Europea  ha  terminado  por  percibir  que,  no  obstante  su  menor  peso  relativo,  Chile  puede  constituirse en un aliado político fiable y un socio comercial que, dada su apertura en  la materia,  permita  llegar  más  rápidamente  a  buenos  resultados  que  influencien  positivamente  las  negociaciones más  complejas  que  esperan  a  la  comunidad  con  los  países más  grandes  de  la  región”341. Tomás Abadía, funcionario de la Dirección General de Relaciones Exteriores (DG RELEX)  en  la Comisión, expresó  igualmente el esperado efecto dominó en  la  región al  afirmar que  “es                                                           339 Vigevani, T.; De Oliveira, M.F; y T. Thompson. 2007. Brazilian Foreign Policy in the Cardoso era: the search  for autonomy through integration. Latin American Perspectives 34 (5): 58‐80. 340 Entrevista personal con un funcionario de  la Comisión encargado de  las negociaciones de comercio UE‐ Mercosur  y  Chile  desde  1997,  que  aceptó  dar  una  entrevista  en  total  anonimato)  .26‐01‐2007,  sobre  la  negociación y contenidos del AA, Bruselas, Bélgica. 341 Embajada de Chile.(consultado el 16 de marzo de 2006)   151 previsible que el acuerdo con Chile facilite e inspire la futura negociación con MERCOSUR”342.    Si bien la decisión estuvo influenciada por las expectativas a futuro de un acuerdo con MERCOSUR,  se puede afirmar que  la UE vio una  fuerte voluntad política y  técnica por parte del gobierno de  Chile.  La  liberalización unilateral de Chile  ya era muy  fuerte  y no existían  lobbies en  contra, ni  resistencia.  La Comisión  pidió un nuevo mandato de negociación  al Consejo para  negociar  con  Chile  por  separado,  quien  lo  concedió  en  1999.  Con  las  nuevas  directrices  de  negociación  del  Consejo, comenzaron las rondas de encuentros bilaterales UE‐Chile.     4.3.‐ Un contexto político favorable para las negociaciones    Los  países  latinoamericanos  han  tenido  un  proceso  histórico  común  de  democratización  y  reformas económicas; sin embargo, desde el retorno a la democracia en 1990, Chile ha sido el país  de  Latinoamérica  que mejor  ha  demostrado  su  capacidad  en  lograr  y mantener  la  estabilidad  política  e  institucional;  así,  se  ha  ido  desmarcando  de  sus  vecinos  por  su  estabilidad  y  buena  gobernabilidad.  Para  Osvaldo  Rosales,  dentro  de  las  principales  razones  de  por  qué  Chile,  economía  pequeña,  haya  negociado  un  acuerdo  con  la  UE,  se  destacan  los  indicadores  internacionales343.  Es  decir  no  sólo  hay  una  coincidencia  de  valores  con  la UE  en  términos  de  democracia  y  libre  comercio,  sino  que  además  Chile  ha  demostrado  un  gran  compromiso  por  mejorar su capacidad institucional y su crecimiento económico.    Existen  diferentes  indicadores  que  permiten  observar  la  estabilidad  democrática  de  Chile  comparativamente  con  otros  países  de  la  región.  Estos  indicadores  muestran  niveles  de  transparencia y corrupción, gobernabilidad y desarrollo humano, entre otros, que  influyen en  la  toma de decisiones de la UE, y en concreto de sus países miembros representados en el Consejo, a  la hora de entablar relaciones exteriores con países terceros.     El comportamiento y la calidad de las instituciones son esenciales a la hora de garantizar un buen  clima  de  negocios  para  las  empresas  que  se  quieren  internacionalizar,  ya  que  necesitan  una                                                           342Abadía, T. 2002. UE, América Latina y la Cumbre de Madrid. Revista Economía Exterior (21): 96. 343 Osvaldo, R.. Presentación sobre el Acuerdo de Asociación del  Ex Director de DIRECON en la OIT, junio de  2003. Citado en Casanueva, H. 2008. Análisis de los cinco años del Acuerdo: 22.   152 transparencia  en  la  información  sobre  las  actividades  y  toma  de  decisiones  del  sector  público.  Chile es un país que ha mantenido unas  instituciones  sólidas y unas buenas  relaciones entre el  sector  público  y  el  privado,  aunque  todavía  está  adaptando  sus  leyes  de  transparencia  a  los  estándares  internacionales.  La  percepción  de  la  corrupción  por  parte  de  empresarios,  inversionistas,  académicos,  funcionarios  y  otros  analistas  y  consultores  entrevistados  es  moderada. En este  caso,  se  identifica como corrupción “...los pagos monetarios  (extralegales) a  funcionarios públicos a cambio de entrega de servicios: aprobación de permisos, autorización de  instalación  de  empresas,  otorgamiento  de  licencias  de  operación  exclusiva  que  permitan  al  beneficiario  restringir  la competencia y obtener  rentas monopólicas por  la venta u operación de  bienes y servicios”344.     Si bien no hay un indicador que cuantifique el nivel de corrupción en Chile, es decir el número de  denuncias y delitos cometidos en corrupción, se puede medir desde una forma subjetiva a través  de  varias  encuestas  de  percepción  de  la  corrupción  que  aplican  diversas  ONGs  y  centros  de  estudio.  Entre  ellas,  la más  conocida  es  la  Transparency  International,  una ONG  internacional  especializada  en  medir  y  comparar  los  niveles  de  corrupción  en  180  países  a  través  de  dos  indicadores: el Índice de Percepción de  la Corrupción (IPC) que se aplica a grupos y sectores más  vinculados  con  la  corrupción  (empresarios,  funcionarios,  analistas)  y  el Barómetro Global  de  la  Corrupción  (que  se  aplica  a  la  sociedad  en  general,  complementado  así  la  percepción  de  los  expertos).    De acuerdo a los datos arrojados por el IPC, Chile se ha posicionado entre los primeros lugares con  menor corrupción ocupando el puesto nº 23 entre 180 países con una calificación de 6,9. En una  escala de uno a diez, siendo el 10 ausencia de corrupción, en el país que se acerca más al 10,  la  percepción de corrupción de sus ciudadanos es más baja. Mientras que un país que se acerca al 1,  es percibido como uno de  los más corruptos. Una alta percepción de  la corrupción, es decir más  cerca  de  1,  deslegitima  al  régimen  democrático,  sus  instituciones  y  actores.  De  acuerdo  a  las  declaraciones del Presidente de Transparency International Peter Eigen, en aquellos países donde  las  elites  políticas  son  corruptas  y  los  inversionistas  inescrupulosos  se  paraliza  el  crecimiento                                                           344  Solimano,  A.,  V.  Tanzi,  y  F.  del  Solar.  2008.  Las  Termitas  del  Estado.  Ensayos  sobre  Corrupción,  Transparencia y Desarrollo. Santiago de Chile: Fondo de Cultura Económica:14.    153 económico345,  por  lo  que  como  se  puede  apreciar  en  el  siguiente  gráfico,  el  caso  chileno  representa un modelo para los países en vías de desarrollo.          Gráfico 8. Percepción de la corrupción 1995‐2002      Fuente: elaboración propia en base a los datos de Transparency International.    En  el  gráfico  8,  se  puede    presenciar  una  diferencia  considerable  entre  Chile  y  los  países  de  América  Latina  con  las  que  la UE  tenía  relaciones  comerciales  importantes:  Brasil, Argentina  y  México. Durante el periodo de 1995‐1998, la percepción de la corrupción empeoró debido a varios  escándalos  en  el  gobierno  de  Patricio  Aylwin,  por  lo  que  se  tomaron medidas  en  1994  con  la  creación de  la Comisión Nacional de Ética Pública en el gobierno de Eduardo Frei. Los resultados  de las medidas anticorrupción se pudieron apreciar unos años después, por lo que a partir de 1999  Chile retomó nuevamente su buena posición346. La baja percepción de corrupción de Chile no es                                                           345  Transparency  International.  2002.  Las  élites  políticas  corruptas  y  los  inversionistas  inescrupulosos  paralizan el crecimiento sostenible, destaca el nuevo índice. Berlín: Comunicado de Prensa.     346 Instituto Libertad. 2007. Informe Especial Itinerario de la Corrupción 1990‐2006.  XVIII (166).   154 sólo un factor de estabilidad política sino también económica; esto, dado por políticas económicas  estables y buenas relaciones entre el sector privado y el sector público, que  también mejoraron  durante el gobierno de Eduardo Frei.    La gobernabilidad, entendida como  la  capacidad y  recursos para distribuir bienes y  servicios así  como la legitimidad de las instituciones para responder las demandas de la ciudadanía, es otro de  los factores políticos a tener en cuenta347.      El Banco Mundial,  trabaja  desde  el  año  2005  con  seis nuevos  indicadores  que  permiten medir  diferentes  componentes  de  la  buena  gobernabilidad:  voz  y  rendición  de  cuenta,  estabilidad  política  y  ausencia  de  violencia,  efectividad  gubernamental,  calidad  regulatoria,  estado  de  derecho,  y  control  de  la  corrupción348.  La  estabilidad  política  y  ausencia  de  violencia,  es  un  indicador que “mide la posibilidad de amenazas violentas a, o cambios en, el gobierno, incluyendo  el terrorismo”349. Estas mediciones del contexto político, se refieren a si existe o no un clima hostil  o consensual de  las clases políticas, una polarización entre  los diferentes sectores o el uso de  la  fuerza para resolver algún tipo de conflicto social.                                                           347  Bobbio,  N.,  N.Matteucci,  y  G.  Pasquino.  2002.  Diccionario  de  Política,  eds  Siglo  XXI.  México:  Decimotercera edición: 703‐710.  348 Kaufmann, D., A. Kraay y M. Mastruzzi. 2009. Governance Matters VII: Governance  Indicators for 1996‐ 2008. World Bank Policy Research Working Paper Nº 4978. Washington, DC.  349 Milverton,  D.  2005.  Banco Mundial  presenta  nuevos  indicadores  de  gobernabilidad  para  209  países.  Washington: Comunicado de prensa Nº:2005/454/WBI. 9 de mayo del 2005.   155 Gráfico 9. Estabilidad política 1996‐2002      Fuente: Elaboración propia, en base a datos del Banco Mundial.    Como  se  observa  en  este  gráfico,  Chile  demuestra  una  evolución  sostenida  de  la  estabilidad  política,  más  sólida  que  la  de  sus  pares  latinoamericanos.  Aunque  en  los  años  de  mayor  percepción  de  la  corrupción  los  niveles  empeoraron,  después  de  1999  la  situación  mejoró  considerablemente.    Gráfico 10. Efectividad gubernamental 1996‐2002    Fuente: elaboración propia en base a datos de Banco Mundial.    Otro  indicador  importante  para  analizar  la  gobernabilidad  es  la  existencia  de  una  efectividad  gubernamental, que mide la competencia de la burocracia y la calidad de la prestación de servicios  públicos. En ese caso, Chile supera igualmente a los otros tres países latinoamericanos.     156 Además de  los  indicadores de estabilidad política, se puede apreciar que  los sucesivos gobiernos  democráticos  han  dirigido  sus  esfuerzos  a mejorar  los  niveles  de  crecimiento  económico  y  de  desarrollo sostenido. En el siguiente gráfico, se puede observar que Chile ha subido posiciones en  el  Índice de Desarrollo Humano de forma continuada350. Si en 2006 ocupaba  la segunda posición  después de Argentina, en  la actualidad es el país  latinoamericano mejor posicionado, aunque  los  datos  se  recogieron  en  el  año  2007,  antes  de  la  crisis351.  Este  índice  lo  elabora  anualmente  el  Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y mide los avances promedio de un país  en tres dimensiones: esperanza de vida al nacer, educación (medida por tasa de alfabetización de  los mayores de 15 años, así como la tasa de matriculados en enseñanza básica, media y superior),  y nivel de vida digno asimilado al Producto Interno Bruto (PIB) per cápita. El país avanza en la lucha  contra  la  pobreza,  pero  persiste  una  fuerte  desigualdad,  falta  de  participación  femenina  y  de  minorías étnicas.                                                                                           350 PNUD. 2009. Human Development Report 2009.  Informe de Desarrollo Humano  http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2009/ (Consultado el 31 de octubre de 2009).  351 El Mercurio. Chile  lidera Desarrollo Humano en América Latina, pero baja un  lugar. Santiago de Chile:  (Consultado el 6 de octubre de 2009).    157 Gráfico 11. Evolución del Índice de Desarrollo Humano en Chile 1980‐2005       Fuente: Informe de Desarrollo Humano 2009.    En el gráfico anterior, se muestra que Chile se sitúa por encima del promedio de los países en vía  de desarrollo, acercándose al promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el  Desarrollo Económico (OCDE) ‐y entre ellos la UE.‐. El desarrollo humano “comprende la creación  de un entorno en el que las personas puedan desarrollar su máximo potencial y llevar adelante una  vida  productiva  y  creativa  de  acuerdo  con  sus  necesidades  e  intereses.  Las  personas  son  la  verdadera  riqueza  de  las  naciones”352.  Por  lo  tanto,  no  sólo  se  toma  en  cuenta  el  crecimiento  económico de un país, sino también la calidad de ese crecimiento y si la población es beneficiada  con más y mejores oportunidades. Por lo tanto, el buen nivel de desarrollo humano que presenta                                                           352 PNUD. 2009. El concepto de Desarrollo Humano. http://hdr.undp.org/es/desarrollohumano/  (Consultado el  6 de noviembre de 2009).    158 Chile, fue en su momento un factor favorable para el acercamiento de  la UE, y a su vez también  puede ser el resultado de las políticas de apertura económica unidas a la consolidación del sistema  democrático.    4.4.‐ Un contexto económico favorable para las negociaciones    Además de los factores de estabilidad política,  se ve que en la década de los 90 se había alcanzado  un  contexto  económico  favorable  para  el  comercio  y  las  inversiones  extranjeras.  El  mercado  chileno no sólo era un mercado emergente con grandes atractivos, sino que también destacaba en  la  región  latinoamericana  por  otros  indicadores  económicos  que  también  son  importantes  de  tener en cuenta a la hora de proponer un acuerdo comercial.     El  contexto  económico de  estabilidad  es  sin duda un  factor muy  importante para  la UE.  Como  hemos explicado anteriormente, Chile empezó sus reformas neoliberales y privatizó  los sectores  económicos antes que ningún otro país de América Latina; esto, durante  la dictadura militar de  Augusto  Pinochet.    Sin  embargo,  a  pesar  de  su  apertura  unilateral,  el  país  estuvo  aislado  económicamente por  las violaciones a  los derechos humanos, por  lo que el comercio exterior no  se  convirtió  en  un  factor  importante  de  crecimiento  económico  hasta  la  llegada  de  la  democracia353. Los nuevos gobiernos democráticos impulsaron el comercio, pero acompañado de  un marco legislativo moderno y consecuente con el derecho internacional354.     Al igual que los llamados NICs (New Industrialized Countries) en referencia al despegar económico  de  algunos  países  del  Sudeste  Asiático)  algunos  economistas  reconocen  que  la  habilidad  para  establecer normas creíbles y permanentes pueden  ser  casi  tan  importantes como el dinamismo  del mercado en la economía355.                                                           353  Ffrench‐Davis, R.  2003.  Entre  el  neoliberalismo  y  el  crecimiento  con  equidad:  tres  décadas  de  política  económica en Chile. Santiago de Chile: Saénz editores.  354 Heritage Foundation, posicionó a Chile en el año 2003 como el país latinoamericano con mayor libertad  económica y en cuarto lugar entre los países emergentes a nivel mundial. www.heritage.org.  355  Spiller,  P.  2003.  Institutions  and  Regulatory  Commitment  in  Utillities  Privatization.  Unpublished,  University of Illinois, citado en Maloney, W. F. 1997. Chile.  En The Political Economy of Latin America in the  Postwar Period, Eds Laura Randall. Austin: University of Texas Press.    159 En  este  sentido,  Chile,  adoptó  por  ejemplo  nuevas  leyes  de  acuerdo  con  las  necesidades  del  comercio  internacional  y  de  la  protección  de  la  Inversión  Extranjera Directa  (IED).   Aunque  ya  existía, desde 1974, el Decreto Ley 600 para otorgar claridad, trato  igualitario y no discrecional a  los  inversionistas extranjeros, éste se modificó y mejoró en 1993 para atraer nuevas  inversiones  durante una  impetuosa oleada de privatizaciones, con el fin de otorgar nuevos derechos en esta  materia356. Posteriormente se modificó en el año 2005, en  respuesta a  la caída de  las  IED como  efecto de la crisis asiática de 1998.    A pesar de  la apertura unilateral y  la pérdida de entradas  fiscales con  los aranceles, el gobierno  chileno  consiguió mantener  una  política  fiscal  fuerte.  Las  ganancias  fiscales  se  incrementaron  significativamente durante los primeros años de la década de los 90, debido de la reforma fiscal de  1990, a una mayor expansión de la actividad económica y las importaciones y a una reducción de  la evasión  fiscal357. La cuenta de capital ha sido normalmente positiva, porque  la  liberalización y  privatizaciones  atrajeron  flujos de  capital  en  forma  de  créditos  e  IED,  y  porque  la  alta  tasa  de  interés también atrajo flujos de corto plazo358.     Asimismo, es importante hacer referencia a los grupos de interés en Chile. De acuerdo a Putnam y  su “teoría del  juego a dos niveles”, a nivel nacional  los grupos de  interés presionan al gobierno  para que adopte políticas favorables y  los políticos buscan poder para construir coaliciones entre  esos grupos, es decir se necesita una aprobación interna para alcanzar también un buen acuerdo a  nivel internacional359.    Uno  de  los  aspectos  favorables  para  la  negociación  del  Acuerdo  fue  el  hecho  de  la  escasa  resistencia  por  parte  de  lobbies  empresariales  o  sindicatos.  Como  se  explica  anteriormente,  el  sector privado  trabajaba estrechamente  con  los gobiernos de  la Concertación para  conseguir  lo  que Putnam  llama una política de conciliación (politics of compromise), aquella que es aceptable                                                           356 Servicio de Impuestos Internos de Chile (SII)   http://www.sii.cl/portales/inversionistas/info_inversionistas/dl600.htm  (Consultado  el  25  de  agosto  de  2010). 357 Larraín, F., y R. Labán. 1998. From Military to Democracy: Two Decades of Chilean Economic Policies. En  Economic Reform in Latin America, eds H. Costin y H. Vanolli. New York: Dryden Press: 207.  358 Larraín, F., y R. Labán. From Military to Democracy: 209. 359 Putnam, R. Diplomacy and Domestic Politics: 434.   160 tanto  para  los  grupos  de  interés  domésticos  como  para  las  contrapartes  en  las  negociaciones  internacionales360.    Por  su parte,  los  sindicatos no participaron en  los procesos de negociación de  forma activa, es  decir no fueron un lobby importante ni a favor ni en contra de los acuerdos de libre comercio361.  Los sindicatos quedaron atomizados durante la dictadura militar de Pinochet, ya que de acuerdo al  Plan Laboral de 1979 sólo se permitían sindicatos a nivel empresarial y se fomentaba que en  las  empresas grandes hubiera más de un sindicato para dividir a los empleados362. Es decir, no podía  existir un sindicato que representara un colectivo de trabajadores de más de una empresa, por lo  que dejaron de existir  los sindicatos por gremios  locales o nacionales. Durante  la década de  los  ochenta,  con  las  sucesivas  reformas  neoliberales  se  siguieron  fragmentando  los  sindicatos  y  la  precarización del trabajo por lo que el nivel de sindicalización era muy bajo, hecho que no mejoró  en  la  transición  a  la  democracia363.  Con  los  gobiernos  democráticos,  las  reformas  sindicales  se  orientaron  a  otorgar más  derechos  salariales,  reducción  de  jornadas  y  creación  de  fondos  de  desempleo, mientras que las negociaciones colectivas dependerían de un acuerdo previo entre la  empresa y los sindicatos364.  Es decir se mantuvo la idea de proteger al trabajador como individuo,  por  lo que en  la actualidad  los  sindicatos no  representan a grandes  colectivos  sino a pequeños  grupos de trabajadores de una empresa determinada. La debilidad de los sindicatos se percibe no  sólo por su atomización en pequeños sindicatos sino también en la tasa de sindicalización que en  el presente es casi tan baja como en la época de la dictadura militar ‐cerca de un 12%365.     Palacios‐Valladares  señala  que  diversos  autores  han  demostrado  que  debido  al  carácter  de  “acomodación de  la élite” en  la transición chilena se perdieron  los  lazos de  los sindicatos con  los                                                           360 Walton y Mckersie, y Druckman fueron los primeros autores en explicar este doble proceso de aceptación  en las negociaciones. En Putnam.R. Diplomacy and Domestic Politics: 434. 361 Meller, P. The Policial Economy of Chilean Trade Policy: 276. 362 Valenzuela, A., y S. Valenzuela. Military Rule in Chile.  363 Palacios‐Valladares,  I.  2010.  From  Military  to  Clientelism:  Labor  Union  Strategies  and  Membership  Trajectories in Contemporary Chile. Latin American Politics and Society. 52 (2): 73‐74. 364 Larraín, F., y R. Labán. 1998. From Military to Democracy: 210‐211. 365 Guardia, A. 2007. Alcances y Limitaciones de la Reformas Laborales en Chile. En Chile y la Globalización,  ed. Ensignia, Jaime. Santiago de Chile: Fundación Friedrich Ebert Stiftung.     161 partidos políticos y el Estado,  fortaleciendo a  su vez  la  influencia de  los empresarios366. En esta  misma línea, Castiglioni sostiene que ya que los sindicatos nunca ganaron su fortaleza histórica vis  a vis los empresarios, gradualmente perdieron interés en negociar con el gobierno367. Por ejemplo,  con el gobierno de Frei las relaciones del gobierno con los sindicatos se volvieron distantes y frías ,  y de hecho, notablemente a favor de las empresas368. El deterioro de las relaciones explicaría por  qué  los  sindicatos  nunca  presentaron  una  posición  clara  y  unificada  sobre  los  efectos  del  los  acuerdos comerciales y no han sido actores de  la sociedad civil a  los que el gobierno tomara en  cuenta a la hora de negociar acuerdos de libre comercio.     Además de  la ausencia de conflicto  sindical,  las  relaciones entre el gobierno y el  sector privado  también habían  llegado a un  importante nivel de entendimiento después de casi una década de  reformas comerciales. La segunda gran apertura unilateral de Chile en la que se acordó reducir el  arancel externo en un 1% anual hasta 2003, se negoció con los agentes económicos nacionales – públicos y privados‐ más importantes a partir de 1998369.     De acuerdo a la Ley de reforma arancelaria Nº 19.589 del 28 de octubre de 1998, la desgravación  sería gradual:                                                                     366 La autora hace referencia especialmente a los trabajos de los sociólogos chilenos como Manuel Antonio  Garretón y Tomás Moulian. Palacios‐Valladares. From Military to Clientelism: 76 367  Castiglioni,  R.  2005.    The  Politics  of  Social  Policy  Change  in  Chile  and Uruguay.  Retrenchment  versus  Maintenance, 1973‐1998. New York: Routledge: 108‐109. 368  Barrett,  P.  1999.  The  Limits  of  Democracy:  Socio‐Political  compromise  and  Regime  Change  in  Post‐ Pinochet  Chile.  Studies  in  Comparative  International Development  34  (3):  18)  Citado  En:  Castiglioni  .The  Politics of Social Policy Change in Chile and Uruguay: 108.    369 Los gremios privados empresariales representaron a todos  los sectores productivos, entre ellos  la CPC,  ASEXMA, FEDEFRUTA, FEPACH, SONAMI, Cámara Nacional de Comercio y Turismo, etc. Estudio de Montero,  C. y Federici, J. 1997. La inserción comercial de Chile en el mundo: un caso de cooperación entre empresarios  y gobierno, Santiago   En: Silva, V.. 2001. Estrategia y agenda comercial chilena en  los años 90. División de  Integración  y  Comercio  Internacional. Revista  de  la  CEPAL,  Serie  Comercio  Internacional  11.  Santiago  de  Chile: CEPAL: 23‐31.    162 Cuadro 9. Aranceles Aduaneros Externos  AÑO  ARANCEL UNIFORME  1998  11%  1999  10%  2000  9%  2001  8%  2002  7%  2003  6%  Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Central de Chile, y la OCDE.    A  diferencia  del  primer  gobierno  democrático,  el  de  Eduardo  Frei  mantuvo  una  estrecha  comunicación y colaboración con el sector empresarial para consolidar  la estrategia de  inserción  internacional.  De  acuerdo  al  estudio  de  Verónica  Silva,  el  sector  privado  aceptó  la  rebaja  arancelaria unilateral porque  se  vinculó  con otras medidas  compensatorias  fiscales,  subsidios  y  créditos a las exportaciones (estrategia de  inserción chilena y mecanismos ofensivos comercial) y  fortalecimiento de  instituciones  como CORFO, PROCHILE y SENCE, especializadas en el  fomento  empresarial, la promoción de las exportaciones y la capacitación respectivamente370.    Sin  embargo,  con  la  crisis  asiática  de  1997  se  notaron  rápidamente  los  efectos  en  las  exportaciones,  la pérdida de empleo y el déficit de  la cuenta corriente. Los  flujos de capital  IED  atraído por la alta tasa de interés y el crecimiento de las exportaciones hicieron que se apreciara el  peso  chileno,  por  lo  que  la  crisis  asiática  tuvo  un  fuerte  impacto  en  el  contexto  macroeconómico371. Durante  los años que duró  la crisis  (1997‐1999)  los gremios representativos  de las Pymes no sólo fueron los más reticentes a aceptar una reducción arancelaria unilateral, sino  también a  negociar acuerdos de libre comercio. Para darle una salida a este impasse comercial, el  gobierno  propuso  facilitar  nuevos  instrumentos  para  capacitar  y  fomentar  la  inserción  de  las                                                           370 Prochile  y Corfo  reflejan nuevas modalidades  de  articulación  público‐privada orientadas  a una mayor  participación privada en los programas y una prescindencia gradual del Estado. En Silva, V. 2001. Estrategia y  agenda comercial: 24‐26. 371 French–Davis R. y H. Tapia. Tres variedades de políticas frente a la abundancia de capitales externos  en  Chile, Brookings Institution Press, 2001. Citado en: Silva, Verónica. 2001. Estrategia y agenda comercial: 27.   163 Pymes en el sector exportador, en el Programa del Ministerio de Economía para el sexenio 2000‐ 2006.     Las negociaciones con la UE se abrieron en un momento en el que la economía chilena se estaba  tímidamente  recuperando,  y  por  tanto  el  contexto  económico  y  los  actores  eran  más  que  favorables  a  firmar  un  acuerdo  de  libre  comercio;  ni  los  sindicatos  ni  otros  grupos  sociales  mostraron  resistencia372,  aunque  tampoco  fueron  consultados,  siendo  mínima  también  la  discusión  con  los  parlamentarios.  Sin  embargo,  los  representantes  de  diversos  gremios  empresariales  fueron  consultados  constantemente  y  algunos  participaron  activamente.  Esto  porque en las negociaciones se identificaron tres temas difíciles, siendo el primer de ellos el tema  agrícola, ya que al igual que en el caso de EE.UU.  los subsidios a la agricultura y los créditos a las  exportaciones eran obstáculos al comercio tan importantes como los aranceles. Si bien la política  agrícola  europea  se  estaba  discutiendo  en  la  OMC  de manera multilateral,  como  parte  de  la  agenda de  la Ronda Doha373,  las negociaciones estaban estancadas, por lo que  la opción bilateral  resultó ser más  importante. El segundo  tema  fue  la pesca, en  la que  la UE solicitaba hacerlo en  aguas de la Zona Exclusiva de Pesca (es decir dentro de las 200 millas soberanas) y desembarcar la  pesca  en  tierra;  el  tercero,  las  denominaciones  de  origen  para  los  vinos  chilenos  que  usaban  denominaciones  predominantemente  francesas.  Las  negociaciones  resultaron  favorables  para  todos los sectores, aunque el Acuerdo de Pesca no se llegó a firmar374.     Por  parte  de  la  UE,  los  sindicatos  nacionales  y  los  lobbies  empresariales  no  mostraron  inconvenientes    sobre el Acuerdo en el Comité Económico  y  Social  (CES),  ya que no había una  fuerte  competencia  por  los  productos  chilenos,  como  se  ha  indicado  anteriormente  y  en  su  mayoría se importaba cobre375. Muy distinto al caso con MERCOSUR, pues Brasil y Argentina eran                                                           372 Entrevista personal con un funcionario de la Comisión que aceptó dar una entrevista en total anonimato.  2007.  373 Chile además forma parte del Grupo Cairns formado por 19 países agrícolas que negociación con una sola  voz las reformas en materia agrícola dentro de la OMC. http://www.cairnsgroup.org/ 374 Entrevista a Pablo Urría, Ministro Consejero Económico de la Misión de Chile ante la UE, negociador de la  DIRECON para el Acuerdo con la UE y con EE.UU., Bruselas, Bélgica, el 30 de enero de 2007.  375  Entrevista  a  Luis Maia,  Responsable  Desk  Chile  de  Dirección  General  de  Relaciones  Exteriores  de  la  Comisión Europea, Bruselas, Bélgica, el 31 de enero de 2007.    164 exportadores de grandes cantidades de carne, cereales, y  frutas  (representaban un 66%   de  las  importaciones europeas)376    Las negociaciones fueron más  lentas en un principio porque el mandato de negociación de  la UE  incluía  a  Chile  y  MERCOSUR  como  una  sola  contraparte,  por  lo  que  se  encontraron  con  la  resistencia  de  países  como  Francia,  Irlanda,  Reino  Unido  y  el  mismo  Comisario  Europeo  de  Agricultura,  Franz  Fischler,  quienes  se  oponían  a  incluir  una  liberalización  del  mercado  agropecuario  europeo377.  La  posición  favorable  de  Alemania,  quien  presidía  ese  momento  el  Consejo,  España  y  el  Vicepresidente  de  la  Comisión  Europea,  el  español  Manuel  Marín  consiguieron  sin embargo demostrar que el  impacto no eran  tan  alto  y que  las  ganancias eran  mayores que las pérdidas378. Cuando MERCOSUR rompe las negociaciones con la UE el camino se  hizo más fácil para Chile.    Para el Comité Económico y Social, un acuerdo UE‐Chile crearía oportunidades para la progresiva  apertura  de  los mercados  en América  Latina,  siempre  que  se  tuvieran  en  cuenta  la  naturaleza  sensible de ciertos productos, y en general los intereses de los distintos sectores de la producción  en las dos regiones. En el Informe del Comité de 1999 se destaca una mayor preocupación por la  dimensión  social  y  la  participación  de  la  sociedad  civil  chilena  (sindicatos, ONG,  Fundaciones  y  Pymes  entre  otros  actores)  en  la  negociación  del  acuerdo  comercial  y  los  programas  de  cooperación  económica379.    La  Opinión  del    Comité  aprobada  por  unanimidad,  “recomendó  mantener  la  cooperación    para  reducir  los  elevados  niveles  de  pobreza  e  injusticia  social,  y  aumentar  los  recursos  destinados  a  la  cooperación  económica  hacia  las  empresas  de  la  UE  y  Chile”380.                                                             376 IRELA. 2000. Unión Europea‐Mercosur. El largo camino hacia la liberalización comercial. Madrid: 6. 377  Sanahuja,  J.A.  2000. Asimetrías  Económicas  y  Concertación  Política  en  las Relaciones Unión  Europea‐ América Latina: un examen de  los problemas comerciales. Revista Electrónica de Estudios  Internacionales  (REEI): 15; y también IRELA. 2000. Unión Europea‐Mercosur.  378 IRELA. 2000. Unión Europea‐Mercosur.  379 Economic and Social Committee. Opinion on Relations between the European Union, Latin America and  the Caribbean: socio‐economic interregional dialogue. REX/013. Bruselas, 28 abril 1999. 380 Recavarren, I. 2003. Las Relaciones entre la Unión Europea y Chile. Serie Economía Internacional, CECAL,  www.cecal.net      165 En general,  las relaciones comerciales entre  la UE y Chile se complementaban, por  lo que  la  idea  de un Acuerdo de Asociación fue bien acogida por todos los países europeos.    4.5.‐ Negociación del Acuerdo con Chile: intereses compartidos pero diferenciados    4.5.1.‐ Intereses para la UE    a) Intereses económicos, fomento y protección de las inversiones  Los flujos de inversiones extranjeras en Chile durante los años 90 fueron constantes por diversos  atractivos,  pero  principalmente  por  la  estabilidad  económica  y  la  gran  apertura  comercial.  Los  sucesivos  gobiernos  mantuvieron  una  gran  responsabilidad  fiscal,  llegando  a  mantener  un  superávit  fiscal  y  un  control  de  la  inflación.  Además,  para  atraer  inversiones  extranjeras  Chile  también  apostó  por  convertirse  en  un  país  plataforma,  considerando  que  “la  plataforma  de  inversiones o plataforma de negocios permite a  los  inversionistas extranjeros establecer en Chile  una sociedad plataforma, para administrar inversiones en terceros países sin tener que soportar en  Chile los impuestos a la renta que originen dichas inversiones”381.     De la inversión extranjera acumulada en Chile desde 1974 a 2008 el primer país es Estados Unidos,  con  16.944.808  de  dólares  (nominales),  seguido  por  España  con  14.512.061  de  dólares  (nominales). Pero desde los años 90 hasta la actualidad, los países europeos en conjunto –es decir  si se toman como un bloque comercial‐ representan la principal inversión en Chile, como podemos  apreciar en el Gráfico Nº 11 382. En este sentido es  importante señalar el  interés europeo, sobre  todo de España, de mantener dicho  mercado preferente y proteger sus inversiones.                                                                     381  Servicio  de  Impuestos  Internos  de  Chile.  Decreto  Ley  824,  artículo  41d.  http://www.sii.cl/portales/inversionistas/info_inversionistas/dl600.htm  (Consultado  el  25  de  agosto  de  2010). 382 Comité de Inversiones Extranjeras en Chile http://www.cinver.cl.    166 Gráfico 12. Evolución de las Inversiones Extranjeras en Chile 1990‐2008    Fuente: Datos del Comité de Inversiones Extranjeras del Gobierno de Chile (CINVER).    En cuanto al comercio de bienes, se puede apreciar que para la UE el acceso al mercado chileno no  parecía ser un tema de negociación importante, porque Chile ya era un país con una liberalización  unilateral del comercio. Como hemos visto, esta desgravación arancelaria  fue  impuesta desde  la  dictadura  militar  de  Pinochet  y  mantenida  e  incluso  reforzada  con  los  sucesivos  gobiernos  democráticos. Es decir, los aranceles en Chile para la mayoría de los productos de importación ya  eran  muy  bajos  ‐tan  sólo  un  10%  cuando  empezaron  las  negociaciones‐  por  lo  que  las  exportaciones  europeas  (netamente  bienes  de  equipo  y  manufacturas)  no  tenían  trabas  comerciales  significativas  para  entrar  en  el  mercado  chileno,  a  excepción  de  unos  pocos  productos. No obstante, como Chile había aumentado su PIB per cápita  (Gráfico 12), se suponía  que aumentaría igualmente el consumo y la demanda de productos manufacturados provenientes  de  Europa  como  automóviles,  cosméticos,  perfumes,  así  como  diversos  servicios  como  los  financieros y otros como  los culturales, educativos, esparcimiento, y  turismo, donde se estaban  concentrando inversiones extranjeras.            167 Gráfico 13. PIB  per cápita 1980 – 2007  (GNI per capita PPP current internacional $)      Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de World Bank, WDI Data Set. Disponible en http://ddp‐ ext.worldbank.org/ext/DDPQQ/member.do?method=getMembers&userid=1&queryId=135    El intercambio comercial de la UE con Chile sólo representaba un 0,5% de su comercio exterior 383;  aunque  para  el  país  andino  fuesen  su  principal  socio  comercial,  no  fue  suficiente motivo  para  concluir el Acuerdo de Asociación.    Por el  lado de  las  importaciones europeas de productos chilenos, no se puede decir que hubiera  un  interés  estratégico  por  los  productos  de  exportación  chilenos,  netamente  agropecuarios  y  mineros. Quizás uno de los atractivos más importantes en lo que a comercio de bienes se refiere,  fue la eliminación del arancel para productos de gran demanda como es el cobre.     En términos generales, se hizo más evidente el interés europeo por incrementar las inversiones y  los servicios, proteger sus inversiones mediante el Acuerdo y la posibilidad de acceder al mercado  de  las compras públicas384. Las  inversiones europeas se habían acumulado desde 1996, siendo el  año 1999 el más  importante con una  inversión histórica de 9.230 millones de dólares nominales.                                                           383  Informes Dirección General  de  Comercio  Exterior.  Comisión  Europea;  y Abadía,  T.  2002. UE, América  Latina y la Cumbre de Madrid : 96. 384 Entrevista personal con un funcionario de la Comisión, que aceptó dar una entrevista en total anonimato.  2007.    168 Estas inversiones se concentraban en servicios de telefonía, agua, electricidad, minería y canteras,  pero  también  se  han  extendido  a  la  industria manufacturera  ligada  a  la  pesca  y  acuicultura,  agricultura,  ganadería  y  silvicultura.  Entre  las  inversiones  en  estos  sectores  se  ve  que  la  biotecnología  era  uno  de  los  más  importantes,  por  la  inclusión  de  las  patentes  (propiedad  intelectual industrial).    Además  de  las  razones  económicas  que  se  pueden  deducir  de  un  TLC  para  la  UE,  se  infieren  razones  políticas  importantes  en  sintonía  con  el  interés  europeo  de  fortalecer  su  imagen  y  capacidad exterior.     b) Fortalecimiento del diálogo político  Con  la caída del muro en 1989, el sistema  internacional entró en una etapa de  incertidumbre y  cambio; así, el  fin de  las  ideologías abría paso a  la expansión del  libre  comercio hacia el Este y  sobre  todo  hacia  los  mercados  emergentes  como  eran  los  asiáticos  y  latinoamericanos.  Sin  embargo, los desafíos para la UE no sólo eran comerciales. Para posicionarse a nivel internacional,  debía dotarse de  los  instrumentos necesarios, por  lo que era  imperativo fortalecer  la  integración  política a partir de las mismas instituciones. Con el Tratado de Maastricht en 1992, terminaron por  perfilar a una Comisión Europea más activa en  las  relaciones exteriores de  la UE,  incluyendo el  diálogo político,  la cooperación en materia de seguridad y  la cooperación al desarrollo. Si bien  la  Comisión ya tenía competencias exclusivas en materia de comercio internacional, se ampliaron sus  competencias  en  relaciones  exteriores  para  dar  una mayor  visibilidad  a  la  UE  como  un  actor  internacional.    De  acuerdo  a  Félix  Peña  y  Ramón  Torrent,  era  un  secreto  a  voces  que  los  nuevos  acuerdos  internacionales no se tomaban sobre la base de consideraciones económicas sino exclusivamente  sobre la base de “consideraciones geo‐estratégicas”, para ganar una posición y un reconocimiento  como actor  internacional385. Esta es una visión compartida por diversos  funcionarios europeos y                                                           385 Peña, F.,  y R. Torrent. 2005.  Hacia una Nueva Etapa en las Relaciones Unión Europea y América Latina.  Un Diagnostico Inicial. Barcelona: Universidad de Barcelona, OBREAL: 26.    169 chilenos,  que  veían  la  firma  del  Acuerdo  de  Asociación  como  un  interés  más  político  que  económico386.     En efecto, para  la UE,  la  intensidad del  intercambio comercial y  la  fortaleza de  la cooperación al  desarrollo no eran suficientes para posicionarse como un aliado en la región. La Política Exterior y  de  Seguridad  Común  (PESC)  se  venía  perfilando  como  una  política  donde  se  armonizaran  las  políticas exteriores de  los países miembros.  Si bien  la  región  latinoamericana no era prioritaria  para la mayoría de los países miembros, se fue desarrollando una fuerte convención en el seno de  las instituciones comunitarias, respecto a la importancia de fomentar el diálogo político con países  terceros. El diálogo político fue el  instrumento de política exterior  incorporado con el Tratado de  Maastricht en 1992, para afirmar la identidad de la UE a nivel internacional.     El  diálogo  político  se  mantuvo  de  forma  bianual  en  encuentros  ministerial  entre  los  países  latinoamericanos  y  europeos  junto  con  la  Troika  europea,  que  incluía  un  representante  de  la  Comisión; estas reuniones se formalizaban una vez al año con el Grupo de Río. Dichos encuentros  mejoraron el conocimiento de los países miembros hacia una zona geográfica hasta entonces poco  relevante para  la UE, por  lo que se buscaba  intensificar este diálogo con algunas sub‐regiones y  países latinoamericanos, reconociendo el grado de diversidad en la región.     En la Resolución del Parlamento Europeo (PE) de 1997, queda de manifiesto que la PESC no estaba  siendo aprovechada en las relaciones con América Latina, en parte por la propia indefinición de la  estrategia determinada   por  la Comisión para 1996‐2000, que no  incorporaba un plan de acción  concreto  en  esta materia.  Es  decir,  faltaba  un  verdadero  diálogo  político  que  se  centrara  en  medidas que  crearan  confianza  entre  los  Estados  en materia de  seguridad,  como  el  control de  armamentos, la prevención de conflictos internacionales y mantenimiento de la paz387. Lo anterior  se  traduciría  en  el  establecimiento  de  acciones  de  cooperación,  como  por  ejemplo  entre  las                                                           386    Entrevistas  realizadas  a  funcionarios  de  instituciones  europeas  y  chilenas José Miguel  Torres,   Juan  Fierro, Luis Maia, Pablo Urria,   y funcionario  que dio entrevista en total anonimato. Enero de 2007 – enero  2009. 387 Parlamento Europeo. 1995. Resolución del Parlamento Europeo del 16‐01‐1997 sobre la Comunicación de  la  Comisión  al  Consejo  “Unión  Europea  y  América  Latina:  la  situación  presente  y  perspectivas  para  una  asociación más cercana 1996‐2000.  COM(95).    170 Fuerzas Armadas  y  la participación de  efectivos  latinoamericanos en operaciones de paz  (en el  caso de Chile, participaron en Chipre y Bosnia).    Esta estrategia de acercamiento y entendimiento venía además acompañada por la percepción de  que “la UE corre el riesgo de quedar relegada a un segundo plano respecto a los Estados Unidos de  América, en  lo que  se  refiere a  las actividades políticas, económicas y a  las  relacionadas  con  la  inversión”, por  lo que se pedía entre otros  fomentar  la  inversión de  las empresas europeas y en  concreto las Pymes, mediante el incremento de fondos destinados a AL‐Invest, Socios de Inversión  de las Comunidades Europeas (ECIP) y el Banco Europeo de Inversiones (BEI)388.    c) El desafío del ALCA y la diversificación de los mercados  El  fin  de  la  Guerra  Fría  significaba  para muchos  analistas  políticos  el  principio  de  un mundo  “unipolar”,  liderado  por  Estados  Unidos.  Sin  embargo,  todo  indicaba  que  en  lo  económico,  el  sistema seguía siendo “multipolar”. Con la profundización de la integración europea y la creación  del  ASEAN389,  Estados  Unidos  se  quedaba  sólo  en  un mundo  en  plena  competición  regional.  Mientras  estos  países  se  unían  en  busca  de  un  mayor  protagonismo  en  el  nuevo  orden  internacional,  Estados  Unidos  también  daba  un  nuevo  rumbo  a  su  política  exterior  tras  los  desacuerdos mantenidos durante el gobierno de   Ronald Reagan en  los años 80,  reforzando  las  relaciones interamericanas con un programa regional de crecimiento económico y estabilidad.     En  este  contexto  interamericano,  el  presidente  George  Bush  anunció  su  iniciativa  para  las  Américas en junio de 1990 para crear una Zona de Libre Comercio desde Alaska a Tierra del Fuego,  como parte de una elaborada estrategia económica y política hacia la región. Esta iniciativa no sólo  coincidía  con  el  fenómeno  de  la  regionalización,  sino  más  concretamente  con  el  proceso  de  negociación y formalización del NAFTA390. De hecho, parecía ser más un intento de aliviar el temor  de  los  países  latinoamericanos  a  los  efectos  del NAFTA,  así  como  una  reafirmación  de  que  no                                                           388 Parlamento Europeo. 1995. Resolución sobre la Comunicación. COM (95). 389 Por sus siglas en inglés: Association of Southeast Asian Nation (ASEAN). 390  En  español  conocido  como  Tratado  de  Libre  Comercio  a  América  del  Norte  (TLCAN)  entre  Canadá,  Estados Unidos y México se negoció desde 1987entrando en vigor el 1 de enero de 1994.   171 dejarían a un lado a América Latina en el nuevo orden mundial391. Los objetivos a largo plazo de la  integración hemisférica  se centraban en  tres ejes:  la  reducción de  la deuda,  las  inversiones y el  comercio.    Chile fue visto como un socio potencial de NAFTA ya en 1992, cuando Bush insinuó informalmente  que podría  ser  el  siguiente miembro.  Sin  embargo,  esta  invitación  sólo  se hizo más palpable  a  partir de  la Primera Cumbre Hemisférica celebrada en Miami en 1994; el Presidente de Estados  Unidos, Bill Clinton, el Presidente de México, Ernesto Zedillo y el Primer Ministro de Canadá, Jean  Chrétien, invitaron a Chile a participar en el NAFTA. Para Van Klaveren esta invitación fue muy bien  acogida,  porque  “las  relaciones  con  Estados  Unidos  representan  una  prioridad  central  para  la  política exterior chilena, no sólo por  la posición preeminente que ocupan en  los ámbitos global y  regional, sino también debido a la historia de las relaciones bilaterales (…) se trata además de un  tema de atención preferente para un amplio espectro de los sectores políticos, en una medida muy  superior al interés que pueden despertar nuestras relaciones con Europa y Japón, pese a que desde  el punto de vista económico éstas pueden asumir una importancia similar”392.     Es  en  el  contexto  del  ALCA  y  de  las  iniciativas  comerciales  norteamericanas  que  la  Comisión  Europea advertía al Consejo y el PE que “de continuar  las tendencias del comercio  intrarregional  observadas en  la  región y no asumir  la UE alguna posición más comprometida al  respecto, ésta  perdería indefectiblemente cuotas de mercado” en el Cono Sur393.     Casi  un  año  después,  en  agosto  de  1995,  una  delegación  de  comercio  del  Congreso  norteamericano viajó a Chile, con la idea de presentar la nueva política de Estados Unidos, ahora  más  enfocada  a  mejorar  las  relaciones  interamericanas.  Para  este  grupo  de  congresistas,  la  votación del Fast‐Track o “vía rápida” para empezar las negociaciones sobre libre comercio, tenía  un éxito garantizado por el deseo  incuestionable de tener a Chile como socio. Además de alabar                                                           391 Foweraker, J. 1996. From NAFTA to WHFTA?: Prospects for Hemispheric Free Trade. En:. Cooperation or  Rivalry. Regional  Integration  in  the Americas  and  the  Pacific Rim,  eds. Nishijima,  S.,  y P.  Smith. Boulder:  Westview Press: 151.  392 Van  Klaveren,  A.  1998.  Inserción  Internacional  de  Chile.  En  Chile  en  los Noventa,    eds  C.  Toloza  y  E.  Lahera. Presidencia de la República de Chile: 135.  393 IRELA. Unión Europea –Mercosur.   172 los  resultados  económicos  de  ese  país,  y  congratularse  por  la  transición  democrática,  los  congresistas  se mostraron preocupados por  los  acuerdos que  estaba manteniendo  con  la UE  y  MERCOSUR.  Congresistas  como  Bill  Thomas  intentaron  convencer  a  Chile  de  que  la  idea  de  ingresar  al  MERCOSUR  sería  “un  matrimonio  forzado”,  mientras  que  con  el  NAFTA  se  les  garantizarían “un amor verdadero”, por lo que merecía la pena esperar394. El congresista Gibbons,  aseguró que estaban hablando con  los  “dueños de  la  casa”  (en  referencia al Congreso) y que a  pesar de las disputas familiares, los problemas se resolverían muy pronto395. Sin embargo, pese  a  las grandes expectativas que dejaron en su paso por Chile, el Fast‐Track no contó con unanimidad  en el Congreso,  sobre  todo por  la presión de  los  sindicatos y el miedo de muchos  congresistas  (republicanos y demócratas) a perder futuros votos.     Tras  el  fracaso del  Fast‐ Track, Chile  se  adhirió  como  socio de MERCOSUR  en  junio de 1996,  y  comenzó  con  éxito  sus  negociaciones  para  establecer  una  zona  de  libre  comercio  con  la  UE.  Siguiendo una política de regionalismo abierto, también estableció acuerdos de libre comercio con  casi  todos  los países  latinoamericanos y Canadá. Con este último país se desarrolló una relación  especial,  teniendo  encuentros  de  Jefes  de  Estado  anuales  desde  1995.  El  Primer Ministro  de  Canadá en 1996, Jean Chrétien, manifestó en una rueda de prensa  la urgencia de un TLC con  los  países del Cono Sur , refiriéndose a  las  intensas gestiones europeas en el MERCORSUR y Chile; al  respecto,  declaró  “preferiríamos  tenerlos  en  las  Américas  que  verlos  orientarse  hacia  otras  regiones”396. En esta carrera comercial, Canadá negoció en un tiempo record, pues a fines de ese  mismo año ya tenía un TLC firmado con Chile, el cual entró en vigor en 1997. Este  fue el primer  acuerdo de Chile con un país  industrializado, pero  le siguieron otros acuerdos de  libre comercio  importantes como el suscrito con México en 1998.    Estados  Unidos  se  enfrentaba,  por  tanto,  a  los  riesgos  comerciales  de  una  desviación  de  sus  productos. Las posibilidades de un TLC con EE.UU. bilateral o dentro del NAFTA  levantaron gran  expectación, pero no avanzaron en esos años debido a la reticencia del Congreso norteamericano                                                           394  Comittee  on Ways  and Means.  1996.  Report  on  Trade Mission  to  Costa  Rica,  Chile  and  Argentina.  Washington D.C: U.S House of Representatives: 36.  395 Comittee on Ways and Means. 1996.  Report on Trade Mission to Costa Rica, Chile and Argentina. 396  IRELA. 1997. ¿Un Desafío al Triángulo Atlántico? Contexto y Agenda de una cumbre UE‐América Latina.  Madrid: Informe IRELA.    173 de  facilitar un  Fast  Trak para  abrir  las negociaciones  con Chile.  En  el  segundo mandato de Bill  Clinton  en  la  Casa  Blanca,  las  prioridades  cambiaron  hacia  Chile. Además,  se  intensificaron  las  negociaciones  entre  EE.UU.  y  Chile  durante  varios  años,  hasta  la  firma  del  Acuerdo  de  Libre  Comercio en 2001, un año antes que con  la UE. Este cambio en  la actitud de Estados Unidos no  estaba relacionado con el efecto de desviación de comercio que produciría un acuerdo entre Chile  y  la UE, sino que el factor más  importante fue demostrar que USA es un socio  importante en  las  relaciones  comerciales  regionales  lo que motivaría progresivamente  a otros países que quieran  evitar  la discriminación  en  sus  exportaciones hacia    el mercado  norteamericano.  En  el  caso de  Chile el TLC servía además para influir en los países que dependen del mercado norteamericano en  sumarse al ALCA397.    La firma del TLC de Chile con Estados Unidos produjo reacciones negativas de países como Brasil.  En  palabras  de  su ministro  de  Exteriores,  Luiz  F.  Lampreia,  “la  decisión de  Chile  de  ingresar  al  NAFTA  es  incompatible  con  el  MERCOSUR”398  aunque  quizás  querían  expresar  que  era  incompatible con  la  idea de  fortalecer  la  integración en Sudamérica. Claro que  los efectos de  la  diversificación de Chile de  los mercados no  sólo afectaba a  la  integración  con MERCOSUR,  sino  también al posicionamiento de la UE como socio preferente de este país.     Los países europeos han sido tradicionalmente socios preferentes de Chile, siendo esta región el  destino  principal  de  las  exportaciones  chilenas.  En  la  década  de  los  años  80,  el  40%  de  las  exportaciones se dirigían a  la UE, pero con  la apertura comercial de  los años 90 Chile diversificó  sus  mercados  firmando  acuerdos  con  varios  países,  lo  que  supuso  una  reducción  de  las  exportaciones hacia la CEE. En ese periodo,  las exportaciones a  la UE sólo llegaban a representar  un  26%,  no  obstante  seguía  siendo  el  principal  destino,  lo  que  demostraba  que  la  relación  comercial estaba consolidada a pesar de la mayor competencia por los mercados399.                                                             397 El autor señala que los intereses de EE.UU. en Chile no fueron comerciales sino una estrategia regional .  Weintraub,  S.  2004.  Lessons  from  the  Chile  and  Singapore  Free  Trade  Agreeements.  En  Free  Trade  Agreements.  U.  S.  Strategies  and  Priorities,  eds.    J.  Schott.  Washington  DC:  Institute  for  International  Economics: 83.  398 El País. Malestar en Brasil por el pacto comercial entre Chile y EEUU.  6 de diciembre de 2000.  399 Meller, P., y R.E. Sáenz. Auge Exportador Chileno:17.    174 Además de negociar acuerdos con países como Estados Unidos, Canadá y países asiáticos, Chile  apostó  por  los  acuerdos  de  libre  comercio  o  de  complementación  económica  con  sus  vecinos  latinoamericanos, porque a diferencia del comercio con los países desarrollados, esto favorecía la  exportación de bienes con  mayor valor agregado, los servicios y la inversión; además, debido a los  vínculos  culturales e históricos,  se hacía necesario  incrementar  las  condiciones de  seguridad de  Chile en el entorno regional; es decir,  mejorar las relaciones vecinales400.     Como  se  ha  explicado  en  el  tercer  capítulo,  los  efectos  para  la UE  de  la  estrategia  chilena  de  diversificación  de  los  mercados  era  inevitable,  pero  se  ha  intentado  mantener  las  relaciones  económicas privilegiadas; por lo tanto, se hacía necesaria una nueva estructura que potenciara las  relaciones.    d) La protección de la Propiedad Intelectual  A medida que las barreras al comercio han  ido desapareciendo, el  interés de los países europeos  ha sido el de armonizar las leyes nacionales y las reglas del comercio que regulan la competencia  entre distintos países. Estas reglas (por su ausencia o exceso) aparecen como las barreras al libre  comercio y a la inversión extranjera de hoy en día401, aunque las presiones de los países europeos  por  las  leyes  de  la  competencia  pueden  ser más  fuertes  en  aquellos  países  donde  existe  una  internacionalización de la producción mayor402. En el caso de Chile, el comercio intra‐industrial no  es  relevante  para  Europa,  por  lo  que merece  un mayor  atención  la  protección  de  la  IED,  en  especial en el sector servicios (telecomunicaciones, gas, agua, financieros, construcción, retail), las  compras públicas y la protección de la Propiedad Intelectual (PI).                                                             400 Sáenz Sebastián, S.  y J. G. Valdés. 1999. Chile y su política comercial lateral. Revista de la CEPAL 67: 87.  Estos autores citan a autores como Frankel, J. 1997.Regional Trading Blocs, Washington, D.C.,  Institute  for  International Economics (IIE) en referencia a los determinantes culturales e históricos que favorecen o hacen  necesario  los TLC, y Mansfield, E.D. 1993. Effects of  international politics on  regiona‐  lism  in  international  trade, K. Anderson y R. Blackhurst (eds.), Regional Integration and the Global Trading System, Ginebra, Suiza,  Harvester  Wheastsheaf,  sobre  las  “externalidades  de  seguridad”  en  los  que  hay  mayores  niveles  de  intercambio comercial entre países que son aliados estratégicos que entre aquellos que se demuestran que  son adversarios.  401 Trebilcok, M., y R. Howse. The Regulation of International Trade: 591.  402 Held, D., A. McGrew; D. Goldblatt y  J. Perraton. 1999. Global Transformations. Politics, Economics and  Culture. Stanford: Standford Univesity Press: 176.    175 Como la mayoría de los países en desarrollo, en Chile se notaba una ausencia de garantías jurídicas  que protegieran los intereses europeos en sus inversiones (cuando implicaban marcas y patentes)  y  en  el mercado  donde  se  distribuían  bienes  europeos  falsificados,  especialmente  en  el  sector  farmacéutico e informático (propiedad industrial de marcas y patentes) y el audiovisual (propiedad  intelectual de derechos de autor).    De  acuerdo  al  capítulo  sobre  la  protección  de  la  PI,  Chile  se  ha  comprometido  a  conceder  y  garantizar una protección adecuada y efectiva a los derechos de propiedad intelectual acorde con  las  más  elevadas  normas  internacionales403;  esto,  debido  a  que  se  establecía  un  mínimo  en  referencia  al Acuerdo  de  la OMC  sobre  los Aspectos  de  los Derechos  de  Propiedad  Intelectual  relacionados  con  el  Comercio (ADPIC),  pero  se  esperaba  que  Chile  se  adhiriera  al  Tratado  de  Cooperación en materia de Patentes (PCT). En este sentido, uno de los avances más significativos  en Chile fue la creación del Instituto Nacional de Propiedad Industrial (INAPI) en el año 2008, cuya  vinculación con  la Organización Mundial de  la Propiedad  Intelectual (OMPI) permite patentar un  invento y que quede protegido en todos los países que suscriben el Acuerdo404.     Para  la  UE  este  es  un  paso  importante,  porque  con  el  antiguo  Departamento  de  Protección  Industrial (DPI) se tardaba un promedio de siete años y medio para obtener una patente, mientras  que se espera que con el INAPI en Chile pueda proteger las patentes en tres años y medio como  máximo405. Con una protección de las patentes más eficiente, se pretende estimular y fomentar la  transferencia de conocimiento e innovación industrial para dar más competitividad a las empresas  e independencia, frente a las invenciones de países más desarrollados.    Las negociaciones  con  la UE  y  también  con Estados Unidos  se vieron además  reforzadas por el  interés  chileno  en  ingresar  a  la  OCDE,  por  lo  que  se  ha  notado  un  firme  compromiso  de  los                                                           403 Artículo 168 del Acuerdo de Asociación entre la UE y Chile. 404  Comisión  Europea.  2006.  Comunicado  Conjunto  de  la  CUMBRE  UE ‐ CHILE  II  Viena  (Austria).  http://europa.eu.int/rapid/pressReleases. (Consultado e13 de mayo de 2006).  “Las Partes se han congratulado por los niveles actuales de cooperación bilateral y por el incremento de esta  cooperación mediante diálogos políticos en torno a los ámbitos de interés común, que incluyen la enseñanza  superior,  el  empleo  y  las  políticas  sociales.  Estos  diálogos  políticos  deben  continuar  y  ampliarse  a  otros  ámbitos como la propiedad intelectual, la sociedad de la información y el medio ambiente, entre otros”. 405  Acevedo  Ferrer,  C.L.  Del  DPI  al  INAPI.  Ponencia  presentada  por  Jefe  Departamento  de  Propiedad  Industrial, Santiago, Chile, Octubre 27, 2008.     176 gobiernos chilenos en mejorar la protección de la propiedad intelectual. El compromiso de Chile se  vio finalmente culminado con la aprobación de la Ley Nº 20.435 en mayo del año 2010, mediante  la  cual  se  convirtió  en  el  primer  país  de  América  Latina  en  regular  la  responsabilidad  de  los  Prestadores de Servicios en Internet (ISP). Tal y como solicitaron los países europeos, se reforzaron  los instrumentos y las sanciones que se pudieran aplicar para entablar acciones judiciales contra la  piratería de los derechos de autor406.     4.5.2.‐ Los intereses económicos de Chile por el Acuerdo de Asociación    América  Latina  se  convirtió  en  un  mercado  emergente  muy  atractivo  para  los  inversionistas  europeos  y,  como  hemos  visto,  Chile destacaba  entre  los países más  dinámicos  de  la  región  a  pesar de su reducido mercado. Sin embargo, ni América Latina ni Chile en particular eran socios  prioritarios  para  Europa.  En  primer  lugar,  la UE  como  integración  regional  daba  preferencia  al  comercio  intracomunitario,  y  después  a  los  países  vecinos  por  su  proximidad  geográfica  y  a  Estados Unidos por su enorme mercado. Sobre todo desde la década de los 90, la mayor prioridad  de la UE se centró en la ayuda económica hacia los países del Este, en detrimento de otras zonas  geográficas  como  América  Latina  o  Asia.  En  este  contexto,  Chile  como  el  resto  de  los  países  latinoamericanos competía por el mercado europeo.     Siendo un país con un mercado tan pequeño –sólo 15 millones de habitantes en los años 90‐, y con  un poder adquisitivo  limitado – un País en Vías de Desarrollo (PVD) de renta media‐, el mercado  europeo era muy importante para incrementar sus exportaciones, aprovechando los beneficios de  la economía de escala. Pero sin duda, cuando Chile manifiestó su interés por negociar un acuerdo  comercial con la UE, lo hizo con unos objetivos orientados a mejorar el acceso de sus productos a  un mercado europeo notoriamente proteccionista para los productos agropecuarios, tanto por sus  altos  aranceles  y  fijación  de  cuotas,  como  por  las  estrictas medidas  sanitarias  y  fitosanitarias.  Además, Chile tampoco se quería quedar atrás en  las negociaciones con  la UE, sobre todo desde                                                           406 OMPI. 2010. Chile abre nuevos caminos a la reglamentación de la responsabilidad de la P.I. Revista OMPI  3.  http://www.wipo.int/wipo_magazine/es/2010/03/ (Consultado el 15 de diciembre de 2010).      177 que  los  europeos  mostraron  intereses  por  negociar  con  MERCOSUR,  ya  que  podría  crear  desviación de comercio con productos chilenos agropecuarios407.     A  pesar  de que  Chile  ha  sido  participe  de  las  negociaciones multilaterales de  liberalización del  comercio, primero en el GATT y después en la OMC, lo cierto es que la lentitud de éstas hizo que  en  la  década  de  los  90  muchos  países  optaran  por  tratados  de  libre  comercio  bilaterales  o  regionales.  En  el  caso  de  Chile,  esta  no  fue  la  excepción  y  se  sumaron  a  la  firma  de  tratados  bilaterales que pudieran ofrecerles mayores beneficios de acceso a mercado408.     a) Crecimiento del PIB por el aumento y diversificación de las exportaciones     Como se mencionó anteriormente, Chile mantuvo negociaciones en paralelo con varios países en  busca de nuevos mercados, Estados Unidos y Japón entre  los más  importantes. Pero además de  diversificar  sus mercados  de  destino  de  las  exportaciones  con  los  TLCs,  Chile  también  podría  diversificar  y  mejorar  la  calidad  de  sus  productos  gracias  a  la  inversión  privada  nacional  e  internacional  y a  los  créditos  y  apoyos del Estado. En  cuanto al  sector de  las  importaciones,  la  industria  nacional  también  podía  beneficiarse  al  importar  bienes  de  equipo  con  arancel  cero,  aunque el arancel a la importación en esa época ya era muy bajo;  tan sólo un 9% en el año 2009.    Además de las facilidades de acceso a nuevos mercados, para Chile al igual que para cualquier país  ‐sobre todo cuando es pequeño‐ el mayor beneficio de un acuerdo de libre comercio es que define  las  reglas  del  juego  y  le  otorga  protección  a  largo  plazo,  en  lo que  a  derecho  internacional  se  refiere; lo anterior se denomina pacta sunt servanda, de acuerdo a la convención de Viena sobre  la obligación de los tratados y el reconocimiento de la OMC de dicha convención.    De acuerdo a Sáenz y Valdés, Chile debía corregir las fallas del mercado que la apertura unilateral  no pudo: asimetrías de  información;  imperfecciones de mercado e  incertidumbres  (por ejemplo,                                                           407 Con un Acuerdo UE‐Mercosur los europeos comprarían más productos de esos países en detrimento del  comercio con Chile.  408 Estas  son por ejemplo  recomendaciones de Krugman, P.R. 1991.  Is Bilateralism Bad?. En  International  Trade and Trade Policy  , eds. Helpman y A. Razin. Cambridge: MIT Press. Citado en Larraín y Labán. 1998.  From Military to Democracy: 213.      178 desconocimiento de las condiciones de los mercados y de legislaciones que afecten el comercio y  la estabilidad de los intercambios); falta de transparencia; y existencia de incentivos permanentes  para desviarse de ciertos patrones de comportamiento (por  ejemplo, a través de la proliferación  de  presiones  proteccionistas).  Todos  estos  elevaban  los  costos  de  operar  en  los  mercados  internacionales409.     Los Tratados de Libre Comercio (TLC) cumplen dos funciones importantes a la hora de promover el  comercio:  a. eliminación  y  reglamentación de  las barreras  comerciales proveyendo un marco  de cooperación.  b. reducción de los costos de transacción, información, regulación y reglamentación,  conjunto de reglas que otorga estabilidad y transparencia.    Por costos de transacción se entiende “los costos de medir el valor de  los atributos de  lo que se  está  intercambiando y  los costos de proteger derechos y vigilar y hacer valer acuerdos”410. Esto  porque aunque un país como Chile adquiera facilidades para exportar a otro país, ya sea por sus  precios más bajos o preferencias en general del consumir de ese país, sin un TLC siempre existe el  riesgo  de  que  los  lobbies  de  los  sectores  amenazados  por  esta  competencia  puedan  terminar  presionando a su gobierno para que suba las medidas proteccionistas.    Por  lo  tanto,  además  del  acceso  a  un  mercado  de  casi  500  millones  de  personas,  lo  más  importante para Chile era dar estabilidad a una relación de largo plazo.    b) Un acuerdo de libre comercio contribuye a la creación de empleo    Los acuerdos de libre comercio fomentan las exportaciones de nuevos productos a más destinos,  bajo  acuerdos  de  preferencias  arancelarias.  Gracias  al  aprovechamiento  de  las  economías  de  escala, la producción aumenta y los costos disminuyen.                                                           409 Sáenz Sebastián, S.  y J. G. Valdés. 1999. Chile y su política comercial lateral. Revista de la CEPAL 67: 84.  410  Dixit,  A.  1996.  The Making  of  Economic  Policy:  A  Transaction  Cost  Politics  Perspective,  Cambridge,  Massachusetts: The MIT Press. En Saénz y Valdés. 1999. Chile y su política comercial: 84.    179   En el caso de Chile, estas economías de escala han sido particularmente visibles en el sector agro‐ exportador,  pero  hay  otros  sectores  que  también  se  podían  beneficiar  de  un  acuerdo  de  libre  comercio con Europa.     Las  inversiones extranjeras  y el  fomento en  la producción e  innovación por parte del  gobierno  mejoraron  las  capacidades  productivas  y  exportadoras  de  Chile.  El  crecimiento  de  las  exportaciones  ha  tenido  un  impacto  esperado  en  el  crecimiento  del  PIB,  pero  también  en  la  creación  de  empleo  de  forma  directa  (trabajos  en  el  sector  exportador)  y  de  forma  indirecta  (trabajos  creados  por  subcontratación  o  bien  por  clusters  o  encadenamientos  asociados  a  la  producción  o  distribución  principalmente  de  commodities  en  el  sector  minero,  agropecuario,  pesquero, y silvicultura).    De  acuerdo  a  un  estudio  de  la  Organización  Internacional  del  Trabajo  (OIT)  los  acuerdos  comerciales de Chile han duplicado el empleo desde 1996 a 2003, siendo el empleo  indirecto el  que más ha aumentado. En total, el empleo por las exportaciones creció de un 17,6 % en 1996 a  un 22% en el año 2003411.                                                           411  OIT.  2008.  Los  Acuerdos  de  Libre  Comercio  y  su  impacto  en  el  empleo.  Santiago  de  Chile:  Oficina  Subregional de la OIT para el Cono Sur de América Latina: 141.    180   Cuadro 10. Relación Comercio Exterior y Empleo 1996‐2003  Año      Empleo Total  Empleo Directo  Empleo Indirecto    Por el Total de Exportaciones    1996  Nº Personas   557.393  342.322  215.070    % total  100  61,4  38,6            2003  Nº Personas   716.624  388.026  328.598     % total  100  54,1  45,9              Por el Total de Exportaciones vinculadas con Acuerdos  1996  Nº Personas   241.600  153.300  88.000    % total  100  63,5  36,4            2003  Nº Personas   447.100  242.000  205.100     % total  100  54,1  45,9    Fuente: OIT, 2008. Los Acuerdos de Libre Comercio.    A partir de los datos ofrecidos por el estudio de la OIT412, se percibe que el dinamismo exportador  tenía una relación directa con acuerdos firmados con países latinoamericanos y con Canadá, por lo  que se podría esperar que  la contribución al empleo tuviera  la misma tendencia con un acuerdo  con la UE.     c) La continuidad de la cooperación al desarrollo de la UE hacia Chile    Las  relaciones de  la UE  con Chile no  sólo  se han definido por el  comercio  sino  también por  la  cooperación  al  desarrollo.  Como  se  explicó  en  el  capítulo  2,  las  ayudas  económicas  a  terceros  países  se  fueron  incrementando con el  tiempo y diversificando  regionalmente, por  lo que  la UE  pasó de ser un bloque comercial a un actor internacional de peso como donante de Ayuda Oficial  al  Desarrollo  (AOD)  en  sus  diferentes  variantes  (bilateral, multilateral,  triangular,  en  forma  de  créditos o sin retorno, etc.). Bajo los objetivos del Tratado de Maastricht de dotar la recién creada  UE  de  una  capacidad  internacional  acorde  con  las  necesidades  de  su  nuevo  entorno,  la  cooperación al desarrollo se incluyó como una política de la UE de competencia compartida entre  la  UE  y  los  Estados  miembros.  En  el  apartado  sobre  Cooperación  al  Desarrollo  del  Tratado                                                           412 OIT. 2008. Los Acuerdos de Libre Comercio.    181 Constitutivo de  la UE, se establece en el artículo 177 que  la política de cooperación de  la UE se  enfocará a:   “El desarrollo económico y social duradero de  los países en desarrollo y, particularmente,  de los más desfavorecidos;   La inserción armoniosa y progresiva de los países en desarrollo en la economía mundial;   La lucha contra la pobreza en los países en desarrollo 413.     La UE, en conjunto con sus países miembros, fue el  mayor donante de AOD en América Latina en  la década de  los noventa,  llegando a  representar el 61,5% de  la misma414. En Chile,  la UE  sigue  siendo el mayor donante de ayuda bilateral y multilateral, con una relación afianzada a partir del  Acuerdo de Asociación.     Esta AOD  se  traduce en políticas de cooperación  internacional al desarrollo,  lo que  se entiende  como  “el  conjunto de  flujos  económicos, de programas, aportes humanos  y  comerciales  que  se  trasladan  desde  los  países  donantes  a  los  países  en  vías  de  desarrollo,  países  receptores,  bien  directamente o a  través de una  institución multilateral”415. Esta cooperación  también es posible  entenderla como “el conjunto de acciones diseñadas y ejecutadas por actores públicos y privados  de distintos países, que buscan promover un progreso más justo y equilibrado en el mundo, con el  objetivo de construir un planeta más seguro y pacífico”416.    Aunque de acuerdo a las prioridades de la OCDE, la AOD se dirige preferentemente a los países de  renta  baja  y media‐baja417,  Chile  fue  beneficiario  de  ayuda  europea  con  el  fin de  consolidar  la  democracia y mejorar el desarrollo económico, estancado éste con la crisis de la deuda externa en                                                           413  TUE  1992,  consolidado  nuevo  Título  XVII  “Cooperación  al  Desarrollo”  art.  177‐181.  http://eur‐ lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:321E:0001:0331:es:pdf (consultado el 10 de junio de  2006). 414 Comisión Europea. 1995. Unión Europea  y América  Latina;  y Memorias de  la Agencia de Cooperación  Internacional de Chile (AGCI). 415  Sanz‐Carranza,  A.  2004.  Proyectos  de  desarrollo  y  procesos  participativos:  intervenciones  desde  la  ingeniería para la promoción del desarrollo humano. Barcelona: Universitat Oberta de Catalunya: 45.   416 Sanahuja, J.A., y M. Gómez‐Galán. El Sistema Internacional de Cooperación L: 17.  417 De acuerdo a la clasificación del Banco Mundial (Método Atlas) la clasificación de los países de acuerdo al  PIB per capita es el siguiente en el año 2009: Renta Alta (US$ 11.906 o más), Renta Media Alta (US$ 11.905‐ 3.856), Renta Media Baja (US$ 3.855‐976), Renta Baja (US$ 975 o menos).    182 los años 80. Es así como Chile recibió ayuda durante  los años 90 a pesar de ser un país de renta  media‐alta. A raíz del crecimiento y desarrollo económico del país andino,  la ayuda  internacional  destinada a Chile ha ido disminuyendo progresivamente, con excepción de la ayuda europea que  se ha incrementado. Para la UE, estas ayudas han cambiado de forma y orientación de acuerdo a  la redefinición de los intereses.    La base  jurídica que ha  regulado  la cooperación entre Chile y  la UE  son  los Acuerdos Marco de  1990  y  de  1996  (este  último  reemplaza  al  de  1990),  que  establecieron  la  política  general  de  cooperación y sus ámbitos de acción. El Acuerdo Marco de 1996 define como objetivo específico  avanzar en  la negociación de una asociación de carácter político y económico. Se  le asigna, por  tanto, a la cooperación un rol instrumental al servicio del cumplimiento del objetivo principal del  Acuerdo418.    La modalidad principal por la que se aplica la cooperación entre estos países es de tipo financiera,  a través de fondos para proyectos y becas para alumnos de educación superior (Erasmus Mundo).  A su vez, la cooperación técnica también está presente, enfocada en generar diálogos sectoriales  en las áreas prioritarias de la cooperación (educación, empleo, energía).    En  cooperación  bilateral,  Japón  se  sitúa  como  el  primer  país  en  AOD  en  Chile,  seguido  de  Alemania. Muchos países europeos, como es el caso de Bélgica, pasaron de la cooperación directa  (de  gobierno  a  gobierno)  a  una  cooperación  descentralizada  e  indirecta,  financiando proyectos  que ejecutan las ONG locales en conjunto con las ONG que postulan a las convocatorias ofrecidas  por las agencias de cooperación de cada país miembro. Este tipo de financiación no tiene relación  con el trabajo de la AGCI,  por lo que no se incluye entre los datos de AOD.    La cooperación de este periodo fue bastante disímil. Se  inició de forma ascendente, hasta el año  1994,  cuando  comenzó  una  reducción  de  la  cooperación.  Esto  se  debe  principalmente  a  la  no  elegibilidad de Chile  como  sujeto de  cooperación; es decir, Chile  ya no  cumplía  los parámetros  para actuar como receptor de la ayuda internacional. Por su parte, también se puede observar que                                                           418 AGCI, Memoria 1997.    183 dentro  de  los mecanismos multilaterales  (OEA,  ONU,  etc.),  la  UE  siempre  ha  sido  la  principal  fuente, representando en promedio el 83% de la cooperación multilateral.     La cooperación hacia Chile, iniciada en 1990, se rige bajo los parámetros del Acuerdo – Marco con  la UE. Este implica el desarrollo de un tratado de tercera generación que incluye como elemento  principal  la cooperación para el desarrollo  tecnológico, y  la vinculación de éste con  los  sectores  productivos.     En  cuanto  a  la  cooperación  bilateral,  desde  1995  se  incorporan  además  la  cooperación  de  las  regiones  de  algunos  países  europeos  de  carácter  descentralizado  como  España,  Alemania  y  Bélgica.  Los países europeos  representan en  conjunto el mayor porcentaje de AOD destinado a  Chile.    En  1996,  se  pasó  a  un  nuevo  Acuerdo Marco,  en  donde  se  postuló  el  interés  por  generar  un  cambio en  la  cooperación. Este  se  focaliza no  sólo enaportar en  la esfera económica,  sino que  también  en  la  política.  Una  cooperación  más  inclusiva  y  más  sostenible,  son  algunos  de  los  conceptos  que  surgieron  de  este  acuerdo.  A  su  vez,  se  planteó  el  interés  por  desarrollar  una  programación  de  la  cooperación  dividida  por  seis    años,  que  idealmente  entró  en  práctica  a  comienzos del siglo XXI.                    184 Gráfico 14. La AOD bilateral y multilateral en Chile 1992      Fuente: Elaboración propia a partir de los datos AGCI, 1992.    Se puede observar que la UE, ya sea de forma bilateral o multilateral, ha sido la fuente principal de  cooperación para Chile siguiendo la misma tendencia que para el conjunto de América Latina. En  1992, incluyendo a Suecia como futuro miembro, la UE aporta con un 60% de la cooperación  bilateral total y con un 78% de forma multilateral.   Es  en  este  contexto  de  relaciones  económicas  bilaterales  que  se  abrieron  oficialmente  las  negociaciones en 1999, como un paso más avanzado al apoyo que  la UE y  los países miembros  habían otorgado a la liberalización comercial y reestructuración económica de Chile419.     Aunque Chile ya no era un país prioritario para recibir AOD por su avanzado estado de desarrollo,  la cooperación al desarrollo era un pilar importante que se incluyó en las negociaciones como un  instrumento que acompaña los intereses comerciales de ambas partes.     De  hecho,  esta AOD  beneficiaría  a  los  países  latinoamericanos  en  su  conjunto,  países  que  son  socios  preferentes.  Como  indica  Alonso,  la  cooperación  al  desarrollo  es  un  instrumento                                                           419 Consejo  Europeo.  SN3226/3/99 REV 3  (AMLAT) Directrices de Negociación para nuevos  acuerdos  con  MERCOSUR y Chile.    185 imprescindible para  que países  como  Chile  puedan mejorar  sus niveles de  progreso  y  el de  su  entorno  regional,  “entendiendo que  la presencia de un  colectivo amplio de  economías de  renta  media,  con  dinámicas  sostenidas  de  progreso,  otorga  estabilidad  y  dinamismo  al  sistema  internacional”420.    La UE buscaba consolidar mercados y también aliados políticos en un contexto post Guerra Fría,  marcado  por  una  creciente  globalización,  por  lo  que  debe  buscar  nuevas  estrategias.  Con  el  Tratado  de  la UE,  ésta  se  dotó  de  una mayor  capacidad  para  ser  un  actor  internacional,  y  los  acuerdos  comerciales  y  la  cooperación  al  desarrollo  fueron  sus  instrumentos  más  atractivos.  Además,  la  UE  acompañó  estos  acuerdos  con  el  diálogo  político,  como  una  estrategia  para  posicionarse como un actor con un  fuerte compromiso en  los valores de  libertad y democracia,  ejerciendo el multilateralismo y el respeto por el derecho internacional.    Chile no ha sido un país prioritario en  la política exterior europea, pero sí un mercado cada vez  más  importante para algunos países europeos, especialmente para España, tanto en el comercio  de bienes como en  inversiones extranjeras directas. Para Chile,  la UE ha sido, y sigue siendo, su  socio principal;  sin  embargo,  su  importancia ha decrecido en  los últimos diez  años debido  a  la  apertura comercial chilena hacia otros mercados. La inserción económica de Chile ha supuesto una  competencia de la UE con otros socios comerciales, en concreto con Estados Unidos, con quien se  encontraba  negociando  un  acuerdo  de  libre  comercio  en  esa  misma  época  y  podía  causar  desviación de comercio negativa para los europeos.    Como  se  ha  visto,  tanto  para  los  países  europeos  como  para  Chile  el  Acuerdo  planteaba  interesantes beneficios comerciales y políticos, por lo que era un paso natural en la consolidación  de las relaciones. Aunque Chile contaba con una apertura económica muy avanzada,  tenía algunas  lagunas  jurídicas  que  necesitaban  ser  resueltas  en  torno  a  temas  como  libre  competencia,  protección de las inversiones y de la propiedad intelectual. Por tanto, no es extraño que el proceso  para  abrir  oficialmente  las  negociaciones  siguiera  un  ritmo  pausado,  acorde  a  la  adopción  de                                                           420 Alonso,  J.A. 2007. Cooperación  con Países de Renta Media. Estudios  Internacionales. Madrid: Editorial  Complutense: 88.    186 reformas  y  compromisos  por  parte  de  Chile  (1994‐1999).  No  obstante,  una  vez  alcanzado  el  contexto favorable para las negociaciones, éstas sólo tomaron menos de cuatro  años (1999‐2002),  un tiempo record en comparación con  las negociaciones que mantiene  la UE con el resto de  los  países latinoamericanos.    Este  Acuerdo  de  Asociación  puede  ser  un  sello  de  garantía  para  la  democracia  y  la  economía  chilena, pero también es un ejemplo de la posición de la UE en América Latina, de su compromiso  con  la  región y de  la posibilidad que se puede abrir a otros países vecinos que sigan el modelo  chileno:  un  spillover  regional  con  un  claro  enfoque  hacia  el MERCOSUR,  con  el  que  se  habían  estancado las negociaciones con Europa en 1999.    En  este  capítulo  se  ha  puesto  de manifiesto  que  los  objetivos  que mueven  la  política  exterior  europea  son muy  variados, pero  tienen un marcado  enfoque en  el  comercio  internacional.  Las  economías  analizadas  tienen  una  marcada  orientación  exportadora  lo  que  permite  alcanzar  consensos con una mayor  facilidad. No obstante,  los beneficios económicos no parecen ser una  respuesta suficiente que explique  la firma del Acuerdo con Chile; para la UE,  la visión estratégica  incluye sin duda a toda la región.      187 CAPÍTULO 5. EL ACUERDO DE ASOCIACIÓN: ALCANCES Y DISPOSICIONES    En este capítulo, se analiza el proceso de negociación y el papel de algunos actores  involucrados  en las negociaciones, aunque se centra principalmente en los contenidos del mismo.    El Acuerdo de Asociación UE‐Chile va más allá de la clásica definición de área de Libre Comercio, ya  que  incorpora  la  cooperación  y  el  diálogo  político,  lo  que  es  conocido  comúnmente  como  un  Acuerdo Mixto. Se analizan los tres componentes del Acuerdo, aunque con un énfasis especial en  los aspectos económicos, ya que son  los que quedaron mejor definidos a nivel de compromisos  vinculantes entre las partes.    Esta sección analiza la evolución de las relaciones económicas, diferenciando sectores productivos  como el agropecuario y las manufacturas, los servicios y las inversiones. Desde la entrada en vigor  del Acuerdo,  se puede  apreciar un  crecimiento  en  las  exportaciones  chilenas hacia  el mercado  europeo, y en las importaciones de productos europeos. Sin embargo, tras un período de apogeo,  el volumen del  intercambio comercial se normalizó a partir del tercer año, perdiendo dinamismo  frente a otras regiones.    El  objetivo  de  este  capítulo  es  el  de  estudiar  los  contenidos  del  Acuerdo,  ya  que  reflejan  los  intereses de las partes y los beneficios que pretenden alcanzar.     5.1.‐ Consensuando intereses en la UE: el mandato de negociación    El Acuerdo se negoció en sólo cuatro años desde 1999 al 2002‐  , tiempo record en comparación  con otras negociaciones de la UE.  Sin duda, las dificultades se encontraron en el camino para abrir  las conversaciones  y consensuar en la UE un mandato de negociación que retomara los intereses  en cada uno de los puntos del Acuerdo, proceso que tomó también cuatro años (1996‐1999).    Aunque ya desde 1994 se habían propuesto avanzar rápidamente hacia la llamada “asociación”421,                                                           421  Los  ministros  “reconocieron  la  importancia  y  el  alto  nivel  de  cooperación  entre  ambas  regiones  y  convienen en trabajar en pro de una auténtica asociación en  los ámbitos económico, comercial,  industrial,    188 intensificando  las  reuniones  para  definir  el  alcance  de  los  acuerdos422,  se  percibía  una  cierta  lentitud  en  las  negociaciones;  esto  debido  a  que  en  un  principio  las  discusiones  partieron  de  manera  triangular:  UE‐Mercosur  y  Chile.  Además,  de  acuerdo  al  nuevo  esquema  europeo  de  relaciones  exteriores  definido  desde  la  firma  del  Tratado  de  Maastricht,  la  UE  optaba  por  diferenciarse de  los  tradicionales Tratados de  Libre Comercio  incluyendo el diálogo político y  la  cooperación al desarrollo como parte integrante de los acuerdos. Si bien se reconoció en repetidas  ocasiones que “el fomento del comercio y las inversiones seguirán siendo la piedra angular de las  relaciones entre ambas regiones”423, para la UE era fundamental  avanzar en el reconocimiento de  América Latina como una zona cada vez más  importante para su comercio, pero  también como  zona de influencia política.    Es  decir,  la  novedad  en  estos  acuerdos  llamados  de  asociación424,  es  que  la  UE  empezó  a  institucionalizar  el  diálogo  político  como  parte  integrante  de  los  acuerdos,  y  la  cooperación  económica y técnica. La UE y su política exterior comenzó a tener un sello distintivo como poder  civil y poder blando (soft power); es decir, recurrió a la influencia y persuasión mediante el uso de  la justicia, los valores compartidos y el deber de contribuir al logro de esos valores425. Una imagen  de la UE que se alejaba de la tendencia “intervencionista” de los Estados Unidos, centrándose en  un liderazgo en materia comercial y en ayuda al desarrollo426.                                                                                                                                                                              científico  y  tecnológico,  en  beneficio  de  ambas  partes”.  Comisión  Europea.  1994.  Conclusiones  de  la  IV  Reunión Institucionalizada entre el Grupo de Río y la Unión Europea, Sao Paulo, 22‐23 de abril de 1994. 422  La  “asociación”  económica  había  sido  hasta  entonces  un mecanismo  comunitario,  que  cumplía  dos  funciones: por un  lado allanaba el camino de  las  futuras adhesiones a  la UE d, y por   el otro mantenía   a  ciertos países como aliados económicos, ya que  pese a su cercanía geográfica no podían llegar a ser Estados  miembros. 423  Comisión Europea. 1995. Declaración Final V Reunión Ministerial Institucionalizada Grupo de Río‐Unión  Europea, París, Francia, 17 marzo de 1995.  424  Estos  acuerdos  de  cuarta  generación  sufrieron  avances  y  retrocesos,  pero  las  negociaciones  fueron  continuas  siendo  concluidos  solamente  los  acuerdos  con México  en  1997  (en  vigor  en  el  2000)  y  Chile  firmado en el 2002 (en vigor por etapas desde 2003). 425 Nye, J. 2008. El poder blando. www.interpolitica.com (Consultado el 20 de noviembre de 2009). 426 Freres, C. 2003. The European Union as a Global “Civilian Power”: Development Cooperation in EU‐Latin  American Relations. Journal of Interamerican Studies and World Affairs 42 (2): 63‐64.   189 Los Acuerdos de Asociación, también conocidos en la UE como acuerdos Mixtos427 contemplaban  tres pilares importantes: el diálogo político, la cooperación económica  y el comercio. El acceso a  los mercados, la protección de las inversiones y de la propiedad intelectual, así como la posibilidad  de entrar en el mercado de  las compras públicas, son  los componentes más  importantes de un  acuerdo de cuarta generación como el que firmaron la UE y Chile.     La firma del Acuerdo de Asociación entre  la UE y Chile en el año 2002, supuso el reconocimiento  de  la madurez  política  y  solidez  económica  de  Chile,  al  que  la UE  identificaba  como  un  socio  cualificado y fiable, así como un modelo de desarrollo y estabilidad428. En definitiva, Chile al ser el  primer país de Sudamérica en firmar un acuerdo de tal alcance con la UE, se presentaba como un  socio  comercial  y  también  como  un  aliado  político  con  valores  fuertemente  arraigados  en  la  democracia y el respeto por el Derecho Internacional.       5.2.‐ El proceso de negociación: una vía rápida y flexible con excepciones    La primera reunión del Comité Negociador se  llevó a cabo  los días 10 y 11 de Abril del 2000, en  Santiago de Chile. En dicha oportunidad, se establecieron tres grupos de trabajo que coinciden con  los  tres  grandes  ámbitos  del  Acuerdo:  Diálogo  Político,  Cooperación  y  Comercio.  Con  posterioridad, se llevaron a cabo otras nueve rondas de negociaciones, entre las que cabe destacar  la V Ronda,  donde  ambas partes procedieron  a  intercambiar una oferta de desgravación  en  el  ámbito del intercambio de bienes429.     Por  parte  europea  se  formó  un  equipo  negociador,  partiendo  por  el  RELEX,  encargado  de  coordinar y dar coherencia a cada tema de los tres grupos de negociación con las distintas DG de  Pesca,  Agricultura,  Comercio,  etc.  En  Chile,  negociaron  los  representantes  del  Ministerio  de                                                           427 Los  tradicionales acuerdos de  comercio o de cooperación  vinculaban  sólo a  la UE  , pero al  incorporar  nuevos  ámbitos  en materia  política  y  económica  que  pertenecían  a  las  competencias  reservadas  a  los  Estados miembros,  los acuerdos  tenían que ser  firmados y  ratificados por  las  instituciones comunitarias y  por los 15 Estados miembros. 428 Blanc Altemir, A. 2005. Los tres pilares del Acuerdo de Asociación Chile‐Unión Europea: diálogo político,  cooperación y comercio. Revista de Estudios Internacionales, Universidad de Chile, (151): 77.  429 Antecedentes del Acuerdo de Asociación. Bruselas, 2006. Embajada de Chile ante Bélgica y Misión de  Chile ante la UE http://www.embachile.be/ (consultado el 16 de marzo de 2006).    190 Hacienda,  Economía,  el  de  Relaciones  Internacionales  ‐DIRECON  y  los Ministerios  de  Pesca  y  Agricultura.    Cada parte presentó un Request list ‐por ejemplo, los 1.000 productos con interés de negociar‐  y  después un Priority list con los 100 productos más importantes. Las negociaciones partieron bien  porque había un acuerdo en el 60‐70% de los bienes430.    En Chile, a pesar del arancel uniforme de 7% en el 2002, existían algunas excepciones de bandas  de  precios  a  oleaginosas,  trigo,  harina  de  trigo,  azúcar  y  productos  lácteos,  para  los  cuales  el  arancel es de un 31%431; ninguno de estos productos afectaba a  las exportaciones de  la UE. Sin  embargo,  las  negociaciones  fueron  difíciles  para  la  UE  en  algunos  temas,  como  los  bienes  de  consumo duraderos (por ejemplo aspiradoras). Pero lo más difícil fue eliminar el impuesto de lujo  a los automóviles de un 40%, ya que se consideraba un impuesto interno distinto a los aplicados a  la importación432.     A pesar de  la  fluidez y  la rapidez para adoptar acuerdos en  las negociaciones, éstas se  tornaron  tensas en dos sectores en específico, dónde se encontraron  fuertes  resistencias por parte de  la  asociación de empresarios: el sector de los vinos y de la pesca.    a) El sector del vino     El  sector  vinícola  chileno  se  ha  incrementado  desde  los  años  80,  por  las  buenas  condiciones  climáticas y la reestructuración del sector, que permitió una mejor apertura a nivel internacional y  una mejora de  los productos.  En  ese decenio  se  introdujeron nuevas  cepas  finas  y  tecnologías  modernas  de  vinificación433.  Ya  en  la  década  de  los  90,  con  la  apertura  comercial,  Chile  fue                                                           430 Entrevista a Pablo Urría, Ministro Consejero Económico de la Misión de Chile ante la UE, negociador de la  DIRECON para el Acuerdo con la UE y con EE.UU., Bruselas, Bélgica, el 30 de enero de 2007. 431 Ayra y Cortés, P. 2002. Chile, país ejemplar, socio deseado. Revista Economía Exterior (21): 81‐92.  432 Entrevista personal con un funcionario de  la Comisión encargado de  las negociaciones de comercio UE‐ Mercosur y Chile desde 1997,que aceptó dar una entrevista en total anonimato. 26 de enero de 2007. 433 Murase,  S.  2005.  Competitividad  y  desarrollo  regional:  ¿dos  tareas  compatibles?  El  caso  del  sector  vitivinícola de Chile. Santiago: FLACSO‐Chile.    191 ganando mercado en Europa, Norte América y Asia, a partir de una estrategia exitosa orientada a  optimizar  la  relación  precio‐calidad:  ofreciendo  vinos  buenos  y  baratos434.  El  crecimiento  en  la  industria ha  sido  significativo,  consiguiendo  triplicarse en esa década.  La producción  cambió de  282 a 668 millones de  litros desde 1991 a 2002, mientras que  las exportaciones crecieron de 43  millones de litros a 355 millones435.      El Acuerdo de Asociación entre Chile y  la UE establece un convenio propio sobre vinos y otro en  los  mismos  términos  sobre  licores  y  bebidas  espirituosas,  en  el  que  resaltan  tres  elementos  fundamentales. En primer lugar, se encuentra  la  lista positiva de prácticas enológicas; es decir, si  se usan nuevas prácticas en  la materia, deberán  ser comunicadas. En el caso contrario,  se dará  lugar a un arbitraje internacional. En segundo lugar ‐algo que Francia fue el primer país en exigir‐  Chile reconoce las indicaciones geográficas, renunciando al uso de ciertas marcas con indicaciones  geográficas  europeas.  Finalmente,  Chile  debe  respetar  las  menciones  tradicionales  del  sector  vitivinícola de la UE436.    Las negociaciones para  alcanzar  este  acuerdo no  fueron  fáciles. Algunos países  europeos,  y  en  especial  Francia,  potencia  vitivinícola  del mundo,  impusieron  a  la  Comisión,  en  el mandato  de  negociación, incluir las denominaciones de origen para los vinos que podían afectar algunos de sus  productos, algo normal al momento de  realizar negociaciones  comerciales. Mientras en Chile  la  legislación vinícola se basaba fundamentalmente en el sistema de marcas comerciales, en la UE se  basaba en las indicaciones geográficas y en las menciones tradicionales437 . En este sentido, existía  coincidencia  de  algunos  vinos  chilenos  que  se  vendían  con  indicaciones  francesas  como  el  champán, borgoña, el oporto portugués, o el  rioja y el    jerez con denominaciones españolas. El  acuerdo no sólo se limitaba a los vinos, sino que también aplicaba para otras bebidas espirituosas  como el  coñac, armañac, grapa   y  calvados, que  suelen  ser aperitivos o digestivos. En  total, 36  marcas chilenas aceptaron cambiar su denominación de origen, en un plazo de cinco años para los                                                           434 Moguillansky, G.,  J.C.  Salas,  y G. Cares,  2006. Capacidad de  Innovación  en  Industrias  Exportadoras  de  Chile: la industria del vino y la agroindustria hortofrutícola. Santiago de Chile: Serie comercio internacional,  CEPAL 79: 15.  435 Richards, P. 2006. The Wines of Chile.  London: Mitchell Beazley: 7.  436 Subdirección General de Coordinación y Evaluación Comercial, Acuerdo de Asociación entre la UE y Chile.  Información Comercial Española‐Publicación del Ministerio de Economía. España. 2002. 437 Blanc Altemir, A. 2005. Los tres pilares del Acuerdo de Asociación: 96.   192 productos de exportación y 12 años para los productos limitados a la venta en el mercado interno.  Otros genéricos como el whisky, aguardiente, ron y vodka fueron permitidos siempre que llevaran  el indicativo del país; es decir,  whisky chileno, ron chileno, etc.438    El sector del vino representaba el 40% de las exportaciones agropecuarias, y el mercado europeo  es su principal destino,  pues acapara el 50% de estas exportaciones. Por lo anterior, para Chile era  muy  importante  llegar a buen término en  las negociaciones  , tanto que ofreció  indemnizar a  las  empresas afectadas con una cantidad cercana a  los tres millones de dólares439. En este contexto,  las negociaciones eran especialmente delicadas para Chile, pues si bien afectaba al comercio de  sus  productos  en  el  mercado  nacional  y  en  Estados  terceros,  debía  aceptar  las  condiciones  europeas  si  quería  seguir  consolidando  su  posición  estratégica.  Además  de  las  indicaciones  geográficas    y  marcas  comerciales,  el  Acuerdo  incluyó  la  protección  de  las  expresiones  tradicionales  o menciones  complementarias  de  calidad,  que  se  empleen  para  la  descripción  y  presentación  de  los  vinos.    Los  países  de  la  UE  tenían menciones  específicas  de  calidad  que  deseaban preservar para sus vinos,  como Añejo, Crianza, Noble, Vin du pays, Grand Cru, Reserva,  Superior,  Clásico,  entre  otros;  a  cambio,  reconocieron  la  posibilidad  para  los  vinos  chilenos  de  mantener las expresiones de Cosecha tardía, Late Harvest, Réserve, entre otras440.    Para  la UE  los  resultados  fueron muy  satisfactorios,  siendo  la primera  vez  que  un país  tercero  reconoce  las menciones tradicionales comunitarias; por ende este Acuerdo sienta  las bases para  comerciar  con  otros  países441.  Además,  un  Comité  de  Vinos  y  Licores  vela  por  el  correcto  funcionamiento del Acuerdo, reuniéndose periódicamente para evaluar el proceso y proponer  la  protección de nuevas denominaciones o menciones específicas de calidad442.                                                           438 Echevarría, H. 2007. Presentación sobre la Implementación del Acuerdo de Asociación UE‐Chile, Santiago  de Chile: Ministerio de Agricultura. www.direcon.cl/pdf/acuerdo_VINOS%20Y%20LICORES.pdf.  (Consultado  el 19 de noviembre de 2008).  439 Blanc Altemir, A. 2005. Los tres pilares del Acuerdo de Asociación: 95‐96. 440 Acuerdo de Asociación. Apéndice III listas A y B y Apéndice IV listas A y B. 441 Fernández‐Ardavín, A., e I. Hurtado. 2005. Análisis del Acuerdo Comercial con Chile y sus repercusiones  sobre el Comercio Exterior Español. Tribuna de Economía ICE, septiembre‐octubre (825): 96.  442  Acuerdo  de  Asociación,  Título  IV,  artículo  30.  Además  de  los  nuevos  productos  vinícolas,  se  está  considerando  que  los  cultivos de  vinos  con  denominación  de  origen  pueden  cambiar de  lugar  debido  al  cambio  climático.  En  este  sentido  el  cambio  de  región  geográfica  daría  lugar  a  un  cambio  en  la  denominación  de  origen.  http://www.chilepotenciaalimentaria.cl/content/view/130214/Cambio‐climatico‐   193 Los beneficios para Chile superaban sin dudas a las pérdidas iniciales por la  reforma del sector. A  Chile le interesaba tener certeza jurídica respecto a las prácticas enológicas y al uso de menciones  complementarias de calidad como Gran Reserva, Noble, Añejo y Reserva Privada; reconocimiento  de denominaciones  chilenas  como el pisco; una desgravación arancelaria de hasta el 0% en un  periodo de  cuatro    años  (1  enero de 2003‐2007),  y  lo  es más  importante,  la  consolidación del  acceso a un mercado en momentos de sobreoferta mundial443. En definitiva, el Acuerdo permitió a  Chile  la  apertura  de  nuevos mercados  y  permitió  que  el  sector  vinícola  chileno  pudiera    tener  mayor capacidad para competir y con normas comerciales que  lo aventajan, como  la baja de  los  aranceles.     Desde el lado institucional, en el año 2002, nació Wine Chile, una creación estratégica que permite  promocionar  las actividades vitivinícola chilena. Esta organización está formada por 77 viñas que  representan  el  95%  del  valor  total  de  las  exportaciones.  En  el  año  2007, Wines  of  Chile  se  constituyó  como  la  Asociación  Gremial  de  Vinos  de  Chile  A.G,  unificando  a  las  asociaciones  existentes.    Gráfico 15. Exportaciones de Vino embotellado por Área Geográfica 2003  EXPORTACIONES DE VINO EMBOTELLADO POR AREA GEOGRAFICA ENERO 2003 - DICIEMBRE 2003 (Valor) ESTADOS UNIDOS Y CANADA 27,6% EUROPA 54,5% AMÉRICA LATINA Y CARIBE 10,6% ASIA Y OCEANIA 6,6% OTROS 0,6%                                                                                                                                                                             golpea‐el‐vino.html  y  http://www.vinisfera.com/revista/index.php?option=com_content&view=article&id=182:cambio‐climatico‐ la‐revolucion‐vitivinicola‐que‐se‐aproxima&catid=13:gobal&Itemid=36 443 Echevarría, H. 2007. Presentación sobre la Implementación del Acuerdo.   194 Fuente: http://www.vinasdechile.cl  Las negociaciones en este sector fueron complicadas pero hubo incentivos grandes por parte de la  UE para  llegar a un entendimiento. Además, de acuerdo a  la teoría de Putnam sobre el  juego de  dos  niveles  de  negociación,  la  discusión  a  nivel  doméstico  para  llegar  un  acuerdo  entre  los  productores  de  vino  y  el  gobierno  chileno  fue  clave  para  que  las  negociaciones  con  la UE  no  terminaran  en papel mojado. A  la  larga,    el  sector  vinícola  pensó  que  era positivo    ordenar  el  mercado  de  vinos  para  competir  en  igualdad  de  condiciones  en  el mercado  europeo,  aunque  renunciara a títulos o denominación de origen444. De hecho, fue un impulso para la competitividad  de la producción y el comercio de vinos hacia el mayor mercado de destino de los vinos chilenos.     b) El sector de la pesca     Chile es un país privilegiado desde el punto de vista pesquero, pues en 4.300 kms de costas  se  encuentran ecosistemas de gran productividad, lo que le otorga grandes ventajas como productor  de  recursos  pesqueros  altamente  valorados  en  los  mercados  mundiales445.  La  Corriente  de  Humboldt aporta nutrientes que hacen que  las aguas de  la costa chilena sean   unas de  las más  productivas  del  planeta;  se  estima  que  la  corriente  apoya  17%  de  los  desembarques  totales  mundiales446.  La  pesca  en  Chile  es  una  de  las mayores  industrias  del  país,  desde  la  reforma  y  modernización del sector a finales de los años 70.    Durante el gobierno de Pinochet, se  liberalizó el manejo de  las pesquerías y se privatizó toda  la  industria.  Además,  se  expandió  la  exportación  de  los  productos  pesqueros  y  se  fundaron    las  organizaciones del Subsecretario de Pesca (SUBPESCA) y del Servicio Nacional de Pesca (SERNAP)  para  regular  y  fomentar  la  expansión  (hoy  en  día  es  la  organización  singular  SERNAPESCA).  También se sustituyó el sistema histórico de acceso por permiso con un sistema de acceso abierto,  a través del cual no había barreras para entrar en la industria, por lo que la producción extractiva                                                           444 Entrevista a Pablo Urría, 2007.  445 Ministerio de Economía de Chile, http://www.economia.cl/1540/propertyvalue‐33838.html  (consultado  el  12 noviembre 2009) 446  Zuleta,  A.  2003.  The  Management  of  the  Small  Pelagic  Fishery  in  Chile.  UN  FAO,  http://www.fao.org/docrep/007/y5242e/y5242e0c.htm. (Consultado el 20 de octubre de 2009).    195 creció un promedio de 8‐9% desde la década de los 70 hasta los 90447. Además de la inversión en la  modernización de la flota y la industria, se permitió el uso de redes de mayores dimensiones que  no distinguían entre tamaño de peces y de arrastre del fondo marino448.  Sin embargo, el daño a la  biodiversidad de  los fondos marinos se hizo evidente después de una década de extracciones sin  control.     La  sobreexplotación  se hizo notar  con  los  años  en  el porcentaje de  capturas,  ya que el  acceso  abierto no era compatible con el rendimiento sostenible. La sobreexplotación se entiende como la  pesca por encima del Rendimiento Máximo Sostenible (RMS), concepto que expresa el punto de  equilibrio entre un determinado esfuerzo de pesca y las posibilidades de renovación del recurso, o  lo que es lo mismo, el nivel máximo de capturas que una población puede soportar sin peligro de  verse reducida449.     Desde  1986,  el  gobierno  chileno  tomó  nuevas medidas  legales  para  proteger  algunas  especies  amenazadas por la captura indiscriminada. Sin embargo, no  se vieron grandes resultados hasta la  llegada  del  primer  gobierno  democrático,    cuando  el  Decreto  Ley  430  clasificó  las  pesquerías  nacionales  como  explotadas,  emergentes  o  en  recuperación,  estando  las  primeras  cerradas  a  nuevos pescadores.                                                                      447 Aguilar Ibarra, A., C. Reid, y A. Thorpe. 2000. The Political Economy of Marine Fisheries Development  in  Peru, Chile and Mexico. Journal of Latin American Studies (32): 514‐515.  448  FAO.  2009.  Fishing  gear  types:  bottom  trawler.  http://www.fao.org/fishery/geartype/306/en.  (Consultado el 10 de mayo de 2009).  449  Universidad  de  Sevilla.  Glosario  de  Pesca  http://www.sav.us.es/formaciononline/otros/pesca/93glosarionz.html  (consultado  el  20  de  octubre  de  2009)  El RMS  formaba parte de un Acuerdo de Naciones Unidas  sobre  las Poblaciones de Peces en 1995, y  fue  incorporado a los compromisos de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en 2002   http://ec.europa.eu/fisheries/reform/green_paper/msy/index_es.htm  (consultado  el  20  de  octubre  de  2009).   196 Gráfico 16. El crecimiento de la producción pesquera en Chile, entre 1950‐2007    Fuente: Country Report, FAO.    Además de la protección de varias zonas de pesca, con la democracia llegaron nuevas inversiones  en materia de acuicultura, por lo que la falta de extracciones fue sustituida por una industria con  mucha demanda internacional.    Gráfico 17. El crecimiento de la producción acuífera en Chile, entre 1950‐2007    Fuente: Country Report, FAO.    En Chile, el sector acuicultor es sin lugar a dudas el que ha tenido el mayor desarrollo a partir de  1990, con una tasa de incremento promedio anual en torno al 19%,  básicamente explicada por la  actividad  salmonicultora del país y  seguida en  importancia  según el volumen  cosechado por  los  moluscos y  las algas, que al año 2004  representaban  sobre el 3% del  total de  la  cosecha450. De                                                           450 FAO, Chile Country Profile. http://www.fao.org/countryprofiles/index.asp?lang=en&iso3=CHL&subj=6    197 acuerdo a  los datos de  la FAO, Chile se ha mantenido como el sexto productor mundial desde el  año  2000,  siendo  el  sector  acuífero  el  más  dinámico.  El  sector  de  la  pesca  es  clave  en  el  crecimiento de  las exportaciones y por tanto del PIB nacional; por ejemplo, sólo en el sector del  cultivo del salmón, Chile se sitúa en segundo lugar tras Noruega desde 1999.    A pesar de  ser un  sector que  sólo  representa actualmente  cerca del 1,2% del PIB  chileno451,  la  pesca ha estado protegida en Chile por ser un sector en expansión durante  los años 80 y 90 (ver  anexos 1 y 2). En el año 1998,  las relaciones comerciales se vieron afectadas   por  la negativa de  Chile de permitir el acceso a los puertos chilenos de los barcos pesqueros de España, con el fin de  transbordar  o  descargar  sus  capturas  de  especies  altamente migratorias  (especialmente  el  pez  espada) como una medida de conservación. La UE presentó una queja ante la OMC, por violación  al reglamento sobre barreras técnicas al comercio; en el año 2001, la Comisión Europea inició un  proceso de solución de controversias con Chile452.     Para  la  UE,  un  acuerdo  de  libre  comercio  no  sólo  debía  incluir  un  intercambio  comercial  en  productos de pesca, sino también acceso a  los recursos pesqueros e  inversiones. Chile tenía sus  puertos  cerrados  al  desembarco  de  pesca  comunitaria  desde  1991  y  los  barcos  europeos  que  faenaban  en  aguas  internacionales,  especialmente  españoles,  tenían muchas  dificultades  para  descargar la pesca en los puertos chilenos. Ambas partes llegaron a un acuerdo de entendimiento  para la pesca y conservación del pez espada, tras la demanda presentada contra el Estado de Chile  ante la OMC453, en el año 2001. Cuando se abrieron las negociaciones del AA, los países europeos  que    pescaban  tradicionalmente  en  aguas  internacionales  cercanas  a  Chile,  como  el  caso  de  España,  esperaban  incluir  un  acuerdo  de  pesca  en  el  que  se  permitiera  la  pesca  en  la  Zona  Económica Exclusiva  (ZEE) de  las 200 millas, el desembarco de  la pesca en puertos chilenos y  la                                                                                                                                                                            (consultado el 15 de octubre de 2009).  451 El producto interno bruto (PIB) del sector pesquero (sector acuicultor y sector extractivo) alcanzó entre el  periodo 1993 y el 2003, una participación promedio del 2,58%, del total nacional. En el año 2004 ya había  alcanzado una participación del 3,18%. Datos de Prochile.  http://www.prochile.cl/documentos/est_economicos/subpesca_consolidado_2004.pdf 452  Dirección  General  de  Relaciones  Económicas  Internacionales  (DIRECON).  2009.  Chile:  20  Años  de  Negociaciones Comerciales. Santiago de Chile: Ministerio de Relaciones Exteriores (MINREL): 153.  453 Acuerdo entre la UE y Chile para la pesca y conservación del pez espada  http://ec.europa.eu/fisheries/press_corner/press_releases/archives/com01/com01_05_en.htm  (consultado  el 26 octubre de 2009).   198 exportación  de  las  extracciones  como  producto  europeo.  A  cambio,  la  UE  ofrecía  acceso  al  mercado europeo de los productos más sensibles de pesca hasta llegar a un arancel 0 durante los  primeros cuatro  años, lo que suponía una atractiva oferta comercial454.    El sector de la pesca y las asociaciones de pescadores industriales (buques factoría) y artesanales  se opusieron a tales concesiones de pesca en  la ZEE. Este ya era un sector con dificultades en  la  explotación,  por  lo  que  abrir  nuevas  concesiones  de  pesca  a  extranjeros  pondría  en  peligro  la  sostenibilidad  de  los mares. Durante  la  última  etapa  de  las  negociaciones,  el  gobierno  chileno  estaba además discutiendo una nueva ley para proteger algunas capturas de pesca por diez años,  lo  que  resultaba  contradictorio  con  un  acuerdo  de  pesca  abierto.  La  negativa  por  parte  del  gobierno chileno a ceder la ZEE como zona de pesca, hizo que las presiones españolas fueran más  duras, planteando incluso la no firma del Acuerdo de Asociación; esto, porque en la DG RELEX y la  DG de Agricultura  las negociaciones eran  llevadas por funcionarios españoles que representaban  un mandato de negociación muy claro respecto a los intereses de este país miembro455.    De  acuerdo  a  la  teoría de Putnam,  el  gobierno  chileno demostró que  en  este  caso no  tenía  la  fortaleza  y  ni  la  autonomía  necesaria  frente  al  sector  privado  para  satisfacer  las  demandas  europeas456.   Por otro  lado,  los actores  internos no fueron manipulados por el gobierno sino que  participaron en  las negociaciones consiguiendo revisar el contenido de  la agenda de negociación  por lo que destaca el ambiente de cooperación entre los actores. La falta de aprobación por parte  del  lobby pesquero en Chile hizo que el gobierno  rechazara  la  incorporación de un acuerdo de  pesca en el AA. Para Keohane un gobierno fuertemente comprometido está por lo general en una  mejor posición de negociación  con otros países457, en el  caso de Chile  la  coherencia  interna,  la  unidad y  la concentración de poder en el ejecutivo facilitaron el proceso de toma de decisiones.                                                           454 Entrevista a Pablo Urría. 2007. 455 Entrevista a Pablo Urría, 2007. 456 De  acuerdo  al  autor,  cuanto mayor  sea  la  autonomía  de  los  tomadores de decisiones  respecto  a  sus  electores  y  lobbies  mayor  será  su  éxito  en  las  negociaciones  de  un  acuerdo  internacional.  Putnam.  Diplomacy and domestic Politics: 449. 457  Keohane,  R.  1990.  El  concepto  de  interdependencia  y  el  análisis  de  las  relaciones  asimétricas,  en  Interdependencia ¿un enfoque útil para el análisis de  las relaciones México‐Estados Unidos? coord. Blanca  Torres, México: El Colegio de México: 73‐75. Citado en Valverde, J. M. Vinculación entre política  interna y  política exterior en  los Estados Unido: negociación del Tratado de  Libre Comercio de América del Norte.  Política y Gobierno. 4:(2):382.   199 Este último aspecto ha sido muy  importante ya que el Congreso no sólo no tiene capacidad para  vetar las negociaciones sino que además ha sido también muy favorable a la firma del Acuerdo con  la UE siempre que se tuvieran en cuenta las demandas de los sectores afectados458 (demandas de  algunos sectores agrícolas y pesqueros).    Aunque  no  se  llegó  a  un  acuerdo  de  pesca,  se  incluyeron  dos  aspectos  importantes  que  compensaban a los europeos. Por un lado, se estableció un Protocolo de Inversiones Recíprocas en  el  sector pesquero,   por el cual se autorizaba a personas  físicas/naturales y  jurídicas de  la UE a  poseer una participación mayoritaria del capital social y a ejercer el control de la administración en  empresas  pesqueras459.  Para  el  resto  de  los  extranjeros,  la  participación máxima  en  empresas  pesqueras  chilenas  era  de  un  49%  del  capital  social.  Las  inversiones  fueron  particularmente  importantes  para  cuatro  países  europeos  cuyas  empresas  invirtieron  en  Chile:  Ergofynn  Oy  (Finlandia), Pescanova (España), Nutreco (Países Bajos) y Stolt Seafarm (Holanda).    Además  de  las  inversiones  en  las  empresas  pesqueras,  especialmente  en  las  acuícolas,  los  europeos  también  podían  comprar  el  50%  de  la  propiedad  de  buques  y  buques  factoría  bajo  ciertas condiciones, lo que finalmente les permitiría operar bajo bandera chilena en la ZEE460.     Estas  disposiciones  fueron  ampliamente  criticadas  en  el  AA  por  las  asociaciones  de  pesqueros  industriales y artesanales (ASIPES y CONAPACH), pues para ellos el tema de la inversión extranjera  debió  ser  abordado  desde  otra  fase  de  producción  ‐como  la  aplicación  de  nuevas  tecnologías,  poner valor agregado, instalación de plantas procesadoras y conserveras‐ pero no aumentando la  flota  industrial que ya está sobredimensionada461. También fueron criticadas posteriormente por  sindicatos  como  la  Central  Unitaria  de  Trabajadores  (CUT),  porque  se  vendieron  empresas                                                           458 Meller, P. The Political Economy of Chilean Trade Policiy: 275 459 Leiva, P. 2003. La Asociación Estratégica Chile‐Unión Europea. Santiago de Chile: CELARE: 96.  460 Las condiciones son: que el buque pertenezca en un 50% a un nacional chileno, que el capitán y al menos  un 75% de la tripulación sean nacionales chilenos, que su sede esté en Chile y que la mayoría del Consejo de  Administración sean de nacionalidad chilena. Protocolo Relativo a las empresas pesqueras CE/CL/Anexo X/es  22. www.aduana.cl (Consultado el 30 de octubre de 2009).  461 Van Hemelryck, L. 2002. Acuerdo de Asociación de la UE y Chile y los posibles impactos y rol de la sociedad  civil. Corporación SUR‐ALOP.     200 nacionales  de  pesca  extractiva  a  empresas  extranjeras  y  se  perdieron  empleos462.  Es  decir  las  inversiones  extranjeras  en  el  sector  acuícola  que  debían  fomentar  la  creación  de  puestos  de  trabajo no tuvieron el impacto esperado en el mercado laboral en un inicio.    Además, en el Acuerdo se dejaba abierta la posibilidad de cooperación económica y técnica en el  sector de la Pesca, que podía llevar a la celebración de Acuerdos Bilaterales o Multilaterales sobre  Pesca  en  alta mar,  (título  I  sobre  cooperación  económica  Art.  25)  y  fomentar  la  cooperación  regional  en  materia  de  pesca,  en  concreto  con  MERCOSUR  (Art.  49).  Lo  anterior  incluía  la  posibilidad  de  negociar  a  futuro  el  tema  de  la  descarga  de  la  pesca  en  puertos  chilenos  y  la  protección de especies463.     El Acuerdo se consideraba satisfactorio para el gobierno, pues conllevaba  importantes beneficios  en términos de inversiones y creación de empleo, y sobre todo de acceso al mercado europeo, en  el que  los aranceles eran en promedio un 13%464 y se contemplaban otras barreras comerciales  para productos pesqueros como  las conservas. En total,  la  liberalización alcanzó el 91% del valor  de  las  importaciones  por  parte  de  la  UE,  aunque  se  establecieron  contingentes  para  tres  productos: merluza fresca, salmón ahumado y conservas de atún465.     Las  negociaciones  del  vino  y  la  pesca  se  solucionaron  en  las  dos  últimas  rondas  de  las  negociaciones,  por  lo  que  ambas  partes  se  comprometieron  a  presentar  los  resultados  en  la  Cumbre de  la Presidencia española del Consejo Europeo en el 2002.   Para Pablo Urruía éste “era  un modelo  sin  costos”466, por  lo que  las negociaciones  se apresuraron  fijando  como meta dicha  Cumbre.                                                           462 Koll, H. 2000.  La CUT y el Acuerdo Comercial  con  la UE. Santiago de Chile: Centro de Estudios Miguel  Henríquez.  http://www.archivochile.com/Mov_sociales/CUT/MScut0012.pdf.  (Consultado  el  25  de  agosto  de 2007).  463 El tema de la pesca en alta mar y la protección de especies ha tenido algunos éxitos como la firma de un  "Entendimiento sobre la Conservación de Pez Espada en el Océano Pacífico Sudeste". Las partes confirmaron  su  intención de  seguir  trabajando en el mismo espíritu de  cooperación, en particular en el marco de  las  negociaciones  para  el  establecimiento,  antes  de  fines  del  2009,  de  la  Organización  Regional  de  Administración Pesquera del Pacífico Sur. Conclusiones de VI Comité de Asociación, diciembre 2008.  http://www.minrel.gov.cl/prontus_minrel/site/artic/20081222/pags/20081222093600.php 464 Fernández‐Ardavín, A., e I. Hurtado. 2005. Análisis del Acuerdo Comercial con Chile: 257. 465 Blanc Altemir, A. 2005. Los tres pilares del Acuerdo de Asociación: 91 466 Entrevista a Pablo Urría. 2007.   201 Es así como, con ocasión de  la  II Cumbre de  Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina y  Caribe y  la UE, que se  llevó a cabo en Madrid el 17 y 18 de mayo de 2002, el Presidente Ricardo  Lagos, conjuntamente con el Presidente del Gobierno español, José María Aznar y el Presidente de  la Comisión Europea, Romano Prodi  firmaron una declaración política que da por  finalizadas  las  negociaciones entre Chile y la UE. Cumplidos los procedimientos de aprobación internos en Chile,  el Acuerdo de Asociación en el ámbito comercial y parte de cooperación‐ entró en vigencia con  fecha 1º de Febrero de 2003. El resto del Acuerdo, tras ser ratificado por cada Estado miembro,  entró en vigor en 2004467.     El  Acuerdo  fue  firmado  por  el  Consejo  Europeo,  Chile  y  los  representantes  de  los  15  países  miembros el 18 de noviembre de 2002, y por el Parlamento Europeo el 12 de febrero de 2003, en  el marco de sus competencias para firmar acuerdos de comercio468. Al año siguiente,  los Estados  miembros firmaron los pilares de diálogo político y algunos sectores de  la cooperación. El grueso  del Acuerdo forma parte de las competencias de la UE, por lo que se ha venido aplicando en forma  provisional  desde  febrero  de  2003;  esto  es:  las  disposiciones  relacionadas  con  el  marco  institucional,  comercio  de  mercancías,  compras  del  sector  público,  competencia,  solución  de  controversias  y  cooperación.  Las  disposiciones  restantes  (diálogo  político,  servicios,  establecimiento  en  inversiones,  pagos  corrientes  y  flujos  de  capital,  derechos  de  propiedad  intelectual y gran parte de lo referido a cooperación) se aplicaron sólo después de que entrara en  vigencia  el  Tratado,  el  cual  por  su  naturaleza  requería  la  aprobación  de  todos  parlamentos  nacionales de la UE y el Congreso chileno469.                                                                   467 Embajada de Chile ante Bélgica y Misión de Chile ante la UE http://www.embachile.be/  (consultado el 16 de marzo de 2006)  468  Comisión  Europea.  2002.  Propuesta  de  la  Comisión  al  Consejo  para  la  conclusión  de  un  Acuerdo  de  Asociación entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros de una parte y de la República de Chile de  otra. COM/2002/0536 final –AVC 2002/0239.  469  Bouzas,  R.  2004.  Las  Negociaciones  entre  la  Unión  Europea  y  MERCOSUR.  Entre  la  lentitud  y  la  indefinición. Revista Nueva Sociedad 190: 132.    202 5.3.‐ Un acuerdo mixto: los tres pilares    Como señalado al inicio de este capítulo, los acuerdos de asociación, también conocidos en la UE  como  acuerdos  mixtos470,  contemplaban  tres  pilares  importantes:  el  diálogo  político,  la  cooperación económica y el comercio.    Según el Acuerdo de Asociación  UE‐Chile, los objetivos de cada pilar son:    1. Económico y comercial  Liberalizar de  forma progresiva y  recíproca el acceso a  los mercados para  los bienes, servicios y  compras  gubernamentales;  establecer  disciplinas  comunes  para  el  mejor  desarrollo  de  los  intercambios  comerciales;  consolidar  un  ambiente  de  confianza  para  los  inversionistas  y  establecer un mecanismo de solución de controversias más expedito y directo que el que hoy rige  en la OMC.  2. Diálogo Político  Promover, defender y difundir los valores democráticos, especialmente el respeto de los derechos  humanos, la libertad de las personas y los principios del Estado de Derecho.    3. Cooperación  Cooperar en cinco áreas: económica y financiera; ciencia,  tecnología y sociedad de la información;  cultura,  educación  y  audiovisual;  reforma  del  Estado  y  administración  pública  y  la  cooperación  social.    5.3.1.‐ El diálogo político    La política exterior europea se caracteriza por sus objetivos interrelacionados, como son los de: 1)  influir en el sistema internacional, 2) consolidar la integración europea, y 3)  reforzar la identidad                                                           470  Los  tradicionales  acuerdos  de  comercio  o  de  cooperación  vinculaban  sólo  a  la UE  pero  al  incorporar  nuevos  ámbitos  en materia  política  y  económica  que  pertenecían  a  las  competencias  reservadas  a  los  Estados miembros,  los Acuerdos  tenían que ser  firmados y ratificados por  las  instituciones comunitarias y  por los Quince Estados miembros, por lo que se llaman Acuerdos Mixtos. Macleod, I., I.D. Hendry y S.  Hyett.  1996. The External Relation of the European Community. Oxford: Oxford, Clarendon Press: 143.    203 europea471. En este último objetivo se puede apreciar el interés europeo por diferenciarse de otros  actores del sistema internacional, en concreto de Estados Unidos, forjando una identidad única de  poder civil o soft power que garantice que la democracia y los derechos humanos son protegidos  mediante  las  leyes,  regímenes  internacionales,  instituciones multilaterales  y  valores más  que  a  través de relaciones de poder y la fuerza militar472. Como se explica anteriormente, las relaciones  de la UE con los países latinoamericanos se caracterizaron  por el énfasis en la consolidación de la  democracia y en la integración regional.    En el caso de Chile, el Acuerdo Marco firmado en 1996,‐que entró en vigor en 1999‐ tenía como  objetivo “la preparación del establecimiento de una Asociación política y económica con la Unión  Europa”473,  reconociendo  así  los  avances  políticos  y  económicos  de  este  país.  Como  se  explica  anteriormente,  por  diálogo  político  se  entiende  un  acercamiento  entre  las  autoridades,  pero  también  una  mayor  intensidad  en  la  cooperación,  y  una  mejor  congruencia  de  los  intereses  políticos de las partes.     En el Acuerdo de Asociación se reconoció, por tanto, que “el objetivo principal del diálogo político  entre  las  Partes  es  la  promoción,  la  difusión,  el  desarrollo  y  la  defensa  común  de  valores  democráticos  tales  como el  respeto de  los derechos humanos,  la  libertad de  las personas y  los  principios del Estado de Derecho  como  fundamentos de una  sociedad democrática”474. Al  igual  que en otros acuerdos mixtos, el sello europeo se reflejaba en los temas de democracia, derechos  humanos, desarrollo  sostenible, distribución equitativa de  los beneficios  y buen  gobierno. Pero  además, en un nuevo contexto internacional post‐11 de septiembre, se abarcaban también temas  como  la  paz  y  la  seguridad,  la  lucha  contra  el  terrorismo  y  contra  el  narcotráfico.  El  acuerdo  estableció  un mayor  intercambio  de  información475  entre  Chile  y  la UE,    con  vistas  a  alcanzar  objetivos  comunes  frente  a  estos  desafíos.  Si  bien  se  entiende  como  un  diálogo  en  temas  de  interés mutuo que puedan llevar a la adopción de políticas de cooperación conjuntas, también es                                                           471 Keukeleire S., y J. MacNaughtan.. The Foreign Policy of The European Union: 13.  472 Telá, M. Europe: a Civilian Power?: 2.  473  Casanueva,  H.,  E.  Moyano  y  R.  Madera.  2008.  Análisis  de  los  cinco  años  del  Acuerdo.  Centro  Latinoamericano para las relaciones con Europa. Santiago de Chile: CELARE: 15.  474 Acuerdo de Asociación. Parte II, Artículo 12, Objetivo 2.  475 Acuerdo de Asociación. Parte II, Articulo 15.   204 importante resaltar la concertación en foros multilaterales como las Naciones Unidas, aunque este  tipo de acciones no es tan visible476.    Para  la  UE,  el  diálogo  político  corresponde  al  interés  europeo  por  promocionar  los  valores  europeos  en  el  sistema  internacional;  esto  es  en  sus  relaciones  con  terceros  países  y  en  la  formación  de  la  agenda  internacional.  Manners  identifica  cinco  valores  principales  que  contribuyen a la presencia internacional de la UE: paz, libertad, democracia, el Estado de derecho  y  el  respeto  por  los  derechos  humanos;  y  cuatro  valores  secundarios:  solidaridad  social,  anti‐ discriminación,  desarrollo  sostenible  y  buen  gobierno477.  Estos  valores  se  materializan  principalmente  en  el  diálogo  político  y  en  los  instrumentos  de  soft  power,  como  son  la  cooperación económica y técnica  y en algunos aspectos del comercio. Si bien el comercio puede  ser visto  como  la piedra angular de  las  relaciones entre  la UE y Chile, éste debe basarse en un  sistema político democrático y por tanto respetuoso de los derechos humanos.    Desde el Tratado de Maastricht en 1992 (TUE), la UE incluyó en la mayoría de los acuerdos de libre  comercio una cláusula democrática y de respeto a los derechos humanos. Esto después de varias  décadas en  las que  la UE  intentó suspender el comercio y  la ayuda al desarrollo a varios países  africanos,  aunque  fue  la  guerra de  Yugoslavia  y  el  golpe de  Estado  de Haití  los que  llevaron  a  alcanzar  un  acuerdo  entre  los  países miembros  para  incluir  esta  cláusula  en  los  acuerdos  de  comercio y de ayudas al desarrollo478. La   “cláusula democrática” pretendió ejercer una presión  para proteger la democracia sobre todo en los países receptores de ayuda.     En  el  caso  del AA  con  Chile,  esta  cláusula  es  un mecanismo  que  permite  que  “los  efectos  del  Acuerdo puedan ser suspendidos si se  interrumpe el proceso democrático o no se  respetan    los  derechos  humanos  en  alguna  de  las  partes”479.  La  cláusula  se  desprende  indirectamente  del                                                           476 Acuerdo  de Asociación.  Parte  II,  artículo  14  “en  la mayor medida  posible,  las  Partes  coordinarán  sus  posiciones  y  adoptarán  iniciativas  conjuntas  en  los  foros  internacionales  apropiados,  y  cooperarán  en  materia de política exterior y de seguridad”.   477 Manners, I. 2002. Normative Power Europe: a contradiction in terms? Journal of Common Market Studies,  40 2: 235‐58, citado en C. Brethreton y J. Vogler. The EU as a Global Actor: 42. 478  Bartels,  L.  2005.  Human  Rights  Conditionality  In  The  EU's  International  Agreements.  Oxford:  Oxford  University Press.   479 Casanueva, H., E. Moyano y R. Madera. 20Análisis de los cinco años del Acuerdo: 17.   205 Artículo 1, “el respeto a los principios democráticos y a los derechos humanos fundamentales, tal  como se enuncian en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, y  al principio del Estado de Derecho  inspira  las políticas  internas e  internacionales de  las Partes y  constituye  un  elemento  esencial  del  presente  Acuerdo”.    El  respeto  por  la  democracia  y  los  derechos  humanos  se  define  como  el  principio  esencial  en  el  Acuerdo,  en  consonancia  con  la  Declaración Universal de  los Derechos Humanos, por  lo que  adopta un acuerdo  sobre mínimos  para evitar una posible injerencia en la soberanía de Chile.    El dialogo político se  institucionaliza a partir de  la creación de diferentes organismos: Consejo de  Asociación;  Comité  de Asociación;  Comités  Especiales;  Comisión  Parlamentaria  de Asociación  y  Comité  Consultivo Mixto480.  Es  decir,  un marco  institucional  que permita  intensificar  el diálogo  entre  las  partes  y  a  la  vez  supervisar  el  acuerdo  y  su  evolución.  Entre  estas  instituciones,  el  Consejo  de  Asociación  puede  adoptar  acuerdos  vinculantes  para  ambas  partes  dada  su  composición481.      Además,  el  dialogo  político  pasa  también  por  un  establecimiento  de  varios  mecanismos  de  comunicación  formal  entre  las  partes,  establecidos  en  el  Artículo  13  de  la  segunda  Parte.  En  primer lugar, el diálogo tomará la siguiente forma: “a) Reuniones periódicas entre Jefes de Estado  y de Gobierno; b) Reuniones periódicas entre Ministros de Asuntos Exteriores; c) Reuniones entre  otros Ministros para discutir asuntos de interés común en los casos en que  las Partes consideren  que  tales  reuniones  servirán  para  estrechar  las  relaciones;  d)  Reuniones  anuales  entre  altos  funcionarios de ambas Partes”.     Debido al  contexto internacional post 11 de septiembre de 2001, se le dio un énfasis especial a la  cooperación  y  lucha  contra  el  terrorismo,  destacando  por  ejemplo  la  plena  aplicación  de  la                                                           480 Acuerdo de Asociación Parte I, Articulo 3. 481 Casanueva, H., E. Moyano y R. Madera. Análisis de los cinco años del Acuerdo: 18. De acuerdo al Título II  Marco Institucional Art. 4.1, este Consejo está formado por el Ministro de Asuntos Exteriores de Chile y por  la parte Europea por el Presidente del Consejo de la UE, asistido por el Secretario/Alto Representante, por la  Presidencia entrante, así como por otros miembros del Consejo o sus representantes y por miembros de la  Comisión Europea.    206 Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas482. Igualmente, en el artículo 14 de  la segunda parte, en temas de seguridad, el diálogo político se tradujo por ejemplo por el deseo  mutuo de participar en operaciones de paz. Refiriéndose  a  “la  cooperación  y  colaboración que  puede brindar  tanto  la UE y Chile en el aspecto militar a ciertas zonas desprovistas de aspectos  logísticos y de orden y estabilidad”483. Chile ya participa desde finales de los años 90 en Misiones  de Paz de  la ONU en Europa,  como el UNMBIH en Bosnia‐Herzegovina de 1997 a diciembre de  2002 y el UNMIK (KFOR de la OTAN) en Kosovo484, y también en Misiones de la UE como la Misión  Policial EUPM‐BiH, en Bosnia‐Herzegovina y en EUFOR ALTHEA en el marco de  la PESD485. Tras  la  firma  del  AA,  la  participación  de  personal  militar  en  la  operaciones  EUFOR  se  ha  ido  acrecentando486,  por  lo  que  se  deduce  que  este  tipo  de  acuerdo  representa  un medio  para  la  inserción  de  Chile  en  el  sistema  internacional  y  una medida  de  confianza mutua  en  temas  de  seguridad.    Este Acuerdo  incluyó  además  los  llamados  diálogos  sectoriales,  que  son  una  herramienta  para  avanzar en el acercamiento de posiciones en ciertos temas. En el año 2005, se formó el primero en  torno  al diálogo  social  y  en  concreto  sobre  temas de empleo, pero  se espera que en el  futuro  surjan  otras  temáticas  en  la  agenda  conjunta  como  es  el  caso  de  la  energía487.  Estos  diálogos  incluyen  reuniones  entre  altos  funcionarios  públicos,  representantes  de  la  sociedad  civil  y  del  sector privado.     Además de  las  cláusulas democráticas,  la UE  también exige una cláusula  social en  sus acuerdos  preferenciales  desde  1995,  siguiendo  el  ejemplo  de  Estados Unidos,  que  incluye  como medida  represiva  la suspensión temporal de  las ventajas arancelarias si no se cumplen con  las garantías                                                           482 Leiva, P. La Asociación Estratégica: 65; y Blanc Altemir, A. Los tres pilares del Acuerdo de Asociación: 79. 483 Casanueva, H., E. Moyano y R. Madera. Análisis de los cinco años del Acuerdo: 21. 484 CECOPAC http://www.cecopac.cl/chile_en_opaz/unidades_policiales.html (acceso el 10 de diciembre de  2009) 485  Consejo  de  la  UE  http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=745&lang=en  (acceso  el  10  de  diciembre 2009). 486 Péndola B., y C.F. Marcelo 2005. Chile y  las Operaciones de Paz: de  la Participación  Individual a Haití.  Revista Fuerzas Armadas y Sociedad. 19 (1): 73‐84.  487  Conclusiones  del  VI  Comité  de  Asociación,  diciembre  2008.  http://www.minrel.gov.cl/prontus_minrel/site/artic/20081222/pags/20081222093600.php   207 laborales mínimas488. Además de ser un mecanismo sancionador, se aplica como un incentivo para  obtener ventajas adicionales en el caso de cumplir con mayores compromisos en el ámbito de  la  OIT; hasta un 66% para los productos agrícolas y un 100% para productos industriales.     Desde  que  se  abrieron  las  negociaciones,  el  tema  de  la  protección  laboral  en  Chile  fue  ampliamente discutido. Chile suscribió y ratificó los convenios 87 y 98 de la OIT sobre derecho a la  sindicación  y  a  la negociación  colectiva,  y  el Convenio 138  sobre  trabajo  infantil  en  febrero de  1999, con lo que cumplía con  los estándares mínimos exigidos por  la UE para otorgar   beneficios  en acuerdos de libre comercio489.    El primer diálogo social celebrado en Chile  fue un encuentro siguiendo  la modalidad del Comité  Económico  y  Social  (CESE)490,  con  todos  los  representantes  de  la  sociedad  civil:  diversas ONG,  representantes de pueblos originarios  (etnias),  asociaciones  empresariales,  sindicatos,  etc. Para  Luis Maia “fue todo un éxito porque hasta  la  fecha nunca habían tenido un encuentro parecido,  pero  no  es  paternalismo  sino  ganas  de  exportar  el modelo  europeo  de  cohesión  social”.  Este  diálogo social no sólo se ha repetido en tres ocasiones,  sino que también se ha extendido a nivel  regional en la Cumbre UE‐AL celebrada en Viena en el año 2006. Lo anterior debido a que   la UE  percibe su soft‐power en tres campos prioritarios:    1. Cohesión social y desarrollo sostenible  2. Integración Regional  3. Multilateralismo491                                                             488  Gutiérrez  Hurtado,  F.J.,  y  L.F.  Lobejón  Herrero.  2009.  Cláusulas  Sociales.  Comercio  internacional  y  derechos  laborales.  La  perspectiva  de  los  países  subdesarrollados.    España:  Universidad  de  Valladolid,  Departamento de Economía Aplicada. XI Jornadas de Economía Crítica. 27‐29 marzo 2008.  http://www.ucm.es/info/ec/ecocri/cas/Gutierrez_Hurtado_y_Lobejon.pdf. (Consultado el 22 octubre 2009).  489 OIT http://www.ilo.org/ilolex/spanish/newratframeS.htm  490 Órgano consultivo de la UE que representa a los empresarios, sindicatos, y asociaciones varias por lo que  representa un canal de la sociedad civil para influir en la toma de decisiones políticas en las instituciones de  la UE http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.es.home 491  Entrevista  con  Luis Maia,  responsable Desk Chile de Dirección General de Relaciones  Exteriores de  la  Comisión Europea, Bruselas, Bélgica, el 31 de enero de 2007.    208 La  inclusión  de  la  dimensión  política  en  un  acuerdo  comercial  no  sólo  fue  novedosa;  también  otorgó una especificación  única, fusionando los intereses políticos y económicos en un intento de  consolidar  el  soft  power  por  sobre  el  tradicional  hard  power.  Asimismo,  contaba  con  un  compromiso  mutuo  por  defender  el  régimen  internacional  multilateral,  la  carta  de  Naciones  Unidas,  los  valores  democráticos  y  los  derechos  humanos  a  través  de medios  diplomáticos  y   instrumentos de cooperación internacional492.     5.3.2.‐ El Comercio: apertura de la “fortaleza europea” con excepciones    Los objetivos económicos más importantes del AA han sido “la expansión y la diversificación de la  relación comercial bilateral entre las Partes”493; sin embargo , es importante destacar los principios  rectores del Acuerdo que guiarán su aplicación: “la promoción del desarrollo económico y social  sostenible y  la distribución equitativa de  los beneficios de  la Asociación”494. En este  sentido,  se  contemplan  importantes  compromisos  de  liberalización  y  también  cooperación  técnica  y  económica en casi todos los ámbitos como:   Normas Técnicas   Asuntos Aduaneros   Medidas Sanitarias y Fitosanitarias    Compras Públicas    Reglas de Origen    Propiedad Intelectual   Servicios   Inversiones                                                           492 Chile firmó Kyoto en el año 1998 y lo ratificó en el 2002; también firmó el Tratado para la adhesión a la  Corte Penal  Internacional en 1998, pero no ratificó el Tratado hasta el 2009, porque requirió una reforma  constitucional. http://www.diputados.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=3194&prmBL=2912‐07 493 Acuerdo de Asociación. Título  I, Naturaleza y Ámbito de Aplicación. Articulo 1. Principios: Art. 1.2  “La  promoción del desarrollo económico y social sostenible y  la distribución equitativa de  los beneficios de  la  Asociación son principios rectores para la aplicación del presente Acuerdo”.   494 DIRECON. 2009. Chile: 20 Años de Negociaciones Comerciales: 155.    209 El  acceso  al  mercado  europeo  ha  venido  acompañado  por  una  importante  desgravación  arancelaria para casi todos  los productos, salvo algunas excepciones, en un plazo máximo de 10  años.     a) Libre circulación de productos agrícolas y pesqueros   La  UE  ha  sido  tradicionalmente  el mayor  importador mundial  de  productos  agrícolas  y  en  la  actualidad  representa  el  20%  del  comercio mundial495.  Este  volumen  de  comercio  se  ha  visto  intensificado  por  los  numerosos  acuerdos  preferenciales  que  mantienen  la  UE  con  países  terceros496  (SPG, Acuerdos de Asociación, etc.) y por  las negociaciones multilaterales en  la OMC  (principalmente los acuerdos alcanzados en la Ronda de Doha en el año 2005497).     Sin embargo, en materia agrícola  los obstáculos para el acceso a  la  llamada “fortaleza europea”  han sido numerosos. Respecto a la UE, hay diversas condiciones restrictivas en ese mercado como:   El escalonamiento (en general para la agroindustria)   Los subsidios (especialmente para cereales y lácteos)   Los contingentes arancelarios (especialmente para cítricos como los limones y hortalizas)   Las denominaciones de origen   Además de otras normas fitosanitarias y ambientales    Asimismo, a medida que Chile superaba la década perdida y crecía económicamente, se percibian  cambios en la política comercial europea que otorgaba tratos preferenciales a los países en vías de  desarrollo, reduciéndose progresivamente en un 50% las concesiones arancelarias. Como señalan  Rubinstein  y  Silberberg,  en 1997,  la UE  ya había decidido  reducir  el  trato preferencial de Chile  pasando  del  15%  al  7.5%,  para  en  1999  eliminar  los  beneficios  para  productos  importados  de                                                           495 Parlamento Europeo. 2011.  Informe del PE del 08‐02‐2011  sobre  la Agricultura de  la UE y el Comercio  Internacional. (2010/2110(INI))  http://www.europarl.europa.eu  496 Comisión Europea. Dirección General de Comercio http://ec.europa.eu/trade/ 497 Organización Mundial del Comercio, Ronda de Doha http://wto.org/spanish/tratop_s/dda_s/dda_s.htm   210 Chile. La supresión de las preferencias afectó principalmente a la fruta, mercado que representaba  en ese tiempo el 20% de las ventas498.     De acuerdo al estudio de Verónica Silva, en las negociaciones con la UE los temas claves para Chile  fueron  sobre  todo  las  normas  técnicas,  que  son muy  restrictivas  en  los  sectores  químicos  o  plásticos,  así  como  los  requisitos  de  calidad  en  textiles,  y  los  escalonamientos  arancelarios  excesivamente altos para los sectores de la agroindustria, conservas pesqueras y confección, entre  otros499.     No obstante,  los obstáculos en el comercio no sólo se percibían en  las restricciones arancelarias.  La estructura empresarial de Chile reflejaba serias deficiencias en la capacidad exportadora de las  Pymes  agrícolas  hacia  la  UE.  Por  su  reducido  tamaño  y  volumen  de  ventas,  mostraban  impedimentos comerciales como  tamaños de demanda, normas de origen, y  requisitos  técnicos  existentes, que no podían ser superados si no mejoraban los canales de información, y de acceso a  crédito,  entre  otros.  Por  tanto,  como  se  indica  en  capítulos  anteriores,  los  cambios  en  institucionalidad,  las  políticas  de  competitividad  y  las  inversiones  extranjeras  en  el  sector  agropecuario en Chile fueron claves para mejorar su capacidad exportadora en este sector500 .    De acuerdo a un  funcionario europeo que negoció  la desgravación agrícola,  “para Chile  los SPS  (Sanitary  and  Phytosanitarie  Standard  por  sus  siglas  en  inglés)  eran  importantes  en  términos  agrícolas porque le daba una mayor disciplina a los operadores de este mercado. En este sentido,  para Chile dicho Acuerdo estaba basado en las reglas fijadas por Europa y el cumplimiento de las  mismas era de suma  importancia”501. Por  lo tanto, aunque no tuvo una buena acogida  inicial por  los empresarios chilenos en un principio, a la larga los beneficios eran mayores con el AA.                                                           498 Rubinstein, A. y J. P. Silberberg. 1997. Análisis de  las principales barreras comerciales que enfrentan  los  productos silvoagropecuarios chilenos en  la Unión Europea, Universidad  Internacional Sek, Santiago, citado  en Silva, V. 2001. Estrategia y agenda comercial chilena en  los años 90. División de Integración y Comercio  Internacional. Revista de la CEPAL, Serie Comercio Internacional 11. Santiago de Chile: CEPAL: 50.  499 Silva, V. Estrategia y agenda comercial chilena: 58.  500 Butelmann, A. y P. Meller. 1992. Auge Exportador Chileno. Lecciones y desafíos futuros. Chile: CIEPLAN‐ Dolmen.; Larraín F., y R. Vergara M. 2000. La Transformación Económica de Chile. Santiago de Chile: CEP;  Meller, P., y R.E. Sáenz. 1995. Auge Exportador Chileno. Lecciones y desafíos futuros. Chile: CIEPLAN‐Dolmen.  501 Entrevista personal con un funcionario de  la Comisión encargado de  las negociaciones de comercio UE‐ Mercosur y Chile desde 1997, que aceptó dar una entrevista en total anonimato .26 de enero de 2007.    211 El Acuerdo muestra que la UE puede tener reglas más estrictas en importaciones,  pero permite un  acceso  a  un mercado  en  la  actualidad  de  casi  500 millones  de  potenciales  consumidores.  De  hecho,  la UE es un gran  importador de productos agropecuarios; en general el  café,  té,  frutas,  verduras y pescado representan el 60% de los productos agrícolas que entran a la UE502.     En temas agrícolas, Chile no es uno de  los socios principales de  la UE; por ejemplo, es el décimo  país  del  que  la  UE  importa  productos  agropecuarios,  bebidas  y  tabaco  (secciones  0‐1  en  la  nomenclatura  del  SITC503).  Brasil  es  el  primero  y  Argentina  el  tercero504.  Sin  embargo,  las  importaciones  de  productos  agrícolas  desde  Chile  suponen  un  27%  del  total  (la minería  sigue  representando un  60%  y  la  industria  sólo un  8,7%), por  lo que  se puede decir que  es un  área  comercial importante para Chile.    Para la UE, el mercado chileno no es un destino de exportaciones agrícolas importantes; además,  como se comenta en capítulos anteriores, Chile tenía un arancel estándar muy bajo para todos los  productos (6% en el año 2002 y 5% en la actualidad), y aunque mantenía  bandas de precios para  algunos  productos  como  los  cereales  y  aranceles  especiales  para  la  harina  y  el  pescado,  estos  productos no afectaban a la UE505.     Sin  embargo,  para  Chile  la  UE  ha  sido  el  destino  más  importante  para  sus  exportaciones.  Tradicionalmente,  la  orientación  de mercados  ha  sido muy    diferente  entre  las  exportaciones  agrícolas y forestales, ya que mientras las frutas frescas (uvas, manzanas, peras y otras) y el vino se  dirigen a mercados de  la UE,  los productos  industriales  forestales  como  la  celulosa  se dirigen a  mercados  asiáticos.  Además,  la mayoría  de  los  productos  agropecuarios  se  dirige  a  los  países  latinoamericanos, mientras  que  los  productos  forestales más  elaborados  (muebles)  a  Estados  Unidos506 .                                                           502 Comisión Europea. Dirección General de Comercio http://ec.europa.eu/trade/ y datos Eurostat 2008. 503  Organización  de  las  Naciones  Unidas.  Clasificación  Estándar  Internacional  de  Comercio.  http://unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcst.asp?cl=14 504 Comisión Europea, datos Eurostat 2005. 505 En general, sólo el 3% de sus productos no está liberalizado. Hay productos agrícolas sometidos a bandas  de precios (oleaginosas, trigo, harina de trigo y azúcar) y los productos lácteos. Ayra y Cortés, P. 2002. Chile,  país ejemplar, socio deseado. Revista Economía Exterior (21): 83.  506 Silva, V. Estrategia y agenda comercial chilena: 29   212   Aunque el AA es más que un simple Tratado de Libre Comercio, para Chile uno de los principales  beneficios ha sido sin duda la liberalización progresiva de las barreras arancelarias y la cooperación  por parte europea para mejorar  los trámites aduaneros,  los requisitos fitosanitarios, de calidad y  seguridad que normalmente obstaculizan las relaciones comerciales.    El Acuerdo prevé una desgravación arancelaria de todos los productos negociados en las sucesivas  rondas  de  negociación;  en  total,  se  acordó  una  liberalización  completa  del  100%  para  los  productos  industriales,  un  81%  para  los  productos  agrícolas  y  un  91%  para  los  productos  pesqueros507.    Los  productos  agrícolas  fueron  los más  difíciles  de  negociar,  porque  se  consideraban  sensibles  para el mercado europeo, alcanzando aranceles ad valorem  del 60%508; por lo tanto, para aquellos  productos  que  se  lograron  negociar  la  liberalización  fue  más  lenta  que  para  el  resto  de  los  productos de exportación chilenos. La desgravación inmediata, es decir desde el primer año de la  entrada en vigor del Acuerdo en 2003, se aplicó para sólo el 39,6% de los productos agrícolas; un  15,9% de los productos se eliminaron o redujeron aranceles en el cuarto año (2007). El resto de los  productos se eliminaron hasta en un plazo de 10 años (hasta el año 2013)509 (Ver Anexo 6 sobre la  desgravación arancelaria por sectores).    Del total de productos pesqueros comprendidos en el Acuerdo, alrededor del 72% fue  beneficiado  con  rebajas arancelarias que se aplicarán  inmediatamente  (un 20,7%) o en un plazo máximo de  cuatro años (un 41,1%). Para el resto de  los bienes pesqueros,  la desgravación se completará en  períodos de siete y diez años, salvo para el 4% que queda en excepción (por ejemplo, del jurel en  conserva)510.                                                              507 Blanc Altemir, A. Los tres pilares del Acuerdo de Asociación: 77. 508  OIT.  2008.  Los  Acuerdos  de  Libre  Comercio  y  su  impacto  en  el  empleo.  Santiago  de  Chile:  Oficina  Subregional de la OIT para el Cono Sur de América Latina: 41.  509 Datos Informes DIRECON www.direcon.cl 510 Datos Informes DIRECON www.direcon.cl El gravamen promedio de sector en el mercado de la UE era del  13%,  antes  de  la  firma  del  acuerdo.  Fernández‐Ardavín,  A.,  e  I.  Hurtado.  2005.  Análisis  del  Acuerdo  Comercial con Chile: 257.    213 Las desgravaciones arancelarias han sido muy  importante para Chile, porque ahora tiene acceso  para muchos productos agropecuarios  (frutas, hortalizas,  carnes,  frutos  secos)  como  la naranja,  uvas, manzanas,  peras,  frambuesas,  paltas,  kiwis,  carnes  de  cordero,  bovinos,  cerdos  y  aves,  quesos, miel, flores frescas, cebollas, ajos, espárragos,  y para productos pesqueros beneficiados,  como salmón, merluza, pescados congelados, filetes de pescados, centollas, langostinos, ostiones  y pulpos511.    Por  lo  tanto, hay un efecto  inmediato muy positivo del Acuerdo,  ya que  ciertos productos que  antes no podían entrar a  la UE porque existían altas tarifas o cuotas, desde el año 2003 pueden  ingresar al mercado a arancel cero o muy bajo. El “efecto automático” se puede ver sobre todo en  los dos primeros años de forma constante; después se estabilizó512.     Sin embargo,  son  también  son  los productos agropecuarios y pesqueros  los que a pesar del AA  mantienen los aranceles más altos (derechos especiales, derechos ad valorem) y siguen teniendo  cuotas a la entrada y acceso restringido por temporada513.                                                            511 Datos Informes DIRECON www.direcon.cl  512 Entrevista personal con un funcionario de  la Comisión encargado de  las negociaciones de comercio UE‐ Mercosur y Chile desde 1997,que aceptó dar una entrevista en total anonimato .26 de enero de 2007.  513 Acuerdo de Asociación  entre  la UE  y Chile. Art.70.2  “En el  caso de  los productos originarios de Chile  incluidos  en  los  Capítulos  7  y  8  en  las  partidas  20.09  y  22.  04.30 de  la Nomenclatura Combinada  y  que  figuran  en  la  lista  del  Anexo  I  en  la  categoría  “EP”  para  los  que  el  Arancel  Aduanero  Común  prevé  la  aplicación de derechos de aduana ad valorem y de un derecho especifico, la desgravación arancelaria sólo se  aplicará al derecho de aduana ad valorem.   Art.70.3 igual para la lista de productos con categoría “ES”  Art 70.4 los de categoría R entran con un 50% del derecho de aduana desde la entrada en vigor  Art.70.5  las cuotas, categoría TQ se aplican desde  la entrada en vigor con arreglo al principio “primero en  tiempo primero en servirse”, en inglés “first to come, first to serve”.    214 Cuadro  11.  Lista  de  Productos  agrícolas  seleccionados  con  aranceles  especiales  ad  honorem (EP)    Producto  Arancel (EP)  Por estación / año del AA  Tomates, frescos o “chilled”  14,4  Del  15  de mayo  al  31  de  octubre  hasta el 7º año.  Pepino   16  Del  1  de  mayo  al  31  de  octubre  hasta el 10º año.  Naranja   16  Del 1 de diciembre al 31 de marzo  hasta el 10º año.  Mandarinas, clementinas  16  Desde noviembre, diciembre enero  y febrero hasta el 7º año.  Peras  10,4  Del 1 de agosto al 31 de diciembre  con arancel hasta el 7º año.  Cerezas amargas  12  Del  21  de  mayo  al  10  de  agosto   hasta el 7º año.  Uvas  17,6  Del  21  de  julio  al  31  de  octubre  hasta el 10º año.  Manzana Golden  11,2  Del 1 de agosto al 31 de diciembre  hasta el 7º año.  Albaricoques  20  Del 1 de junio al 31 de julio hasta el  7º año.  Aceitunas  15,2  Hasta el 7º año.  Platano   16  Hasta el 7º año.  Ciruelas  12  Del 1 de  julio  al 30 de  septiembre  hasta el 4º año.  Fuente: elaboración propia con datos del Acuerdo de Asociación.    Las cuotas son muy estrictas; por ejemplo, para la carne bovina, cerdo, ovino, quesos, ajos, etc.514  y para el salmón ahumado sólo 40 toneladas,  porque se ha protegido el salmón de piscifactorías  de  Irlanda y Escocia515 y en cierta manera se está dando preferencia al salmón de Noruega (país  miembro del EFTA con quien  la UE mantiene una Unión Aduanera516). En  total, un 29,2% de  los                                                           514 Abadía, T. UE, América Latina: 96. 515 Además de  las cuotas, chile mantuvo una Disputa en  la OMC por  las medidas de salvaguardia aplicadas  por  la  UE  al  salmón  chileno  (se  llegó  a  un  acuerdo  cuando  la  UE  retiró  dicha  medida)    OMC.  http://www.wto.org/spanish/tratop_s/dispu_s/cases_s/ds326_s.htm.  516 Los 4 países miembros del European Free Trade Agreement  (EFTA) y  los 27 países de  la UE  forma una  Unión Aduanera llamada Espacio Económico Europeo. http://www.efta.int/eea/eea‐agreement.aspx   215 productos  del  sector  de  la  agricultura  primaria  y  procesada  sigue  teniendo  restricciones  al  comercio517.      La  carne  ha  sido  tradicionalmente  uno  de  los  productos más  sensibles  (o  lo  que  es  lo mismo,  altamente protegidos) en la UE, por lo que destaca su participación en el AA a pesar de las cuotas.  Por ejemplo, en el caso de la carne de cerdo es importante que se haya permitido su exportación a  la  UE,  porque  está  totalmente  excluida  de  la mayoría  de  los  Tratados  de  Libre  Comercio  que  mantiene Chile con otros países518.     Chile siempre cubre sus cuotas en determinados productos, aunque todavía no ha dado el salto  exportador en otros, por  lo que  se está  revisando de  forma bilateral una  subida de  las mismas  desde el año 2010 tal y como se contempla en el AA.    Cuadro 12. Productos Chilenos sujetos a un Sistema de Cuotas   (en toneladas anuales)  Producto  Cuota  Utilizado  2008  Saldo  % Utilización  Carne Bovina  1.500  1.500  0  100%  Carne Porcina  5.250  4.973  277  94,7%  Carne Ovina  6.000  3.617  2.383  60,3%  Carne de Aves  10.875  10.856  19  99,8%  Quesos  1.875  0  1.875  0%  Ajos  661  661  0  100%  Cereales  1.250  0  1.250  0%  Hongos preparados  625  0  625  0%  Cerezas preparadas  1.250  0  1.250  0%  Confitería  400  37  363  9,2%  Chocolate  400  1  399  0,3%                                                           517 Datos DIRECON en Leiva, P. 2003. La Asociación Estratégica Chile‐Unión Europea CELARE: 219  518 DIRECON. 2009. Chile: 20 Años de Negociaciones Comerciales: 236.    216 Galletas  500  5  495  1,1%  Merluza  5.000  4.993  7  100%  Salmón Ahumado  40  40  0  100%  Atún  150  0  150  0%  Kiwi  1.200  1.200  0  100%  Pescados(*)   725  725  0  100%  (*)(Salmón, Merluza, Filetes Congelados y Surimi)  Fuente: DIRECON. 2009. Chile: 20 Años de Negociaciones Comerciales, sobre la base de cifras de la Comisión  Europea.    Asimismo, Chile aplicó un sistema de cuotas, como se puede apreciar en el siguiente cuadro; dicho  sistema  también se aprovecha en el caso de los quesos y el aceite de oliva.      Cuadro 13. Productos Europeos sujetos a un Sistema de Cuotas   (en toneladas anuales)  Productos Agrícolas  Cuota  Observaciones  Queso y Requesón  1.500  Crecimiento anual 5%  Aceite de Oliva  3.000  Crecimiento anual 5%  Productos  de Pesca      Merluza  5.000  Desgravación gradual en 10 años  Salmón  40  Desgravación gradual en 10 años  Atún y otros, excl.. Filete  150  Desgravación un tercio NMF    Fuente: Datos DIRECON. Leiva, P. 2003. La Asociación Estratégica Chile‐Unión Europea CELARE.    Además  de  las  restricciones  arancelarias  que  se  mantienen  para  los  productos  considerados  sensibles para  la UE, quedaron  algunos productos excluidos del AA. No obstante, en  la  lista de  exclusiones se considera que hubo malas negociaciones  ‐como el caso de la exclusión por parte de  la  UE  del  aceite  de  oliva‐  ya  que  Chile  no  pidió  reciprocidad  porque  en  ese  momento  los  agricultores estaban plantando olivos de forma incipiente; ahora, que se han hecho competitivos    217 con productos de gran calidad, no pueden exportar a la UE. A su vez, la UE puede exportar a Chile  hasta 3.000 toneladas de aceite de oliva, normalmente son productos de España e Italia.    Para  la UE,  los  lácteos también quedaron excluidos del acuerdo; además, se  fijaron cuotas en el  caso de algunos quesos. Por reciprocidad, Chile también excluyó del acuerdo  los  lácteos,  fijando  un arancel estándar del 6% (sólo un poco más elevado que el arancel externo estándar)519.    Finalmente, un punto  importante en el AA fue  la  inclusión del Anexo Fitosanitario520 para mitigar  los obstáculos de las restricciones para‐arancelarias que impone la UE. Este sigue el mismo modelo  que  los  acuerdos  llamados  OMCplus521,  pero  con  mayor  estructuración  de  la  cooperación,  intercambio de notas e información, incluyendo también las normas de origen.    El objetivo del Acuerdo es facilitar el comercio de estos productos, protegiendo a su vez  la salud  Pública  y  la  salud  de  los  animales  y  plantas.  Por  lo  tanto,  se  destaca  del  AA  que  hay  un  reconocimiento por ambas partes de  la equivalencia en  las certificaciones  (aunque haya sido de  manera gradual y progresiva).    Aunque  la  UE  prefería  un  sistema  de  auto‐certificación  para  las  normas  de  origen  que  debía  implementar  la Aduana, el gobierno chileno optó por una  institución subdelegada del gobierno;                                                           519 Datos de aranceles del Ministerio de Agricultura,  Oficina de Estudios y Políticas Agrícolas  www.odepa.cl 520  El Anexo  IV  del AA  es un Acuerdo  sobre Medidas  Sanitarias  y  Fitosanitarias  aplicable  al  comercio  de  animales, productos de origen animal, plantas, productos vegetales y otras mercancías, y sobre el bienestar  animal. Se definen los animales, productos de origen animal de acuerdo al Código Zoosanitario Internacional  y del Código Sanitario  Internacional para  los animales Acuáticos de  la Oficina  Internacional de Epizootias  (OIE). También  se definen  las plantas,  según  los establecidos en el Apéndice  I.B,  y  se definen  las plagas,  enfermedades, etc.   521  Además  de  reconocer  el  Acuerdo  GATT  de  1994  sobre  liberalización  de mercancías,  se  reconoce  el  Acuerdo de la OMC sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) y para eso deben tener  una  interpretación conjunta del Acuerdo MSF. La definición de “medidas sanitarias y fitosanitarias”   Art.4.J  del  Anexo  IV:  las  que  se  definen  en  el  párrafo  1  del  Anexo  A  del  Acuerdo MSF  de  la  OMC  y  quedan  comprendidas en el ámbito de aplicación del presente Acuerdo. Es  importante que se entienda por “Nivel  apropiado de protección sanitaria y fitosanitaria” el que se  indica en el Párrafo 5 del Anexo A del Acuerdo  MSF de la OMC.    218 por ende,  la Direcon pasó a ser la que certifica y el Servicio Agrícola Ganadero (SAG) el encargado  de las inspecciones522.      Igualmente, para  facilitar el  comercio de  vinos  y bebidas espirituosas  se  incluyeron dos  anexos  adicionales, con un listado completo de todas las regiones de la UE y Chile, las denominaciones de  origen, y los contenidos y sustancias que pueden contener dichas bebidas523.    En  definitiva,  el  AA  ofrecía  grandes  ventajas  para  remover  la  barreras  arancelarias  y  para‐ arancelarias para el sector agropecuario y pesquero, que favorecían especialmente a Chile por ser  un país con una gran producción de estos productos, tanto frescos como manufacturados  (agro‐ industria de productos congelados, deshidratados, conservas, etc.).    b) Libre circulación de productos industriales     Para Fernández‐Ardavín y Hurtado  la  industria es “quizá dónde mayor complementariedad existe  en  las dos economías  ya que  la mayoría de  las  exportaciones  chilenas  a  la UE  son minerales  y  minerales  transformados,  junto  con  pasta  de  madera524.  La  UE  podría  ganar  más  ventajas  arancelarias  en  este  sector,  donde  ya  tenía  una  posición  privilegiada,  pero  cada  vez  se  abrían  mayores competencias con los productos industriales de países que estaban negociando acuerdos  de comercio con Chile: Estados Unidos, Japón o Corea, entre otros525.    En  términos  arancelarios,  la UE  no  tiene  barreras  comerciales  importantes  para  los  productos  industriales, pero sí  restricciones de carácter más técnico (cumplimiento de normas y estándares,  tanto técnicos, como en calidad y de seguridad, a veces más exigentes que las  normas ISO). Por lo  tanto, a diferencia del sector agrícola y pesquero,  la UE decidió eliminar  los derechos de aduana  aplicable a  las  importaciones de bienes  industriales  chilenos en  sólo  tres años  (del año 2003 al                                                           522 Por ejemplo, la carne de vacuno, cerdo, etc. debían pasar  por listas de buen comportamiento veterinario  con el SAG hasta conseguir la certificación chilena. Entrevista a Pablo Urría. 2007. 523 Anexo V, Acuerdo sobre el Comercio de Vinos y Anexo VI, Acuerdo sobre bebidas espirituosas y bebidas  aromatizadas del AA.  524 Fernández‐Ardavín, A. e I. Hurtado. Análisis del Acuerdo Comercial con Chile: 256. 525 Blanc Altemir, A. Los tres pilares del Acuerdo de Asociación: 89.   219 2006). De hecho, el 88% de los productos tuvieron una desgravación arancelaria inmediata (desde  la entrada en vigor del acuerdo en el año 2003526).    Las importaciones de productos manufacturados de la UE sólo representaban un 8,7 % en el año  2008527. Los productos manufacturados chilenos, en general, no compiten con los productos de la  UE,  ya  que  son  manufacturas  con  menor  nivel  tecnológico.  Entre  las  más  importantes  encontramos:  celulosa,  químicos,  productos  metálicos,  material  eléctrico,  etc.  Dentro  de  los  productos  liberalizados, desde el primer momento destacan el metanol,  los fertilizantes, la sal, la  madera, papeles y cartones, textiles y confecciones, calzados y muebles de madera, entre otros528.   De acuerdo a Urría, los beneficios en este sector también son visibles para Chile, porque se están  exportando nuevos productos como calzado, ropa de bebé y casas prefabricadas529.    Teniendo  en  cuenta  el  diferente  nivel  de  desarrollo,  el  Acuerdo  concedió  a  Chile  plazos más  prolongados  para  el  desarme  arancelario,  en  particular  en  los  productos  industriales530.  Por  lo  tanto,  las  desgravaciones  arancelarias  para  los  productos  europeos  fueron  progresivas  durante  siete años. Aunque  como  ya  se mencionó el  arancel  chileno era muy bajo  ‐tan  sólo de un 5%‐ existían  algunas  restricciones  con  impuestos específicos para  los bienes de  consumo duraderos  (por ejemplo aspiradoras), siendo el más difícil de remover el impuesto de lujo a los automóviles ‐ de  un  40%‐  ya  que  se  consideraba  un  impuesto  interno  distinto  a  los  impuestos  a  la  importación531.    De  acuerdo a  la DIRECON  “tradicionalmente,  las  importaciones de bienes  intermedios han  sido  dominantes en la estructura de las compras realizadas por Chile en la UE” y esa situación no se ha  revertido.  Los  bienes  de  equipo  representan  un  51%  (medicamentos,  químicos  automóviles  de  turismo, chasis cabinados de vehículos,  furgonetas, etc.) y  los bienes de capital un 33%  (grupos  electrógenos, maquinaria, motores, etc.).                                                            526 Datos DIRECON. 527 Comisión Europea. Dirección de Comercio. Datos de Comercio con Chile 2008. 528 Fernández‐Ardavín, A., e I. Hurtado. Análisis del Acuerdo Comercial con Chile: 256. 529 Entrevista a Pablo Urría. 2007.  530 Blanc Altemir, A. Los tres pilares del Acuerdo de Asociación: 78. 531 Entrevista personal con un funcionario de  la Comisión encargado de  las negociaciones de comercio UE‐ Mercosur y Chile desde 1997,que aceptó dar una entrevista en total anonimato .26 de enero de 2007.    220 De acuerdo a Fernández‐Ardavín y Hurtado “el Acuerdo alcanza el mayor desarme logrado por la  UE. Éste era uno de los aspectos prioritarios para la UE, y se espera que Chile pueda convertirse en  una plataforma de exportación hacia otros mercados del Cono Sur”532.    En  el  caso  de  Chile,  como  se  verá más  adelante,  sigue  existiendo  una  alta  concentración  de  exportaciones  industriales,  centradas    principalmente  en minerales  como  el  cobre  y  productos  semi‐transformados  derivados  como  cátodos  y  ánodos  de  cobre533.  Curiosamente,  son  estas  exportaciones chilenas  las que mantienen la balanza comercial a favor de Chile, debido a los altos  precios del cobre.    c) Otras disposiciones ligadas al comercio: Servicios, Inversiones, Compras Públicas y Protección de  la Propiedad Intelectual    En el Acuerdo se incluyeron otras materias referentes al comercio que eran de interés para la UE  como los servicios, las inversiones, las compras públicas y la propiedad intelectual.     Chile ya había adoptado  las normas del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios de  la OMC  (AGS), por lo que en materia de apertura de mercados, las partes profundizaron lo otorgado en el  marco de  las negociaciones de  la OMC. Es destacable que en el AA  se hayan adoptado normas  especiales para los servicios de telecomunicaciones, transporte marítimo internacional y servicios  financieros, aunque fueron exceptuados los sectores audiovisuales de cabotaje marítimo nacional  y transporte aéreo (salvo ciertos servicios específicos)534. En temas de servicios se nota una cierta  asimetría, aunque Pablo Urría  lo explica como una desigualdad, ya que Chile no ha explorado el  comercio  en  servicios  aunque  se  podrían  exportar,  por  ejemplo,  servicios  de  ingeniería  a  Europa535.    Como  se  explica  anteriormente,  en  temas  de  inversiones  los  países  europeos  y  en  concreto  España, habían  liderado  las  inversiones extranjeras directas desde  la época de  los años 90. Para                                                           532 Fernández‐Ardavín, A. e I. Hurtado. Análisis del Acuerdo Comercial con Chile: 257. 533 Blanc Altemir, A. Los tres pilares del Acuerdo de Asociación: 89 534 DIRECON. 2009. Chile: 20 Años de Negociaciones Comerciales: 158.  535 Entrevista a Pablo Urría. 2007.   221 España,  los sectores más  importantes de destino de sus  inversiones  fueron, en un principio,  los  servicios de  telecomunicaciones, bancos, energías,  etc.  La  acuicultura  y  los  sectores olivarero  y  vitivinícola se habían convertido en relevantes para  las  inversiones europeas desde mediados de  los años 90536. Con la negociación del AA, los españoles empezaron a negociar con Chile en el año  2002 un nuevo programa de concesiones para ampliar las inversiones a nuevos sectores de interés  como  las  nuevas  tecnologías,  el  turismo,  el  tratamiento  de  residuos  y  las  infraestructuras537.  Además del sector de  las  inversiones, se abrió el mercado de  las compras públicas en Chile para  todos  los países europeos. Por ejemplo,  la participación de España en el  sector de  las  compras  públicas ‐en concreto de las licitaciones‐ fue muy dinámica, consiguiendo adjudicarse importantes  contratos de construcción de gestión y mantenimiento538  (autopistas, hospitales, puertos, trenes  para  el metro de  Santiago). Hasta  ahora Chile no  se ha beneficiado, pero  ProChile  tiene  como  nueva estrategia presentarse a concursos públicos en Europa539.    Para  la UE,  la  propiedad  intelectual  es muy  importante;  como  se  explicó  anteriormente,  Chile  dispone de legislación apropiada para protegerla. De acuerdo a Menato “con la UE sólo se acordó  respetar los estándares más altos, es decir hay una confianza mutua y no predefinen determinadas  reglas. Para la UE, el problema con la PI es un tema de voluntad política de law enforcement, por  lo que  se podría  cooperar en  la  formación de  jueces”. El diagnóstico, por  tanto, es  compartido  entre  los funcionarios de  la UE y  los de Chile; a pesar de su avanzada  legislación y  la creación de  nuevas  instituciones,  este  país  todavía  no  cuenta  con  la  capacidad  institucional  ni  tampoco  dispone de recursos económicos necesarios para fiscalizar el cumplimiento de la ley540.                                                              536 Ayra y Cortés, P. Chile, país ejemplar: 91.  537 Ayra y Cortés, P. Chile, país ejemplar: 91. 538  Instituto  de  Comercio  Exterior  de  España  (ICEX). Oficina  Comercial  en  Chile. Ministerio  de  Industria,  Comercio  y  Turismo  http://www.oficinascomerciales.es/icex/cda/controller/pageOfecomes/0,5310,5280449_5299371_5296234 _0_CL,00.html  539 Entrevista a Pablo Urría. 2007. 540 Entrevista a Pablo Urría y a funcionario de la Comisión encargado de las negociaciones de comercio UE‐ Mercosur  y  Chile  desde  1997,  que  aceptó  dar  una  entrevista  en  total  anonimato  2007. A  diferencia  del  Acuerdo de  Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos, el AA no  tan detallado en  temas de Propiedad  Intelectual porque la UE reconoce que Chile aplicará los estándares de protección más altos acordados en la  OMC.   222 Finalmente, el AA contiene dos materias de carácter  institucional: un mecanismo de solución de  controversias y  la creación de cuatro comités especiales para asistir al Consejo de Asociación en  cooperación aduanera, normas de origen, normas técnicas, servicios financieros y vinos y bebidas  espirituosas541.     En  general,  se mantiene  la  idea del diálogo  y  la  cooperación  en  todos  los  ámbitos, para  evitar  justamente  cualquier  conflicto derivado de  la  interpretación o aplicación del acuerdo. Como  se  indica  anteriormente,  este  Acuerdo  de  Asociación  va más  allá  del  simple  comercio,  ya  que  se  complementa con diversos ámbitos de cooperación que aseguran un mayor entendimiento entre  las partes y un reparto más adecuado de los beneficios entre los ciudadanos de todos los países.    5.3.3.‐ La Cooperación: un modelo ad hoc para complementar el comercio      A medida que las barreras al comercio han  ido desapareciendo, el  interés de los países europeos  ha sido el de armonizar las leyes nacionales y las reglas del comercio que regulan la competencia  entre distintos países. Estas reglas (por su ausencia o exceso) aparecen como las barreras al libre  comercio y a la inversión extranjera de hoy en día542. En el caso de la UE, las barreras al comercio  pueden presentarse en forma de regulaciones y estándares técnicos, y la protección a la seguridad  y salud del consumidor.     La superación de estos obstáculos puede tener, a  la  larga, un  impacto positivo en  los estándares  laborales, medioambientales  y  sociales,  porque  el  gobierno  chileno  se  ha  comprometido  a  co‐ financiar, junto con la UE, proyectos de desarrollo que permitan distribuir mejor los beneficios del  libre comercio.     La  cooperación  europea  hacia  Chile  se  venía  definiendo  desde  los  años  90  en  forma  de  cooperación  bilateral  (se  destinan  a  las  instituciones  estatales)  y  cooperación  horizontal  y                                                           541  El mecanismo  de  solución  de  controversias    considera  dos  etapas:  la  celebración  de  consultas  en  el  Comité de Asociación y el establecimiento de un grupo arbitral, para el caso que la cuestión no se resuelva  en el Comité de Asociación. El  laudo arbitral es obligatorio e  inapelable. DIRECON. 2009. Chile: 20 Años de  Negociaciones Comerciales: 159.      542 Trebilcok, M., y R. Howse. The Regulation of International Trade: 591.    223 descentralizada  (participan  ONG,  fundaciones  y  asociaciones  en  general).  La  UE  era  el mayor  donante en ayuda al desarrollo, en una gran variedad de programas de cooperación.      Gráfico 18. La AOD bilateral y multilateral en Chile 2002        Fuente: Elaboración propia a partir de los datos AGCI, 2002.    Como se indica en el capítulo anterior, en 1992 la UE aportaba un 60% de la cooperación bilateral  total y un 78% de la cooperación en forma multilateral. Una vez transcurridos diez años, la UE no  sólo  se mantuvo  como  principal  fuente  de  cooperación,  sino  que  aumentó  su  porcentaje  de  cooperación  hacia  Chile.  Durante  el  2002,  aportó  de  forma  bilateral  un  78%  del  total  de  la  cooperación, mientras que de manera multilateral, la cifra llegó a un 99%.     Entre la cooperación horizontal, Chile, al igual que el resto de los países de América Latina, se ha  visto  beneficiado  por  programas  como  ALFA,  ALBAN,  @LIS,  AL‐INVEST,  URB‐AL,  EuroSocial,  Erasmus Mundo, entre otros543. Pero es  la cooperación bilateral  la que ha definido  las relaciones                                                           543 Embajada de Chile ante Bélgica y Misión de Chile ante la UE http://www.embachile.be/  (consultado el 16 de marzo de 2006).    224 entre  las partes y  la que tiene un  lugar privilegiado en el Acuerdo de Asociación. Este ámbito de  cooperación es el que se  implementa a través del Estado y es responsable directo  la Agencia de  Cooperación  Internacional  (AGCI),  siendo  su  contraparte  a  nivel  de  la  ejecución,  la  Agencia  Europea de Cooperación (EuropeAid).    La UE  definió  una  estrategia  de  cooperación  bilateral  que  completara  el  acuerdo  comercial  en  diversos ámbitos económicos  y  sociales. El Acuerdo de Asociación  incluye un  fondo  llamado de  costos compartidos544, por lo que los distintos programas de cooperación bilateral –los que deben  contar con un aporte de un 50 % de contraparte‐ son definidos a través del “Programa Indicativo  Nacional (PIN) de cooperación que es fijado por las dos Partes por un período de cinco años545, y  que se recoge en el "Country Strategy Paper" que realiza en forma plurianual el Desk Chile de  la  DG  RELEX  de  la  Comisión  Europea.  Aunque  a  la  hora  de  definir  los  programas  y  líneas  de  cooperación,  la UE toma una postura de “client oriented”, porque prefiere no ser paternalista en  temas de cooperación sino atender las solicitudes de su contraparte546.    El objetivo de este fondo es el de desarrollar  iniciativas que favorezcan el éxito de  la ejecución y  puesta en marcha del AA, por lo que según el Memorándum de Entendimiento de marzo 2001,  se  decidió asignar para el periodo 2002‐2006 la cantidad de 34,4M€ de la siguiente manera:   12,2 M€ de la línea presupuestaria B7‐310 para cooperación financiera y técnica   22,2 M€ de la línea presupuestaria B7‐311 para cooperación económica547.    De  estas  líneas  de  financiación  se  destinan  17  M€  a  proyectos  relacionados  con  empresas  innovadoras para el periodo 2004‐2007. El resto se destina así: Fondo de Aplicación del Acuerdo  5M€  (2004‐2006);  Apoyo  Institucional  a  la  AGCI  0,5M€  (del  2004‐2006);  Programa  de                                                           544 Chile es un país de renta media alta, por lo que dejó de ser sujeto receptor de Ayuda Oficial al Desarrollo  (AOD) sin retorno;  es decir que pasa a financiar conjuntamente los proyectos de ayuda bilateral, multilateral  o  triangular de  los organismos  internacionales o países de  la OCDE. En PNUD, 2005.  Índice de Desarrollo  Humano 2005. La hora de la verdad de la cooperación internacional. 545 Embajada de Chile ante Bélgica y Misión de Chile ante la UE http://www.embachile.be/  (consultado el 16 de marzo de 2006)  546 Entrevista personal con un funcionario de  la Comisión encargado de  las negociaciones de comercio UE‐ Mercosur y Chile desde 1997,que aceptó dar una entrevista en total anonimato.26 de enero 2007,  547  Comisión  Europea.  “Fondo  de  Aplicación  de  Acuerdo  de  Asociación  entre  UE  y  Chile”.  http://europa.eu.int/comm/world (Consultado el 20 de julio de 2006).    225 Modernización del Estado de 10‐12M€ y el Programa de Medio Ambiente 2‐4M€548. De este fondo,  el 59% se destinaba a la promoción del comercio y desarrollo de la economía (empresas, aduanas,  estadísticas);  el  32.5%  a  la  reforma  del  Estado,  cohesión  social,  educación;  y  un  8.5%  a  la  protección del medio ambiente y recursos naturales. En definitiva, se mantenía la estrategia para  mejorar  la  capacidad  del  Estado,  implementar  reformar  legislativas  y  mejorar  la  inserción  comercial de Chile, condiciones necesarias para aprovechar al máximo los beneficios del AA.    La  importancia  del  Acuerdo  radicaba  en  que  incluyó  cooperación  en  diversas  áreas  como  la  económica, científica y tecnológica, cultural, medioambiental y social. Estos puntos tendrían como  finalidad “el fortalecimiento y la promoción del desarrollo social, del desarrollo económico y de la  protección del medio ambiente, al mismo tiempo que otorgan una prioridad particular al respeto  de  los  derechos  sociales  fundamentales”549.  Sin  embargo,  casi  todo  el  presupuesto  de  la  cooperación se ha destinado a proyectos comerciales y empresariales.    Entre  los proyectos más  importantes, están  los de apoyo a  la creación y desarrollo de empresas  innovadoras (17 M€). El objetivo del Proyecto es contribuir al aumento de la competitividad de la  economía  chilena,  mediante  el  apoyo  a  la  innovación  y  al  desarrollo  tecnológico  en  áreas  estratégicas  de  la  economía  nacional  y  a  su  transferencia  y  difusión  en  el  sector  empresarial,  especialmente entre las pequeñas y medianas empresas (Pymes), para mejorar el posicionamiento  competitivo nacional e internacional; asimismo, incluye proyectos complementarios en educación  para el emprendimiento550.    Entre las prioridades para fomentar la economía, se destacaba  la cooperación para fomentar por  primera  vez  la  competitividad  de  las  Pymes,  y  la  de  diversificar  la  economía  hacia  el  sector  secundario y terciario, considerando que pocos países han conseguido mantener un crecimiento  sostenido basado en un producción y exportación de productos tradicionales551.                                                              548 Comisión Europea. “Fondo de Aplicación de Acuerdo de Asociación entre UE y Chile”.   549 Blanc Altemir, A. Los tres pilares del Acuerdo de Asociación: 83. 550 Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) y Delegación de la Comisión de la UE en Chile. 551 Comisión Europea. “Chile. Country Strategy Paper”. External Relations Directorate General. Directorate  Latin America. http://ec.europa.eu/external_relations/la/csp/index_en.htm   226 El Acuerdo prevé que  la cooperación a  las Pymes se centre en “asistencia  técnica, conferencias,  seminarios, ferias generales y sectoriales, fomento de los contactos entre operadores económicos,  de la inversión conjunta y de la creación de empresas conjuntas como joint ventures (Art. 19), por  lo que el Ministerio de Economía desarrolló un Programa de Empresas  Innovadoras en el que se  incluyen  las  Pymes552.  La  atención  especial  hacia  las  Pymes  ha  sido  una  petición  del  gobierno  chileno y está relacionada con las reticencias de este sector empresarial durante las negociaciones  del AA, ya que son más vulnerables a  los efectos del  libre comercio; además, se encuentran en  desventaja a  la hora de participar en el proceso exportador por varias razones, como el acceso a  crédito, a la información y a la innovación, por lo que los programas de cooperación actúan como  un incentivo para mejorar su competitividad553.    Para Chile,  la  cooperación  también es  importante para completar el AA en  temas aduaneros554,  sobre  todo  relacionados  con  reglas  y  normas  técnicas  y  sanitarias  que  son  las  que  pueden  presentar  mayores  obstáculos  al  comercio.  Por  ende,  en  el  sector  industrial  se  espera  una  cooperación  para  evitar  y  reducir  obstáculos  al  comercio,  cooperación  en  materia  de  reglamentación y compatibilidad en reglamentos técnicos en base a  las normas  internacionales y  europeas  (Art.  18);  y  en  el  sector  agrícola,  se  espera  cooperación  en  asistencia  técnica  para  reforzar  los sistemas de control  sanitario y  fitosanitario  (Art. 24). Tal y como  se establece en el  Acuerdo,  la  cooperación  busca  promover  normas  de  calidad  para  productos  y  prácticas  empresariales. La definición de normas sanitarias y fitosanitarias por ejemplo, ha sido uno de  los  intereses más  importantes de Chile (SPS), debido a  las exigencias comunitarias; en este caso, no  sólo para establecer reglas claras, sino también porque permite a Chile mejorar  la calidad de sus  productos.                                                               552 Ministerio de Economía.  http://www.empresasinnovadoras.cl/  553 Entrevista personal con un funcionario de  la Comisión encargado de  las negociaciones de comercio UE‐ Mercosur y Chile desde 1997,que aceptó dar una entrevista en total anonimato .26 de enero de 2007. 554  La  cooperación  aduanera  ha  sido muy  importante  para  simplificar  los  procedimientos  aduaneros,  de  acuerdo al Protocolo 13  junio 2001  sobre Asistencia Mutua en materia Aduanera del Acuerdo Marco de  Cooperación (asistencia técnica, información y mejores prácticas), por lo que se  incluyó un Anexo IV al AA,  en el que se prevé una cooperación muy amplia en materia aduanera.    227 La AGCI  es  la  responsable del  Fondo  y  concede  licitaciones de  los proyectos  a  cada  institución  pública o privada555; asimismo las instituciones del sector público actuarán como coordinadores o  ejecutores  de  las  actividades,  eligiendo  “puntos  focales”  como  representantes  de  la  AGCI  y  coordinadores  de  los  proyectos,  aunque  también  se  espera  que  sean  responsables  junto  con  sectores privados o de  la sociedad civil que estén  relacionados con el Acuerdo. Esto porque  los  destinatarios  o  ejecutores  de  los  proyectos  también  serán  las  empresa,  agrupaciones  de  la  sociedad  civil,  universidades,  etc.;  en  definitiva,  actores  relacionados  con  diversos  ámbitos  de  cooperación del proyecto como por ejemplo Ciencia y Tecnología,  Innovación, Medio Ambiente,  etc.    En cuanto a la cooperación financiera y técnica, el Acuerdo recomienda diversos tipos de acciones  en los siguientes ámbitos:   Título II: Científica y Tecnológica (artículo 36), Sociedad de la Información, Tecnologías de  la Información y Telecomunicaciones (artículo 37)   Título  III:  Educación  y  Formación  (artículo  38);  Cooperación  en  el  ámbito  Audiovisual  (artículo 39); Intercambio de Información y Cooperación Cultural (artículo 40)   Título IV: Administración Pública (artículo 41), Cooperación Interinstitucional (artículo 42)   Título  V:  Dialogo  Social  (artículo  43);  Cooperación  en materia  de  Social  (articulo  44);  Cooperación en materia de Genero (artículo 45)   Título  VI:  Cooperación  en materia  de  Inmigración  Ilegal  (artículo  46);  Cooperación  en  materia de Drogas y lucha contra el crimen organizado (artículo 47)   Titulo VII: Participación de la Sociedad Civil en la Cooperación (artículo 48); Cooperación  e  Integración  Regionales  (artículo  49);  Cooperación  Triangular  (artículo  50);  Cláusula  Evolutiva  (artículo  51);  Cooperación  en  el marco  de  la  Relación  de Asociación  (artículo  52)556.                                                             555 La UE ejerce una Auditoría a la AGCI a través del Tribunal de Cuentas para controlar los gastos del aporte  comunitario. 556  Comisión  Europea.  “Fondo  de  Aplicación  de  Acuerdo  de  Asociación  entre  UE  y  Chile”.  http://europa.eu.int/comm/world (Consultado el 20 de julio de 2006).    228 A diferencia de la cooperación económica, se presentan acciones de cooperación más dirigidas al  intercambio de  información y capacitación de  los  funcionarios públicos en  talleres y seminarios,  aunque  también  se  ha  favorecido  la  apertura  de  becas  de  intercambio  de  estudiantes  (por  ejemplo,  la ventanilla especial para Chile desde el año 2008, aunque se decidió cerrar en el 2011).    Como  hemos  explicado  con  anterioridad,  la  UE  es  una  reconocida  potencia  comercial  a  nivel  mundial, pero  también ha desarrollado una exitosa política exterior con una  identidad propia, a  través de un soft‐power que promueve  la democracia,  los derechos humanos  fundamentales, el  desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, entre otros. Lejos de crear un sistema de  zanahorias  y  palos  (condiciones  políticas  y  económicas),  las  relaciones  con  terceros  países  se  marcan  más  bien  con  incentivos  muy  poderosos  y  atractivos,  como  lo  son  el  comercio  y  la  cooperación al desarrollo.    La cooperación al desarrollo es un instrumento imprescindible para que países como Chile puedan  mejorar  sus  niveles  de  progreso  y  el  de  su  entorno  regional,  ya  que  los  beneficios  podrían  representar un motor económico o liderazgo en la región. De hecho, para países como España la  AOD a  los países  latinoamericanos se  justificaría porque “la presencia de un colectivo amplio de  economías de renta media, con dinámicas sostenidas de progreso, otorga estabilidad y dinamismo  al sistema internacional”557.     En general, en este capítulo podemos hacer una valoración positiva de los contenidos del Acuerdo  de Asociación tanto a nivel comercial ‐desde el estudio de la EPI‐ como a nivel de la cooperación y  el  diálogo  político  ‐desde  el  estudio  de  las  relaciones  internacionales‐.  Asimismo,  se  lograron  incluir  los  intereses  de  los  países  en  todas  las  dimensiones  del  Acuerdo,  evitando marcar  las  asimetrías en  las posiciones de poder en el proceso de negociación. Para  la UE era  importante  mantener su posición de socio comercial preferente en Chile, y para Chile el acceso a los mercados  europeos era un aspecto clave en su propio proceso de desarrollo económico, por  lo que hay un  fuerte predominio de la política comercial en las relaciones.                                                              557 Alonso, J.A. Cooperación con Países de Renta Media: 88.    229 CAPÍTULO 6. UNA RELACIÓN EN CONSOLIDACIÓN EN UN CONTEXTO ADVERSO    En este capítulo, se pretende cerrar el análisis comercial del capítulo previo, explicando cuáles son  los avances que se han presenciado en el AA desde su puesta en vigor en el año 2003 y cuáles son  las barreras que persisten en el comercio.     Para  los países europeos, su  interés ha sido el de armonizar  las  leyes nacionales y  las  reglas del  comercio que regulan  la competencia entre distintos países, ya que  las barreras arancelarias casi  han  desaparecido.  Estas  reglas  (por  su  ausencia  o  exceso)  aparecen  como  las  barreras  al  libre  comercio y a la inversión extranjera de hoy en día558. En el caso de la UE, las barreras al comercio  pueden presentarse en forma de regulaciones y estándares técnicos, y la protección a la seguridad  y salud del consumidor. Por el lado chileno, persisten obstáculos de carácter más estructural que  normativo, debido a  su política  comercial  con un modelo  casi mono‐exportador, y a  la  falta de  mayores políticas sociales. Para minimizar el impacto de estos obstáculos,  la UE co‐financia junto  con el gobierno chileno proyectos de desarrollo que permitan distribuir mejor  los beneficios del  libre comercio entre sus ciudadanos.     A pesar de no  tener como objetivo analizar el  impacto del Acuerdo de Asociación,  se hace una  valoración positiva del mismo en cuanto cumple con  los objetivos que perseguían ambas partes,  tanto a nivel  comercial desde el estudio de  la EPI,  como a nivel de  la  cooperación  y el diálogo  político desde el estudio de las relaciones internacionales.    6. 1 Los avances en las relaciones comerciales: un AA muy beneficioso para Chile    En  general,  se  puede  apreciar  una  importante  contribución  del  Acuerdo  en  el  desarrollo  económico  en  Chile.  El  Acuerdo  de  comercio  no  garantiza  preferencias  arancelarias  si  no  se  acompaña de un compromiso chileno por mejorar los estándares de calidad, sanidad y salud; y en  cierta medida, de mejorar los derechos laborales y la protección del medio ambiente. En el caso de  la UE,  las barreras al comercio se presentan en forma de regulaciones y estándares técnicos, y la                                                           558 Trebilcok, M., y R. Howse. The Regulation of International Trade: 591.    230 protección a la seguridad y salud del consumidor, por lo que el Acuerdo ofrece reglas claras que no  pueden ser cambiadas por las partes.      Desde  la entrada en  vigor del Acuerdo,  se puede apreciar un  crecimiento en  las exportaciones  chilenas hacia el mercado europeo y en  las  importaciones de productos europeos. Sin embargo,  tras un periodo de apogeo, el volumen del intercambio comercial se normalizó a partir del tercer  año, y en muchos casos se ha quedado estancado porque persisten obstáculos al comercio como  son las cuotas, o bien por problemas internos de producción. No obstante, la UE se mantuvo como  primer destino de  las exportaciones chilenas en el marco de acuerdos de  libre comercio hasta el  año 2009.    Cuadro 14. Principales socios comerciales de Chile (2009)    EXPORTACIONES  %  IMPORTACIONES  %  BALANZA  COMERCIAL  %  Unión Europea  16.472,60  24,12  5.979,2  12,7  22.451,8  19,5  Estados Unidos  8.879,40  15,28  7.275,8  15,5  16.155,2  14,0  China  10.513,90  18,09  4.885,6  10,4  15.399,5  13,4  Mercosur  4.466,10  7,68  9.187,3  19,6  13.653,4  11,8  Japón  7.455,40  12,83  1.586,6  3,4  9.042,0  7,8  Corea del Sur  3.874,90  6,67  3.113,0  6,6  6.987,9  6,1  México  2.363,50  4,07  1.349,4  2,9  3.712,9  3,2  India  2.322,80  4,00  207,8  0,4  2.530,6  2,2  Canadá  1.201,50  2,07  974,0  2,1  2.175,5  1,9  EFTA  230,50  0,34  367,4  0,8  597,9  0,5  Singapur  114,3  0,17  113,8  0,2  228,1  0,2  Nueva Zelanda  25,60  0,04  44,3  0,1  69,9  0,1  Fuente: Comité de Inversiones Extranjeras‐DIRECON.      a) El Acuerdo de Comercio y la dependencia del cobre.  Uno de los objetivos principales de la política comercial chilena ha sido el de superar su tradicional  dependencia mono‐exportadora  con  el  cobre.  Los  organismos  internacionales  como  el  Banco  Interamericano de Desarrollo  (BID), han criticado en diversas ocasiones  la alta concentración de  las  exportaciones  chilenas  en  el  cobre.  En  los  años  80,  ésta  llegaba  casi  al  70%  de  las  exportaciones, logrando reducir su peso hasta el 56,7% en la década de los 90559. En este sentido,                                                           559 BID. 2011. Chile Country Paper:5   231 se  esperaba  que  el  Acuerdo  con  la  UE mejorara  la  diversificación  de  las  exportaciones  hacia  nuevos productos.    En  el  año  2005,  el  cobre  representó  el  43,5%  del  valor  total  exportado,  bajando  tres  puntos  porcentuales menos que en el período homólogo del año anterior. Sin embargo, este producto  tiene una  gran  representatividad  en  la  canasta  exportadora hacia  la UE;  25 productos mineros  relacionados con el cobre representan el 83% de las exportaciones560.    El cobre continúa siendo uno de los principales impulsores en los envíos nacionales, no sólo por su  volumen sino también por el precio alcanzado, ya que  la demanda  internacional –especialmente  por parte de China‐ ha aumentado. En el año 2007, su precio  llegó a tener un promedio de 3,23  dólares  la  libra,  cayendo abruptamente  con  la  crisis  financiera en el 2008, pero  recuperándose  poco tiempo después.     b) El aumento de las exportaciones no tradicionales.  Sin embargo, a pesar del predominio del cobre, las exportaciones chilenas se han diversificado en  estos años, gracias a  las  inversiones nacionales y extranjeras y a  los Tratados de Libre Comercio.  De  acuerdo  a  los  estudios  de  Prochile,  las  exportaciones  no  tradicionales  hacia  los  países  con  Tratado de Libre Comercio, representaron el 56% del total de estos envíos, entendiéndose éstas  como  todos  los  productos  excepto:  cobre,  harina  de  pescado,  celulosa,  hierro,  salitre,  plata  metálica, óxido molibdeno y    ferromolibdeno, minerales de oro, madera aserrada y  cepillada, y  metanol561.    En  efecto,  el  74%  de  las  exportaciones  no  tradicionales  a  la  UE  corresponde  a  exportaciones  industriales; dentro de éste, el subsector de mayor relevancia es la Industria Alimenticia (salmón y                                                           560  Dirección  General  de  Relaciones  Económicas  Internacionales  (DIRECON).  2009.  Evaluación  de  las  Relaciones Económicas entre Chile y los Países de la Unión Europea a cinco años de vigencia del acuerdo de  Asociación. Santiago de Chile: Departamento de Estudios e Informaciones.  561  Dirección  General  de  Relaciones  Comerciales  (DIRECON).  2004.  Evaluación  Comercial  Chile‐Unión  Europea.  Santiago  de  Chile:  Ministerio  de  Relaciones  Exteriores,  División  de  Estudios.  www.direcon.cl.  (Consultado el 01 de noviembre 2009).    232 truchas,  vinos,  carnes  de  porcino562).  También  se  vieron  importantes  aumentos  en  las  exportaciones de productos agrícolas como uvas, kiwis, berries y manzanas563.    Los  sectores  más  beneficiados  por  el  Acuerdo  han  sido,  sin  duda,  los  productos  agrícolas  y  pesqueros, ya que el mercado europeo es altamente proteccionista en estos dos sectores. En el  primer  caso,  los  aranceles  se  estiman  en hasta un 60%  en  términos ad  valorem  y  en  el  sector  pesquero el arancel promedio es del 13%564.     De acuerdo al Servicio de Aduanas, antes de la vigencia del Acuerdo las exportaciones chilenas a la  UE  crecían un promedio  anual del  3%, pero  con  la  entrada  en  vigor del  acuerdo  en  2003  este  promedio  alcanza  el  14,9%  anual,  con  lo  que  llegan  a  quintuplicarse.  Las  cifras  de  las  importaciones son muy parecidas, pues pasaron de un 4,6% anual a un 12,9% 565 desde la entrada  en vigor del AA.                                                                                      562 Direcon. 2009. Evaluación Comercial de Chile. 563 Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON). 2009. Comunicado de Prensa de  Carlos Furche “A cinco años de Vigencia del Acuerdo de Asociación”, Ministerio de Relaciones Exteriores de  Chile.  564  OIT.  2008.  Los  Acuerdos  de  Libre  Comercio  y  su  impacto  en  el  empleo.  Santiago  de  Chile:  Oficina  Subregional de la OIT para el Cono Sur de América Latina: 41.  565 OIT. Los Acuerdos de Libre Comercio: 58‐60.   233   Gráfico 19. Exportaciones de Chile a la UE 1997‐2012 (15 países miembros)      Fuente: elaboración propia con datos de la Aduana de Chile www.aduana.cl.    Con  la  subida de  los precios de productos  chilenos  como el  cobre, el  intercambio  comercial  se  disparó  entre  2003  y  2007.  De  acuerdo  a  Carlos  Furche,  Director  General  de  la  Dirección  Comercial, las exportaciones chilenas llegaron a  crecer en un 277%; esto, debido a la ampliación  de la UE a nuevos miembros, ‐lo que creó un mercado potencial de casi 500 millones de personas‐  y a que desde el año 2006 prácticamente  todos  los productos  chilenos  incluidos en el acuerdo  (96,2%) tienen una desgravación arancelaria completa566.     La  incorporación  de  nuevos  productos  en  la  canasta  exportadora  chilena  está  directamente  vinculada a la apertura de mercados negociada en los acuerdos comerciales. Entre los años 2003 y  2009, se registraron un total de 378 nuevas exportaciones a la UE567.                                                             566 DIRECON. 2009. Comunicado de Prensa de Carlos Furche.  567 DIRECON. 2009. Evaluación de las Relaciones Económicas: 17.    234 Las importaciones de Chile desde a la UE han subido todos los años, pero sólo han crecido un 94%  desde  la  entrada  en  vigor  del  acuerdo568.  Una  cifra  muy  por  debajo  del  crecimiento  de  las  exportaciones chilenas, que se dispararon más por el alto precio del cobre que por el volumen de  las mismas.      Gráfico 20. Importaciones de Chile desde la UE 1997‐2012 (15 países miembros)      Fuente: elaboración propia con datos de la Aduana de Chile www.aduana.cl.    De acuerdo al Informe de Evaluación del Acuerdo de la DIRECON, las importaciones de productos  europeos subieron, principalmente en cuanto a bienes intermedios, que son lo que sobresalen con  un  51,9%  del  total;  del  2007  al  2008,  éstos  aumentaron un  17%.  La  importación  de  bienes de  capital  también  se  duplicó  de  2003  al  2008,  representando  el  32,3%  de  las  importaciones  totales569.  Sin  embargo,  la  balanza  comercial  es  negativa  desde  2003,  alcanzando  un  déficit  comercial  de  casi  4  billones  de  euros570,  especialmente  por  el  precio  del  cobre,  pero  también  porque Chile importa manufacturas de otros países como Brasil, Argentina, EE.UU. y China.                                                             568 DIRECON. 2009. Comunicado de Prensa de Carlos Furche. 569 DIRECON. 2009. Evaluación de las Relaciones Económicas:23. 570  Comisión  Europea.  Dirección  General  de  Comercio.  Intercambio  Comercial  con  Chile  2009.  http://ec.europa.eu/trade/creating‐opportunities/bilateral‐relations/countries/chile/   235 En definitiva, en términos de intercambio de bienes, el Acuerdo ha tenido un superávit comercial  para Chile, debido a la importancia del cobre en las exportaciones chilenas.    Gráfico 21.Exportaciones de Chile a la UE 2002‐2008      Todos los cálculos están en millones de dólares.  Fuente: Departamento de Estudios e Informaciones de la DIRECON, en base a datos del Banco Central.      Además, como se puede apreciar en el siguiente cuadro, el Coeficiente de Apertura Exterior (CAE)  del  comercio  de  Chile  con  la  UE  refleja  un  dinamismo  mucho  menor  que  el  conjunto  del  intercambio de Chile con el mundo, a pesar de la entrada en vigor del AA. En el caso del comercio,  con los 27 países de la UE es más dinámico que con los 15 países, porque Chile empezó a exportar  a nuevos destinos en la UE.    Cuadro 15. Coeficiente de Apertura Externa (CAE) Chile‐UE    Año  Exportaciones  Importaciones  Exportaciones  a UE‐15  Exportaciones  a UE‐27  Importaciones  a UE‐15  Importaciones  a UE‐27  PIB  Chile  CAE  Chile UE  ‐15  CAE  Chile  UE‐27  CAE  Chile  total  2002  17.417,7  15.464,8  4.286,10  4.336,70 3.023,40 3.090,00 67.473  10,83%  11% 51,45% 2003  20.085,6  17.358,0  4.990,70  5.086,20 3.260,40 3.328,40 73.990  11,15%  11,30% 53,98% 2004  30.906,2  22.339,3  7.838,20  8.056,60 3.530,00 3.597,50 95.653  11,88%  12,10% 57,98%   236 2005  38.594,7  29.780,3  9.177,60  9.440,30 4.948,30 5.069,00 118.250  11,95%  12,27% 60,71% 2006  55.881,8  34.747,0  10.146,50  15.898,50 5.105,20 5.229,70 146.473  13,86%  14,44% 64,20% 2007  65.744,9  42.738,4  15.418  16.349,40 5.876,00 6.005,30 163.880  13,13%  13,64% 68,15% 2008  69.095,3  56.758,0  16.400,50  17.234,80 6.908,20 7.204,10 169.573  13,75%  14,41% 73,21% 2009  49.938,2  38.826,1  8.677,1  9.178,0 6.417,9 6.697,6 172.590  8,75%  9,19% 51,40% 2010  67.424,8  52.872,3  11.576,5  11.916,9 7.370,1 7.560,4 216.308  8,76%  9% 55,60% 2011  80.766,90  66.410,6  14.155,90  14.665 9.388,2 9.587,9 248.585  9,47%  9,75% 59,20%   Todos los cálculos están en millones de dólares.  Fuente: Departamento de Estudios e Informaciones de la DIRECON, en base a datos del Banco Central.    6.2.‐ Los obstáculos que frenan los impactos del comercio en el AA    Los beneficios del AA son numerosos; sin embargo, no se ha alcanzado un aprovechamiento pleno  de  las oportunidades que ofrece este Acuerdo para  todos  los socios. Esto  se debe a obstáculos  comerciales que todavía no se han removido, y a otros desafíos que han aparecido en los últimos  años.    6.2.1 La crisis europea y el efecto de China    La crisis financiera desatada en Estados Unidos en el 2008 supuso nuevos desafíos para los países  de la UE, ya que no sólo se vio afectado su nivel productivo en el interior de estos países, sino que  ha  supuesto una pérdida de  competitividad  exterior.  En  el  caso de  las  relaciones de  la UE  con  Chile, se evidencia un efecto negativo con una caída en el intercambio comercial de un 65% hasta  el año 2009. Esta crisis, en todo caso, afectó no sólo el intercambio comercial entre Chile y la UE,  sino que tuvo un  impacto en  las relaciones con el resto de sus socios comerciales. En el caso de  Chile,  se puede  ver que hay una  gran  excepción  en  su  intercambio  con China, que no  sólo no  disminuyó  sino que, por el  contrario, aumentó,  como  se aprecia en el  siguiente gráfico. Así, es  posible  afirmar que China  suplió  la  reducción del  comercio  comercial de Chile  con el  resto del  mundo.          237 Gráfico 22.Evolución del intercambio comercial de Chile con sus principales socios (UE, EE.UU.,  China) 1997‐2012    Fuente: elaboración propia con datos de la Aduana de Chile www.aduana.cl    Hasta el año 2009, el principal  socio  comercial de Chile era  la UE, para  luego  ser  superado por  China. A pesar de ello, en promedio,  la UE sigue siendo un socio destacado ya que representa el  20% del intercambio comercial de Chile, tal como podemos observar en el siguiente gráfico:                    Gráfico 23.Porcentaje de participación en el intercambio comercial con Chile (UE, EE.UU., China)  1997‐2010    238     Fuente: elaboración propia con datos de la Aduana de Chile www.aduana.cl    En  cuanto  a  las  importaciones  de  Chile,  podemos  ver  que  el  resto  de  socios  comerciales  (MERCOSUR,  Estados  Unidos  y  China)  también  están  siendo  más  dinámicos  desde  que  sus  Tratados de Libre Comercio entraron en vigor (ver Anexo 4).                          Gráfico 24.Importaciones de Chile con sus principales socios comerciales 1997‐2012    239     Fuente: elaboración propia con datos de la Aduana de Chile www.aduana.cl    Además de significar un  retroceso en el  intercambio comercial,  la crisis  también ha afectado  las  inversiones  extranjeras.  En  los  últimos  años,  la  posición  de  España  como  inversor  ha  perdido  protagonismo.  En  2009,  se  situó  en  11º  lugar,  habiéndose  materializado  únicamente  cuatro   proyectos bajo el Decreto Ley 600. Sin embargo, la presencia de empresas españolas en el sector  va  a  seguir  creciendo,  ya  que  hay  numerosos  proyectos  a  la  vista,  incluyendo  licitaciones  de  autopistas,  puertos,  aeropuertos, hospitales571  y  en  la  extensión del metro572.  En  la  actualidad,  existen  1.000 empresas españolas que operan en Chile, de acuerdo a la Oficina Comercial en Chile  del ICEX.                                                           571 Instituto de Comercio Exterior de España (ICEX). 2011.Oficina Comercial en Chile. Ministerio de Industria,  Comercio  y  Turismo    “Inversiones  españolas  en  Chile”  http://www.oficinascomerciales.es/icex/cda/controller/pageOfecomes/0,5310,5280449_5299371_5296234 _0_CL,00.html (consultado el 10 septiembre de 2011)  572 ICEX.  Inversiones españolas en Chile.      240   La  crisis ha golpeado, en mayor medida, a  las economías europeas;  sin embargo,  las  relaciones  comerciales  también  se  han  visto  afectadas  por  otros  problemas  estructurales  del modelo  de  desarrollo chileno.  6.2.2.‐ Los problemas estructurales en Chile    A pesar del  incremento del comercio bilateral, es  importante  revisar  los obstáculos que  todavía  permanecen  para  un  total  aprovechamiento  del  Acuerdo.  Para  la  UE,  los  desafíos  para  Chile  responderían  sobre  todo  a  un  desarrollo  productivo  con  equidad573, mientras  que  para  el  país  andino  éstos tienen una mayor relación con la tradicional posición europea de protección de sus  mercados agrícolas574.    El  acceso  de  determinados  productos  al mercado  europeo,  sigue  sufriendo  las  exigencias  de  normas demasiado altas para los países que detentan un menor desarrollo575, y que por tanto no  pueden  asumir  los  costos  que  implica  una mayor  inversión  en  el  proceso  de  producción.  Lo  anterior se ve especialmente en el caso de Chile, donde el sector agropecuario se caracteriza por  tener empresas más pequeñas576 y por tanto con una capacidad exportadora más limitada.    Además,  el  intercambio  comercial  sigue  respondiendo  a  una  lógica  comercial  propia  de  la  dependencia  Norte‐Sur.  Las  tres  cuartas  partes  de  las  importaciones  de  la  UE  son  productos  básicos,  principalmente  agrícolas  y mineros.  En  cambio, más  de  las  tres  cuartas  partes  de  las  exportaciones europeas a Chile corresponden a productos manufacturados, principalmente bienes  de equipo y maquinaria (50%) y a bienes de capital (33%)577.                                                           573  Aunque  el  concepto  propuesto  por  Fernando  Fajnzylber  en  la  CEPAL  ya  haya  cumplido  20  años,  los  avances  en  la  región  latinoamericana  no  han  dado  grandes  pasos.  Chile  es  un    caso  de  crecimiento  económico sin mejoras sustanciales en el coeficiente Gini de desigualdad. 574 Los productos agropecuarios se encuentran con varios tipos de trabas: la banda de precios, la modulación  arancelaria y la cláusula de salvaguardia que protegen los sectores sensibles de la economía europea. A los  obstáculos arancelarios hay que añadir nuevos mecanismos discriminatorios, que son los que se amparan en  la  protección  de  la  salud  y  seguridad  del  consumidor,  los  que  regulan  las  características  sanitarias  y  fitosanitarias, y más recientemente los de tipo ecológico.  575 En general los estándares de calidad, seguridad y salud suelen ser más altos que los conocidos ISO.  576 OIT. Los Acuerdos de Libre Comercio: 126. 577 DIRECON. 2009. Evaluación de las Relaciones Económicas: 29‐35   241   La economía chilena es reconocida por su trayectoria de crecimiento sostenido. Entre 1990 y 1998,  se  expandió  a  una  tasa  anual  promedio  de  7,1%,  lo  que  la  convirtió  en  la  29ª  economía más  dinámica del mundo, usando como base las cifras del Fondo Monetario Internacional (FMI)578.   El crecimiento de Chile se vio abruptamente estancado desde la crisis asiática en 1998 hasta el año  2003, cuando se volvió a recuperar. Después de la década perdida, como consecuencia de la crisis  de la deuda en 1982, la crisis asiática y rusa repercutió en las exportaciones latinoamericanas, de  tal manera que se ha llegado a considerar este periodo como el sexenio perdido o la media década  perdida579. Desde  el  2003  hasta  el  2007,  no  obstante,  llegó  la  época  de  bonanza  exportadora,  debido a la demanda de productos primarios (minerales como el cobre, carne y cereales como la  soja) que hicieron subir los precios de estos commodities. Sin embargo, a pesar de los altos precios  de algunos productos de exportación, el crecimiento del PIB chileno no fue tan espectacular como  en el decenio de los años 90, siendo su tasa de crecimiento de un 5% hasta 2007.    Chile, además, ha bajado  su participación en el comercio  internacional: de 11.7% en el periodo  2005‐2006  a  tan  sólo  un  3,1  en  el  2007580.  Esto  se  explicaría  también  por  las  dificultades  que  atravesó el sector exportador, con la apreciación del peso respecto al dólar y el euro desde el año  2007, y la menor demanda desde Estados Unidos y Europa a partir del 2009.    a) Diversificar los productos de exportación   Chile  sigue  teniendo una  gran dependencia  exportadora  en productos primarios,  sujetos  a una  fuerte  volatilidad  de  precios.  De  acuerdo  al  índice  de  concentración  de  las  exportaciones  de  Hirshman‐Herfindalh, Chile ha disminuido progresivamente su alta concentración desde  los años  80, porque sus exportaciones dependen cada vez menos del cobre; sin embargo, sigue siendo más  alta  que  el  promedio  de  los  países  latinoamericanos  y muy  por  encima  de  Brasil,  Argentina  y  México. Por ejemplo,  la concentración de  los productos de exportación sigue  relativamente alta  con un 39, 3  (escala de 0‐100, siendo este el peor) y por sobre  la media de  la región  (34,4) y  la                                                           578 Datos del Comité de Inversiones Extranjeras 2009. www.cinver.cl (consultado el 15 de junio de 2009). 579 Ocampo,  J.A. 2008.El Auge económico  latinoamericano. Revista de Ciencia Política 28  (1).   Santiago de  Chile: Pontificia Universidad Católica de Chile: 10.  580  Banco  Mundial.  2008.  Chile  Trade  Brief.  www.worldbank.org/wti2008  y  Handbook  of  Trade  and  Development Statistics www.unctad.org (consultados el 25 de junio de 2009)   242 media  de  los  países  de  renta media  (35,4)581.  Esta  concentración  es  especialmente  alta  en  los  minerales y la agroindustria.    b) Mejorar la estructura productiva y el capital humano  La cooperación económica en ciencia y tecnología y la transferencia de conocimiento e innovación  ha sido uno de los temas centrales del Acuerdo. Chile es un país en vías de desarrollo, que a pesar  de contar con una de las economías más estables de América Latina y más abiertas del mundo, ha  estado rezagada en cuando a innovación se refiere.     La  competitividad  empresarial  ha  sido  clave  en  el  desarrollo  productivo  de  ciertos  sectores  orientados  a  las exportaciones;  sin embargo,  se  requiere de un nuevo  impulso para mejorar  la  capacidad productiva del país582.    El gasto público en  innovación ha sido muy bajo en estos años. Chile sólo  invierte un 0,7% de su  PIB en  Investigación y Desarrollo  (I+D), muy  lejos de otros países como Finlandia, que destina el  3,4%,  o  Canadá,  que  destina  el  2%583.  En  este  sentido,  el  peso  de  la  inversión  ha  recaído   principalmente en el sector privado y en las IED, que invirtieron en algunos sectores agropecuarios  clave, en minería, pesca y acuicultura.     De  acuerdo  a  los  planes  del  pasado  gobierno  de Michelle  Bachelet,  “para  repetir  las  tasas  de  crecimiento observadas en  los años 90, el único camino posible es  incrementar  la productividad  mediante  la  innovación”. En el año 2006 se creó el Fondo de  Innovación para  la Competitividad  (FIC), una herramienta originada a partir de los recursos del Impuesto Especifico a la Minería. Este  fondo  tiene  un  doble  propósito: mejorar  la  capacidad  productiva  de  las  empresas  y  el  capital                                                           581  Banco  Mundial.  2008.  Chile  Trade  Brief.  www.worldbank.org/wti2008  y  Handbook  of  Trade  and  Development Statistics www.unctad.org (consultados el 25 de junio de 2009) 582  Chile  ha  puesto  un mayor  empeño  en  el  área  de  la  innovación,  reconociendo  que  “una  adecuada  estructura administrativa contribuirá en acelerar incorporación de nuevas tecnologías, apoyar la innovación  y uso del  sistema de  Propiedad  Industrial  para beneficio del  sistema productivo,  de  innovación  nacional  general  y  en  particular  para  el  sector  pyme  nacional.”  (INAPI.  2008.  Presentación  de  Cristóbal  Acevedo  Ferrer, Jefe Departamento de Propiedad Industrial, 27 de Octubre www.inapi.cl)  583  Política  Nacional  de  Innovación  para  la  Competitividad.  Orientaciones  y  Plan  de  Acción  2009‐2010.  Ministerio de Economía. www.economia.cl   243 humano en Chile. El 69% del presupuesto FIC se  transfiere a CORFO  (Innova Chile, atracción de  Inversiones y Programa de Clusters) y a CONICYT, para desarrollo de capital humano a través de  becas  de  estudio  para  alumnos  y  académicos584.  Entre  los  programas  de  desarrollo  de  capital  humano también se encuentra la atracción de investigadores extranjeros hacia Chile y el fomento  de la colaboración entre universidades y empresas, para que los investigadores trabajen proyectos  con el sector privado.    Las iniciativas del gobierno son consecuentes con la ayuda de la UE hacia el desarrollo económico  de Chile. El  tercer pilar del Acuerdo de Asociación  contempla  la ayuda económica  (cooperación  horizontal), que para el nuevo periodo 2007‐2013 aumentó a 41 millones de euros. La UE es  la  principal  fuente  de  cooperación  horizontal  con  Chile,  con  un  fondo  conjunto  (Chile  y  la  UE  complementan la ayuda con igual cantidad de presupuesto) que es debatido y acordado en base a  los intereses mutuos585. En este sentido, no es de extrañar que las áreas en las que está enfocada  la cooperación UE‐Chile sean la cohesión social, la innovación y competitividad y la educación.     6.3.‐ Nuevas orientaciones en la cooperación para el desarrollo    6.3.1.‐ La Cohesión Social y la distribución de los beneficios    La  Estrategia  2007‐2013  supuso  una  nueva  etapa  de  cooperación;  para  este  periodo,  la  cooperación se sigue rigiendo con los mismos acuerdos que el rango anterior.     La cooperación con la UE 2007‐2013 cuenta con un financiamiento de la Comisión Europea de € 41  millones  de  euros.  Si  se  cumple  el  Acuerdo,  Chile  debería  aportar  con  la  misma  cantidad,  generando así un total aproximado de € 82 millones de euros; sin embargo es necesario confirmar  el monto.                                                             584 Ministerio de Economía. Plan Nacional de  Innovación. El presupuesto del 2005 era de 134.000 millones  de pesos,  lo que se  fue  incrementando en casi un 20% anual hasta  llegar a  los 295.0000 millones de este  año. www.economia.cl (consultado el 15 de junio de 2009) 585 Datos de la Agencia de Cooperación Internacional Chilena (AGCI) www.agci.cl   244 De acuerdo a  los objetivos planteados en  la nueva Estrategia de Acción en Chile para el periodo  2007‐2013, los beneficios del desempeño económico del país deben ser repartidos en términos de  equidad e  igualdad social. Es decir, el objetivo es alcanzar una sociedad más cohesionada, por  lo  que  se  financiarán proyectos e  iniciativas orientadas a mejorar el acceso al empleo,  la  salud,  la  educación  y  la  justicia,  así  como  a  reducir  la  desigualdad  de  género,  minorías  étnicas  y  regionales586.    Sin embargo, las políticas públicas orientadas a mejorar la cohesión social todavía son tímidas y su  impacto no se verá hasta largo plazo (reforma de las pensiones, Plan Auge de Salud, y reforma de  la educación son algunas de las políticas del gobierno de Michelle Bachelet). A diferencia del Plan  Estratégico de 2000‐2006, en el de 2007‐2013 se recoge  la prioridad de  la UE que es  la cohesión  social,  prioridad  ampliamente  discutida  en  los  foros  regionales  como  son  las  cumbres  presidenciales. En esta  línea,  también en el presupuesto del  fondo conjunto  se ha  igualado por  primera vez  la cooperación económica al sector empresarial y  la cooperación en cohesión social,  siendo éstos los dos pilares de la cooperación.                                                            586 Desde el año 2005, la UE y Chile lanzaron diálogos sectoriales en torno a dos temas de interés mutuo: la  educación y las políticas sociales. En marzo de 2005, se realizó la primera reunión del diálogo sectorial sobre  educación  superior,  formación profesional  y aprendizaje de  idiomas.  Luego en  septiembre de ese mismo  año, tuvo  lugar en Santiago el primer diálogo sectorial UE‐Chile sobre políticas de empleo. En el marco de  este  diálogo  sectorial,  también  se  realizó  el  22  de marzo  de  2007  en Bruselas  un  seminario‐taller  sobre  políticas de empleo público, con la participación del Ministro de Trabajo de Chile y altos funcionarios de  la  Comisión  Europea.  En:  Observatorio  Social  de  las  Relaciones  UE‐América  Latina, www.observatorioueal‐ alop.eu        245 Cuadro 16.Líneas de Cooperación UE‐ Chile 2007‐2013    Sector de la Cooperación  2007  2011‐2013  Millones €          1. Cohesión Social  10.250  6.150  16.400          2. Educación: Intercambios Académicos y Becas  4.920  3.280  8.200          3. Innovación y Competitividad  10.250  6.150  16.400          Total  25.420  15.580  41.000  Fuente: Country Strategic Paper Chile 2007‐2013, Comisión Europea.    Para medir  de  una manera más  precisa  y  cuantitativa  la  relación  entre  el  libre  comercio  y  el  desarrollo, se necesita adoptar otras medidas además de las normas de libre comercio. Para ello,  es  importante  tener  en  cuenta  otros  factores  que  garanticen  que  la  apertura  comercial  traiga  beneficios  concretos.  Entre  estos  factores  se  han  identificado,  por  ejemplo,  la  disciplina  macroeconómica,  el  buen  gobierno,  infraestructura,  capacitación,  capacidad  institucional  e  inversiones en salud y educación587.     En este sentido, los avances en la cooperación al desarrollo son muy importantes para trabajar de  manera conjunta y aprovechar, de mejor forma, los beneficios del Acuerdo de Asociación.    6.4.‐Una visión de futuro: superando la asimetría en las relaciones     Desde  la  llegada  de  la  democracia,  los  sucesivos  gobiernos  chilenos  adoptaron  una  política  comercial orientada a la búsqueda de nuevos mercados y a la diversificación de las exportaciones.  Gracias  a  un  contexto  macroeconómico  estable,  y  a  un  sistema  jurídico  moderno,  Chile  se  convirtió en un país receptor de inversión extranjera directa, lo que ayudó a mejorar los sectores  productivos y diversificar los productos de exportación con una mayor innovación y tecnología.                                                           587    El Director General  de  la UNCTAD    hizo  referencia  al  trabajo  del  profesor  Lawrence  Klein  sobre  los  beneficios  del  libre  comercio.  Panitchpakdi,  S.  2006.  Trade  Liberalization  and  Its  Consequences.  South  Centre http://www.globalpolicy.org/socecon/trade/indexgen.ht (consultado el 20 de abril de 2009)    246   Además  de mejorar  la  canasta  de  productos de  sus  exportaciones,  Chile  diversificó  también  el  destino de las mismas como parte de la estrategia comercial de mediados de los años 90. El éxito  del modelo chileno hizo que mejoraran sus relaciones con Estados Unidos, Europa e  incluso con  sus  vecinos en América  Latina. En  los últimos años, Chile ha destinado  sus exportaciones hacia  cuatro áreas geográficas: América del Norte, Europa, Asia y América Latina. Cada una de ellas ha  sufrido  cambios  en  el  volumen  del  comercio  y  en  la  composición  de  las  exportaciones/importaciones.  En  este  sentido,  se  puede  notar  la  influencia  de  los  acuerdos de  libre comercio suscritos por Chile con ciertos países, así como  los efectos de  la globalización y  la  emergencia de nuevos actores de peso en la economía internacional, como son China e India.    En general, la política exterior de los sucesivos gobiernos democráticos ha sido  la política pública  mejor evaluada, teniendo en cuenta que ésta se ha orientado sobre todo a la inserción económica  internacional de Chile. Por ende, se puede deducir que el Acuerdo ha tenido una gran aceptación  por parte de la opinión pública. De acuerdo a un estudio de la Universidad Católica y del Instituto  de Relaciones Internacionales de la Universidad de Chile, un 57% de los chilenos está de acuerdo  en parte con el desempeño del gobierno de Chile en materia de política exterior. En este estudio,  que analiza la percepción de la ciudadanía respecto de la política exterior de su país, “un 46% de  las  personas  destaca  que  las  relaciones  internacionales  durante  los  últimos  10  años  están  realzadas por los acuerdos de libre comercio”588.     En  la actualidad, Chile tiene el octavo puesto en  libertades económicas entre 162 países, y en  lo  que  respecta  al  Libre  Comercio  ocupa  la  segunda  posición  detrás  de  Nueva  Zelanda,  lo  que  demuestra  que  es  una  de  las  economías más  abiertas  al mundo589.  Sin  embargo,  esto  no  es  suficiente para  garantizar un desarrollo  económico  constante  y  acorde  con  las necesidades del  país.                                                                588 IEI, Universidad de Chile, Instituto de Ciencia Política,  PUC. 2008. Chile, las Américas y el mundo. Opinión  pública y política exterior: 37. 589  Heritage  Foundation.  Index  of  Economic  Freedom  http://www.heritage.org/Index/topten.cfm  (consultado el 20 de junio de 2009)   247 El comercio exterior ha aumentado, pero sigue teniendo ciertas limitaciones endógenas, tanto por  la  alta  concentración  de  los  productos  de  exportación  como  por  la  falta  de  innovación  en  la  producción. Si bien el mercado europeo sigue presentando obstáculos no arancelarios que frenan  las  expectativas  de  exportación,  se  puede  apreciar  una  necesidad  de  parte  de  Chile  de  seguir  mejorando su capacidad productiva y su capital humano.    Para ello, se hace imprescindible seguir acompañando el intercambio comercial con la cooperación  económica. Si bien hasta  la  fecha  la Cooperación ha sido clave para el desarrollo productivo de  Chile, le ha faltado una mayor orientación hacia el desarrollo social y la mejora de la desigualdad,  entendiendo que los beneficios del acuerdo deben alcanzar a toda la sociedad.    Es  decir,  para  la UE  y  Chile  la  consolidación  de  las  relaciones  no  sólo  pasa  por  el  intercambio  comercial, sino también por el desarrollo productivo de  las empresas, el fomento de  la cohesión  social y el cumplimiento de las normas y compromisos internacionales.      248 CONCLUSIONES    Chile ha sido el primer país de Sudamérica y uno de los pocos países en vías de desarrollo que ha  logrado un Acuerdo de Asociación  (AA) con un alcance  tan amplio con  la UE  (Anexo 3).   En ese  sentido, este estudio de caso responde a una serie de interrogantes respecto a la oportunidad que  se presentó para el pequeño país andino de firmar un AA y la respuesta de la UE ante un contexto  nacional e internacional muy favorable al libre comercio. Esta investigación responde, por tanto, a  los objetivos principales que se  indicaron en  la  introducción: 1) explicar  los factores que hicieron  posible  la  apertura  de  negociaciones;  2)  analizar  el  proceso  de  negociación  y  sus  resultados  a  través  del  estudio  de  los  actores  y  sus  intereses;  3)  observar  la  evolución  de  las  relaciones  comerciales, haciendo una evaluación de la situación actual y sus proyecciones futuras de acuerdo  a los obstáculos que se presentan en los socios.    Los  factores que más  influyeron en  la decisión de  la UE de abrir negociaciones  con un país  tan  pequeño  como  Chile  apuntan  más  bien  a  intereses  estratégicos  de  inserción  internacional  y  posicionamiento  regional.  Como  se  ha  explicado,  la UE  había  perdido  su  posición  hegemónica  como socio comercial preferente de Chile, y Estados Unidos ya estaba negociando un Acuerdo de  Libre  Comercio  con  el  país  andino,  por  lo  que  existía  una  clara  competencia  comercial.  Sin  embargo,  aunque  Chile  presentaba  una  gran  apertura  comercial  hacia  el  mundo  y  la  mayor  estabilidad económica y política de la región, los intereses económicos no parecen ser suficientes  para entender por qué la UE tiene un Acuerdo de Asociación de cuarta generación con Chile.     Para  la  UE,  el  AA  tenía  objetivos  políticos  claros  en  la  región,  ya  que  quería  mantener  su  hegemonía comercial con el país andino y además presentarse en el Cono Sur como un modelo de  acuerdo  comercial.  Es  decir,  los  objetivos  geopolíticos  eran más  importantes  que  el  acceso  al  mercado  chileno,  ya  que  éste  estaba  muy  abierto  y  tenía  una  adecuada  protección  de  las  numerosas inversiones europeas.     La formación de una política exterior europea,  incluyendo  la política comercial, explica en buena  medida la necesidad de la UE de ser reconocida internacionalmente como un actor internacional.  La UE construyó una identidad propia como soft power, en la que destaca los valores democráticos    249 y el respeto por el derecho internacional a través de instrumentos comerciales acompañados por  diálogo político y cooperación. Una estrategia de proyección exterior centrada en el desarrollo de  relaciones  comerciales  que  compensa  su  falta  de  capacidad  militar  y  liderazgo  político  internacional.    Desde la década de los 90, se da un proceso de convergencia de la política exterior de la UE y de  sus Estados miembros. Si bien se percibe una “europeización” de  las políticas europeas hacia  las  políticas nacionales, también hay una influencia de los intereses de algunos países miembros en la  formulación de la política exterior europea. En este caso, la entrada de España y Portugal a la UE  fue determinante para potenciar  la región  latinoamericana como una zona emergente de  interés  para  Europa,  sobre  todo  en  los  países  del  cono  sur  donde  el  interés  se  incrementa  con  el  crecimiento de las inversiones españolas.    No  obstante,  las  prioridades  y  orientaciones  de  la  política  exterior  europea  apostaban  por   preferencias regionales, en concreto con el MERCOSUR, ya que representaba un modelo regional  que  fomentaba  la  integración  con  una  impronta  europea.  Sólo  cuando  fracasó  el  intento  de  acuerdo birregional UE‐MERCOSUR y Chile, se pensó  por primera vez en un AA bilateral; por ende,  se  puede  decir  que  si  bien  Chile  no  era  un  socio  prioritario  para  la  UE,  se  convirtió  en  un  instrumento necesario para sentar un precedente regional.    Como se ha mencionado anteriormente, desde la década de los 90 los acuerdos internacionales de  la UE no se tomaban sobre  la base de consideraciones económicas sino exclusivamente sobre  la  base de “consideraciones geo‐estratégicas”, para ganar una posición y un  reconocimiento como  actor  internacional590.  Esta  es  una  visión  compartida  por  diversos  funcionarios  europeos  y  chilenos, que veían la firma del Acuerdo de Asociación UE‐Chile como un interés más político que  económico591 ya que serviría sobre todo como un modelo para influenciar un futuro acuerdo con  Mercosur.                                                             590 Peña, F.,  y R. Torrent. Hacia una Nueva Etapa en las Relaciones UE y América Latina: 26.  591 Entrevistas realizadas a funcionarios de instituciones europeas y chilenas José Miguel Torres,  Juan Fierro,  Luis Maia, Pablo Urria,   y funcionario  que dio entrevista en total anonimato. Enero de 2007 – enero 2009.   250   Incluso  el  Parlamento  Europeo  manifestó  la  necesidad  de  mejorar  la  presencia  económica  y  política  de  la UE  en América  Latina  ante  el  riesgo de quedar  relegada  por  la  intensa  actividad  diplomática y comercial desplegada por Estados Unidos en la década de los 90592.     Este AA era un ejemplo de la posición de la UE en América Latina, de su compromiso con la región  y  de  la  posibilidad  de  abrirse  a  otros  países  vecinos  que  sigan  el modelo  chileno:  un  spillover  regional  con  una mirada  estratégica  hacia  el MERCOSUR,  con  el  que  se mantenían  relaciones  comerciales más intensas.    Si bien las prioridades de Chile tenían un claro enfoque económico ‐acceder al mercado europeo‐,  las de  la UE eran más políticas ya que el acceso al mercado chileno no  representaba obstáculos  importantes, era uno de  los mercados más abiertos del mundo. El  reconocimiento europeo del  modelo chileno de apertura económica y consolidación democrática  (con sólidos  indicadores de  gobernabilidad,  instituciones  eficientes  y marco  normativo  nacional  e  internacional moderno)  guiaba  el  camino  para  que  el  resto  de  los  países  y  grupos  de  integración  como  la  Comunidad  Andina (CAN)593, y el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)594 y MERCOSUR, adoptaran  los mismos principios y valores que destacan de  la política europea: democracia,  libre comercio,  respeto por el derecho internacional y el multilateralismo (por ejemplo el de la OMC)595.    Además, el proceso de negociación  fue rápido ya que se alcanzaron consensos entre  los actores  domésticos, quienes  estaban mayoritariamente  a  favor de  suscribir  acuerdos  comerciales.  Para  Putnam los gobiernos deben conciliar las demandas de los grupos a nivel nacional e internacional,  sorteando las presiones y buscando una política exterior que sea aceptada por todos. En el caso de  Chile, la teoría de Robert Putnam sobre las dos mesas de negociación (nacional e internacional) es                                                           592 Parlamento Europeo. 1995. Resolución sobre la Comunicación. COM (95). 593 Comunidad Andina http://www.comunidadandina.org/ 594 Sistema de la Integración Centroamericana http://www.sica.int/ 595 Para Estados Unidos Chile  también es un modelo en  la  región, en palabras de Condolezza Rice  “it's a  vibrant and exciting place and  I think  it really  is a symbol of what the rest of the region can achieve  if the  principles  of  democracy  and  free markets  and  free  trade  and  concerns  for  the  well  being  people  are  maintained”. Entrevista a  la Secretaria de Estado, Condolezza Rica, 29 abril 2005. UCTV, Santiago de Chile.  http://2001‐2009.state.gov/secretary/rm/2005/45418.htm    251 un  referente  imprescindible para entender el proceso de  cooperación de  los actores nacionales  que  es  finalmente  el  que  determina  el  éxito  del  Acuerdo  de  Asociación.  Ante  la  usencia  de  resistencias domésticas  Chile  pudo  avanzar  en  las negociaciones  de  la UE  sobre  la  forma  y  los  contenidos del AA, sin por ello ceder en todos  los ámbitos como pudimos ver con  los  temas de  pesca.    En general, los contenidos del Acuerdo eran muy atractivos para un país que necesitaba tener un  mayor reconocimiento internacional y seguir recibiendo ayuda oficial al desarrollo por parte de los  países  europeos.  Las  ganancias,  por  tanto,  parecían  superar  a  las  posibles  riesgos  de  abrir  los  mercados  latinoamericanos, y en concreto el chileno, a un gigante económico como es  la UE, ya  que el comercio se complementaba con un pilar de diálogo político y otro pilar de cooperación al  desarrollo que tenía una orientación hacia el fortalecimiento del sector productivo.    En  este  sentido,  el  AA  tiene  múltiples  objetivos  que  se    entrelazan:  1)  fortalecer  relaciones  políticas  que  desarrollen  una  mayor  confianza  recíproca  y  valores  comunes;  2)  fomentar  un  entorno económico de desarrollo sostenido que garantice una estabilidad social, con un reparto  equitativo de las ganancias del libre comercio. En ambos casos, los objetivos son muy ambiciosos,  lo que hace difícil analizar si se han cumplido o no; además,  los acuerdos no  implican beneficios  iguales  para  todos  los  países  socios.  Las  ventajas  económicas  vienen  definidas  por  distintos  factores, desde el nivel económico inicial de cada país hasta las políticas económicas que adopten  para  asegurar  la  libre  competencia,  la  eficiencia  y  productividad  del  sector  empresarial  y  la  estabilidad macroeconómica.  En  el  caso  de  Chile,  al  ser  un  país  en  desarrollo,  ha  seguido  un  camino de reformas institucionales y normativas necesarias para aprovechar los beneficios del AA;  no obstante, todavía es prematuro evaluar el impacto de este Acuerdo, porque no se ha concluido  el proceso de desgravación arancelaria en los productos que son más sensibles para la UE.    Sin embargo, como se ha mencionado anteriormente, en esta tesis no se ha pretendido realizar un  análisis de evaluación del impacto del AA en la economía y en la sociedad de estos países, debido a  la complejidad del comercio exterior de ambos socios. Entre las similitudes que se presentan en la  política exterior de ambos es importante destacar el predominio de los intereses comerciales en la  década de  los 90 y  la creciente apertura comercial a otros socios que  resultaban más atractivos    252 (como  Europa del  Este o  el  Sudeste Asiático),  lo que hace difícil  analizar  el  impacto del AA de  manera aislada  frente al  resto de  los acuerdos que  también se  firmaron en esa época. Además,  también se han presentado obstáculos  internos, en algunos casos estructurales (como  la falta de  competitividad en Europa o la desigualdad socioeconómica en Chile) y en otros casos coyunturales  (como  la crisis económica desde el año 2008) que han  influido en  la evolución de  las  relaciones  comerciales, haciendo imposible cumplir con todas las expectativas del AA.    En este sentido, es importante deducir de la evidencia presentada si ha sido finalmente un modelo  exitoso para ambos socios, y un modelo a seguir por los países latinoamericanos como esperaba la  UE.    Si bien para Chile  la UE ha sido su principal socio comercial y el Acuerdo ha creado una  imagen‐ país  importante,  se puede apreciar que para  la UE no  representa un avance  significativo en  las  relaciones económicas bilaterales. De hecho, para la UE el intercambio comercial es relativamente  pequeño ya que Chile no es un socio comercial preferente. El comercio de  la UE con Chile se ha  mantenido estable; si en el 2003 ocupaba el puesto 37 de sus socios comerciales, en el 2010 Chile  ocupa  el  lugar  34,  por  lo  que  su  posición  no  ha  presentado  grandes  cambios  a  pesar  del  incremento en el volumen de los intercambios596.     En  relación  a  las  inversiones  europeas,  éstas  se  pueden  considerar  como  uno  de  los  ejes  prioritarios  del  Acuerdo  en  la medida  en  que  han  tenido  beneficios mutuos.  Uno  de  los más  importantes para  la UE ha sido  fijar reglas claras sobre  la protección de  la Propiedad  intelectual  (PI).  La  PI  abarca  la  protección  de  las  patentes  y  marcas,  las  indicaciones  geográficas  y  denominaciones de origen, pero también incluye la inversión económica vinculada al desarrollo de  la innovación, por lo que es altamente importante proteger también las inversiones597.     Las  inversiones  extranjeras  y  la  aplicación  de  innovación  se  dirigieron  sobre  todo  a  la  diversificación de productos de exportación. Chile cuenta con nuevos productos más competitivos                                                           596  Dirección  General  de  Comercio  Exterior,  Comisión  Europea.  Informe  Bilateral  Trade  Relations  http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/dataxls.htm 597 Roffe, P. y M. Santa Cruz. 2006. Los Derechos de Propiedad en los Acuerdos de Libre Comercio celebrados  por países de América Latina con países desarrollados. Revista Serie Comercio Internacional. CEPAL, (70) 7.   253 en  el  mercado,  como  el  salmón  o  el  vino,  que  han  tenido  un  importante  flujo  de  inversión  extranjera en I+D y transferencia de tecnología, aunque el cobre sigue siendo el producto estrella,   representando la mitad de las exportaciones totales.    No obstante, como se ha mencionado anteriormente, Chile tenía un amplio marco normativo que  protegía  las  inversiones  y  con  el  AA  no  se  aumentaron  las  inversiones  europeas;  de  hecho  se  estancaron, porque ya se habían  realizado  las  inversiones en  los sectores clave cuando éstos se  privatizaron  en  la  década  de  los  noventa.  Por  lo  tanto,  se  puede  concluir  que  el  flujo  de  inversiones europeas no está  relacionado con el Acuerdo, aunque el  tema de  la  innovación y  la  propiedad intelectual sigue siendo importante.    A  nivel  regional,  el  Acuerdo  ha  sido  el más  avanzado  en  América  Latina  por  su  diversidad  de  contenidos económicos y políticos, pero encontró  serias dificultades para conseguir un  spillover  regional a corto plazo. A pesar de presentarse como un modelo exitoso para ambos socios, el resto  de los países latinoamericanos no se han visto favorecidos por los mismos factores económicos y  políticos  que  hicieron  posibles  alcanzar  un  Acuerdo  con  la  UE.  Como  hemos  explicado  anteriormente,  “Chile  se  caracteriza  por  sus  fuertes  fundamentos  macroeconómicos,  con  un  crecimiento continuado en un contexto de baja inflación (4,5%), cuentas externas estables, un nivel  moderado de deuda externa (52,6% del PIB) e importantes reservas internacionales”598. Además de  ser  un  modelo  económico  para  la  región,  también  contaba  con  un  modelo  normativo  muy  avanzado en materia comercial,  instituciones consolidadas o en creación, y  sobre  todo un buen  nivel  de  gobernabilidad  gracias  a  las  relaciones  tan  cercanas  con  el  sector privado.  La  falta  de  oposición ya sea del sector privado o de la sociedad civil, puso de manifiesto la gran capacidad del  gobierno chileno para negociar y concluir en pocos años el AA. Esta ausencia de conflicto a nivel  doméstico diferencia en gran medida a Chile del resto de  los países  latinoamericanos, ya que el  gobierno  de  Chile  concentraba  un  gran  poder  para  firmar  acuerdos  internacionales  lo  que  favorecía una gran coherencia en su política exterior,  pero también supo alcanzar una política de  conciliación  (politics  of  compromise)  con  el  sector  privado  cooperando  estrechamente  durante                                                           598 Ayra y Cortés, P. 2002. Chile, país ejemplar, socio deseado. Revista Economía Exterior (21): 91.    254 años599. Teniendo en cuenta el análisis de Putnam podemos afirmar que la política exterior refleja  las preferencias o bien de un grupo dominante de  la sociedad, o bien de  la  influencia de varios  grupos de  interés o partidos políticos600. En el caso chileno  la sociedad civil no estaba organizada  entorno  a  estos  temas, ni  tampoco  existían  encuestas de opinión pública  que  empujaran  a  los  gobierno a dar una mayor en las negociaciones a representantes de la sociedad civil, por lo que el  sector privado aparece como el grupo de  interés más  influyente601, o en  términos de Putnam y  Gourevitch, como la coalición dominante602 y la sociedad civil como un mero receptor603.     A pesar del interés europeo por conseguir un efecto de spillover hacia MERCOSUR, esto no se dio  porque no se encontraron los mismos factores que sí hicieron posible el acuerdo con Chile. El peso  de multiples  actores domésticos en la formulación de la política exterior argentina y brasileña fue  decisivo para evitar un acuerdo que perjudicara sus intereses económicos. Los lobbies agrícolas y  los  sindicatos habían  sido  fuertes opositores, y  la misma    sociedad  civil  se había organizado en  diversas  asociaciones  y  ONGs  contrarias  al  libre  comercio,  frenando  así  los  procesos  de  negociación de acuerdos de libre comercio tanto con Estados Unidos como con  la UE604. Durante  los  dos  gobiernos  de  Cardoso  (1995‐1998  y  1999‐2002)  su  política  exterior  se  centró  en  la  liberalización del comercio agrícola en  la OMC, en concreto en  la apertura de  la Ronda de Doha.  Para  Cardoso  “una  apertura  de  su  mercado  sin  concesiones  suficientes  para  los  productos                                                           599 Para Putnam    la autonomía y  fortaleza del Estado son características  relacionadas con  la capacidad de  cooperación entre el gobierno y los diversos actores sociales ya que sólo así se puede garantizar el éxito en  las negociaciones internacionales. Putnam, R. Diplomacy and Domestic Politics: 449. 600 Matthiesen.T. . ¿Cuál es la teoría más adecuada?: 44. 601 Nolt, J. 1986. Business Conflict and the Origin of the Pacific War. En: Cooperation Under Anarchy, ed, K.  Oye. New Jersey: Princeton University Review. Citado en Matthiessen, T. ¿Cuál es la teoría más adecuada?:  45. 602 Como se ha citado anteriormente, para Putnam a nivel doméstico los grupos de interés presionan a los  gobiernos para que adopten políticas que les sean favorables y los gobiernos construyen coaliciones con  esos grupos para mantenerse en el poder. Putnam. Diplomacy and domestic Politics: 434. 603 Meller, P. The Political Economy of Chilean Trade Strategy: 276‐277. 604 Algunos autores han analizado el papel de  los empresarios,  sindicatos y  la opinión pública en Brasil  y  Argentina a  la hora de frenar  las negociaciones de acuerdos de  libre comercio, entre ellos: Von Bülow, M.  2009. Networks of Trade Protest  in  the Americas: Toward a New  Labor  Internationalism? Latin American  Politics and Society 51 (2): 1‐28;  Demirdjian, S. 2009. “En Respuesta a la Globalización Neoliberal: el Caso de  la Coalición Ciudadana Euro‐Latinoamericana Frente a  los Acuerdos de  Libre Comercio Birregionales  (UE‐ ALC)”. Universidad de Buenos Aires, Argentina. Presentación en el XXI Congreso Mundial de IPSA, Santiago  de Chile; Vigevani, T.; De Oliveira, M.F; y T. Thompson. 2007. Brazilian Foreign Policy in the Cardoso era: the  search  for  autonomy  through  integration.  Latin    American  Perspectives.  34  (5):  74;  y  Klom,  A.  2003.  MERCOSUR and Brazil: a European Perspective. International Affairs 79 (2): 359.   255 agrícolas desde los países desarrollados dañaría sin duda a sus sectores económicos, un escenario  poco deseable”605. La falta de interés en reabrir las negociaciones con la UE no sólo se justificaba  por las crisis políticas y económicas que se vivieron en Brasil y Argentina entre 1998 y 2002, sino  por  el  escaso  compromiso  europeo  en  eliminar  las  barreras  arancelarias  y  los  subsidios  europeos606.    Aunque ningún país  latinoamericano ha seguido el modelo económico chileno de  total apertura  comercial, en  los últimos años se puede apreciar un gran  interés por parte de Brasil, Colombia y  Perú de  suscribir acuerdos de asociación  con  la UE, por  lo que a  la  larga este AA ha  tenido un  reconocimiento positivo en  la región. De hecho,  la UE ha negociado acuerdos de asociación con  otros países  latinoamericanos; a pesar de que éstos no presentan  las mismas  características de  apertura y estabilidad económica y política de Chile, todavía están pendientes de su ratificación607.    El  AA  UE‐Chile  fue  un  acuerdo  pionero  en  un  contexto  único  tanto  a  nivel  nacional  como  internacional, que ha tenido en definitiva reconocidos beneficios para los socios a nivel económico  y político, especialmente para Chile. Si bien se presentó una conexión causal entre los factores que  hicieron posible firmar el AA, estos han sido específicos para un país “modelo” con una coyuntura  nacional e internacional  muy favorable a la firma de Acuerdos de Libre Comercio.     La presencia de estos factores no ha sido una condición necesaria o suficiente para determinar el  resultado, ya que en  la actualidad  se están negociando otros acuerdos  con países  con modelos  económicos muy distintos a Chile. En este sentido, lo que distingue un proceso de otro ha sido el  tiempo en el que se han tomado las decisiones y la secuencia en el proceso, ya que en el caso de  Chile se abrió una oportunidad única con  las negociaciones en paralelo con MERCOSUR a finales  de  la década de  los  90.  Este proceso  causal o  “sequential  explanation”  como  lo definiría  Louis  Mink, se ha analizado a partir de  la  interacción de dos procesos:  la consolidación de una política                                                           605  Cardoso,  F.H.  2000.  Discurso  de  Fernando  Henrique  Cardoso,  no  Centro  Brasileiro  de  Relações  Internacionais, Rio de Janeiro, 14 de septiembre." http://ftp.unb.br/pub/UNB/ipr/rel/discpr/2000/2929.pdf.   606 Vigevani, T., Fernandes de Oliveira, M. y T. Thompson. Brazilian Foreign Policy in the Cardoso Era: 72‐73. 607 Negociaciones  comerciales  concluidas  con  Perú,  Colombia  y  Centroamérica  en  el  2010  y  apertura  de  negociaciones  con  MERCOSUR  ese  mismo  año.  Dirección  de  Comercio  http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/december/tradoc_118238.pdf    256 exterior  en  Europa,  y  la  inserción  internacional  de  Chile,  ya  que  a  pesar  de  buscar  intereses  económicos  y  políticos  distintos  estos  países  priorizan  su  compromiso  por  alcanzar  un  AA  mutuamente  beneficioso.  Sin  duda,  un  ejemplo  único  de  negociación  y  cooperación  entre  los  países de la UE y un país de América Latina.          257 BIBLIOGRAFÍA TESIS    Abadía, T. 2002. UE, América Latina y  la Cumbre de Madrid. Revista Economía Exterior  (21): 91‐ 100.    Acevedo  Ferrer,  C.L.  2008.  Del  DPI  al  INAPI.  Ponencia  presentada  por  Jefe  Departamento  de  Propiedad Industrial, Santiago, Chile, Octubre 27.    Aguilar  Ibarra,  A.,  C.  Reid,  y  A.  Thorpe.  2000.  The  Political  Economy  of  Marine  Fisheries  Development in Peru, Chile and Mexico. Journal of Latin American Studies (32).    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Chile, Chile.  Fecha: 21 de abril de 2009    Entrevista a Juan Fierro  Director del departamento para Europa, África y Medio Oriente, DIRECON.  FECHA: 26 de marzo 2009    Entrevista a Luis Maia   Responsable Desk Chile de Dirección General de Relaciones Exteriores de la Comisión Europea,  Bruselas, Bélgica.  Fecha: 31‐01‐2007    Entrevista a Pablo Urría   Ministro Consejero Económico de la Misión de Chile ante la UE,  negociador de la DIRECON para el  Acuerdo con la UE y con EE.UU. , Bruselas, Bélgica.  Fecha:  30‐01‐2007    Entrevista a funcionario de la Comisión Europea, encargado de las negociaciones de comercio UE‐ Mercosur y Chile desde 1997,  que aceptó dar una entrevista en forma Bruselas, Bélgica.  Fecha:  26‐01‐2007                                              284   Anexos:                  285 Anexo 1. Lista de Siglas y Abreviaturas    AA Acuerdo de Asociación    ACP  Países de Asia, Caribe y Pacífico    ADPIC Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio      AGCI Agencia de Cooperación Internacional de Chile     ALA Asia y América Latina    ALADI Asociación Latinoamérica de Integración     ALCA Área de libre comercio de las Américas    AL‐Invest América Latina Inversiones     ALOP Observatorio Social de las Relaciones América Latina Unión Europea     AOD Ayuda Oficial al Desarrollo    APC Acuerdo Preferencial de Comercio     APEC Asia‐Pacific Economic Cooperation    ASEAN Association of Southeast Asian Nation    ASEM Asia‐Europe Meeting    ASEXMA Asociación Gremial de Exportadores de Manufacturas    ASIPES  Asociación de Industriales Pesqueros    AUE Acta Única Europea    BEI Banco Europeo de Inversiones     BID Banco Interamericano de Desarrollo     BM Banco Mundial    CAE Coeficiente de Apertura Externa     CAN Comunidad Andina de Naciones       286 CE Comisión Europea    CECA Comunidad Europea del Carbón y el Acero    CECOPAC Centro Conjunto para Operaciones de Paz en Chile     CEE Comunidad Económica Europea     CELARE Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa     CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe    CES Comité Económico y Social     CINVER Comité de Inversiones Extranjeras     CMUE Comité Militar de la UE     COCHILCO Comisión Chilena del Cobre    CORFO Corporación de Fomento    CPC Confederación de la Producción y del Comercio    CPE Cooperación Política Europea     CPS Comité Político y de Seguridad    CONAPACH Corporación Nacional de Pescadores Artesanales    CONICYT  Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología    CUT Central Unitaria de Trabajadores    DD.HH. Derechos Humanos    DG DEV Dirección General para el Desarrollo de la UE    DG Dirección General    DG ELARG Dirección General de Ampliación    DG POLDE Dirección General de Evaluación de Políticas de Desarrollo    DG DEV Dirección General  de Desarrollo       287 DIRECON Dirección Económica     DPI Departamento de Protección Industrial     ECIP Socios de Inversión de las Comunidades Europeas     EE.UU. Estados Unidos    EFTA European Free Trade Agreement     EPI Economía Política Internacional    EMUE Estado Mayor de la UE     EURATOM European Atomic Energy Community    EUROMED Asociación Euromediterránea    EuropeAid Oficina Europea de Cooperación     FAO Fondo para la Agricultura y la alimentación     FED Fondos Europeos de Desarrollo     FEDEFRUTA Federación Gremial Nacional de Productores de Fruta    FEPACH Federación de Procesadores de Alimentos y Agroindustriales de Chile    FIC Fondo de Innovación para la Competitividad     ICD Instrumentos de Cooperación al Desarrollo     ICEX Instituto de Comercio Exterior    IED Inversión Extranjera Directa    IEVA Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación    INAPI Instituto Nacional de Propiedad Industrial      IPA Instituto de Ayuda a la Preadhesión     IPC Índice de Percepción de la Corrupción     ISI Industrialización por Sustitución de Importaciones      288 ISO International Organization for Standardization    ISP Prestadores de Servicios en Internet     JAI Justicia y Asuntos de Interior     MERCOSUR Mercado Común del Sur    MSF Medidas Sanitarias y Fitosanitarias     NAFTA North American Free Trade Agreement    NICs New Industrialized Countries    OBREAL Observatorio de las Relaciones Unión Europea América Latina     OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico    ODEPA Oficina de Estudios y Políticas Agrícolas      OEA Organización de Estados Americanos    OIT Organización Internacional del Trabajo    OMC Organización Mundial de Comercio    OMPI Organización Mundial de la Propiedad Intelectual   OMS Organización Mundial de la Salud    OTAN Organización del Tratado del Atlántico Norte    PAC Política Agrícola Común    PCT Tratado de Cooperación en materia de Patentes     PE Parlamento Europeo    PESC Política Exterior y de Seguridad Común    PESD Política de Defensa Común    PI Propiedad Intelectual     PIB Producto Interno Bruto     PMA País Menos Adelantado    289   PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo    PVD País en Vías de Desarrollo    RELEX Relaciones Externas    RMS Rendimiento Máximo Sostenible     SAG Servicio Agrícola y Ganadero    SUBPESCA Subsecretario de Pesca     SERNAPESCA Servicio Nacional de Pesca       SGP Sistema Generalizado de Preferencias     SII Servicio de Impuestos Internos     SITC Clasificación Estándar Internacional de Comercio    SPS Sanitary and Phytosanitarie Standard    SONAMI Sociedad Nacional de Minería     TCR Tipo de Cambio Real    TEC Tratado de la Comunidad Europea    TI Transparencia Internacional    TLC Tratado de Libre Comercio    TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte    TUE Tratado de la Unión Europea    UE Unión Europea    UEO Unión Europea Occidental    ZEE Zona Económica Exclusiva            290             291 Anexo 2. Destino Regional de la Ayuda (AOD) comparado UE y otros miembros del CAD    Fuente: EU Donor Atlas, 2004.    292 Anexo 3. Cuadro Tratados de Libre Comercio de la UE con el resto del mundo    TLC  COBERTURA TIPO  FECHA DE ENTRADA EN  VIGOR  EC – Albania  Goods &   Services  FTA &   EIA  01‐Dec‐2006(G)  01‐Apr‐2009(S)  EC – Algeria  Goods  FTA  01‐Sep‐2005  EC ‐ Andorra  Goods  CU  01‐jul‐1991  EC – Bosnia  Goods  FTA  01‐jul‐2008  EC ‐ Cameroon  Goods  FTA  01‐oct‐209  EC ‐ CARIFORUM  States EPA  Goods &   Services  FTA &  EIA  01‐nov‐2008  EC – Chile  Goods &   Services  FTA &   EIA  01‐feb‐2003  01‐mar‐2005  EC – Cóte  d´Ivoire  Goods  FTA  01‐jan‐2009  EC – Croatia  Goods &   Services  FTA &  EIA  01‐mar‐2002  01‐feb‐2005  EC – Egypt  Goods  FTA  03‐jun‐2004  EC – Faroe  Islands  Goods  FTA  01‐jan‐1997  EC Former  Yugoslav  Republic of  Macedonia  Good &  Services  FTA &  EIA  01‐jun‐2001(G)  01‐apr‐2004(S)  EC – Iceland  Goods  FTA   01‐apr‐1973  EC – Israel  Goods  FTA  01‐jun‐2000    293 EC – Jordan  Goods  FTA  01‐may‐2002  EC – Lebanon  Goods  FTA  01‐mar‐2003  EC – México  Goods &  Service  FTA &  EIA  01‐jul‐2000(G)  01‐oct‐2000(S)  EC – Montenegro  Goods &   Services  FTA &   EIA  01‐jul‐2008(G)  01‐may‐2010(S)  EC – Morocco  Goods   FTA   01‐mar‐2000  EC – Norway  Goods  FTA  01‐jul‐1973  EC – Overseas  Countries and  Territories (OCT)  Goods   FTA   01‐jan‐1971  EC – Palestinian  Authority  Goods  FTA  01‐jul‐1997  EC – South Africa  Goods  FTA  01‐jan‐2000  EC – Switzerland  – Liechtenstein  Good   FTA  01‐jan‐1973  EC – Syria  Goods  FTA  01‐jul‐1977  EC – Tunisia  Goods  FTA  01‐mar‐1998  EC – Turkey  Goods  CU  01‐jan‐1996  EU – Korea,  Republic of  Goods &  Service  FTA &  EIA  01‐jul‐2011  EU – San Marino  Goods  CU  01‐APR‐2002  EU – Serbia  Goods   FTA  01‐FEB‐2010  European Union  – Papua New  Guinea/Fiji  Goods   FTA  20‐DEC‐2009    294   Fuente: OMC. 2011. UE Country Profile.      295 Anexo 4. Cuadro Tratados de Libre Comercio de Chile con el resto del mundo    País o grupos de  Países  Tipo de Acuerdo  Fecha Firma  Entrada en Vigencia  Venezuela  Acuerdo de  complementación  Económica Nº23  02 de abril de 1993  01  de  julio  de  1993.  Publicación  Diario  Oficial:  30 de junio de 1993  Bolivia  Acuerdo de  Complementación  Económica Nº22  06 de abril de 1993  30  de  junio  de  1993.  Publicación  Diario  Oficial:  30 de junio de 1993  Mercosur (4)  Acuerdo de  Complementación  Económica Nº35  25 de junio de 1996  01  de  octubre  de  1996.  Publicación  Diario  Oficial:  04 de octubre de 1996  Canadá  Tratado de Libre  Comercio  05 de diciembre de 1996  05  de  julio  de  1997.  Publicación  Diario  Oficial:  05 de julio de 1997.  México  Tratado de Libre  Comercio  17 de abril de 1998  31  de  julio  de  1999.  Publicación  Diario  Oficial:  31 de julio de 1999.  Costa Rica (TLC  Chile‐ Centroamérica)  Protocolo Bilateral.  Tratado de Libre  Comercio  18 de octubre de 1999  14  de  febrero  de  2002.  Publicación  Diario  Oficial:  14 de febrero de 2002.  El Salvador (TLC  Chile‐Centroamérica  Protocolo Bilateral.  Tratado de Libre  Comercio  30 de noviembre de 2000  01  de  junio  de  2002.  Publicación  Diario  Oficial:  01 de junio de 2002.  Unión Europea (2)  Acuerdo de Asociación  Económica  18 de noviembre de 2002  01  de  febrero  de  2003.  Publicación  Diario  Oficial:  01 de febrero de 203.  Estados Unidos  Tratado de Libre  Comercio  06 de junio de 2003  01  de  enero  de  2004.  Publicación  Diario  Oficial:  31 de diciembre de 2003.  Corea  Tratado de Libre  Comercio  15 de febrero de 2003  01 de abril de 2004.   Publicación  Diario  Oficial:  01 de abril de 2004.  EFTA (3)  Tratado de Libre  Comercio  26 de junio de 2003  01  de  diciembre  de  2004.  Publicación  Diario  Oficial:   01 de diciembre de 2004.  China  Tratado de Libre  Comercio  18 de noviembre de 2005  01  de  octubre  de    2006.  Publicación  Diario  Oficial:  23 de septiembre de 2006.  P‐4 (1)  Acuerdo de Asociación  Económica  18 de julio de 2003  08 de noviembre de 2006.  Publicación  Diario  Oficial:  08 de noviembre de 2006.  India  Acuerdo de Alcance  Parcial  8 de marzo de 2006  17  de  agosto  de  2007.  Publicación  Diario  Oficial:    296 18 de agosto de 2007.  Japón  Acuerdo de Asociación  Económica  27 de marzo de 207  03 de septiembre de 2007.  Publicación  Diario  Oficial:  03 de septiembre de 2007.  Panamá  Tratado de Libre  Comercio  27 de junio de 2006  07  de  marzo  de  2008.  Publicación  Diario  Oficial:  07 de marzo de 2008.  Cuba  Acuerdo de Alcance  Parcial  20 de diciembre de 1999  27  de  junio  de  2008.  Publicación  Diario  Oficial:  28 de agosto de 2008.  Honduras (TLC Chile‐ Centroamérica  Protocolo bilateral.  Tratado de Libre  Comercio  22 de noviembre de 2005  19  de  julio  de  2008.  Publicación  Diario  Oficial:  28 de agosto de 2008.  Perú  Acuerdo de Libre  Comercio  22 de agosto de 2006  01  de  marzo  de  2009.  Publicación  Diario  Oficial:  28 de febrero de 2009.  Australia  Acuerdo de Libre  Comercio  30 de julio de de 2008  06  de  marzo  de  2009.  Publicación  Diario  Oficial:  06 de marzo de 2009.  Colombia  Acuerdo de Libre  Comercio  27 de noviembre de 2006  08  de  marzo  de  2009.  Publicación  Diario  Oficial:  08 de mayo de 2009.  Ecuador  Acuerdo de  Complementación  Económica Nº65  10 de marzo de 2008   25  de  enero  de  2010.  Publicación  Diario  Oficial:  16 de febrero de 2010  Guatemala (TLC  Chile‐ Centroamérica)  Protocolo Bilateral.  Tratado de Libre  comercio  07 de diciembre de 2007  23  de  marzo  de  2010.  Publicación  Diario  Oficial:  05 de agosto de 2010  Turquía  Tratado de Libre  Comercio  14 de julio de 2009  01  de  marzo  de  2011.  Publicación  Diario  Oficial:  01 de marzo de 2011    Acuerdos concluidos.  Malasia  Tratado de Libre  Comercio  15 de noviembre de 2010  En trámite administrativo  Nicaragua (TLC Chile‐ Centroamérica)  Protocolo Bilateral.  Tratado de Libre  Comercio  22 de febrero de 2011  En trámite administrativo.  Vietnam  Tratado de Libre  Comercio    Negociación concluida.    Acuerdos en negociación  Tailandia  Tratado de Libre  Comercio      Trans Pacific Partnership  Tratado de Libre        297 (TPP) (5)  Comercio  China Inversiones  Capítulo de  Inversiones TLC      Profundización India  Acuerdo de  Alcance Parcial        (1) Pacífico ‐4, Integrado por Chile, Nueva Zelanda, Singapur y Brunei Darussalam.  (2) Los países miembros de la Unión Europea son: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca,  España, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Irlanda, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino  Unido, Suecia, Rumania y Bulgaria.  (3) La Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA) está integrada por: Islandia, Liechtenstein,  Noruega y Suiza.  (4) El Mercado Común del Sur está integrado por: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Chile  participa como país asociado.   (5) La negociación del acuerdo Transpacífico (TPP) está compuesta por los siguientes países:  Australia, Brunei, Chile, Estados Unidos, Malasia, Nueva Zelandia, Perú, Singapur y Vietnam.  Fuente: Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON).       298 Anexo 5. Evolución del Tipo de Cambio Real en Chile      Fuente: Cerda N., R. Donoso, y A. Navarro Lema. 2000. Tipos de cambio en Chile.        299 Anexo 6.  Evolución de las negociaciones para establecer un Acuerdo de Asociación    Evolución de las  negociaciones  Años  Objetivos  Inicio  de Negociaciones  para  la  firma  de  un  Acuerdo  Marco de Cooperación  Junio ‐1990    Cumbre de Madrid  Junio ‐ 1995  Institucionalización  del  Dialogo Político  Firma del Acuerdo Marco  Junio ‐ 1996  Establecer una  asociación de  carácter político y económico  Primera Comisión Mixta  Diciembre ‐ 1996  Establecer  las  áreas  de  interés  reciproco  en  los  ámbitos sectoriales  Segunda Comisión Mixta  Diciembre ‐ 1997  Inicio  a  la  etapa  de  aproximación de posiciones  Tercera Comisión Mixta  Mayo ‐ 1998  Ratificar las convergencias en  el ámbito comercial  Consejo Europeo  21 junio ‐ 1999  Aprobar  las  directrices  de  negociación  para  el  establecimiento  de  una  Asociación  Política  y  Económica  entre  Chile  y  la  Unión Europea  Primer Consejo Conjunto  24 Noviembre‐1999  Puesta  en  marcha  del  Consejo Conjunto ‐ Puesta en  marcha  de  las  negociaciones  para  lograr  el  Acuerdo  de  Asociación.  Tres  grupos  de  trabajos:  Dialogo  Político,  Cooperación y Comercio  Inicio  de  las  rondas  del  Comité  Negociador  (9  reuniones)  2000‐2002  Negociar  los  términos  del  futuro acuerdo de asociación.  II Cumbre de Jefes de Estado  y de Gobierno entre América  latina y el Caribe con la Unión  Europea (Madrid)  Mayo ‐ 2002  Dan  por  finalizadas  las  negociaciones del acuerdo.  Firma  del  Acuerdo  de  Asociación  18 Noviembre‐ 2002  Suscribir  el  Acuerdo  de  Asociación  Entrada en vigor del Acuerdo  de Asociación  1 Febrero‐ 2003        300 Fuente: elaboración propia en base a las conclusiones de las rondas de negociación      Anexo 7. Desgravación arancelaria en el Acuerdo de Asociación      PROGRAMA DE LIBERACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA, POR SECTORES PRODUCTIVOS  (cifras en miles de euros y promedio 1998 – 2000)    SECTOR AGRICULTURA PRIMARIA Y PROCESADA  Categoría  Items de Nomenclatura  Importaciones UE desde Chile    Nº  % Acumulado Valores  %  Acumulado Desg. Inmediata   833  39,6% 39,6% 365.286  47,2%  47,2% Desg. 4 años  335  15,9% 55,5% 325.155  42,0%  89,2% Desg. 7 años  202  9,6% 65,1% 79.784  10.3%  99.6% Desg. 10 años  121  5.7% 70.9% 392  0.1%  99.6% Régimen de cuotas  614  29.2% 100.0% 3.080  0.4%  100.0% Total Sector  2.105  10% 773.697  100%    SECTOR PESCA  Categoría  Items de Nomenclatura  Importaciones UE desde Chile    Nº  % Acumulado Valores  %  Acumulado Desg. Inmediata   74  20.7% 20.7% 87.459  34.9%  34.7% Desg. 4 años  147  41.1% 61.8% 99.456  39.7%  74.4% Desg. 7 años  11  3.1% 64.8% 7.659  3.1%  77.5% Desg. 10 años  124  34.6% 99.5% 45.648  18.2%  95.7% Excepción  2  0.6% 100.0% 10.161  4.1%  100.0% Total Sector  358  100% 250.383  100%    SECTOR INDUSTRIAL  Categoría  Items de Nomenclatura  Importaciones UE desde Chile    Nº  % Acumulado Valores  %  Acumulado Desg. Inmediata   6.887  88.0% 88.0% 2.833.368  99.8%  99.8% Desg. 3 años  942  12.0% 100.0% 5.559  0.2%  100.0% Total Sector  7.829  100.0% 2.838.927  100.0 %    Fuente: DIRECON    301   PROGRAMA DE LIBERACIÓN DE CHILE  POR SECTORES PRODUCTIVOS  (cifras en miles de dólares año 2000)    SECTOR AGRICULTURA PRIMARIA Y PROCESADA  Categoría  Items de Nomenclatura  Importaciones UE desde Chile    Nº  % Acumulado Valores  %  Acumulado Desg. Inmediata   568  75.5% 75.5% 89.514  78.7%  78.7% Desg. 5 años  37  4.9% 80.4% 16.605  14.6%  93.3% Desg. 10 años  75  10.0% 90.4% 1.065  0.9%  94.2% Régimen de cuotas  72  9.6% 100.0% 6.569  5.8%  100.0% Total Sector  752  100% 113.753 100%      SECTOR PESCA  Categoría  Items de Nomenclatura  Importaciones UE desde Chile    Nº  % Acumulado Valores  %  Acumulado Desg. Inmediata   177  95.7% 95.7% 5.501  97.7%  97.7% Excepción   8  4.3% 100.0% 128  2.3%  100.0% Total Sector  185  100.0% 5.629 100.0%      SECTOR INDUSTRIAL  Categoría  Items de Nomenclatura  Importaciones UE desde Chile    Nº  % Acumulado Valores  %  Acumulado Desg. Inmediata   4.689  95.3% 95.3% 2.467.648  92.1%  92.1% Desg. 5 años  147  3.0% 98.3% 131.519  4.9%  97.0% Desg. 7 años  83  1.7% 100.0% 80.366  3.0%  100.0% Total Sector  4.919  100.0% 2.679.533 100.0%      Fuente: DIRECON                                  302 Anexo 8. Intercambio comercial de la UE en el mundo      Fuente: Comisión Europea. 2010. Trade, Growth and World Affairs.      303   Summary in English:    1. Introduction   This thesis analyzes the factors that led the European Union (EU) to sign an Association Agreement  (AA) with Chile in the year 2002. First, a study of the historical context in which the agreement was  negotiated and the expectations of the interested parties involved in the agreement is performed,  in order to explain the political and economic reasons that led to the signing. Secondly, an analysis  is made of the negotiating process initiated in 1999, which led to the signing of the most advanced  Agreement ever signed between the EU and a Latin American country, as well as of the results of  the AA regarding the final content agreed to by the two partner countries. Finally, some progress  regarding the commitments included in the Agreement are observed, and the obstacles that could  be removed in order to assure a higher degree of success regarding the distribution of the benefits  of the Agreement among the citizenry of the two partner countries are presented prospectively.     Based on  the nature of  the Agreement  itself,  it  is  sought  to analyze  its  content  regarding  trade  issues,  but  also  linking  these  to  related  transversal  issues  such  as  cooperation  and  political  dialogue. This is based on three main objectives: 1) to explain the factors that made the initiation  of negotiations possible; 2) to analyze the negotiating process and  its results through a study of  the  actors  and  their  corresponding  interests;  and  3)  to  observe  the  evolution  of  commercial  relations, evaluating the current situation and its future projections according to the limits of each  of the two partner countries.     It is important to analyze the characteristics of each unit of analysis and the political and economic  orientations  that  influence  the  concrete  actions  of  each  actor  implied  in  the management  and  application of the Agreement. The purpose is to explain the behavior of the actors, their interests  and the results obtained in the Association Agreement through the lens of International Relations  and International Political Economy.  Due to the nature of foreign policy and the application of its  economic  and  political  instruments,  the  Units  of  Analysis  in  this  study  consist  mainly  of  the  following:  the  governments  and  their  institutions,  which  define  trade  and  foreign  policies;    304 corporate  and  union  associations, which  act  as  lobbying  organizations  that  influence  decision  making.     Despite  the  limited  size of  its market  and  the marked  economic  asymmetry with  the  EU, Chile  signed a very advanced Association Agreement, for which it is important to analyze the specificity  of the Chilean economic model as a case of reference regarding EU‐Latin American relations. This  is especially  important  in a historical context  in which the priority of the EU was to promote bi‐ regional relations based on regional integration and free trade.     To date, the relations between the EU and the Latin American region have been studied through  the  perspectives  and  disciplines  of  political  science  and  international  relations,  or  from  an  economic perspective.  In the case of  the Agreement between  the EU and Chile, several authors  have  analyzed  the mutual  interests  and  the  contents  of  the  agreement608. However,  there has  been no analysis that  includes a more  in‐depth study of the endogenous and exogenous  factors  that led to the Agreement, and which takes the political and economic actors into account in order  to determine the true  interests that were sought out.  In other words, a study  from the point of  view of the formulation of foreign policy, but also rooted in international political economy. After  an exhaustive review of the research that has been performed to date,  it  is clear that there  is a  significant gap  in the academic  literature on the Agreement between the EU and Chile. Although  there  are  many  publications  on  European  foreign  policy  regarding  the  institutional  process  involved  in  decision‐making,  and  the  general  objectives  and  the  capacity  for  action  of  the  EU,  there  are  no  specific  studies  on  the  negotiating  process  with  Chile,  the  real  objective  of  the                                                           608 Regarding these authors it is possible to point to: Blanc Altemir, A. 2005. Los tres pilares del Acuerdo de  Asociación  Chile‐Unión  Europea:  diálogo  político,  cooperación  y  comercio.  Revista  de  Estudios  Internacionales  (151).  Universidad  de  Chile;  Fernández‐Ardavín,  A.,  and  I.  Hurtado.  2005.  Análisis  del  Acuerdo Comercial con Chile y sus repercusiones sobre el Comercio Exterior Español. Tribuna de Economía  ICE,  September‐October  (825);  García  de  Lomana,  R.  2002.  Acuerdo  de  Asociación  entre  la  UE  y  Chile.  Información Comercial Española‐Publicación del Ministerio de Economía. España: Subdirección General de  Coordinación y Evaluación Comercial; Casanueva, H., E. Moyano and R. Madera. 2008. Análisis de  los cinco  años  del  Acuerdo.  Centro  Latinoamericano  para  las  relaciones  con  Europa.  Santiago  de  Chile:  CELARE.;  Gamboa, R. 2008. El Acuerdo de Asociación Chile‐Unión Europea. Una evaluación a cinco años de su firma.  In: América Latina y  la Unión Europea: una  integración esperanzadora pero esquiva, ed. Osterlof Obregón,  D., San José de Costa Rica: Juricentro, OBREAL, FLACSO. Freres, C.; S. Gratius, T. Mallo, A. Pellicer and J. A.  Sanahuja (eds). 2007. ¿Sirve el diálogo político entre la Unión Europea y América Latina? Madrid: Fundación  Carolina‐CeALCI.   305 Agreement,  and  the  expected  regional  impact.  At  the  same  time,  there  is  a  lack  of  academic  research that analyzes the decision‐making process regarding foreign policy and the objectives for  the Agreement from the Chilean side. In this way, the information compiled in the context of this  thesis will be without a doubt a contribution to scientific knowledge, both regarding the study of  the foreign relations of both the European Union and Chile.     In this study,  it  is not sought to predict the results of the AA, but rather to uncover explanations  complementary to those provided by theories of International Political Economy and International  Relations, based on a review of the confluence of actors and the negotiating processes in a special  historical context. The complexity of European Union foreign policy analysis lays in the fact that it  is not the actions of the state itself that are observed, but rather those of a new emergent entity  made up of a compendium of national and European  interests. In addition, these actions are not  limited to commercial objectives, but rather point towards the higher objective of positioning the  EU within the international system and specifically within the Latin American subsystem.     2. Relevance of the study, objectives and hypothesis   At a time in which globalization and trade liberalization appeared as agents of change due to their  intensity and velocity in the 1990’s, the EU presented itself as an internationally recognized actor  in the field of economics, as it was the number one trade power in the world. At the same time, it  was  less well known for  its foreign policy, as this was still  incipient at the time.  In Latin America,  the EU was positioned as a trade partner with values strongly rooted in democracy and respect for  International Law.     Although  Chile  was  not  a  priority  partner  in  the  region,  it  was  the  first  country  to  sign  an  Association Agreement with the EU in South America, for which reason it is a significant case to be  studied, as  it might serve as a model  for  future such agreements  in the region. Chile represents  only 0.5% of extra‐community trade for the EU; it is a developing country with a small market and  a definitively limited purchasing power. For this reason, it is worth posing the question: why does  the EU have a  fourth  generation  agreement with  this  small  country? How did Chile  attract  the    306 attention of the EU? What were the economic and political interests of both parties? Is it possible  to determine what a successful agreement means to each party?     In order to provide an answer to these questions, the present research seeks to:  1) Determine what economic and political factors favored the initiation of negotiations:  • The macroeconomic stability of Chile  • The trade strategy of Chile  • The democratic consolidation of Chile  • The regulatory framework of Chile    2)  Examine  the  behavior  of  the  actors  that  influenced  decision‐making  in  the  negotiations:  government officials, lobbying groups, civil society, etc.;    3)  Identify  the  most  significant  economic  political  interests  of  each  side:  trade  competition,  international insertion strategies, and strategic regional positioning;     4)  Evaluate  the  contents  of  the  Agreement  regarding  trade  and  cooperation,  according  to  the  economic and political contexts of each party.     The EU  initiated  trade negotiations with Chile  in order  to  reach a  fourth generation Association  Agreement609.  Association  Agreements,  also  known  in  the  EU  as Mixed  agreements610,  include  three  important  pillars:  political  dialogue,  economic  cooperation  and  trade.  The  signing  of  an  Association  Agreement  between  the  EU  and  Chile  in  2002  represented  the  recognition  of  the  political  maturity  and  economic  solidity  of  Chile,  which  the  EU  identified  as  a  qualified  and                                                           609 A fourth generation agreement, beyond the traditional aspects of economic and technical cooperation,  includes elements involving institutionalized political dialogue and reciprocal trade preferences designed to  liberalize bilateral trade.  610 Traditional trade or cooperation agreements were binding only to the EU, but in incorporating new areas  involving politics and economics that imply the responsibility of the member states, the Agreements had to  be signed and ratified by both the EU community  institutions and by the fifteen member states, for which  reason  they are  referred  to as Mixed Agreements. Macleod,  I;  I.D. Hendry; y S. Hyett. 1996. The External  Relation of the European Community. Oxford: Oxford, Clarendon Press: 143.     307 trustworthy partner, as well as a model of development and stability611. Chile was the first country  in South America and one of few developing countries to sign an Association Agreement with the  EU with such an extensive reach.     In this way, the AA is presented as a case study in which some significant hypotheses are proposed  to explain the foreign relation activities of the EU in Latin America and specifically in Chile:     • The AA  includes political objectives that are more significant than commercial objectives  for the EU.  • There was a “Europeanization” of the national  interests of some member states towards  Chile that influenced decision‐making in Europe.  • The Agreement was to serve as a model to follow for the region (regional spillover612).  • The AA is a Mixed Agreement that seeks to avoid trade diversion associated with the Free  Trade Agreement between Chile and the USA.   • Trade and Development Cooperation are complementary so that citizens can better take  advantage of the benefits of the agreements, and for the EU to maintain allies.     3. Limitations of the study and methodology   The temporal sequence of the occurrences and situations is a critical element for determining the  causes613 that explain any given phenomenon. For this reason, the study begins at the moment in  which the EU and Chile demonstrate a mutual  interest  in deepening relations, moving up to the  signing of the Agreement as a process in which significant changing tendencies (both endogenous  and  exogenous,  or  in  other words  regarding  both  the  national  and  international  contexts)  are  observed.  At  the  same  time,  to  explain  the  objectives  each  side  sought  to  achieve,  the  study                                                           611 Blanc Altemir, A. 2005. Los tres pilares del Acuerdo de Asociación Chile‐Unión Europea: diálogo político,  cooperación y comercio. Revista de Estudios Internacionales (151). Universidad de Chile: 77. 612  For  Ernest Hass,  regional  spillover  occurs when  the  cooperation between one  group  of  countries has  trade effects on the countries that were not involved, and in the end the latter also request involvement in  the cooperation,  in this case regarding trade preferences. Haas, E. 1958. The Uniting of Europe. Standford:  Standford University Press: 317 sited in: Cram, L. 2001. Integration Theory. In: European Union: Power and  Policy Making, eds  Richardson, J. Londres: Routledge: 59. 613 Babbie, E. 1996. Manual para la Práctica de la Investigación Social. Bilbao: Desclee De Brouwer: 128.   308 centers on  the  contents  that were negotiated  in  the Agreement, and  to a  lesser degree on  the  results obtained to date. In this way, there is also an analysis of the agreement since it has entered  into effect.     Three  important periods have been established  for  the  study: 1)  the decade of  the 1990s  as  a  historical  context,  involving  the  reestablishment  of  a  functioning  democracy  in  Chile  after  the  dictatorship; 2) the period starting  in the year 1999, when the negotiating process was  initiated,  up  to  2002 when  the  agreement was  signed;  3)  the  first  five  years  of  trade  liberalization  and  changes in the orientation of bilateral cooperation, which is to say from 2003 to 2007.     The  independent variables  considered  include economic variables  (trade  levels,  trade diversion,  regulatory  system,  intellectual  property,  investments)  and  political  variables  (alliances,  international position and prestige, identity, common values). In both cases, the variables respond  to both exogenous and endogenous factors, which is to say they take the influence of the national  and  international contexts  into account regarding the decision‐making process. The  international  context  during  the  1990s  was  marked  by  globalization  and  multilateralism,  with  strong  commitments to fomenting free trade (i.e. the creation of the WTO and the multiplication of free  trade  agreements),  although  this  evolved  into  an  international  agenda  increasingly  based  on  security issues starting in the year 2001.     However,  more  than  just  to  measure  a  causal  relationship  between  variables,  a  case‐study  methodology  is utilized  that  seeks out  an  explanation based on  the  sequence of  events  in  the  decision‐making processes. Although there may be a correlation between  independent variables,  this does not  imply that there  is “causality”. This means that  it  is not necessarily possible to find  conditions that are always necessary or sufficient in themselves in order to explain an end result,  which in this case is the signing of the Association Agreement.     The phenomenon observed  is explained based on certain  independent variables and contextual  conditions, which have  influenced decision making  at  a particular moment  in  time. This means    309 that  a  chain  of  events  is  established  that  explains  empirically,  but  also  comprehensively,  the  measures, motives and opportunities involved in achieving the end result614.     In this study, two causal processes were found (process‐tracing615), the interaction of which is able  to  explain  the  decisions made:  1)  the  formation  and  consolidation  of  foreign  policy  in  Europe,  through a “Europeanization” of national interests; 2) the international economic insertion of Chile,  including its liberalization and the formation of free trade agreements that competed with the EU.     A  traditionally  accepted  definition  of  foreign  policy  refers  to  government  actions  aimed  at  maintaining or  changing  to  some degree  the  context outside  its borders. However,  there  is no  consensus  regarding  the  theory  or  even  the method  that  best  explains  foreign  policy616.  Brian  White  defines  European  foreign  policy  as  an  action  system  that  can  be  explained  by  several  different theories, taking  into account the fact that rationalists  focus on researching why certain  decisions are made based on the available options and the behavior of the actors involved, while  constructivists  focus  on  explaining  how  it  is  possible  to make  such  decisions  based  on  belief  systems, identities, norms and perceptions617.    In addition to the difficulty presented by the theoretical analysis of foreign policy actions of such a  peculiar actor as the EU, it is also necessary to take into account the fact that in the social sciences  it  is difficult  to measure  such general  concepts or variables  such as national  interest, power or  identity618. For this reason, a viable alternative is to measure phenomena based on contexts that  can  be  analyzed  as  “contextual  variables”.  In  this way,  actors  and  their  interests  are  situated  within  dynamic  decision‐making  processes,  in  which  the  conditions  of  both  the  internal  and  external contexts are taken into consideration.                                                            614 George, A., and A. Bennett. 2005. Case Studies and Theory Development in the Social Sciences.  Massachusetts: MIT Press: 21. 615 According to the definition of George and Bennett, “Process‐tracing is the only observational means of  moving beyond covariation alone as a source of causal inference”: 224. “Asserts a causal sequence into an  analytical explanation couched in theoretical variables that have been identified in the research design”:  225. 616 White, B. 2004. Foreign Policy Analysis and the New Europe. In: Contemporary European Foreign Policy  Carlsnaes, eds Walter; Sjursen, Helene y Brian White. New York: Sage: 11. 617 White, B. Foreign Policy Analysis: 23. 618 White, B. Foreign Policy Analysis: 19.   310   In order to analyze the decision making sequence a variety of data collection methods were used,  such as in‐depth interviews with the actors that have participated in the relevant negotiations and  during the implementation phase of the Agreement. In addition, current and previous research on  trade balances between  the EU and Chile are  reviewed, as well as  studies of  the evolution and  perspectives  on  economic  and  political  cooperation  between  the  two  entities.  Official  documentation of  the EU and Chilean governmental organisms  (DIRECON, AGCI, Ministry of  the  Economy  and  the Ministry of  Foreign Relations),  the documentation of  international organisms  (ECLAC,  ILO,  IDB,  WB,  OECD,  and  the  WTO),  and  that  of  non‐governmental  organizations  (Transparency International, IIE, etc.) are taken as data sources.         4. Presentation of the chapters and results   1. The European Union as an international actor    This chapter includes a historical review of the process of European integration up to the current  day. One  central  element  that  is discussed  in  this  chapter, due  to  its  impact on  the  signing of  international agreements, is the system of multi‐level governance (between European community  institutions and the member states) regarding the decision‐making process. Due to the complexity  of  its  institutional structure and the differences  in the distribution of responsibilities, EU  foreign  policy is not adequately cohesive or coordinated among the member states. Its overall power and  capacity  for  action  have  been  questioned,  but  despite  the  internal  limitations  and  an  external  projection of “soft‐power619”, the EU  is a potent political and economic actor  in the  international  system. In order to understand the transformation of the EC from a common market into the EU  as an international actor, the changes in the international system and above all to the integration                                                           619 For Joseph Nye, “soft power is the ability to attain a desired result through attraction rather than  coercion or economic retribution. It emerges from an attraction to the culture, politics and ideals of a  country. When our politics are considered as legitimate in the eyes of others, our soft power is  strengthened”. Nye. J. 2004. Soft Power: the means to success in world politics. New York: Public Affairs: 10  prefacio.   311 process  of  the  EU  are  analyzed  as  a  determining  factor  in  the  formation  of  its  foreign  policy,  regarding both regulatory and trade‐related issues, as well as value‐based issues.       2. Foreign Relations of the European Union: orientations and priorities    In this chapter, the priorities and orientations of European foreign policy regarding economic and  political issues with the rest of the world are explained, on a bi‐regional level. In the same way, the  strategies  implemented  through  trade  policy  as  an  instrument  of  European  foreign  policy  are  explained, as this  is an economic  instrument with clear political ends. The priorities  in  its foreign  relations are thus marked by a clear  interest  in processes  for widening and  increasingly positive  neighborly  relations.  For  the  EU,  interest  in  Chile  seems  to  respond  to  a  commercial  and  geopolitical strategy geared towards new, emerging regions, in this case Latin America. This is one  strategy  that  makes  up  part  of  a  European  process  of  economic  integration  that  is  being  consolidated, and a political integration that is in the process of being formed.     Trade policy has become  the hard  core of  the EU’s  foreign  relations, as  it has a high degree of  international  presence,  visibility,  recognition  and  capacity  for  action  (through  attractive  trade  agreements and through potential economic sanctions). Due to its supranational nature, EU trade  policy is a reflection of the strong cohesion and convergence of the interests of member countries,  and a long history of integration towards a single market620.    3. Chilean Foreign Policy and trade relations    The EU has traditionally been the most  important trade partner for Chile. However, since Chile’s  trade  liberalization  in  the  1990s,  the  EU’s  participation  in  the  country’s  trade  balance  has  decreased progressively. For this reason, it has been losing its traditionally predominant position.                                                           620 The EC had its own legal bearing in order to conclude Agreements with third‐party countries; this was not  the case regarding the EU, which maintained a CFSP and JHA pillar‐based structure, which the member  States did not want to grant with legal bearing in 1992. Since the Treaty of Lisboa of 2010, the pillars were  eliminated and the EU acquired international legal bearing.     312 In this chapter,  it  is sought to analyze Chilean trade strategy as part of  its foreign policy, and the  influence that this process has had on defining the new European strategy towards Chile.     The success of  the Chilean model  led  to  improved  relations with  the United States, Europe and  even  its neighbors  in Latin America.  In  recent years, Chile has directed  its exports  towards  four  main  geographic  areas:  North  America,  Europe,  Asia  and  Latin  America.  Each  of  these  has  experienced changes regarding the volume of trade and the composition of the exports/imports.  In  this way,  it  is  observed  that  Chile’s  process  of  international  insertion made  it  an  attractive  market for several countries, displacing the EU as its primary trade partner.       4. Chile‐EU Relations: favorable conditions for Association    During the previous chapters, the processes regarding internal changes experienced in Europe and  Chile were explained. In this chapter, the internal and external factors that led to the initiation of  negotiations,  as  well  as  the  objectives  that  each  of  the  parts  of  the  Agreement  pursued  are  analyzed. Chile was the Latin American country with the most highly ranked  indicators regarding  democracy, governability, transparency, corruption and human development, as well as one of the  countries with  the most wide  ranging neoliberal  reforms, which guaranteed a positive business  environment.     The  international economic  insertion of Chile opened up competition between the EU and other  trade  partners,  specifically  the  United  States,  with  whom  Chile  was  negotiating  a  free  trade  agreement  at  the  time.  This  had  the  potential  to  cause  trade  diversion  that would  have  been  negative for the Europeans. Competition for the Chilean market is thus one of the decisive factors  for European foreign policy, which sought economic and political allies.     This  case  study  can  provide  explanations  for  the  objectives  that motivate  European  policy,  as  economic benefits do not seem to be an adequate answer to explain the signing of the Agreement  with  Chile.  This  Association  Agreement  could  be  seen  as  a  form  of  guarantee  for  Chilean  democracy and economy, as well as an example of the EU’s position in Latin America regarding its    313 commitment to the region and the possibility for opening up to other neighboring countries that  chose to follow the Chilean model. This  implies a kind of regional spillover, with a clear focus on  MERCOSUR, with which negotiations with Europe had stagnated in 1999.       5. The Association Agreement: Reach and Disposition    In  this  chapter  the  negotiation  process  and  the  role  of  some  key  actors  involved  in  the  negotiations are analyzed, although  the  focus  is mainly on  the contents of  the negotiation. The  objective  is  to  review the contents of the Agreement, as a reflection of the  interests of the  two  parties and the benefits that they sought to obtain.     The EU‐Chile Association Agreement goes beyond the classic definition of a Free Trade area, as it  incorporates political cooperation and dialogue, which is commonly known as a Mixed Agreement.  The  three  components  of  the  Agreement  are  analyzed,  although  a  special  focus  is  placed  on  economic  aspects,  as  these  are  the  most  well  defined  aspects  regarding  legally  binding  commitments  for both parties. As  a  result,  it  is  possible  to observe  a  significant  level  of  trade  liberalization  and  adequate  levels  of  protection  for  investments.  In  addition,  the  AA  is  complemented by a significant  flow of official European development aid, with a clear  focus on  improving  the  productivity  of  the  private  sector  in  Chile,  and  assuring  a  more  equitable  distribution of the benefits of this productivity among the general population. It is most definitely  presented as the most advanced Association Agreement in the region.       6. A consolidating relationship in an adverse context    In  this chapter,  the  trade analysis of  the previous chapter  is concluded,  identifying  the progress  that has been made regarding the AA since having entered into effect in 2003, as well as the trade  barriers  that  persist.  This  is  in  order  to  provide  higher  order  empirical  explanations  for  the  economic interests of each side of the Agreement.       314 In  the  case  of  the  EU,  trade  barriers  can  present  themselves  as  regulations  and  technical  standards,  and protection of  consumer  safety  and health. On  the Chilean  side, more  structural  rather  than  regulatory obstacles  remain, due  to  the  country’s  trade policy based on  an  almost  mono‐export model, and a lack of more advanced social policies. In order to minimize the impact  of  these  obstacles,  the  EU  co‐finances  development  projects  together  with  the  Chilean  government, which  allow  for  an  improved distribution of  the benefits of  free  trade  among  the  Chilean citizenry.     On a regional level, the Agreement has proven to be the most advanced in Latin America, due to  the diversity of its economic and political content. However, serious difficulties were encountered  regarding  the  desired  short‐term,  regional  spillover.  Currently,  the  European  crisis  and  China’s  overall demand for resources are presented as challenges for maintaining the economic position  of the EU in the region. In this way, it is important to analyze if the AA between Chile and the EU  has really proven to be a successful model for both sides, and  in this way a model that could be  followed by other Latin American countries.     Conclusions   Chile was  the  first South American  country and one of  the  few developing  countries  to  sign an  Association Agreement (AA) with the EU that includes such a wide‐ranging reach (see Annex 3). As  such,  this  case  study  responds  to  a  series  of  questions  regarding  the  opportunity  that  was  presented for this small, Andean country in signing an AA, and the response by the EU in a national  and  international context that was very  favorable  for  free trade. This  research  thus  responds  to  the main objectives indicated in the introduction: 1) to explain the factors that made the initiation  of negotiations possible; 2) to analyze the negotiating process and  its results through a study of  the  various  actors  and  their  interests;  and  3)  to  observe  the  evolution  of  trade  relations,  evaluating the current situation and future projections  in the context of the obstacles presented  on both sides.     The most  influential factors regarding the EU’s decision to  initiate negotiations with such a small  country  as  Chile,  point mainly  towards  strategic  interests  regarding  international  insertion  and    315 regional  positioning.  As  has  been  explained,  the  EU  had  lost  its  hegemonic  position  as  Chile’s  preferred trade partner, and the United States was already negotiating a Free Trade Agreement  with  the  country,  for which  reason  there was  as  clear  context  of  trade  competition. However,  although  Chile  experienced  a  significant  degree  of  trade  liberalization  towards  the  rest  of  the  world, presenting  the highest  levels of  economic  and political  stability  in  the  region,  economic  interests do not  appear  to be  sufficient  for understanding why  the EU has a  fourth  generation  Association Agreement with Chile.     For the EU, the AA responded clearly to political objectives in the region, as it desired to maintain  its  trade  hegemony with  Chile,  in  addition  to  presenting  the  agreement with  Chile within  the  Southern Cone as a model  trade agreement. This  is  to say  that  the geopolitical objectives were  more significant than that of gaining access to the Chilean market, as the latter was already quite  open with  adequate  existing  levels  of  protection  for  the  numerous  European  investments  that  were already in place prior to the Agreement.     The  formation of European  foreign policy,  including trade policy, explains to a significant degree  the need for the EU to be recognized as an international actor. The EU built its own identity based  on soft power, in which democratic values and respect for international law are paramount. This is  demonstrated  through  trade  instruments  that  are  accompanied  by  political  dialogue  and  cooperation. What emerges  is a  strategy of  foreign projection  centered on  the development of  trade  relations  that  compensate  for  its  lack  of  military  capacity  and  international  political  leadership.      Since the decade of the 1990s, there has been a process of convergence on foreign policy between  the  EU  and  its  member  states.  Although  there  has  been  a  perceived  “Europeanization”  of  European policies towards national politics, there is also an influence of the particular interests of  some member  countries  regarding  the  formulation of European  foreign policy.  In  this  case,  the  entry  of  Spain  and  Portugal  into  the  EU was  a  determining  factor  for  strengthening  the  Latin  American region as an emerging area of interest for Europe, and most of all in the countries of the  Southern Cone where this interest grew along with the growth of Spanish investments.       316 However,  the  priorities  and  orientations  of  European  foreign  policy  banked  on  regional  preferences, specifically with MERCOSUR, as  this  represented a  regional model that encouraged  integration with  a  distinctly  European  seal. Only when  the  attempt  at  a  bi‐regional  agreement  between the EU and MERCOSUR/Chile failed did the EU consider for the first time a bilateral AA.  For  this  reason,  it  can be observed  that although Chile was not a priority partner  for  the EU,  it  became a necessary instrument for setting a regional precedent.     As previously mentioned, since the 1990s international agreements with the EU were not created  on  the basis of economic considerations;  rather  the decisions  regarding  these agreements were  made  exclusively  based  on  “geo‐strategic  considerations”,  in  order  to  attain  a  position  and  recognition  as  an  international  actor621.  This  is  a  view  shared by  several  European  and Chilean  officials,  who  saw  the  signing  of  the  EU‐Chile  Association  Agreement  as  responding  to more  political  than economic  interests622, as  it would serve mostly as a model  in order  to  influence a  future agreement with MERCOSUR.     Even  the  European Parliament  expressed  the need  to  improve  the  EU’s  economic  and political  presence in Latin America, when faced with the risk of being relegated to a secondary position due  to the intense diplomatic and commercial activity deployed by the United States in the 1990s623.    This AA was an example of the EU’s position on Latin America, of  its commitment to the region,  and of  the possibility of opening  itself to neighboring countries that chose  to  follow the Chilean  model. In this way, the aim was to achieve regional spillover, with a strategic perspective towards  MERCOSU, with which it maintained more intense trade relations.     Although Chile’s priorities were  clearly  focused on economics  (accessing  the European market),  those of  the EU were more politically based, as  there were no significant obstacles  to accessing  the  Chilean market  (it  being  one  of  the most  liberalized markets  in  the world).  The  European  recognition of  the Chilean model of economic  liberalization and democratic  consolidation  (with                                                           621 Peña, F.,  and R. Torrent. Hacia una Nueva Etapa en las Relaciones UE y América Latina: 26. 622 Interviews with officials from both European and Chilean institutions, Jose Miguel Torres, Juan Fierro, Luis  Maia, Pablo Urria, and an official who gave an anonymous interview. January, 2007 – January, 2009.  623 European Parliament. 1995. Resolution on Communication. COM (95).    317 solid  indicators  of  governability,  efficient  institutions  and  modern  national  and  international  regulatory  frameworks)  guided  the path  for  the  rest of  the  countries  and  integrated  groups  in  Latin America  to adopt  the  same principles and  values  that  are highlighted  in European policy:  democracy, free trade, respect for international law and multilateralism (for example, that of the  WTO)624. Such  integrated groups  include  the Andean Community  (CAN)625,  the Central American  Integration System (SICA)626, and MERCOSUR.     The negotiating process was fast, as consensus was reached between domestic actors, who were  mainly  in  favor  of  reaching  trade  agreements.  For  Putnam,  governments  must  reconcile  the  demands  of  the  national  and  international  level  groups,  negotiating  the  various  pressures  and  seeking  a  foreign  policy  that  is  acceptable  to  all.  In  the  case  of  Chile,  Robert  Putnam’s  theory  regarding the two negotiating tables (national and international) is an essential reference in order  to understand the process for cooperation between national actors, which is what determined the  success of the Association Agreement in the end. Faced with the absence of domestic resistance,  Chile was able  to progress with  the EU negotiations  regarding  the  form and content of  the AA,  without having to cede concessions in all areas, as noted regarding the issue of fisheries.     In general, the contents of the Agreement were very attractive for a country that needed to attain  a higher  level of  international recognition, and to continue receiving official development aid by  European countries.  In this way, the gains seemed to overcome the possible risks of opening the  Latin American markets, and specifically  the Chilean market,  to an economic behemoth such as  the EU. This  is due to the fact that trade was complemented by a pillar of political dialogue, and  another  pillar  of  development  cooperation,  which  was  oriented  towards  strengthening  the  productive sector.                                                              624 For the United States, Chile is also a model in the region. In the words of Condoleezza Rice, “it's a vibrant  and exciting place and I think it really is a symbol of what the rest of the region can achieve if the principles  of democracy and free markets and free trade and concerns for the well being people are maintained”.  Interview with Secretary of State, Condoleezza Rice, April 29, 2005. UCTV, Santiago de Chile. http://2001‐ 2009.state.gov/secretary/rm/2005/45418.htm 625 Comunidad Andina http://www.comunidadandina.org/  626 Sistema de la Integración Centroamericana http://www.sica.int/   318 In this way, the AA has multiple, interconnected objectives: 1) strengthening political relations that  develop a higher  level of reciprocal trust and common values; 2) fomenting an economic context  of  sustained development  that  guarantees  social  stability, with  an  equitable distribution of  the  benefits of free trade. In both cases, the objectives are very ambitious, which makes it difficult to  analyze whether or not these objectives have been met. In addition, the agreements do not imply  equal benefits  for all of  the partner countries. The economic advantages are defined by various  factors, from each country’s  initial  level of economic development, to the economic policies that  they adopt in order to assure free competition, efficiency and productivity in the corporate sector,  as well as macroeconomic stability. In the case of Chile, as a developing country it has followed a  path of  institutional and regulatory reforms needed to take advantage of the benefits of the AA.  However,  it is still premature to evaluate the  impact that the Agreement has had, as the process  for tariff exemptions on more sensitive products for the EU has not yet been completed.     In any  case, as has been previously mentioned,  this  thesis does not  seek  to perform an  impact  evaluation analysis regarding the effect of the AA on the corresponding economy and society of  each  country,  due  to  the  foreign  trade  complexities  of  both  partners.  Among  the  similarities  presented regarding the foreign policy of both sides,  it  is  important to highlight the predominant  nature of trade interests in the 1990s, and growing trade liberalization towards the most attractive  partners  (such  as  Eastern  Europe  and  Southeast  Asia), which makes  it  difficult  to  analyze  the  impact of the AA in itself compared to the rest of the agreements that were also signed at roughly  the same time. In addition, some internal obstacles have also been presented, which are in some  cases  structural  (such as  the  lack of  competitiveness  in Europe, or  socio‐economic  inequality  in  Chile) and  in other cases relevant to a particular situation  (such as the economic crisis since the  year 2008), which have influenced the evolution of trade relations, making it impossible to fulfill all  of the expectations of the AA.     In this way,  it  is  important to deduce  from the evidence presented whether or not  in the end  it  was a successful model for both sides, and an example model to follow for other Latin American  countries, as hoped by the EU.       319 Although for Chile the EU has traditionally been its primary trade partner, and the Agreement has  created a significant  improvement  in the country’s overall  image,  it can be observed that for the  EU there has been no significant progress regarding bilateral economic relations. In fact, for the EU  the  trade  balance  is  relatively  insignificant,  as  Chile  is  not  a  preferential  trade  partner.  Trade  between the EU and Chile has remained stable;  in 2003 Chile came  in 37th of all the EU’s trade  partners, and in 2010 it had come in 34th place. In this way, its position had not experienced any  significant changes despite the increase in the volume of trade627.    Regarding  European  investments,  these  can  be  considered  as  one  of  the  priority  axes  of  the  Agreement in the way that they have had mutual benefits. One of the most important aspects for  the EU has been fixing clear rules regarding the protection of intellectual property rights (IP). This  involves protection for patents and brands, geographic indications and denominations of origin, in  addition  to  the  economic  investment  connected  to  the  development  of  innovations,  for which  reason it is extremely important to protect the investments as well628.    Foreign  investment  and  applied  innovations  are directed mainly  at  the diversification of export  products. Chile has new, more competitive products in the market, such as salmon or wine, which  have attracted a significant flow of foreign investment in R&D and technology transfer. This is the  case regardless of  the  fact that copper continues to be the star product, representing half of all  exports.     However, as previously mentioned, Chile had a wide ranging regulatory framework that protected  investments,  and  European  investments  did  not  increase  as  a  result  of  the  AA;  in  fact,  they  became stagnated, as investments in key sectors had already occurred when these were privatized  in  the 1990s. For  this  reason,  it can be concluded  that  the  flow of European  investments  is not  related specifically  to  the Agreement, although  the  issue of  innovation and  intellectual property  rights continues to be very important.                                                            627  Directorate‐General  for  Foreign  Trade,  European  Commission.  Bilateral  Trade  Relations:  http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/dataxls.htm 628 Roffe, P. and M. Santa Cruz. 2006. Los Derechos de Propiedad en los Acuerdos de Libre Comercio  celebrados por países de América Latina con países desarrollados. Revista Serie Comercio Internacional.  CEPAL, (70) 7.   320   On a regional level, the Agreement is the most advanced in Latin America, due to the diversity of  its  economic  and  political  content.  However,  there  have  been  serious  difficulties  for  attaining  short‐term  regional  spillover. Despite presenting  itself as a  successful model  for both  sides,  the  rest of  the Latin American countries have not been  favored by  the same economic and political  factors that made reaching an Agreement with the EU possible in the case of Chile. As previously  explained, “Chile is characterized by its strong macroeconomic foundations, with continued growth  in  a  context  of  low  inflation  (4.5%),  stable  foreign  accounts,  a moderate  level  of  foreign  debt  (52.6% of GDP), and significant international reserves”629. In addition to being an economic model  for  the  region,  it  also  represented  a  very  advanced  regulatory model  regarding  trade  issues,  consolidated  institutions  (or  on  route  to  consolidation),  and  above  all  else  a  solid  level  of  governability, thanks to close relations with the private sector. The  lack of opposition, be  it from  the private sector or civil society, demonstrated the significant capacity of the Chilean government  to negotiate and conclude the AA in only a few years. This absence of conflict on a domestic level  differentiated Chile greatly  from  the  rest of  the Latin American countries, as  the government of  Chile concentrated a significant amount of power in order to sign international agreements. This,  in  turn,  favored  a  high  level  of  coherence  regarding  its  foreign  policy,  but  it was  also  able  to  achieve politics of compromise with the private sector, with which it cooperated closely for many  years630. Taking Putnam’s analysis into account, it is possible to affirm that foreign policy reflected  the preferences  either of  a dominant  group within  society, or  the  influence of  several  interest  groups and/or political parties631. In the case of Chile, civil society was not organized around these  issues, nor were there any public opinion polls that pushed the government to provide for more  civil society representation in the negotiations. For this reason, the private sector appeared as the                                                           629 Ayra and Cortés, P. 2002. Chile, país ejemplar, socio deseado. Revista Economía Exterior (21): 91. 630 For Putnam, State autonomy and strength are characteristics related to the capacity for cooperation  between the government and a variety of social actors, as only in this way can the success of international  negotiations be guaranteed. Putnam, R. Diplomacy and Domestic Politics: 449. 631 Matthiesen.T. . ¿Cuál es la teoría más adecuada?: 44.    321 most  influential  interest  group632, or  in  the words of Putnam  and Gourevitch,  as  the dominant  coalition633, while civil society remained as a mere recipient634.    Despite the European interest in attaining a spillover effect into MERCOSUR, this did not occur, as  the  same  factors  that made  the agreement possible with Chile were not present  in  the case of  MERCOSUR.  The  weight  of  multiple  domestic  actors  in  the  formulation  of  foreign  policy  in  Argentina  and  Brazil was  decisive,  as  these  groups warded  off  an  agreement  that would  have  harmed their economic interests. The agricultural and union lobbies had been strongly opposed to  such an agreement, and  civil  society  itself had organized  into  several different associations and  NGOs against free trade, thus blocking the negotiating processes for free trade agreements with  both the United States and the EU635. During the two Cardoso governments  in Brazil (1995‐1998  and 1999‐2002), his  foreign policy centered on  the  issue of  liberalization of agricultural  trade  in  the WTO, specifically during the  initiation of the Doha Round. For Cardoso, “liberalization of the  market, without sufficient concessions for agricultural products from developed countries, would  without a doubt damage those economic sectors, which is not a desirable scenario”636. The lack of  interest in reinitiating negotiations with the EU was not only justified by the political and economic  crises that Brazil and Argentina experienced between 1998 and 2002, but by the lack of European  commitment to eliminating tariff barriers and European subsidies as well637.                                                           632 Nolt, J. 1986. Business Conflict and the Origin of the Pacific War. In: Cooperation Under Anarchy, ed, K.  Oye. New Jersey: Princeton University Review. Citado en Matthiessen, T. ¿Cuál es la teoría más adecuada?:  45. 633 As previously cited, for Putnam on a domestic level, interest groups put pressure on governments to  adopt policies that are favorable for them, and governments build coalitions with these groups in order to  maintain power. Putnam. Diplomacy and domestic Politics: 434. 634 Meller, P. The Political Economy of Chilean Trade Strategy: 276‐277. 635 Some authors have analyzed the role of companies, unions and public opinion in Brazil and Argentina in  blocking the negotiations  for  free trade agreements. Among these are: Von Bülow, M. 2009. Networks of  Trade Protest in the Americas: Toward a New Labor Internationalism? Latin American Politics and Society 51  (2): 1‐28;  Demirdjian, S. 2009. “En Respuesta a la Globalización Neoliberal: el Caso de la Coalición Ciudadana  Euro‐Latinoamericana  Frente  a  los  Acuerdos  de  Libre  Comercio  Birregionales  (UE‐ALC)”.  Universidad  de  Buenos Aires, Argentina. Presentation at  the XXI World  IPSA Congress, Santiago de Chile; Vigevani, T.; De  Oliveira, M.F; and T. Thompson. 2007. Brazilian Foreign Policy in the Cardoso era: the search for autonomy  through  integration. Latin   American Perspectives. 34  (5): 74; and Klom, A. 2003. MERCOSUR and Brazil: a  European Perspective. International Affairs 79 (2): 359. 636 Cardoso, F.H. 2000. Speech of Fernando Henrique Cardoso, in the Brazilian Center of International  Relations, Rio de Janeiro, September 14." http://ftp.unb.br/pub/UNB/ipr/rel/discpr/2000/2929.pdf. 637 Vigevani, T., Fernandes de Oliveira, M. and T. Thompson. Brazilian Foreign Policy in the Cardoso Era: 72‐ 73.   322   Although no Latin American country has followed the Chilean economic model of complete trade  liberalization, in recent years a great interest can be observed on the part of Brazil, Colombia and  Peru in signing association agreements with the EU. This implies that in the long term, the AA with  Chile has  enjoyed positive  recognition  in  the  region.  In  fact,  the  EU has negotiated  association  agreements with  other  Latin  American  countries. Despite  the  fact  that  these  countries  do  not  present the same characteristics of liberalization and economic and political stability as Chile, the  ratification of these agreements is currently pending approval638.    The AA between  the  EU  and Chile was  a pioneering  agreement  in  a unique  context both on  a  national and  international  level, which has had  recognizable economic and political benefits  for  both parts, although especially for Chile. Although a causal connection was presented between the  factors that made the signing of the AA possible, these factors were specific to a “model” country  with a particular national and international situation that was very favorable for the signing of Free  Trade Agreements.     The presence of  these  factors was not a necessary or sufficient condition  to determine  the end  result, as currently other agreements are being negotiated with countries that have very different  economic models from that of Chile. In this way, what distinguishes one process from another was  the  time at which the decisions were made and the sequence of events within  the process that  took place, as  in  the case of Chile a unique opportunity emerged  from  the parallel negotiations  with MERCOSUR at the end of the 1990s. This causal process or “sequential explanation” as Louis  Mink would define it, was analyzed based on the interaction of two processes: the consolidation of  European foreign policy, and the international insertion of Chile. Despite seeking distinct economic  and  political  interests,  the  two  countries  prioritized  their  commitments  in  order  to  achieve  a  mutually beneficial AA. Without a doubt, this is a unique example of negotiation and cooperation  between the countries of the EU and a Latin American country.                                                              638 Trade negotiations concluded with Peru, Colombia and Central America in 2010, and the initiation of  negotiations with MERCOSUR occurred that same year. Department of Trade:  http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/december/tradoc_118238.pdf   323       Tesis Beatriz Hernández Pérez PORTADA INDICE TESIS INDICE DE FIGURAS, CUADROS Y GRÁFICOS INTRODUCCIÓN CAPÍTULO 1. LA UNIÓN EUROPEA COMO ACTOR INTERNACIONAL CAPÍTULO 2. LAS RELACIONES EXTERIORES DE LA UE: ORIENTACIONES Y PRIORIDADES CAPÍTULO 3. LA POLITICA EXTERIOR DE CHILE Y SUS RELACIONES COMERCIALES CAPÍTULO 4. UE‐CHILE: ¿UN CONTEXTO FAVORABLE PARA NEGOCIAR EL ACUERDO? CAPÍTULO 5. EL ACUERDO DE ASOCIACIÓN: ALCANCES Y DISPOSICIONES CAPÍTULO 6. UNA RELACIÓN EN CONSOLIDACIÓN EN UN CONTEXTO ADVERSO CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA TESIS RECURSOS ELECTRONICOS ENTREVISTAS