El valor de la Carta Europea de Autonomía Local en los procesos constitucionales

Abstract

La Carta Europea de la Autonomía Local (CEAL) puede e, incluso, debe ingresar “oficialmente” en los procesos constitucionales como canon de interpretación de las leyes en materia de régimen local que hayan sido impugnadas o que deban funcionar como canon de constitucionalidad mediata ex art. 149.1.18 CE. La CEAL proporciona a todo juzgador que deba indagar el sentido de previsiones sobre entes locales, incluido el Tribunal Constitucional (TC), un contexto sistemático obligado. Tal virtualidad de la CEAL en los procesos constitucionales es la más relevante y, a la vez, la menos explorada dentro de la jurisprudencia constitucional y la doctrina académica. La CEAL es igualmente canon “oficial” y obligado de interpretación de los Estatutos de Autonomía, aunque muy limitadamente: únicamente respecto de los artículos 84.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y 64.2, párrafo segundo, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (que recogen el principio de subsidiaridad “de acuerdo” con la CEAL) y solo en juicios constitucionales que tengan por objeto legislación de las Comunidades Autónomas de Cataluña y Comunidad Valenciana, nunca leyes estatales. La CEAL no es canon de constitucionalidad de las leyes, ni directa ni indirectamente. El TC no puede ignorar que corresponde al poder judicial garantizar el cumplimiento del Derecho internacional y, por tanto, juzgar las eventuales contradicciones entre la CEAL y la legislación ordinaria, asignando preferencia aplicativa a la primera. La CEAL no es tampoco parámetro obligado de interpretación de la Constitución española. Para el TC, a la hora de indagar el sentido de la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE), la Carta es un texto “no reconocido”, sin que ello pueda ocultarse manipulando previsiones constitucionales existentes (arts. 10.2 o 96.1 CE) o inventando previsiones constitucionales inexistentes (supuestas cláusulas implícitas de apertura a fuentes externas). Sin embargo, en ejercicio de su discrecionalidad, el TC puede utilizar con cautela la CEAL, esto es, como presupuesto cultural coadyuvante a la interpretación de la garantía constitucional de la autonomía local, para hallar argumentos a mayor abundamiento o para realizar interpretaciones que cohonesten el significado de este compromiso internacional con la Constitución. Esta habilitación no halla fundamento en los arts. 10.2 o 96.1 CE ni en supuestas cláusulas constitucionales implícitas, sino en la discrecionalidad que la CE atribuye al TC al conferirle la tarea de velar por el cumplimiento de normas constitucionales de textura abierta (art. 161 CE). Resulta del todo punto razonable que el Tribunal ejerza su discrecionalidad en un sentido favorable a interpretar conforme a la CEAL las previsiones constitucionales sobre entes locales. La constatación de la ausencia de una obligación constitucional de interpretar la norma fundamental conforme al Derecho internacional no impide apreciar la conveniencia de que el TC favorezca razonablemente la apertura de la Constitución a fuentes externas sobre la base de que los sistemas jurídicos nacionales están influidos y condicionados por estructuras que los envuelven y sobrepasan. Comoquiera que los arts. 137, 140 y 141 CE y la CEAL comparten el mismo espacio mediante normas de textura abierta, carece de sentido interpretar separadamente unos y otra. La presencia de la CEAL en la jurisprudencia constitucional no es desdeñable. Pese a todo, es, en verdad, más testimonial que real. Ello no es en sí negativo. Tiene que ver con la textura abierta de la CEAL (que disminuye su juego como canon posible de interpretación) y los límites de la justicia constitucional (que no tiene atribuida la defensa del Derecho internacional ni puede manejar la CEAL como parámetro “reconocido” de interpretación de la CE o de control de la ley. El carácter principial de los contenidos de la CEAL no impide necesariamente (ni ha impedido efectivamente al TC español) utilizarlos de modo significativo al interpretar los preceptos constitucionales. Los principios son normas, por más que su aplicación conduzca a juicios más de ponderación que de subsunción. Cabe destacar que el principio de democrático, en cuanto tal y como fundamento de la autonomía local, recogido en la CE y en la CEAL, ha fundado un juicio muy articulado de ponderación del que resultó la indicada declaración de inconstitucionalidad de la previsión legal que atribuye al “ejecutivo” local la aprobación de los presupuestos anuales y de otras decisiones fundamentales para la vida local (STC 111/2016, FJ 8). En todo caso, la CEAL podría jugar más en los procesos constitucionales en su doble dimensión de canon “oficial” de interpretación de la legislación en materia de régimen local que haya sido impugnada o que deba funcionar como parámetro de constitucionalidad mediata; y como presupuesto cultural posible coadyuvante a la interpretación de conceptos constitucionales vagos.The European Charter of Local Self-Government (ECL) can, and even should, be "officially" incorporated into constitutional proceedings as a canon of interpretation for acts on local government that have been challenged or that must function as a canon of indirect constitutionality pursuant to Article 149.1.18 of the Spanish Constitution. The ECL provides any judge who must investigate the meaning of provisions on local authorities, including the Constitutional Court (CC), with a mandatory systematic context. This role of the ECL in constitutional proceedings is the most relevant and, at the same time, the least explored within constitutional jurisprudence and academic doctrine. The ECL is also an "official" and obligatory canon for the interpretation of some "Statutes of Autonomy", although in a very limited way: only with respect to articles 84.3 of the Statute of Autonomy of Catalonia and 64.2, second paragraph, of the Statute of Autonomy of the Valencian Community (which include the principle of subsidiarity "in accordance" with the ECL) and only in constitutional trials that have as their object Catalonian and Valencian legislation, never state laws.The ECLAC is not a canon of constitutionality for laws, either directly or indirectly. The CC cannot ignore the fact that it is the responsibility of the judiciary to ensure compliance with international law and, therefore, to adjudicate any potential contradictions between the ECL and ordinary legislation, assigning priority to the former. The ECL is also not a mandatory parameter for interpreting the Spanish Constitution (SC). For the CC, when investigating the meaning of the constitutional guarantee of local autonomy (Articles 137, 140, and 141 of the Spanish Constitution), the Charter is an "unrecognized" text, and this cannot be concealed by manipulating existing constitutional provisions (Articles 10.2 or 96.1 SP) or by inventing nonexistent constitutional provisions (supposedly implicit clauses opening up to external sources). However, in exercising its discretion, the Constitutional Court may cautiously use the ECL, that is, as a cultural prerequisite for interpreting the constitutional guarantee of local autonomy, to provide further arguments or to make interpretations that align with the meaning of this international commitment to the Constitution. This authorization is not based on Articles 10.2 or 96.1 SC, nor on supposed implicit constitutional clauses, but rather on the discretion that the Spanish Constitution attributes to the Constitutional Court by entrusting it with the task of ensuring compliance with open-ended constitutional norms (Article 161 SC). It is entirely reasonable for the Court to exercise its discretion in favor of interpreting constitutional provisions on local authorities in accordance with the ECL. The observation that there is no constitutional obligation to interpret the fundamental norm in accordance with international law does not preclude the Court from appreciating the desirability of reasonably favoring the opening of the Constitution to external sources, based on the fact that national legal systems are influenced and conditioned by structures that surround and surpass them. Since Articles 137, 140, and 141 SP and the ECL share the same space through open-texture norms, it makes no sense to interpret them separately. The presence of the ECL in constitutional jurisprudence is not negligible. Despite everything, it is, in truth, more symbolic than real. This is not in itself negative. This has to do with the open nature of the ECL (which diminishes its scope as a possible canon of interpretation) and the limits of constitutional justice (which is not responsible for defending international law nor can it use the ECL as a "recognized" parameter for interpreting the EC or for controlling the law). The principled nature of the ECL's contents does not necessarily prevent (nor has it effectively prevented the Spanish Constitutional Court) from using them meaningfully when interpreting constitutional precepts. Principles are norms, even if their application leads to judgments of balance rather than subsumption. It is worth noting that the principle of democracy, as such and as the foundation of local autonomy, enshrined in the Spanish Constitution and the ECL, has founded a highly articulated judgment of balance, resulting in the aforementioned declaration of unconstitutionality of the legal provision that attributes to the local "executive" the power to approve annual budgets and other fundamental decisions for local life (STC 111/2016, FJ 8). In any case, the ECL could play a greater role in constitutional processes in its dual role as an "official" canon of interpretation of legislation on local government that has been challenged or that should function as a parameter of indirect constitutionality; and as a possible cultural prerequisite that contributes to the interpretation of vague constitutional concepts.