Recurso de apelación contencioso-administrativo, segunda instancia y tutela efectiva

Abstract

La Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, “LJCA 1998” o, simplemente “LJCA”), introdujo un recurso de apelación limitado contra las decisiones de los nuevos juzgados unipersonales. Si bien la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 contemplaba igualmente el recurso de apelación contra las sentencias de las audiencias territoriales, la Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal lo derogó, rescatándose, como he indicado, años después con la LJCA 1998.

En este artículo expondré los diferentes aspectos que integran el régimen jurídico de este instrumento de impugnación desde la perspectiva de los derechos y garantías relacionados con la equidad del proceso.

Ni el Convenio Europeo de Derechos Humanos ni la Constitución Española de 1978 exigen la previsión de tribunales de apelación o de casación en el ordenamiento jurídico. Sin embargo, una vez que el legislador contempla mecanismos de impugnación en segunda instancia, serán exigibles las garantías procesales que prevé el artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (en adelante, también “el Convenio” o “CEDH”) y el art. 24 de la Constitución española de 1978 relativas a la tutela judicial efectiva en el seno de un proceso justo, así como el derecho a un recurso efectivo, como reconocen los arts. 13 CEDH y 53 CE 1978. En esta línea cabe citar, por ejemplo, las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante, también “el TEDH”) recaídas en los casos Delcourt c. Bélgica, de 17 de enero de 1970; Arribas Antón c. España, de 20 de enero de 2015; Zubac c. Croacia, de 5 de abril de 2018; Gil Sanjuán c. España, de 26 de mayo de 2020; Olivares Zúñiga c. España, de 15 de diciembre de 2022; Grosam c. la República Checa, de 1 de junio de 2023; Merkulov c. Ucrania, de 20 de junio de 2024; Meli and Swinkels Family Brewers N.V. c. Albania, de 16 de julio de 2024; Klymukh y Otros c. Ucrania, de 10 de octubre de 2024.

En el orden penal, la Ley 41/2015, de 5 de octubre, de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal para la agilización de la justicia penal y el fortalecimiento de las garantías procesales (art. 846 ter), instaura la generalización de la doble instancia. Cristaliza así en el orden interno las exigencias que impone desde el plano internacional el art. 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que reconoce sin ningún género de duda que “Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley.” Asimismo, el art. 2 del Protocolo nº 7 al Convenio Europeo de Derechos Humanos garantiza el derecho a un doble grado de jurisdicción en materia penal desde una perspectiva positiva y negativa. En efecto, el párrafo 1, contempla positivamente el derecho en los siguientes términos:

“Toda persona declarada culpable de una infracción penal por un tribunal tendrá derecho a que la declaración de culpabilidad o la condena sea examinada por una jurisdicción superior. El ejercicio de ese derecho, incluidos los motivos por los cuales pueda ser ejercitado, se regularán por ley.”

Seguidamente, en el párrafo 2º, establece una serie de excepciones a la regla general:

“Este derecho podrá ser objeto de excepciones en caso de infracciones de menor gravedad según las defina la ley, o cuando el interesado haya sido juzgado en primera instancia por el más alto tribunal o haya sido declarado culpable y condenado al resolverse un recurso contra su absolución.”

Con carácter general, el reconocimiento de la doble instancia penal no es extensible al orden contencioso-administrativo. Sin embargo, cabe matizar los casos en los que se da el fenómeno de la huida del derecho penal al derecho administrativo. Habrá que indagar en la naturaleza de la cuestión suscitada, más allá de la clasificación o consideración formal en el ordenamiento, de tal manera que si nos encontramos ante una cuestión de naturaleza -o materialmente- penal, deberá reconocerse el derecho a recurrir en segunda instancia, mediante los recursos que contemple el ordenamiento, bien el recurso de apelación, bien el recurso de casación, en función de lo establecido en la LJCA, aunque en realidad el recurso de casación, en línea con la doctrina mayoritaria, no puede considerarse una segunda instancia en sentido estricto (Cosculluela, 2024). El este orden de consideraciones, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el asunto Saquetti Iglesias c. España, de 30 de junio de 2020, habrá considerado que la multa de alrededor de 150.000 euros impuesta al demandante en virtud de la legislación administrativa de blanqueo de capitales tiene naturaleza penal por su carácter represivo y disuasorio y por su gravedad, por lo que debió llevar aparejado el conjunto de garantías procesales previstas al efecto, como el derecho a un doble grado de jurisdicción. El TEDH ofrece así una solución justa más allá de lo que dice la ley formal interna.

Habida cuenta del carácter limitado de las resoluciones recurribles en apelación, por razón de la cuantía -fijada en los 30.000 euros- y por razón de la materia, como veremos, y del carácter extraordinario del recurso de casación, la doctrina plantea la conveniencia de la generalización de la segunda instancia, del reconocimiento del derecho a obtener una segunda resolución fundada sobre el fondo por un tribunal superior (Casado, L., 2019; Cobreros, E., 2020; Fernández, T.R., 2018; Lozano, B., 2020; Soldevilla, 2020), salvo en asuntos de escasa importancia cualitativa o económica (Díez-Picazo, 2019), siempre que la demanda sea admisible en base a los requisitos que establezca la Ley.

En cualquier caso, la legislación administrativa española, históricamente, ha contemplado las restricciones en el acceso a la apelación, como la referida a la cuantía, como también lo hacen los ordenamientos comparados de nuestro entorno en los recursos de segunda instancia. Se entiende que constituyen instrumentos que contribuyen al buen funcionamiento de la administración de justicia. Sin embargo, ello no debería impedir el acceso a la jurisdicción a asuntos cualitativamente relevantes, en garantía de un equilibrio más equitativo entre el principio de economía procesal y el derecho a la tutela judicial efectiva.

La regulación de la apelación contenida en la LJCA es parca y escueta. Por ello, hay que acudir, con carácter supletorio, en virtud de la DF 1ª LJCA, a la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil para conocer, por ejemplo, la definición del recurso (art. 456 LEC) y de la previsión del derecho a recurrir (art. 448 LEC), el desistimiento del recurso (art. 450 LEC), el contenido de la sentencia (art. 465 LEC), el régimen jurídico del recurso de queja (arts. 494 y 495 LEC), el contenido de la sentencia estimatoria (art. 465.5), entre otros. Supletoriedad que no podrá prescindir de los principios generales del Derecho Administrativo cuya consideración es obligada al aplicar la LEC a las características peculiares del proceso contencioso-administrativo (Martínez de Pisón, 1998). Además, hay que tener en cuenta la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, que se aplica con carácter común a todos los órdenes jurisdiccionales.