La participación de los entes locales en la elaboración de normas autonómicas y estatales

Abstract

La colaboración multinivel, no por deficiente en el Estado de las Autonomías, deja de ser una pieza vertebral de todo Estado policéntrico. Se hace preciso trasladar el debate doctrinal de la (necesaria) distribución de funciones, a su puesta en funcionamiento en el marco de un adecuado clima cooperativo que tienda a asegurar, al menos, dosis mínimas de cohesión institucional. La dinámica de la colaboración debe inevitablemente acompañar al lenguaje de la separación, pues éste no puede por sí traducir la descentralización política en servicios de calidad. El presente estudio aborda un aspecto concreto del régimen local de España y de otros tres países (Alemania, Italia, Reino Unido): la participación de los entes locales en los procesos normativos de las instancias políticas superiores, fundamentalmente el Estado y las Regiones (o, más precisamente, comunidades autónomas, Länder, regioni y Nations), aunque también, en alguna medida, la Unión Europea y el Consejo de Europa. Me refiero a las técnicas orgánicas o funcionales que garantizan a los entes locales un canal de influencia (a veces cercano a la codecisión) en la definición de los textos legislativos y las políticas de las entidades territoriales superiores. La investigación se enmarca en el contexto de las nuevas bases del régimen local de 2003 y las reformas estatutarias realizadas a partir de 2006. Las primeras pretenden promover la colaboración entre los poderes local y central sin exclusión de las comunidades autónomas (Conferencia Sectorial de Asuntos Locales, Conferencia de Ciudades). Las segundas han previsto técnicas de participación local en los procedimientos normativos autonómicos, bien de carácter funcional, a través de audiencias (típicas de los sistemas alemán y británico), bien de carácter orgánico (características del ordenamiento italiano). El estudio intenta sistematizar, comparar y valorar estas técnicas de colaboración política del poder local con los niveles superiores de gobierno establecidas aquellos cuatro sistemas. También pretende poner de relieve cómo se resuelve en los Estados policéntricos seleccionados la cuestión de quién habla con quién, es decir, cómo se articula el diálogo político de los entes locales con las instancias políticas superiores, determinando si el gobierno local tiene la capacidad de defenderse a sí mismo o si, por el contrario, las entidades regionales se erigen en interlocutores de los intereses locales ante el Estado. Se emplean al efecto dos coordenadas metodológicas fundamentales. Primera, se ha intentado huir de la tendencia (en acto en Italia, en relación con la previsión constitucional de consejos de autonomías locales, y en España respecto de los nuevos mecanismos estatutarios de participación local) a entresacar de los textos de alto rango cuantos más condiciones y requisitos mejor; y a interpretar que la solución organizativa oportuna constituye necesariamente la constitucional o estatutariamente impuesta. Se ha pretendido separar, consecuentemente, el plano de lo técnicamente conveniente de lo jurídicamente posible; evitar un voluntarismo interpretativo traducido en elevar las convicciones propias a la altura de dogma constitucional o estatutario para con ello imponer la solución organizativa correcta; solución que, en realidad, es sólo una de las múltiples admitidas dentro del marco constitucional o estatutario. Porque, tal manera de razonar, además de cercenar injustificadamente el margen de maniobra de un legislador democráticamente legitimado, tiene la desventaja de que no explicita las razones de eficacia y oportunidad que justifican la preferencia de una opción organizativa determinada. La segunda es que, si se abordan cuestiones de cooperación, debe tenerse siempre en cuenta, en lo posible, su funcionamiento en el plano de los hechos. Un ordenamiento puede regular y favorecer el matrimonio, pero no puede por sí garantizar que los cónyuges se amen; puede establecer procedimientos para la integración de intereses territoriales, pero una cooperación interadministrativa verdaderamente leal y efectiva es algo tan deseable como imposible de imponer útilmente a través del Derecho: Por encima de las normas, son las prácticas institucionales las que realizan o dejan de realizar las relaciones cooperativas. Por eso es importante subrayar que los nuevos mecanismos de participación local son escasamente operativos sin que puedan detectarse aún en España las prácticas de cooperación y recíproca lealtad que son habituales en otros Estados. Siguen siendo las federaciones de entes locales las que, al margen de todo canal institucionalizado lideran las eventuales negociaciones legislativas con el Estado y las comunidades autónomas.