¿Qué hacer para combatir la economía sumergida y el fraude fiscal en España?: una perspectiva social

Abstract

El objetivo de este libro es ofrecer una visión general e integrada de la investigación económica y sociológica de dos problemas comunes a todas las economías de nuestro entorno, pero que son particularmente graves en España: la economía sumergida y el fraude fiscal. España experimentó un cambio extraordinario y positivo en su sistema tributario y su Seguridad Social con el retorno de la democracia. Seguramente, la propia normalización de la presión fiscal española contribuyó a que un número significativo de contribuyentes estuviese expuesto a incentivos más intensos para escapar del fisco y caminar hacia la oscuridad de la economía sumergida. Y no hay duda de que se trata de problemas enquistados que requieren un nuevo impulso reformista y ambicioso, generando la base institucional y sociológica para un mejor cumplimiento tributario y el afloramiento de actividades hoy ocultas. En ello nos van muchas cosas. Porque las actividades no declaradas provocan una erosión en la capacidad de generar ingresos públicos, perjudicando el objetivo de estabilidad presupuestaria e incrementando los efectos distorsionadores del sistema fiscal sobre la eficiencia y la equidad. Sin duda, el primer paso para ese impulso es contar con estimaciones fiables y actualizadas de su incidencia. En este sentido, el primero de los capítulos del libro tiene como objetivo principal realizar un repaso a la literatura que ha tratado de cuantificar la incidencia en España de la economía sumergida y el fraude fiscal, e identificar sus factores determinantes. Los autores, los investigadores asociados a GEN (Governance and Economics Research Network) Fernández Leiceaga, Lago Peñas, Martínez-Vázquez y Vaquero, muestran que, atendiendo a la mediana de las estimaciones disponibles, la economía sumergida habría aumentado tendencialmente en los años ochenta y la primera mitad de los años noventa, en paralelo a la convergencia de la presión fiscal de España hacia el entorno internacional. A partir de entonces, existe mayor diversidad en las estimaciones. En todo caso, la práctica totalidad de los estudios nos sitúan hoy por encima de la media de los países de la OCDE y los países centrales de la Unión Europea (UE-15). Respecto al comportamiento cíclico, aunque son más los trabajos que sostienen la existencia de una relación negativa (aumenta cuando la coyuntura empeora), la estimación econométrica realizada en este capítulo apunta a que el efecto, siendo negativo, no es estadísticamente significativo para el amplio período 1976-2014. Por lo que se refiere a la evasión fiscal, la literatura está comparativamente menos desarrollada.Los trabajos más recientes estiman una pérdida de recaudación cercana al 23%, lo que equivale a cerca del 6% de PIB. Cifras ambas que deben tomarse con cautela, pero que apuntan la relevancia cuantitativa del problema. Los autores concluyen proponiendo que el Ministerio de Hacienda cree una comisión de expertos para: (i) consensuar una metodología para disponer de estimaciones regulares de economía sumergida y del fraude fiscal; (ii) analizar los principales factores explicativos de ambos fenómenos y las operaciones, agentes y sectores en los que se concentran; y (iii) ayudar a definir las medidas para su mitigación. Una necesidad de un impulso oficial a las estimaciones oficiales que se reitera, de una u otra manera, en todos los capítulos del libro. En el segundo capítulo, los profesores Mauleón (Universidad Rey Juan Carlos) y Sardá (Universitat Rovira i Virgill) reflexionan, desde su amplio bagaje investigador en este campo, sobre algunos de los problemas metodológicos todavía no resueltos y que deberían ser tenidos muy en cuenta por cualquier intento oficial de cuantificación de la economía sumergida. En particular, las cinco cuestiones consideradas son: el supuesto de igual velocidad de circulación del dinero en el sector legal y sumergido; la fragilidad y varianza de las estimaciones de la economía sumergida; la contabilización de la economía sumergida; la estimación regional de la economía sumergida; y el método MIMIC. Tras una serie de desarrollos formales de cierta complejidad, los autores concluyen con una serie de soluciones, en unos casos más detalladas y cerradas que en otros. El tercero de los capítulos es autoría de David Cantarero (Universidad de Cantabria) e Ignacio Zubiri (Universidad del País Vasco). En él se analizan los problemas conceptuales y las técnicas para medir la economía sumergida regional y se revisan las estimaciones recientes que se han hecho en España. Tras resaltar que no se han desarrollado métodos específicos para el análisis de la economía sumergida regional, se advierte que los resultados deben interpretarse con cautela, porque pueden estar reflejando diferencias en las estructuras productivas, desajustes entre los criterios para regionalizar impuestos o problemas de medición de algunas variables a escala regional. Problemas que, en todo caso, resultan menos determinantes en las comunidades forales. Las estimaciones realizadas, aunque poco robustas, sugieren que la economía sumergida es mayor en Canarias, Andalucía, CastillaLa Mancha y Galicia. En el otro extremo, la región con una economía sumergida menor sería la de Madrid seguida de Cataluña, Asturias y Cantabria. Las comunidades forales muestran niveles de economía sumergida inferiores a las de régimen común. Esto es el resultado de su estructura productiva y, a juicio de los autores, de una administración tributaria mejor o, al menos, más próxima al contribuyente. A esto hay que añadir que los indicadores que suelen determinar niveles más elevados de economía sumergida (presión fiscal y tasa de paro) son más bajos en dichas Comunidades Forales que en el resto de España. El cuarto capítulo, responsabilidad de María Goenaga (Universidad Complutense) cambia el enfoque metodológico, para apostar por una perspectiva sociológica de la economía sumergida y, sobre todo, del fraude fiscal. A pesar de los esfuerzos realizados, España sigue adoleciendo de altos niveles de fraude y economía sumergida en perspectiva comparada. Los ciudadanos perciben esa realidad y, en mayor o menor grado, acaban interiorizándola para justificar estrategias individuales de ocultación en un círculo vicioso. Por eso, romperlo pasa también por la implementación de medidas a largo plazo dirigidas a cambiar valores y comportamientos, evitando actuaciones cortoplacistas, como las amnistías fiscales o las loterías tributarias, que, si bien revierten ingresos tributarios para el país en IRPF o IVA respectivamente, provocan efectos perniciosos sobre la moral tributaria. En particular, las nuevas medidas deben tener por objetivo el fomento del cumplimiento fiscal voluntario en línea con las recomendaciones de organismos como la OCDE o el Fondo Monetario Internacional y utilizando como soporte tres pilares fundamentales: la Administración tributaria, los medios de comunicación y el sistema educativo formal. El libro concluye con la contribución de José María Durán y Alejandro Esteller (Universitat de Barcelona e Institut d’Economía de Barcelona) focalizado en el fraude fiscal. Los autores abogan por la realización de estimaciones oficiales de la denominada brecha fiscal o tax gap. Un concepto que hace referencia a cuánto se deja de recaudar, dada la presión fiscal nominal existente, y que normalmente se expresa como porcentaje de la recaudación potencial. Esas estimaciones oficiales nos permitirían varias cosas. En primer lugar, contrastar si las percepciones de los ciudadanos acerca del fraude fiscal son coherentes o no con la realidad. En segundo lugar, identificar si la pérdida recaudatoria viene provocada propiamente por el fraude o por la elusión; puesto que la mejor manera de hacer frente a ambas no es la misma. Finalmente, contar con un buen indicador para valorar la actuación de la Administración tributaria y del diseño del propio sistema fiscal, al poder contrastar en qué grado se alcanza y cómo evoluciona a lo largo del tiempo el cumplimiento voluntario de los impuestos. El capítulo se cierra con una serie de propuestas de actuación, tanto a corto como a largo plazo; tanto de forma autónoma a escala estatal como mediante la cooperación internacional. El libro se ha beneficiado de la jornada celebrada en las instalaciones de Funcas en Madrid el día 7 de noviembre de 2017. En particular, nos gustaría agradecer la valiosa contribución de Eduardo Bandrés y de los comentaristas de los cinco documentos sometidos a discusión: Francisco Javier Braña, Diego Martínez López, Judith Panadés, Jesús Rodríguez Márquez y Pablo Simón. Sin duda, el libro les debe mucho de todo lo bueno que pueda contener. De lo menos bueno, solo sus autores somos responsables.