La responsabilidad patrimonial por acto administrativo: aproximación a los efectos resarcitorios de la ilegalidad, la morosidad y la deslealtad desde una revisión general del sistema

Abstract

Precedida de un prólogo del profesor García de Enterría, la presente obra tiene por objeto el estudio de la responsabilidad patrimonial en que un Ente Público puede incurrir cuando causa daños con ocasión de la tramitación de procedimientos dirigidos a la adopción de una resolución administrativa. A tal efecto, se tratan los aspectos fundamentales del régimen jurídico sustantivo de la responsabilidad por daños derivados del incumplimiento de alguno de los deberes que gravan a la Administración en la relación jurídica que, formalizada en el procedimiento, la vincula con el interesado (Capítulo IV). Se analiza, en particular, la que se puede contraer por la infracción de tres concretos e importantes deberes: el de adoptar una resolución final ajustada a Derecho (Capítulo V), el de definir el expediente en el tiempo fijado (Capítulo VI) y el de evitar conductas incoherentes que puedan defraudar la confianza objetivamente depositable en comportamientos precedentes (Capítulo VII). Se abordan así la cuestión de la imputación jurídica, tratando de encontrar la buena razón (título jurídico) que, implícita en la cláusula general del artículo 139 LPC, explica y justifica el surgimiento de la obligación resarcitoria; y la de los factores de exoneración (total y parcial) de responsabilidad. Se estudia, a su vez, el daño en sí, esto es, los criterios con que se aprecian y cuantifican algunos de los principales perjuicios patrimoniales derivados de la ilegalidad del acto administrativo, del retraso en su aprobación o de la deslealtad de la Administración. Todo esto a partir de una revisión general del régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (Capítulo II). Los criterios con que se imputan jurídicamente los daños causados por la Administración (los factores de atribución de la responsabilidad) no han sido objeto de reflexión suficiente, pese a que es innegable que, en el sistema resarcitorio de la LPC (como en todos los de nuestro entorno cultural, civiles y administrativos ), no basta la causación material de un daño para convertir al sujeto que lo ocasiona en responsable, exigiéndose la concurrencia de una circunstancia específica que sirva para individualizar el juicio de responsabilidad: la extendida consideración de que la responsabilidad patrimonial es globalmente objetiva ha generado la creencia de que el sistema prescinde de la imputación jurídica (del daño) como elemento que lo vertebra y esto ha impedido la cabal comprensión del porqué del surgimiento de la obligación resarcitoria cuando la Administración sobrepasa el plazo máximo de terminación, adopta una resolución ilegal o defrauda la confianza que el interesado había depositado en actuaciones precedentes. Junto a la perspectiva comparatista, que tiene en cuenta también la experiencia de otros ordenamientos (particularmente Italia, Francia, Alemania y Reino Unido), hay un marcado enfoque histórico. Los desafíos que en la actualidad plantea la responsabilidad administrativa sólo pueden afrontarse a través del conocimiento de la formación histórica de la institución. Resulta primordial acudir a la labor de los primeros intérpretes de la LEF y de la LRJAE, que introdujeron el sistema que, en sus rasgos fundamentales, sigue hoy vigente en la LPC; y leerla a la luz de la corriente europea a la que se adscribía, que estaba transitando de un viejo paradigma que asignaba a la responsabilidad civil cometidos compartidos con la penal a otro nuevo que, al encomendar al instituto resarcitorio una función resueltamente resarcitoria, remodelaba la concepción tradicional de cada uno de sus elementos. Del mismo modo, es preciso captar las razones históricas que explican el porqué de esa tendencia actual a abordar los problemas de la responsabilidad administrativa como si fueran propios y exclusivos del Derecho público; una tendencia que a veces alumbra reglas jurisprudenciales especiales e injustificadas (de hiperprotección -como la de la objetividad pura y global- o de infraprotección -como la de la resarcibilidad privativa del derecho subjetivo-), y que se ha hecho sentir (negativamente) con especial ahínco allí donde más se siente la “maiestas” de la Administración: en los actos administrativos unilateralmente impuestos.