The consolidation of Democracy vs. the price of olive oil: the story of why the CAP delayed Spain’s entry to the EC

Abstract

Spain was part of the wave of southern European countries which, in the process of transition from authoritarian to democratic rule, wished to join the European Community (EC). Membership of that organization was perceived as fostering economic modernisation and, more important, as a contribution to consolidate their new and fragile political regimes. In the context of the Cold War, it was imperative for Western European countries and the United States that all three remained both stable and outside the Soviet Union’s influence. So their inclusion in the EC began to be discussed very soon after the first elected democratic governments got into power. However, although it was in everyone’s strategic interest to achieve a steadfast EC enlargement, the negotiations for the accession of Spain and Portugal dragged on until 1986. Accession was delayed by interminable ‘technical’ discussions about Spain’s adoption of the agricultural acquis communautaire. Why did agriculture, a supposedly ‘low politics’ issue, become so salient in the accession negotiations between Spain and the EC? Why did it manage to obscure the ‘high politics’ motives of regional stability and democratic consolidation? This article provides an institutionalist explanation of this ‘anomaly’ by pointing out three clusters of institutional ‘biases’ that operated during the negotiations and thus made agriculture predominate over other interests that were more favourable to enlargement. First, the ‘bilateral’ structure of the negotiation procedure between Spain and the EC favoured its members, protected the acquis communautaire, and did not consider the applicant’s interest in a quick accession sufficiently. Second, at the EC level, the Common Agricultural Policy (CAP) exhibited great capacity to withstand the changes required by this enlargement. This was due to EC decision-making structures which insulated the ‘agricultural policy community’ from pressure in favour of enlargement that came from other issue areas. Third, at the national level, the member states’ national positions with regard to enlargement were mixed, with no clear priority and conflicting sectoral views.España formó parte de la ola de países del sur de Europa que, en el proceso de transición del autoritarismo a la democracia, deseaba unirse a la Comunidad Europea (CE). Se pensaba que su membresía de esa organización promovería la modernización económica y, más importante aún, ayudaría a consolidar sus nuevos y frágiles regímenes políticos. En el contexto de la Guerra Fría, era imprescindible para los países de Europa Occidental y para Estados Unidos que los tres países se mantuvieran estables y fuera de la influencia de la Unión Soviética. Por ello, su inclusión en la CE comenzó a debatirse muy pronto después de la primera elección de gobiernos democráticos al poder. Sin embargo, aunque era de interés estratégico para todos lograr una ampliación firme de la CE, las negociaciones para la adhesión de España y Portugal se prolongaron hasta 1986. La adhesión se retrasó debido a interminables discusiones 'técnicas' sobre la adopción del acervo comunitario agrícola por parte de España. ¿Por qué la agricultura, un supuesto tema de 'baja política', se volvió tan relevante en las negociaciones de adhesión entre España y la CE? ¿Por qué logró ocultar consideraciones de 'alta política', estabilidad regional y consolidación democrática? Este artículo ofrece una explicación institucionalista de esta 'anomalía' señalando tres grupos de 'sesgos' institucionales que operaron durante la negociación y permitieron que la agricultura prevaleciera sobre otros intereses que eran más favorables a una ampliación rápida. En primer lugar, la estructura 'bilateral' del procedimiento de negociación entre España y la CE favorecía a sus miembros, protegía el acervo comunitario y no consideraba suficientemente el interés del país candidato. En segundo lugar, a nivel de la CE, la Política Agrícola Común (PAC) mostró una gran capacidad para resistirse a los cambios requeridos por esta ampliación. Esto se debió a las estructuras de toma de decisiones que aislaban a la 'comunidad de política agrícola' de la presión a favor de la ampliación que provenía de otras áreas temáticas. Tercero, en el nivel nacional, las posiciones nacionales de los Estados miembros respecto a la ampliación eran mixtos, sin prioridad clara y con puntos de vista sectoriales contradictorios.